廖 艷

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025)

一、問(wèn)題的提出

在人類歷史進(jìn)程中，自然災(zāi)害始終是文明發(fā)展和進(jìn)步的巨大威脅之一。21世紀(jì)以來(lái)，自然災(zāi)害事件仍然快速增長(zhǎng)，不同類型的重大自然災(zāi)害在全球各地肆虐，給各國(guó)人民的生命和財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損失。數(shù)據(jù)顯示，2005-2015年期間的自然災(zāi)害造成全球70多萬(wàn)人喪生、140多萬(wàn)人受傷和2300多萬(wàn)人無(wú)家可歸。超過(guò)15億人不同程度地受到災(zāi)害的影響(婦女、兒童和弱勢(shì)群體受到的影響更為明顯)，經(jīng)濟(jì)損失總額超過(guò)1.3萬(wàn)億美元。*參見(jiàn)《2015-2030年 仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，第4段。事實(shí)上，自然災(zāi)害不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失，也帶來(lái)了巨大的人權(quán)危險(xiǎn)，災(zāi)民的生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)和食物權(quán)等諸多權(quán)利皆處于危險(xiǎn)之中。美國(guó)卡特尼娜颶風(fēng)后少數(shù)族群的住房權(quán)危機(jī)、*參見(jiàn)International Human Rights Law Clinic Boalt Hall School of Law:When Disaster Strikes a Human Rights Analysis of the 2005 Gulf Coast Hurricanes——in Response to the United States’ Periodic under the International Covenant on Civil and Political Rights,2006。洪都拉斯米奇颶風(fēng)中貧富階層財(cái)產(chǎn)損失以及美國(guó)芝加哥熱浪災(zāi)害中不同族群社區(qū)因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)的巨大差異都可以證實(shí)這一點(diǎn)。*參見(jiàn)周利敏：《社會(huì)建構(gòu)主義與災(zāi)害治理：一項(xiàng)自然災(zāi)害的社會(huì)學(xué)研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期。人權(quán)乃人之為人的應(yīng)有權(quán)利，享有人權(quán)乃是人之為人的基本條件，因而自然災(zāi)害對(duì)人權(quán)造成各種直接以及間接的危險(xiǎn)。

正是由于災(zāi)害與人權(quán)之間存在著緊密的聯(lián)系，國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)災(zāi)害的人權(quán)價(jià)值所在，主張將人權(quán)作為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和恢復(fù)受災(zāi)社區(qū)的主要目標(biāo)和基本方法，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法也實(shí)現(xiàn)了從人道到人權(quán)的初步轉(zhuǎn)向。*本文的國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法采用的是廣義的用法，泛指所有能夠規(guī)制災(zāi)害治理領(lǐng)域的國(guó)際法律文書(shū)，主要包括國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道主義法、國(guó)際環(huán)境法以及國(guó)際災(zāi)害法；國(guó)際災(zāi)害法采用的是狹義的用法，僅指以災(zāi)害為主題的國(guó)際法律文書(shū)。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法從人道援助的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向?yàn)橐曰救藱?quán)為基礎(chǔ)的人權(quán)本位導(dǎo)向，為的是要尋求持久性解決根本問(wèn)題的永續(xù)性辦法。這一永續(xù)性辦法不是單純法律層面的救濟(jì)，而是重點(diǎn)讓災(zāi)民能夠通過(guò)主張權(quán)利回到自主自立的狀態(tài)遠(yuǎn)離貧窮。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的人權(quán)轉(zhuǎn)向?yàn)閲?guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐提供了全新的理念，初步確立了災(zāi)害情形下人權(quán)保障的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也影響了災(zāi)民人權(quán)保障的國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐。本文以國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法中出現(xiàn)的這種新趨勢(shì)為主題，探討國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的歷程、內(nèi)在動(dòng)力及其外部表征，分析人權(quán)轉(zhuǎn)向中存在的不足及其應(yīng)對(duì)路徑。

二、從人道到人權(quán)：國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的演變

(一)國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的歷程

與國(guó)際社會(huì)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突問(wèn)題的熱切關(guān)注形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)際社會(huì)早期并不重視災(zāi)害問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的不重視并不意味著國(guó)際社會(huì)對(duì)此沒(méi)有做過(guò)任何的努力和嘗試。早在20世紀(jì)20年代，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注災(zāi)害立法問(wèn)題，人權(quán)話語(yǔ)在國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法領(lǐng)域的主流化經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是20世紀(jì)20-70年代，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法強(qiáng)調(diào)人道主義。1927年，國(guó)際社會(huì)制定了具有普遍性的、直接與災(zāi)害有關(guān)的唯一多邊條約——《建立國(guó)際救濟(jì)聯(lián)合會(huì)公約和規(guī)約》，并于同年成立了國(guó)際救濟(jì)聯(lián)合會(huì)。該公約制定的根本目的就是為受災(zāi)國(guó)提供人道主義援助，聯(lián)合會(huì)采納的也是國(guó)際人道主義法慣常的原則。但遺憾的是，該公約因條款軟弱不再施行。隨后，聯(lián)合國(guó)分別于1943年、1946年和1976年多次推動(dòng)國(guó)際救災(zāi)公約的制定，但是都未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。[注]參見(jiàn)姜世波：《國(guó)際救災(zāi)法：一個(gè)正在形成的國(guó)際法律部門(mén)》，載《科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會(huì)》2012年第1期。由于國(guó)際災(zāi)害公約的屢次流產(chǎn)以及國(guó)際人權(quán)法的聚焦點(diǎn)在于正常社會(huì)，該時(shí)期國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律規(guī)范主要來(lái)源于人道主義法。因?yàn)椤叭说涝枷氲陌l(fā)展與戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害相關(guān)，而人道援助政策和實(shí)踐的觀點(diǎn)與人權(quán)觀緊密聯(lián)系”，[注][美]戴維·菲德勒：《災(zāi)難治理：安全、衛(wèi)生及人道援助》，朱莉譯，載《紅十字國(guó)際評(píng)論》2007年文選，第101頁(yè)，http://www.icrc.org/chi/assets/files/other/irrc_866_fidler.pdf。國(guó)際人道主義法針對(duì)沖突情形形成了一大批關(guān)于援助問(wèn)題的法律，并促成了沖突情形下人員保護(hù)的規(guī)則，這些適當(dāng)?shù)囊?guī)則可以比照適用于災(zāi)害情形，基本能夠滿足當(dāng)時(shí)的國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐和災(zāi)民的需求。

