謝 偉

(廣東財經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東廣州 510320)

作為一項國際通行的環(huán)境管理制度，排污許可證是環(huán)保主管部門依法發(fā)放給排污單位的法律文書，主要規(guī)范和限制排污行為，明確環(huán)境管理要求，環(huán)保主管部門依據(jù)排污許可證對排污單位實(shí)施環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。排污許可證是發(fā)達(dá)國家環(huán)境污染控制實(shí)踐普遍證明比較有效的污染管制手段。我國在總結(jié)實(shí)施多年的多種環(huán)境污染管制手段績效并進(jìn)行綜合比較之后，決定采行以排污許可證為核心，包含相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定于一體的基本環(huán)境管理制度。

一、當(dāng)前我國排污許可證執(zhí)行取得的進(jìn)展

排污許可證制度，是指有關(guān)排污許可證發(fā)放范圍、許可內(nèi)容、排污量核定、發(fā)證后的監(jiān)督管理等規(guī)定的總稱。該制度的核心是將排污者應(yīng)當(dāng)遵守的有關(guān)國家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、總量控制目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范等方面的要求具體化，有針對性地、具體地、集中地規(guī)定在每個排污者的排污許可證上，約束排污者的排污行為，要求其必須持證排污、按證排污。*參見信春鷹：《〈環(huán)境保護(hù)法〉學(xué)習(xí)讀本》，中國民主法制出版社2014年版，第197頁。實(shí)施排污許可制，是我國全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項重要部署，當(dāng)前我國排污許可證制度改革工作進(jìn)展順利，取得了良好開局。*參見杜宣逸：《堅持深化改革不動搖 全面完成國務(wù)院確定的排污許可工作目標(biāo)任務(wù) 趙英民主持召開重點(diǎn)行業(yè)排污許可制度試點(diǎn)工作調(diào)度會》，載《中國環(huán)境報》2017年8月31日。為有效貫徹實(shí)施排污許可證制度，我國《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)均原則性規(guī)定了排污許可證制度，國務(wù)院頒布了專門的《控制污染物排放許可證實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，環(huán)保部先后制定了《排污許可證管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)和《排污許可管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，為執(zhí)行排污許可證制度奠定了法律基礎(chǔ)。其后為有效執(zhí)行排污許可證，完善排污許可技術(shù)支撐體系，指導(dǎo)和規(guī)范排污單位排污許可證申請與核發(fā)工作，環(huán)保部相繼印發(fā)了固定污染源排污許可分類管理名錄，明確了排污許可制實(shí)施范圍和進(jìn)度安排；制定頒布了多個重點(diǎn)行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，如鋼鐵工業(yè)、水泥工業(yè)、紡織工業(yè)等，以及《排污許可證申請與技術(shù)規(guī)范總則》等國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建成了全國排污許可管理信息平臺并順利投運(yùn)，對火電和造紙兩個行業(yè)排污許可證的核發(fā)工作也已如期完成，鋼鐵和水泥排污許可證核發(fā)工作全面啟動，相關(guān)試點(diǎn)省(區(qū)、市)發(fā)揮各自優(yōu)勢，正在積極推進(jìn)各項試點(diǎn)工作，為全面深化制度改革打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。然而，隨著改革深入，固定污染源排污許可證制度的執(zhí)行問題日益突出，對這些突出問題的解決已經(jīng)成為保證排污許可證制度切實(shí)發(fā)揮其“一證式、全生命周期管理”有效手段的關(guān)鍵。[注]“全生命周期管理”是指實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理。參見曹紅艷：《環(huán)保部將實(shí)行排污許可“一證式”管理》，載《經(jīng)濟(jì)日報》2015年12月5日。比如，2018年3月9至14日京津冀及周邊地區(qū)的重污染天氣雖然沒有出現(xiàn)PM2.5小時濃度“爆表”的城市，但是這次污染過程持續(xù)時間長、影響范圍廣，從而再次證明當(dāng)前京津冀區(qū)域的污染物排放總量仍然偏高，遠(yuǎn)超大氣環(huán)境容量。[注]參見生態(tài)環(huán)境部：《專家分析：3月9-14日京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣應(yīng)對效果明顯，但大氣污染防治仍然任重道遠(yuǎn)》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180315_432556.htm，2018年3月30日訪問。作為環(huán)境管理制度中唯一強(qiáng)調(diào)總量控制的制度，排污許可證在由環(huán)境管理從濃度控制向總量控制的轉(zhuǎn)變中起到了承前啟后的作用，因此被認(rèn)為是實(shí)施總量控制的重要手段。[注]參見李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載呂忠梅：《環(huán)境資源法論叢》(第6卷)，法律出版社2006年版，第186頁。由此可見，當(dāng)前我國的排污許可證制度還沒有真正有效發(fā)揮污染物排放總量控制作用，排污許可證執(zhí)行任重道遠(yuǎn)。