第二個(gè)階段是20世紀(jì)80-90年代，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法提倡尊重人權(quán)。20世紀(jì)80年代以后，某些專業(yè)領(lǐng)域和區(qū)域性條約對(duì)災(zāi)害問(wèn)題予以關(guān)注，推動(dòng)了國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的建設(shè)，許多關(guān)鍵性文件也主張尊重人權(quán)。比如，國(guó)際人道主義法研究所1992年通過(guò)的《人道主義援助權(quán)利指導(dǎo)原則》原則1指出，“每個(gè)人享有人道主義援助權(quán)是為了確保尊重人的生命、健康的權(quán)利，不受殘忍和侮辱對(duì)待的權(quán)利以及確保生存和安康的其他權(quán)利”。特別值得一提的是，在1987年通過(guò)的《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》第23條明確指出要保障自然災(zāi)害時(shí)期的兒童人權(quán)。盡管如此，人道仍是該時(shí)期國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的主旋律。在這一階段中，人權(quán)不僅未能成為國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法的基本原則，也沒(méi)有形成災(zāi)民人權(quán)保障的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法領(lǐng)域仍然關(guān)心的是世界救災(zāi)公約的制定，目的在于構(gòu)建人道主義救災(zāi)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及鞏固已有的人道主義援助成果。此外，《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》第23條的性質(zhì)似乎也是按照人道原則制定的國(guó)家公共秩序標(biāo)準(zhǔn)，而不是個(gè)人的權(quán)利。[注]參見(jiàn)《關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)問(wèn)題的初步報(bào)告》，A/CN.4/598，第9頁(yè)。

第三個(gè)階段是20世紀(jì)末至今，人權(quán)話語(yǔ)在國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法中呈現(xiàn)出主流化的趨勢(shì)。20世紀(jì)末，國(guó)際人權(quán)法頻繁提及自然災(zāi)害問(wèn)題，國(guó)際災(zāi)害法加強(qiáng)了對(duì)人權(quán)問(wèn)題的關(guān)注，出現(xiàn)了諸多以災(zāi)害情形人權(quán)保障為主題的軟法文件。其中最具代表性的文件有：(1)《國(guó)內(nèi)流離失所問(wèn)題指導(dǎo)原則(1998年)》。由于“受自然災(zāi)害影響或因自然災(zāi)害而背井離鄉(xiāng)的人數(shù)越來(lái)越多，但對(duì)他們面臨的眾多人權(quán)挑戰(zhàn)常常注意不夠”，因而該原則成為了保護(hù)國(guó)內(nèi)因?yàn)?zāi)流離失所者的重要國(guó)際框架。[注]參見(jiàn)2009年國(guó)內(nèi)流離失所者人權(quán)問(wèn)題秘書(shū)長(zhǎng)代表瓦爾特·卡林的報(bào)告：《增進(jìn)和保護(hù)所有人權(quán)、公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)》，A/HRC/10/13，第25段、第5段。(2)《歸還難民和流離失所者住房和財(cái)產(chǎn)的原則(2005年)》。[注]E/CN.4/Sub.2/2005/17.該原則規(guī)制了流離失所者住房權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的五個(gè)基本問(wèn)題：基本人權(quán)內(nèi)容；充分地咨詢與參與；自愿與知情原則；肯認(rèn)集體權(quán)主張；避免任意的時(shí)限規(guī)定。(3)《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則：如何保護(hù)受自然災(zāi)害影響的人(2006年)》(以下簡(jiǎn)稱《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》)。[注]參見(jiàn)The Brookings - Bern Project on Internal Displacement：《IASC Operational Guidelines on the Protection of Persons in Situations of Natural Disasters》，2011，http://www.brookings.edu/idp.該業(yè)務(wù)準(zhǔn)則的根本目的是試圖在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)為災(zāi)民人權(quán)提供一個(gè)概念框架，它不僅規(guī)定了災(zāi)民人權(quán)保護(hù)的一般性原則，還詳細(xì)規(guī)定了災(zāi)害情形下每項(xiàng)權(quán)利的保障標(biāo)準(zhǔn)。(4)《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問(wèn)題的決議(2012年)》。[注]A/HRC/RES/19/4。該決議強(qiáng)調(diào)將人權(quán)方針納入防災(zāi)備災(zāi)框架以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的每一階段，并通過(guò)貫徹賦權(quán)和參與原則實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)。至此，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法實(shí)現(xiàn)了從人道到人權(quán)的初步轉(zhuǎn)向，人權(quán)理念已經(jīng)融入國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法之中，人權(quán)成為了衡量災(zāi)害立法和政策的根本性標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

自然災(zāi)害在傳統(tǒng)上常常被視為需要提供人道主義救援的困難局面，[注]同①。因而人道在人類漫長(zhǎng)的救災(zāi)歷史中充當(dāng)了非常重要的角色。但是人道主義救災(zāi)在本質(zhì)上乃是一種慈善行為，因而具有一定的局限性。首先，從本質(zhì)上來(lái)看，傳統(tǒng)的人道主義救災(zāi)所隱含的慈善性可能會(huì)忽視災(zāi)民的尊嚴(yán)和權(quán)利。正如范伯格所說(shuō)，“……很清楚‘慈善’和‘人道’雖然足以滿足動(dòng)物的權(quán)利，對(duì)人類來(lái)說(shuō)卻是不夠的。所以，我們必須賦予人類另外一種我們有意不給動(dòng)物的權(quán)利。這樣一類權(quán)利就是更高一層次的尊重，一種不可侵犯的尊嚴(yán)”。[注][美]J·范伯格：《自由、權(quán)利和社會(huì)正義——現(xiàn)代社會(huì)哲學(xué)》，貴州人民出版社1998年版，第141頁(yè)。人道主義救災(zāi)建立在人性的同情和憐憫的基礎(chǔ)上，它缺乏權(quán)利人和義務(wù)人的界定，因而被施與者很難得到應(yīng)有的尊重，他們沒(méi)有資格要求施與者如何行動(dòng)。其次，作為一種慈善活動(dòng)，人道主義救災(zāi)缺乏持久性、經(jīng)常性和穩(wěn)定性。對(duì)于深受災(zāi)害影響的人員來(lái)說(shuō)，災(zāi)中救援尤其是災(zāi)后重建中的救助和支援是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，而臨時(shí)的、短暫的和偶然的人道主義救災(zāi)行動(dòng)顯然難以滿足需求。再次，在人道主義救災(zāi)中，災(zāi)民是將自己的命運(yùn)交與一個(gè)不確定的他人負(fù)責(zé)，因而很難激發(fā)受災(zāi)者救災(zāi)和災(zāi)后重建的積極性，影響救災(zāi)減災(zāi)的效果。最后，當(dāng)代社會(huì)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)是一個(gè)全面系統(tǒng)的工程，從時(shí)間上看，它包括災(zāi)前的預(yù)防、災(zāi)中的救助以及災(zāi)后的重建；從內(nèi)容上來(lái)看，它包括防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)、重建和發(fā)展等等方面。很明顯的是，人道主義救災(zāi)更多針對(duì)的是災(zāi)后的生命和財(cái)產(chǎn)挽救以及基本生活保障的援助，主要的手段是給予受災(zāi)者物資上的幫助和精神上的撫慰，因而很難從根本上降低災(zāi)害人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)以及提升災(zāi)民的抗災(zāi)能力和恢復(fù)能力。阿曼德·克萊新等學(xué)者的研究結(jié)果證明了這一點(diǎn)。盡管2010年海地震后的人道主義救援工作意圖美好、負(fù)責(zé)任并能充分參與，但還是無(wú)法為權(quán)利人創(chuàng)造持久性的解決方法。造成這一結(jié)果的主要原因在于人道主義救災(zāi)行動(dòng)可能無(wú)法合適地定義權(quán)利人與義務(wù)人之間的關(guān)系，政府可能會(huì)忽視或無(wú)法從人權(quán)的兩個(gè)基本原則——參與和義務(wù)兩個(gè)方面充分提升災(zāi)民的能力。[注]參見(jiàn)Amanda M. Klasing, P. Scott Moses, Margaret L. Satterthwaite. Measuring the Way Forword in Haiti: Grounding Disaster Relief in the Legal Framework of Human Rights, Health & Human Rights: An International Journal; 2011, Vol. 13 Issue 1, pp19-20.

與此同時(shí)，人權(quán)已經(jīng)成為一個(gè)全球性的理念和標(biāo)準(zhǔn)，特別是在聯(lián)合國(guó)的推動(dòng)下，人權(quán)正與和平與發(fā)展一樣得到重視，成為了建立國(guó)際新秩序的重要維度。[注]柳華文：《以人權(quán)促進(jìn)世界和諧》，載《人權(quán)》2007年第2期。正是由于人道主義救災(zāi)隱含的慈善性可能會(huì)漠視災(zāi)民的尊嚴(yán)和權(quán)利，并且以災(zāi)后物資交付和援助為主要手段的人道主義救災(zāi)也越來(lái)越難以滿足當(dāng)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的要求，因而國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法領(lǐng)域里人權(quán)保障的呼聲越來(lái)越高漲。國(guó)際人權(quán)法在自然災(zāi)害領(lǐng)域里逐漸得以適用，國(guó)際人道主義法、國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際災(zāi)害法對(duì)人權(quán)問(wèn)題越來(lái)越重視。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法逐步完成了從人道到人權(quán)的初步轉(zhuǎn)向，人權(quán)取代人道成為了國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的主流話語(yǔ)。事實(shí)上，以人權(quán)為本位的災(zāi)害應(yīng)對(duì)恰好彌補(bǔ)人道主義救災(zāi)的缺陷，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮了更有效的功能。一方面，人權(quán)方法確立了災(zāi)害情形下的權(quán)利人(即災(zāi)民)和義務(wù)人(主要指國(guó)家)及其平等地位。首先，人權(quán)使災(zāi)民成為權(quán)利的主體，國(guó)家或社會(huì)成為義務(wù)的主體。讓災(zāi)民擺脫了傳統(tǒng)人道主義救災(zāi)中被施與者的角色定位，保護(hù)了其為人的尊嚴(yán)。其次，人權(quán)本位的災(zāi)害應(yīng)對(duì)意味著災(zāi)民可以負(fù)責(zé)自己的命運(yùn)并提升防災(zāi)救災(zāi)和人權(quán)保障成效。人權(quán)意味著資格，意味著權(quán)利主體有權(quán)要求國(guó)家或社會(huì)不侵害和保護(hù)其利益的資格，意味著有權(quán)參與和自己命運(yùn)息息相關(guān)的政策或決定的資格。再次，人權(quán)方法充分考慮到每個(gè)災(zāi)民的需求。人權(quán)不僅要求防災(zāi)資源的公平分配、救援的及時(shí)和救災(zāi)物資的充足性，也要求救援方式和救災(zāi)物資在文化上的可接受性。最后，人權(quán)特別關(guān)注弱勢(shì)災(zāi)民的權(quán)益。人權(quán)方法為最脆弱受災(zāi)者的條件改善提供了可執(zhí)行的機(jī)制，人權(quán)通過(guò)定義和識(shí)別“脆弱性”，確立弱者的資源。[注]參見(jiàn)John Handmer，Rebecca Monson. Does a Rights Based Approach Make a Difference? The Role of Public Law in Vulnerability Reduction，International Journal of Mass Emergencies and Disasters，November 2004，Vol.22，No.3，P46.另一方面，人權(quán)方法確定了災(zāi)害情形下權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容和限度。人權(quán)作為一個(gè)合法的工具可以確定所有應(yīng)參與的領(lǐng)域。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，可以參照人權(quán)目錄確立一份人權(quán)清單，有效地參與減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是通常被忘記或忽略的領(lǐng)域，比如：私人證件的遺失和破壞；兒童與父母被迫或非被迫的分離；等等。同時(shí)人權(quán)給政府和其他利益相關(guān)者的災(zāi)害應(yīng)對(duì)行動(dòng)困境提供合適的指引，為他們的權(quán)力和義務(wù)設(shè)立邊界。依此邊界，政府和其他利益相關(guān)者不僅必須履行其應(yīng)盡的義務(wù)，而且讓他們的權(quán)力受到制約和監(jiān)督，避免權(quán)力濫用。當(dāng)然，人權(quán)還考慮到了災(zāi)害情形下國(guó)家能力的局限性，強(qiáng)調(diào)了其他義務(wù)主體的人權(quán)責(zé)任。

總而言之，人權(quán)突破了傳統(tǒng)人道主義救災(zāi)所固有的“慈善”局限性，逐漸成為了所有與災(zāi)害相關(guān)工作的基礎(chǔ)，它不僅可以形塑災(zāi)民的尊嚴(yán)和權(quán)利，而且拓寬了災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作的關(guān)注面，充分考慮到所有受災(zāi)者的需要，深刻影響著災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援以及災(zāi)后恢復(fù)與重建工作的整體進(jìn)程和效果。因此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處主張，必須將基于人權(quán)的方式納入為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而專門(mén)制定的政策與措施當(dāng)中，人權(quán)問(wèn)題必須與減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合：防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、發(fā)展、重建和恢復(fù)。基于人權(quán)的方式強(qiáng)調(diào)的是，必須在討論減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)重點(diǎn)對(duì)待人的因素，堅(jiān)定地重點(diǎn)關(guān)注權(quán)利持有人。[注]參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)減災(zāi)議題中有關(guān)人權(quán)高專辦的介紹，http://www.un.org/zh/humanitarian/disaster/ohchr.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年3月10日。

三、國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的外部表征

(一)人權(quán)法律文件對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的重視

盡管國(guó)際人權(quán)法關(guān)注的重心并不在于非常時(shí)期，但是從上個(gè)世紀(jì)末開(kāi)始，國(guó)際人權(quán)法對(duì)災(zāi)害問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注，眾多的人權(quán)法律文件都提及了災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)保障，形成了三類主要成果。