二、當(dāng)前我國排污許可證制度執(zhí)行存在的突出問題

(一)現(xiàn)有排污許可證制度的執(zhí)法依據(jù)供給不足

立法引領(lǐng)是改革成功的關(guān)鍵。[注]毛磊：《立法：讓改革于法有據(jù)》，載《人民日報》2015年2月25日。排污許可證的執(zhí)法依據(jù)供給不足是導(dǎo)致環(huán)境管制實(shí)踐中難以依法有效全面控制污染物排放總量的主要原因之一。排污許可證制度在我國的法律確立已有三十年，但相關(guān)規(guī)定過于簡單化、概括化、原則化，難以滿足實(shí)操需要。[注]我國于1987年在水污染防治領(lǐng)域進(jìn)行許可證制度的試點(diǎn)工作，1988年3月，原國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，并決定在上海、北京等18個市(縣)開展“水污染物排放許可證試點(diǎn)工作?！眳⒁婍n德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2015年版，第103頁?，F(xiàn)有的各項污染物排放許可證制度法律依據(jù)不同，設(shè)定主體不明，層級混亂，發(fā)展水平參差不齊；許可條件不具體、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；許可程序不健全、不規(guī)范、不統(tǒng)一；許可證申請人與行政機(jī)關(guān)的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)不對等，利益不平衡；救濟(jì)制度難以發(fā)揮作用，造成申請人在合法權(quán)利遭受侵害時難以得到及時有效的法律救濟(jì)，許可的利害關(guān)系人也沒有救濟(jì)途徑。[注]參見李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載呂忠梅：《環(huán)境資源法論叢》(第6卷)，法律出版社2006年版，第180頁。針對以上問題的存在，國務(wù)院的《方案》、生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)保部)的《規(guī)定》、《辦法》和重點(diǎn)行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等一系列規(guī)范性文件在總體上確定了企事業(yè)單位等排放源申請排污許可證和環(huán)保部門核發(fā)許可證的具體方法、程序等技術(shù)問題，明確了排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟，為排污許可證的深化改革提供了具體直接的法律依據(jù)和實(shí)踐指南，是我國排污許可證執(zhí)行的一大進(jìn)步。然而，仔細(xì)、深入和全面地分析這些規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度依然難以滿足有效執(zhí)行排污許可證所需要的實(shí)踐性、細(xì)節(jié)性、程序性要求。如按照《方案》規(guī)定，“根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量?！薄掇k法》依據(jù)此規(guī)定“污染物排放方式和排放去向等、無組織排放源排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放數(shù)量等事項由排污單位申請，經(jīng)核發(fā)環(huán)保部門審核后，在排污許可證副本中進(jìn)行規(guī)定”。一般，核發(fā)環(huán)保部門是按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范確定的行業(yè)重點(diǎn)污染物允許排放量核算方法，以及環(huán)境質(zhì)量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。但現(xiàn)有排污許可證立法中并沒有具體規(guī)定如何協(xié)調(diào)技術(shù)規(guī)范確定的允許排放量和環(huán)境質(zhì)量改善要求，如何確定應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量改善要求，并作出較詳細(xì)的程序性設(shè)計從而確定符合實(shí)際需要的許可排放量。