一是《殘疾人權(quán)利公約(2006年)》和《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》中的災(zāi)民權(quán)利條款。《殘疾人權(quán)利公約》第11條是聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約中唯一直接提及災(zāi)害的法律條款，該條款規(guī)定，“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)際法包括國(guó)際人道主義法和國(guó)際人權(quán)法規(guī)定的義務(wù)，采取一切必要措施，確保在危難情況下，包括在發(fā)生武裝沖突、人道主義緊急情況和自然災(zāi)害時(shí)，殘疾人獲得保護(hù)和安全。”《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》第23條規(guī)定了因自然災(zāi)害等原因而成為難民或國(guó)內(nèi)流離失所的兒童的國(guó)家人權(quán)義務(wù)；第25條第(2)款(b)項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定了自然災(zāi)害時(shí)期兒童的家庭權(quán)保障。二是聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及自然災(zāi)害問(wèn)題的一般性意見(jiàn)。從1991年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱CESCR)發(fā)布的“第4號(hào)一般性意見(jiàn)：適足住房權(quán)”首次提及災(zāi)害時(shí)期住房權(quán)問(wèn)題以來(lái)，已有10份一般性意見(jiàn)明確提及自然災(zāi)害問(wèn)題。CESCR發(fā)布的直接提及自然災(zāi)害的一般性意見(jiàn)有5個(gè)，涉及到適足住房權(quán)、食物權(quán)、健康權(quán)、水權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。[注]參見(jiàn)“第4號(hào)一般性意見(jiàn)：適足住房權(quán)”，E/ 1992/23，第13頁(yè)；“第12號(hào)一般性意見(jiàn)：食物權(quán)”，E/C.12/1995/5，第5-6、13、15、38段；“第14號(hào)一般性意見(jiàn)：健康權(quán)”，E/C.12/2000/4，第16，40段；“第15號(hào)一般性意見(jiàn)：水權(quán)”，E/C. 12/2002/11，第16，22，28，34，44段；“第19 號(hào)一般性意見(jiàn)：社會(huì)保障的權(quán)利”，E/C.12/GC/19，第27-28，50段。聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱CCPR)發(fā)布的唯一直接提及自然災(zāi)害的一般性意見(jiàn)就是“第29號(hào)一般性意見(jiàn)：緊急狀態(tài)期間的克減問(wèn)題”。該意見(jiàn)明確了國(guó)家在自然災(zāi)害下克減《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的權(quán)利時(shí)必須滿足的實(shí)質(zhì)性要件和程序性要件。[注]CCPR發(fā)布的“第29號(hào)一般性意見(jiàn)：緊急狀態(tài)的克減問(wèn)題”規(guī)定，一個(gè)國(guó)家援引《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條克減人權(quán)時(shí)，必須符合以下兩個(gè)條件：情況之緊急威脅到民族之存亡，且締約國(guó)已經(jīng)正式宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。參見(jiàn)“第29號(hào)一般性意見(jiàn)：緊急狀態(tài)期間的克減問(wèn)題”，HRIGEN1Rev.7，186(2004)，第2段。三是人權(quán)理事會(huì)制定的災(zāi)害人權(quán)文件。人權(quán)理事會(huì)從其2006年創(chuàng)立以來(lái)一共發(fā)布和通過(guò)了15個(gè)直接以災(zāi)害時(shí)期人權(quán)為主題的文件和決議。人權(quán)理事會(huì)不僅在特殊人群權(quán)利和具體權(quán)利議題中反復(fù)提及災(zāi)害情形，而且在國(guó)別人權(quán)普遍定期審議結(jié)果以及主席聲明中對(duì)遭受重大自然災(zāi)害的國(guó)家的人權(quán)狀況進(jìn)行了評(píng)估和督促。人權(quán)理事會(huì)關(guān)注的內(nèi)容包括但并不限于：環(huán)境防治與人權(quán)保障的關(guān)系；專門(mén)性和綜合性災(zāi)民人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督實(shí)施機(jī)制；特定重大災(zāi)害事件中人權(quán)保障原則和措施。[注]代表性的文書(shū)有第32/33號(hào)《人權(quán)與氣候變化》的決議，第19/4號(hào)《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問(wèn)題》的決議，第22/16號(hào)《在災(zāi)后和沖突后增進(jìn)和保護(hù)人權(quán)》的決議、第S-13/1號(hào)《人權(quán)理事會(huì)對(duì)2010 年1 月12 日地震之后海地恢復(fù)過(guò)程的支持：從人權(quán)角度》的決議、文件編號(hào)分別是A/71/53、A/67/53、A/68/53、A/65/53。

(二)災(zāi)害法律文件中人權(quán)理念的凸顯

除了人權(quán)法律文件對(duì)災(zāi)害問(wèn)題日漸關(guān)注外，災(zāi)害法律文件也開(kāi)始重視人權(quán)，逐漸將人權(quán)理念融入其中。比如，《2015-2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》指出，“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是保護(hù)人員及其財(cái)產(chǎn)、健康、生計(jì)和生產(chǎn)資料以及文化和環(huán)境資產(chǎn)，同時(shí)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)，包括發(fā)展權(quán)”。[注]《2015-2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，A/RES/69/283。近10年來(lái)，自然災(zāi)害頻繁地出現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)議題中，內(nèi)容從原來(lái)的防災(zāi)和災(zāi)害救援拓展到綜合性的災(zāi)害應(yīng)對(duì)、災(zāi)害時(shí)期的易損權(quán)利的保障、災(zāi)民的權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)以及重大災(zāi)害事件中人權(quán)評(píng)估、監(jiān)督和應(yīng)對(duì)等等方面。[注]代表性的文書(shū)有《減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》的決議、《緊急情況中的受教育權(quán)利》的決議、《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》的決議、《加強(qiáng)緊急救濟(jì)、恢復(fù)和重建應(yīng)對(duì)尼泊爾地震造成的災(zāi)難性影響》的決議，文件編號(hào)分別為A/RES/71/226、A/RES/64/290、A/RES/71/141和A/RES/69/280。聯(lián)合國(guó)的其他機(jī)構(gòu)也相繼制定了大量的災(zāi)害文件，這些文件都將人權(quán)作為其基本原則或主要目標(biāo)，不同程度地推動(dòng)人權(quán)話語(yǔ)在國(guó)際災(zāi)害立法領(lǐng)域的主流化。聯(lián)合國(guó)制定的應(yīng)對(duì)災(zāi)害法律文件可以劃分為四類。第一，減災(zāi)文件，比如，聯(lián)合國(guó)在2016年第71屆會(huì)議上發(fā)布的《減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》的決議。[注]參見(jiàn)《減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)》的決議，A/RES/71/226。這些文件為自然災(zāi)害時(shí)期國(guó)家履行人權(quán)保障義務(wù)提出了政治和國(guó)際要求。第二，專門(mén)針對(duì)近期發(fā)生的嚴(yán)重自然災(zāi)害事件的災(zāi)后緊急救濟(jì)、恢復(fù)與重建問(wèn)題的文件。比如，在2007-2016年10年期間，聯(lián)合國(guó)大會(huì)針對(duì)印度洋海嘯、薩爾瓦多颶風(fēng)災(zāi)害、海地地震、巴基斯坦洪災(zāi)發(fā)布了5份專門(mén)性的決議。這些決議都強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)重自然災(zāi)害事件所導(dǎo)致的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，確認(rèn)了國(guó)家保障災(zāi)民權(quán)利的義務(wù)，提出了減災(zāi)以及滿足災(zāi)民權(quán)利需求的對(duì)策。[注]參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)2007年第62屆會(huì)議和2008年第63屆會(huì)議通過(guò)的《印度洋海嘯災(zāi)難后加強(qiáng)緊急救援、恢復(fù)、重建和預(yù)防工作》的決議(文件編號(hào)分別為A/RES/62/91和A/RES/63/137)；2009年第64屆會(huì)議通過(guò)的《對(duì)遭‘伊達(dá)’颶風(fēng)破壞性影響的薩爾瓦多的人道主義援助、緊急救濟(jì)和善后》的決議(文件編號(hào)為A/RES/64/74)；2010年第64屆會(huì)議通過(guò)的《因應(yīng)海地地震造成的破壞性影響提供人道主義援助、緊急救濟(jì)和善后》和《在巴基斯坦發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)后加強(qiáng)緊急救濟(jì)、恢復(fù)、重建和預(yù)防工作》的決議(文件編號(hào)分別為A/RES/64/250和A/RES/64/294)。第三，專門(mén)性的災(zāi)害人權(quán)保障文件。比如，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》。第四，促進(jìn)世界性國(guó)際災(zāi)害公約制定的文件。2016年聯(lián)合國(guó)大會(huì)根據(jù)第六委員會(huì)的報(bào)告(A/ 71/509)通過(guò)了《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》的決議。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在國(guó)際法委員會(huì)制定的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》草案的基礎(chǔ)上，充分考慮國(guó)際法委員會(huì)有關(guān)邀請(qǐng)各國(guó)政府在草案基礎(chǔ)上擬訂公約的建議，決定將題為“關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”的項(xiàng)目列入大會(huì)第73屆會(huì)議臨時(shí)議程。[注]《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》的決議，A/RES/71/141。此外，眾多的區(qū)域性或分區(qū)域性災(zāi)害協(xié)議也強(qiáng)調(diào)人權(quán)。

(三)災(zāi)害情形下人權(quán)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的初步建構(gòu)

國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的第三個(gè)表征就是初步構(gòu)建了災(zāi)害情形下人權(quán)保障的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)際國(guó)內(nèi)災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供了可操作化的規(guī)程和指南。

1.確立了災(zāi)害情形下人權(quán)保障的基本原則。綜合國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律文件的規(guī)定，災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障應(yīng)遵循五大基本原則。(1)權(quán)利位階原則。權(quán)利位階原則意味著不同種類的人權(quán)在災(zāi)害情形下并非同等重要，首先應(yīng)保障對(duì)災(zāi)民生存更有價(jià)值的人權(quán)。該原則又可以表述為三個(gè)子原則，分別是生命權(quán)至上原則、以生存權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利優(yōu)位原則以及公民權(quán)利優(yōu)先于政治權(quán)利原則。(2)最大努力原則。眾多文件都確立了災(zāi)害情形下盡可能迅速和有效地實(shí)現(xiàn)權(quán)利的義務(wù)，這也意味著災(zāi)害情形下的人權(quán)保障必須堅(jiān)持最大努力原則。不過(guò)，最大努力原則并不意味著每個(gè)人的每項(xiàng)人權(quán)都能得到充分實(shí)現(xiàn)，在衡量最大努力原則時(shí)，必須嚴(yán)格區(qū)分履行不能和不愿履行。(3)比例原則。自然災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)家對(duì)公民人權(quán)的限制和克減必須遵循比例原則，以必要性和合理性為前提，將公民自由和權(quán)利的限定控制在最低限度之內(nèi)。(4)平等和非歧視原則。歧視行為在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐中常常出現(xiàn)。比如，印度達(dá)利人在災(zāi)期食物分發(fā)時(shí)受歧視，斯里蘭卡tamil人因政府與猛虎組織的沖突在人道主義支援時(shí)受限制。[注]參見(jiàn)Hope Lewis. Human rights and Natural disaster: the Indian Ocean Tsunami，Human Rights，F(xiàn)all 2006，vol.33，No.4，pp13-14.幾乎所有的與人權(quán)相關(guān)的國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律文件都確認(rèn)了該原則。(5)照顧弱者原則。由于災(zāi)難面前人性的脆弱以及社會(huì)制度的缺陷，弱勢(shì)人群更容易成為歧視的對(duì)象。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)應(yīng)該對(duì)弱勢(shì)群體予以更多的關(guān)注，這樣更符合人權(quán)與人道原則。

2.明確了災(zāi)害情形下人權(quán)保障的邊界。自然災(zāi)害帶來(lái)的諸多困難以及救災(zāi)的基本需要可能導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利與公共利益或他人權(quán)利之間產(chǎn)生一定的沖突或者因能力原因無(wú)法像正常時(shí)期一樣履行全部的人權(quán)義務(wù)。此時(shí)，國(guó)家要么施以必要的干預(yù)措施來(lái)協(xié)調(diào)這種沖突，要么在法律允許的前提下中止某些人權(quán)義務(wù)。從這種意義上來(lái)看，國(guó)家對(duì)災(zāi)害時(shí)期人權(quán)的保障是相對(duì)的和有限制的，它具有一定的界限。災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障的邊界體現(xiàn)為國(guó)家可以對(duì)人權(quán)加以限制和克減，其規(guī)范根據(jù)就是國(guó)際人權(quán)法中關(guān)于人權(quán)限制與克減的相關(guān)規(guī)定。