其次，對于申請人在排污許可證申請和持證人在排污許可證執(zhí)行中的權(quán)利侵害救濟(jì)等方面立法供給明顯不足。排污權(quán)是指權(quán)利人依法享有的對基于環(huán)境自凈能力而產(chǎn)生的環(huán)境容量進(jìn)行使用、收益的權(quán)利。[注]參見鄧海峰、羅麗：《排污權(quán)制度論綱》，載《法律科學(xué)》2007年第6期。排污權(quán)是人類生產(chǎn)活動的最基本的權(quán)利需求，是從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動的行為人不可或缺的一項自然權(quán)利。這項權(quán)利的存在是不以人類的意志為轉(zhuǎn)移的，是與人類生活和生產(chǎn)活動相伴而生的客觀存在。[注]參見趙驚濤：《排污權(quán)及存在的正當(dāng)性》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第1期。有權(quán)利必有救濟(jì)，然而，當(dāng)前我國排污許可證立法是一種威懾性環(huán)境管制，即從管制者角度出發(fā)，為盡快實(shí)現(xiàn)排污許可的效果，單方面強(qiáng)調(diào)排污許可證的行政管制，忽視了被監(jiān)管者在申領(lǐng)和執(zhí)行排污許可證過程中對自身正當(dāng)權(quán)益的救濟(jì)性立法。這種立法是一柄“雙刃劍”，一方面確實(shí)可以在一定程度上起到“立竿見影”的法律效果，對違法者形成強(qiáng)大的震懾，在一定程度上制止違法排污，但另一方面，威懾型環(huán)境法具有成本高、對抗性強(qiáng)的缺陷。[注]參見鄧可祝：《重罰主義背景下的合作型環(huán)境法：模式、機(jī)制與實(shí)效》，載《法學(xué)評論》2018年第3期。被監(jiān)管者會利用信息不對稱等在可能的范圍內(nèi)竭盡所能逃避監(jiān)管，或?qū)ぷ鈾?quán)力，不僅可能導(dǎo)致監(jiān)管成本太高，還可能造成監(jiān)管失靈。

第三，學(xué)法知法是全民守法的前提。[注]王建敏：《依法治國重在全民守法》，載《法制日報》2015 年12月30日。排污許可證實(shí)行一站式、綜合性環(huán)境管理，是記載企業(yè)各項環(huán)境保護(hù)義務(wù)的守法文書和契約，不僅是準(zhǔn)許排污的證明，而且是為持證人量身定制的具體規(guī)范排污行政，或者記載環(huán)境保護(hù)“義務(wù)清單”的手冊，排污許可證為企業(yè)提供守法指南的同時，也為環(huán)境監(jiān)管部門提供了具體明確的執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。[注]胡靜、段雨鵬：《排污許可，能整合哪些制度？》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2015年第11期。對我國廣大環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員而言，這種綜合性、一站式管理的排污許可證是一種新型管理方式；而對廣大排污許可證的申請人而言，排污許可證的申請、遵守也是一個涵蓋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價、三同時等多個環(huán)境法律制度，涉及到水污染防治、大氣污染防治和土壤污染防治等環(huán)境法規(guī)定的復(fù)雜問題，需要給予排污許可證具體執(zhí)法人員行政指導(dǎo)，然而我國當(dāng)前排污許可證立法中尚無此類規(guī)定。同時，排污許可證的有效執(zhí)行需要公眾的有效參與。公眾參與有利于公民、法人或者其他組織在行政許可中，維護(hù)自己的合法權(quán)益，有利于消除行政政策、行政決定在執(zhí)行中的障礙，有利于加強(qiáng)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗。[注]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國法學(xué)》2004年第2期。然而，面對專業(yè)性較強(qiáng)的排污許可證，公眾需要獲得充分的排污許可證執(zhí)行和遵守指導(dǎo)。