在人權(quán)限制方面，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第4條是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利限制的一般性條款，該條款規(guī)定可依據(jù)促進(jìn)總體福利目的的法律進(jìn)行限制。此外，該公約第8條第1款對(duì)工會(huì)權(quán)進(jìn)行了限制?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》對(duì)不被強(qiáng)制勞動(dòng)的權(quán)利(第8條)、遷徙自由(第12條)、公正審判權(quán)(第14條)、宗教信仰自由(第18條)、表達(dá)自由(第19條)、集會(huì)權(quán)利(第21條)、結(jié)社自由(第22條)等權(quán)利和自由進(jìn)行了限制，限制的理由主要包括國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生、公序良俗以及保障他人的基本權(quán)利和自由等。盡管自然災(zāi)害并非權(quán)利限制的直接理由，兩大公約在論及權(quán)利限制時(shí)，也僅有一處提到了“災(zāi)難”一詞，但是由于自然災(zāi)害可能使國(guó)家安全面臨威脅、公共秩序遭到破壞、公共衛(wèi)生遭受侵害以及妨礙他人的權(quán)利和自由，因此自然災(zāi)害構(gòu)成了人權(quán)限制的當(dāng)然理由。在人權(quán)克減方面，“第29號(hào)一般性意見(jiàn)：緊急狀態(tài)的克減問(wèn)題”明確列舉了國(guó)家克減《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》權(quán)利的情形，包括自然災(zāi)害、大規(guī)模示威游行、或發(fā)生重大工業(yè)事故。[注]參見(jiàn)“第29號(hào)一般性意見(jiàn)：緊急狀態(tài)期間的克減問(wèn)題”，HRIGEN1Rev.7，186(2004)，第5段。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第2款規(guī)定，即使國(guó)家因?yàn)?zāi)害緣由依法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，也不得克減生命權(quán)、免受酷刑以及不人道待遇和刑罰的權(quán)利、免受奴役的權(quán)利、不因無(wú)力履行契約而被監(jiān)禁的權(quán)利、不受溯及既往的法律定罪和量刑的權(quán)利、法律上的人格的權(quán)利以及思想、良心和宗教信仰自由等。此外，基于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》相關(guān)條款的規(guī)定，這些權(quán)利容易遭受一個(gè)本質(zhì)性的限制和克減，因?yàn)檫@些人權(quán)是可以通過(guò)“采取步驟”和“盡最大能力”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，災(zāi)害情形下限制和克減經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利是可以被合理解釋的。

3.構(gòu)建了災(zāi)害情形下的國(guó)家人權(quán)義務(wù)體系。首先，國(guó)家需要充分履行尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)三重具體法律義務(wù)。其中，尊重義務(wù)要求國(guó)家在災(zāi)害時(shí)期不得直接或間接干擾人權(quán)的享有，不得剝奪和限制災(zāi)民平等地享有人權(quán)，不得作為一項(xiàng)國(guó)家政策對(duì)災(zāi)民采取歧視性的做法；保護(hù)義務(wù)要求國(guó)家預(yù)防和減輕自然力對(duì)人權(quán)的侵害以及防止第三方干涉災(zāi)民的人權(quán)；實(shí)現(xiàn)義務(wù)要求國(guó)家采取適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、預(yù)算、司法、宣傳和其他措施，創(chuàng)造人權(quán)實(shí)現(xiàn)的便利，提升災(zāi)民的人權(quán)實(shí)現(xiàn)能力，并且在災(zāi)民憑借努力無(wú)法實(shí)現(xiàn)人權(quán)時(shí)，國(guó)家直接提供資源，幫助災(zāi)民實(shí)現(xiàn)人權(quán)。

其次，國(guó)家必須履行人權(quán)保障的最低核心義務(wù)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)必須考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平和其他能力，“國(guó)際人權(quán)憲章”要求國(guó)家盡最大能力采取步驟逐步實(shí)現(xiàn)這類權(quán)利。盡管如此，“每項(xiàng)權(quán)利必須有一個(gè)絕對(duì)的最低要求，如果沒(méi)有了這個(gè)最低要求，那么締約國(guó)就違反了相應(yīng)的義務(wù)”。[注]Phillip Alston. “Out of the Abyss: The Challenges Confronting the New U. N.Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，p351.也就是說(shuō)，每項(xiàng)人權(quán)都有其最低核心義務(wù)，這是國(guó)家必須履行的根本義務(wù)，也是該項(xiàng)人權(quán)必須達(dá)到的最低水平。災(zāi)害時(shí)期人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的加劇凸顯了國(guó)家保障人權(quán)的緊迫性，因而任何國(guó)家在發(fā)生自然災(zāi)害后，不得以任何理由拒絕履行最低核心義務(wù)。如國(guó)家確因資源匱乏未能履行最低核心義務(wù)，也必須有充足的理由證實(shí)該國(guó)已盡最大能力，包括尋求外部援助。綜合來(lái)看，災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障的最低核心義務(wù)包括四個(gè)方面。一是不允許大規(guī)模的人權(quán)被剝奪；二是拒絕歧視和不平等；三是即使最危急時(shí)刻都不得克減《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條規(guī)定的權(quán)利以及確保生存必需的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利；四是特別關(guān)注災(zāi)害情形中脆弱人群的人權(quán)。

再次，國(guó)家需要履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。比如，在提供救災(zāi)和人道主義援助方面進(jìn)行合作；國(guó)家不得限制向受災(zāi)國(guó)提供救援；受災(zāi)國(guó)因?yàn)?zāi)情嚴(yán)重或能力制約無(wú)法確保本國(guó)公民生命或財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，有義務(wù)尋求國(guó)際援助。

4.確定了災(zāi)害情形下重點(diǎn)保障人權(quán)的清單及其具體保障標(biāo)準(zhǔn)。盡管國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律文件所關(guān)注的人權(quán)類型略有差異，但仍具有共性。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法重點(diǎn)關(guān)注的都是確保受災(zāi)害影響人員生命安全和滿足基本生存需求的權(quán)利，具體包括生命權(quán)、知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、家庭權(quán)、參與公共事務(wù)的權(quán)利、食物權(quán)、住房權(quán)、水權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)和工作權(quán)。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律文書(shū)對(duì)這些具體人權(quán)的保障進(jìn)行了非常詳實(shí)的規(guī)定。以財(cái)產(chǎn)權(quán)為例，根據(jù)國(guó)際人權(quán)公約以及《歸還難民和流離失所者住房和財(cái)產(chǎn)的原則》和《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》的規(guī)定，災(zāi)害時(shí)期財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障標(biāo)準(zhǔn)包括以下四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：(1)不得任意侵害災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這要求國(guó)家尊重災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只能基于法律規(guī)定的理由限制和征用災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)。(2)保護(hù)災(zāi)民免于或者減少因?yàn)?zāi)害引起的財(cái)產(chǎn)損失。一方面必須保護(hù)災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)免受或少受災(zāi)害的直接侵害；另一方面必須在最大程度上打擊搶劫、破壞、任意或非法挪用、占有或使用災(zāi)民財(cái)產(chǎn)的行為。(3)建立財(cái)產(chǎn)登記制度或其他適當(dāng)制度。鑒于自然災(zāi)害可能導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有權(quán)糾紛，國(guó)家應(yīng)建立財(cái)產(chǎn)登記制度或其他適當(dāng)制度，確保財(cái)產(chǎn)所有者的法律安全。(4)建立財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償制度。國(guó)家應(yīng)及時(shí)歸還因?yàn)?zāi)征用的財(cái)產(chǎn)，如征用的財(cái)產(chǎn)被損毀，應(yīng)根據(jù)法律或其他制度的規(guī)定給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

四、國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向中存在的問(wèn)題及其完善之道

(一)國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向中存在的問(wèn)題

第一，從上文的分析得知，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)硬法僅對(duì)人權(quán)保障提供原則性指引，災(zāi)害情形下人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)程來(lái)源于國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)軟法，這種軟法路徑對(duì)災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)保障極其不利。一方面，盡管受災(zāi)害影響人員面臨十分獨(dú)特的實(shí)際局面，他們的確也有必須滿足的特定需求，但是他們并不構(gòu)成國(guó)際人權(quán)公約中單獨(dú)的法律類別，未能形成專門(mén)保障該群體的國(guó)際人權(quán)公約。[注]參見(jiàn)《關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)問(wèn)題的初步報(bào)告》，A/CN.4/598，第16頁(yè)。并且，由于“災(zāi)害應(yīng)對(duì)的任何方面在不同國(guó)家里有不同的實(shí)踐，因而確立該領(lǐng)域明晰規(guī)則的努力要求起草者逐漸發(fā)展該法，而不是直接追求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ǖ洹?；[注]參見(jiàn)Flavia Zorzi Giustiniani,The Works of the International Law Commission on “Protection of Persons in the Event of Disasters ”.A Critical Appraisal, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p67.再加上國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)和合作面臨一些原則性障礙(比如國(guó)家主權(quán)問(wèn)題)，因此綜合性世界災(zāi)害公約也未能得到充分的發(fā)展。從已有的世界災(zāi)害公約來(lái)看，明顯存在著兩方面的不足：覆蓋范圍的片面化和規(guī)制內(nèi)容的專業(yè)化。事實(shí)上，國(guó)際體系在把減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入條約義務(wù)方面一直采用零碎的辦法，或側(cè)重于災(zāi)害的類型，或側(cè)重于國(guó)家應(yīng)對(duì)活動(dòng)的種類，或側(cè)重于災(zāi)害應(yīng)對(duì)的某一個(gè)階段，因此難以出現(xiàn)全面貫徹人權(quán)原則的世界性綜合災(zāi)害公約。與世界災(zāi)害公約碎片化特征明顯不同的是，區(qū)域性公約中有部分是綜合性的災(zāi)害公約，但遺憾的是，區(qū)域性公約的適用地域范圍有限，且專門(mén)針對(duì)人權(quán)保障的規(guī)定并不多見(jiàn)。正因如此，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)硬法只能依賴既有的國(guó)際人權(quán)公約和國(guó)際人道主義公約為災(zāi)害情形下人權(quán)保障提供原則性的指引，難以出現(xiàn)真正針對(duì)災(zāi)害情境和災(zāi)民需求的系統(tǒng)的和可操作的權(quán)利保障措施。比如，在區(qū)域性災(zāi)民權(quán)利保障立法方面富有開(kāi)拓性意義的《非洲聯(lián)盟保護(hù)和援助非洲國(guó)內(nèi)流離失所者公約》(2009年)也存在適用性不足的問(wèn)題。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，該公約是國(guó)際人道主義公約，因?yàn)樵斐闪麟x失所的根本性原因是那些引發(fā)或促成武裝沖突或其他暴力局勢(shì)的因素，其根本性目標(biāo)在于防止強(qiáng)迫遷移和任意遷移的現(xiàn)象以及保護(hù)國(guó)內(nèi)流離失所者的權(quán)利，因此較難出現(xiàn)專門(mén)針對(duì)災(zāi)害情形的人權(quán)保障原則和措施。另一方面，災(zāi)害情形下人權(quán)保障國(guó)際法律規(guī)范的主體——國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)軟法效力不足。毫無(wú)疑問(wèn)，宣言、指南和手冊(cè)等軟法性文件對(duì)災(zāi)害情形下人權(quán)保障具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，尤其是聯(lián)合國(guó)的決議和方案具有重要價(jià)值，因?yàn)樗麄兪菄?guó)家間的共識(shí)并能切實(shí)指引行動(dòng)。并且，相比硬法而言，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)軟法文件還具有一些優(yōu)勢(shì)。比如，適用范圍廣泛；較低成本地突破國(guó)家主權(quán)困境以及國(guó)際政治障礙；深化既有標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施；促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法；更容易產(chǎn)生妥協(xié)性的共識(shí)，為公約的創(chuàng)制做好前期準(zhǔn)備。但是，這些引導(dǎo)性宣言和指南缺乏法律約束力，它依賴于成員國(guó)的自覺(jué)遵守和國(guó)際輿論，不利于災(zāi)害情形下人權(quán)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的確立和實(shí)施。此外，軟法路徑還可能損害已經(jīng)被習(xí)慣法和條約法確立了的當(dāng)然權(quán)利和義務(wù)的地位。比如：軟法文件中有關(guān)禁止基于性取向的區(qū)分可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)，在接受者看來(lái)會(huì)降低那些對(duì)國(guó)家和個(gè)體而言有約束力的規(guī)則的位階。因此，軟法不應(yīng)成為災(zāi)害情形下人權(quán)保障國(guó)際立法的主體，應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在習(xí)慣法和條約法未出現(xiàn)或需要詳細(xì)規(guī)定的地方。[注]參見(jiàn)Gabriella Venturini, International Disaster Response Law in Relation to Other Branches of International Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p55.

第二，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法內(nèi)容上的交叉重疊、分歧和不統(tǒng)一也不利于災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)保障。隨著人們對(duì)災(zāi)害危害性后果以及災(zāi)害合作重要性認(rèn)識(shí)的加深，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)引人注目的新趨勢(shì)，就是有關(guān)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的文件數(shù)量上的不斷增加以及內(nèi)容的不斷拓展，從單一的承諾到尋求共同感興趣的合作領(lǐng)域，再到具體的有關(guān)一個(gè)國(guó)家在某一主要的自然災(zāi)害或人為災(zāi)害中的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)制。[注]參見(jiàn)Andrea de Guttry, Surveying the Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, pp38-39.但是，正如某學(xué)者“刻薄”的評(píng)價(jià)，“國(guó)際災(zāi)害法看起來(lái)就是一堆標(biāo)記著重復(fù)和分歧拼湊而成的規(guī)則和系統(tǒng)”。[注]參見(jiàn)Flavia Zorzi Giustiniani,The Works of the International Law Commission on “Protection of Persons in the Event of Disasters ”.A Critical Appraisal, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p66.這些交疊的文件之間往往使用了不同而且矛盾的規(guī)制方式。深入審視國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的各種法律文件發(fā)現(xiàn)：各文本在專業(yè)術(shù)語(yǔ)的使用上有許多明顯的不同；不同條約以及不同條約層次之間存在著矛盾和不協(xié)調(diào)；災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害管理方面國(guó)際合作的規(guī)則發(fā)展程度不一；軟法與硬法的邊界混亂且不確定。[注]參見(jiàn)Andrea de Guttry, Surveying the Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, pp3-5.國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律文書(shū)的交疊以及內(nèi)部潛在的矛盾不僅可能引發(fā)政治和法律難題，而且可能導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐中權(quán)利義務(wù)邊界的模糊以及責(zé)任機(jī)制的軟弱，最終影響災(zāi)害情形下人權(quán)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的確立以及人權(quán)保障實(shí)踐的成效。