(二)缺乏法律化的最佳可行技術(shù)體系和最優(yōu)管理體系

“最優(yōu)環(huán)境管理(Best Management Practices，BMP)與最佳環(huán)境技術(shù)( Best Available Techniques，BAT)”并重是環(huán)境污染防治法的“兩手”，發(fā)達(dá)國家環(huán)境污染治理的成功經(jīng)驗證明這兩手都要“硬”才可發(fā)揮排污許可證功效。我國當(dāng)前在排污許可證制度執(zhí)行中的管理和技術(shù)都不夠硬，尤其是忽視最優(yōu)管理規(guī)范的執(zhí)行。一方面，我國制定了一批排污許可證申請和核發(fā)的技術(shù)規(guī)范，包括針對具體污染排放行業(yè)、無行業(yè)技術(shù)規(guī)范的行業(yè)排污許可證的申請及核發(fā)技術(shù)規(guī)范，初步形成了我國排污許可證申請和核發(fā)所需要的技術(shù)規(guī)范體系，也出臺了部分最佳可行技術(shù)指南，但我國已經(jīng)開展的部分最佳可行技術(shù)工作存在調(diào)研工作量大、收集技術(shù)信息不全面、缺乏有效的創(chuàng)新技術(shù)推廣機(jī)制、篩選 BAT 不能很好引導(dǎo)技術(shù)發(fā)展方向等問題。[注]王之暉：《歐盟最佳可行技術(shù)( BAT) 實(shí)施經(jīng)驗及其啟示》，載《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報》2013年第3期。也沒有根據(jù)污染物不同類別、成本效益分析，并進(jìn)而形成不同層次、有明確針對性的最佳可行技術(shù)體系，且現(xiàn)有最佳可行技術(shù)指南不具有法律強(qiáng)制力，只是作為“參考資料”。[注]參見生態(tài)環(huán)境部：《電鍍污染防治最佳可行技術(shù)指南》《鉛冶煉污染防治最佳可行技術(shù)指南》《鋼鐵行業(yè)采選礦工藝污染防治最佳可行技術(shù)指南(試行)》《火電廠污染防治最佳可行技術(shù)指南(征求意見稿)》等，這些規(guī)范性文件基本都是鼓勵、提倡排污單位采行最佳可行技術(shù)或作為參考資料。

另一方面，在我國發(fā)布的技術(shù)規(guī)范中，沒有形成排污許可證最優(yōu)管理法律制度。雖然《辦法》中明確且細(xì)化了監(jiān)管部門的執(zhí)法方式和程序，但沒有強(qiáng)調(diào)管理的科學(xué)性、高效性和實(shí)際績效。與此反差明顯，美國清潔水法把優(yōu)化排污許可證管理作為和最佳技術(shù)體系相并列的手段。如清潔水法第304條授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)定最優(yōu)管理實(shí)踐作為國家污染物排放削減許可證的一部分，該管理實(shí)踐作為與排放限制相聯(lián)系、或代替排放限制作為預(yù)防控制污染物排放而適用的許可證條件，可以包括一系列活動的安排、禁止性行為、維護(hù)程序、處理要求、運(yùn)行程序和控制實(shí)踐，包括與工業(yè)產(chǎn)品制造和處理工藝有關(guān)的廠區(qū)場地徑流、溢出或泄漏、污泥或廢物處理、原材料儲存區(qū)域的排水等。許可證主管機(jī)構(gòu)也得到授權(quán)可以檢查每一個許可證中是否包含最優(yōu)管理實(shí)踐。最優(yōu)管理實(shí)踐不僅作為通用性的污染管制手段，而且在各類不同行業(yè)污染物排放許可證的技術(shù)規(guī)范中也明確規(guī)制。如對城市雨水排放下水道的許可證也要求必須包含改進(jìn)管理實(shí)踐來降低污染物排放；集中式水生動物養(yǎng)殖機(jī)構(gòu)的排污許可證要求制定一個最優(yōu)管理實(shí)踐計劃和執(zhí)行措施，包括記錄保持和報告要求。如果說排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范是正確發(fā)揮排污許可證作用的基礎(chǔ)，則最優(yōu)管理實(shí)踐是高效實(shí)現(xiàn)這些技術(shù)規(guī)范的保證，只有最優(yōu)管理實(shí)踐與最佳技術(shù)體系有機(jī)結(jié)合，才能最大程度地發(fā)揮排污許可證的作用。