(二)國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的完善之道

鑒于災(zāi)害可能導(dǎo)致人權(quán)災(zāi)難以及國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向不徹底的事實(shí)，國(guó)際社會(huì)一直在尋求更好的解決方法。近年來(lái)，占據(jù)國(guó)際災(zāi)害立法話題頭條的是《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》草案。國(guó)際法委員會(huì)再三強(qiáng)調(diào)，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”是國(guó)際法的新的發(fā)展方向和國(guó)際社會(huì)整體應(yīng)關(guān)注的對(duì)象。草案最大的優(yōu)越性在于其標(biāo)題引入了一個(gè)獨(dú)特的角度，即災(zāi)害受害者個(gè)人的視角。因此，該標(biāo)題暗示應(yīng)以基于權(quán)利的辦法來(lái)處理這一專題。基于權(quán)利的辦法的優(yōu)勢(shì)在于，在處理有關(guān)情況時(shí)不僅僅考慮到人的需要，而且也考慮到社會(huì)對(duì)個(gè)人不可剝奪的權(quán)利作出反應(yīng)的義務(wù)，它使個(gè)人具有必要權(quán)能，從而能夠?qū)⑵湟蟮墓鳛橐豁?xiàng)權(quán)利，而不是一個(gè)施舍，并賦予社區(qū)在需要時(shí)尋求國(guó)際援助的道德基礎(chǔ)。[注]參見(jiàn)《關(guān)于發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)問(wèn)題的初步報(bào)告》，A/CN.4/598，第5頁(yè)。因而，該方法最主要的特征就是“義務(wù)-承擔(dān)者-國(guó)家”及其對(duì)立面“權(quán)利-擁有者-災(zāi)民”的出現(xiàn)。換句話說(shuō)，災(zāi)害中的“受害者”成為了“權(quán)利擁有者”，因?yàn)樗麄冇袡?quán)要求保護(hù)和援助，參與和賦權(quán)也在事實(shí)上成為了發(fā)展的關(guān)鍵概念。此外，以權(quán)利為本的災(zāi)害立法和政策還考慮到權(quán)利和需求的平衡，確定了災(zāi)害中受害者個(gè)人在特定個(gè)案中應(yīng)享受的具體待遇標(biāo)準(zhǔn)。正因如此，當(dāng)特別報(bào)告員在聯(lián)合國(guó)第60次大會(huì)上提出基于人權(quán)方法應(yīng)對(duì)災(zāi)害后，成員國(guó)都沒(méi)有表示明確的反對(duì)。他們抱怨的只是，缺乏對(duì)基于人權(quán)方法運(yùn)用于災(zāi)害應(yīng)對(duì)主題的普遍性認(rèn)識(shí)以及從人權(quán)實(shí)施和災(zāi)民保護(hù)實(shí)踐層面懷疑基于人權(quán)方法的適當(dāng)性。正是由于該草案對(duì)災(zāi)害情形下人權(quán)保障具有的獨(dú)特價(jià)值，并考慮到該主題已經(jīng)得到了廣泛的國(guó)際關(guān)注以及取得了初步的進(jìn)展，因而希望在不久的將來(lái)，更多的政府以及非政府組織能夠參與其中，最終促成以“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”為主題的國(guó)際公約的通過(guò)，這樣會(huì)更利于國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的人權(quán)轉(zhuǎn)向。

盡管如此，《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》草案仍然存在一些弊端。盡管該草案的標(biāo)題為“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”，但是該草案的最終立法目的仍然在于便利國(guó)際災(zāi)害援助和合作，而不是確立災(zāi)害情形下的人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，人權(quán)只是國(guó)際人道主義援助和合作的目標(biāo)和原則。這點(diǎn)從草案內(nèi)容架構(gòu)就可以看出，該草案共計(jì)17條，其中有9條是有關(guān)國(guó)際援助和合作的條款。正是由于《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》草案的終極目標(biāo)并不在于人權(quán)，草案中也沒(méi)有災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障的具體規(guī)則，因此即使《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)》草案最終能夠得到通過(guò)，也并非國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法人權(quán)轉(zhuǎn)向的最終選擇。國(guó)際社會(huì)要想在災(zāi)害應(yīng)對(duì)立法中真正貫徹人權(quán)原則以及將人權(quán)方法切實(shí)運(yùn)用于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，最佳的做法就是制定一部專門(mén)適用于受災(zāi)害影響人員的國(guó)際人權(quán)公約，這樣才能確立有法律約束力的災(zāi)害人權(quán)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束當(dāng)前國(guó)際災(zāi)害人權(quán)保障法律文書(shū)內(nèi)容不統(tǒng)一的局面。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第41/120決議的第4條的規(guī)定，這部專門(mén)適用于災(zāi)害情形的人權(quán)公約必須滿足五個(gè)基本條件：與現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法保持一致性；體現(xiàn)災(zāi)民的基本特征以及源于人的內(nèi)在尊嚴(yán)和價(jià)值；有助于權(quán)利和義務(wù)的辨認(rèn)和實(shí)踐；提供適當(dāng)?shù)?、合理的和有效的?zhí)行機(jī)制，特別是報(bào)告機(jī)制；吸引廣泛的國(guó)際支持。[注]參見(jiàn)《制定人權(quán)領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》，A/RES/41/120。

結(jié)語(yǔ)

近些年來(lái)，由于重大災(zāi)害事件的頻繁發(fā)生以及國(guó)際救援和合作意識(shí)的加強(qiáng)，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法得到了前所未有的發(fā)展。在人權(quán)主流化的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法完成了從人道到人權(quán)的初步轉(zhuǎn)向，不僅為災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供了新的方法，而且還確立了災(zāi)民人權(quán)保障的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法這一新的趨勢(shì)不僅為各締約國(guó)確立了相應(yīng)的國(guó)際人權(quán)義務(wù)，而且將輻射和滲透于國(guó)內(nèi)災(zāi)害人權(quán)立法和實(shí)踐。就中國(guó)而言，盡管中國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、災(zāi)害法為主體的災(zāi)民人權(quán)保障法律體系，但是與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比還有一定差距。為了更好地保障災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)，中國(guó)應(yīng)參照國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)法的規(guī)定，完善既有的災(zāi)害立法體系，將人權(quán)作為災(zāi)害立法的基本原則，拓寬災(zāi)害時(shí)期權(quán)利范圍以及暢通權(quán)利救濟(jì)渠道。