(三)與相關(guān)環(huán)境管理法律制度的整合不夠深入和充分

排污許可證是要整合針對現(xiàn)行固定污染源的環(huán)境管理法律要求，實(shí)行一證式、綜合性的全生命周期管理，這就要求排污許可證必須與相關(guān)環(huán)境管理制度密切協(xié)調(diào)、相互配合，共同實(shí)現(xiàn)對污染源的環(huán)境管理目標(biāo)。然而，我國當(dāng)前排污許可證與相關(guān)環(huán)境管理法律制度的銜接并不充分。比如，環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度是污染源管理的兩項核心制度，然而這兩項制度目前可以說是相互獨(dú)立，彼此之間缺乏必要的有效街接和配合，沒有充分發(fā)揮兩者在污染源管理方面應(yīng)有的作用。只有加強(qiáng)這兩項制度的相互銜接，使兩者協(xié)同發(fā)揮作用，才能更好地完善污染源管理制度。[注]參見王燦發(fā)：《加強(qiáng)排污許可證與環(huán)評制度的銜接勢在必行》，載《環(huán)境影響評價》2016年第2期。為此，生態(tài)環(huán)境部制定頒布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，[注]中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201711/t20171122_426716.htm，2018年3月1日訪問。對建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度與排污許可制有機(jī)銜接相關(guān)工作作出了統(tǒng)一部署和安排，然而，該通知只是對兩種制度的銜接作出了政策性宣告，缺乏有效實(shí)施需要的程序性、細(xì)節(jié)性規(guī)定，且該通知缺乏對違反銜接規(guī)定的處罰措施，其執(zhí)行力和實(shí)效性都會受到很大影響。按照我國《“十三五”環(huán)境影響評價改革實(shí)施方案》要求，應(yīng)建立環(huán)評、“三同時”和排污許可銜接的管理機(jī)制。但該方案只是規(guī)定對建設(shè)項目環(huán)評文件及其批復(fù)中污染物排放控制有關(guān)要求在排污許可證中載明，將企業(yè)落實(shí)“三同時”作為申領(lǐng)排污許可證的前提，但對于具體如何實(shí)施，該方案并沒有詳細(xì)的操作性規(guī)定。其后，在環(huán)保部頒布的《辦法》中，只有排污許可證與環(huán)評制度的銜接規(guī)定，卻不見三同時與排污許可證的銜接規(guī)定，須知三同時和環(huán)評制度是實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主原則的一對“孿生”兄弟，環(huán)評制度是項目決策階段的環(huán)境預(yù)防，而三同時則是項目實(shí)施階段的環(huán)境管理。這兩者共同構(gòu)成項目正式運(yùn)營前的環(huán)境污染和生態(tài)破壞預(yù)防，是事前預(yù)防，也是最符合成本效益的污染控制手段，且項目從決策到實(shí)施的環(huán)境管理是一以貫之、一脈相通、前后連續(xù)的，只有相繼實(shí)行好環(huán)評和三同時制度才能保證項目實(shí)施的環(huán)境管理依法有效。排污許可證是一種事中和事后的環(huán)境污染控制手段，必須把環(huán)評、三同時和排污許可證三種制度有效協(xié)調(diào)配合，才能全程控制好污染排放。此外，排污許可證制度的執(zhí)行還應(yīng)考慮到環(huán)境監(jiān)測制度、排污總量控制制度等基本環(huán)境法律制度。

(四)排污許可證執(zhí)行缺乏有效的公眾參與

環(huán)境、環(huán)境問題、環(huán)境保護(hù)均具有公共性的特征。這類事務(wù)可以列入具有公共決策、公共管理、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的公共政治性和社會性的公共事務(wù)。對公共事務(wù)采行公眾參與、運(yùn)作溝通和協(xié)商是民主的現(xiàn)代發(fā)展。[注]參見李啟家：《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識別與衡平》，載《法學(xué)評論》2015年第6期。公眾參與是發(fā)達(dá)國家排污許可證實(shí)施中至關(guān)重要、不可或缺的一環(huán)。縱覽《辦法》等排污許可證規(guī)定，對公眾參與僅限于在全國排污許可證管理信息平臺等便于公眾知曉的方式公開相關(guān)信息，排污單位在生產(chǎn)經(jīng)營場所內(nèi)公示排污許可證正本，鼓勵社會公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進(jìn)行監(jiān)督，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)排污單位有違反規(guī)定的，有權(quán)向環(huán)保部門舉報等。實(shí)際上，以有限的政府監(jiān)管力量應(yīng)對數(shù)量眾多的污染排放源，監(jiān)管排污許可證的實(shí)施是力所不逮的，公眾參與排污許可證的實(shí)施可以有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管資源的不足，監(jiān)督政府的監(jiān)管行為。從而有利于維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事務(wù)決策科學(xué)化、民主化，調(diào)動全社會的力量，共同搞好排污許可證執(zhí)行工作。[注]參見韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2015年版，第72頁。相比之下，美國國家污染物排放削減許可證執(zhí)行中，公眾參與貫穿從排污許可證申請到排污許可證執(zhí)行的全過程，特別是在許可證申請過程中，公眾評論占據(jù)重要地位，甚至決定了許可證的某些條款。在許可證申請過程中，主管部門需要發(fā)布一個公眾通知，公共通知必須包括對許可證包含的排污設(shè)施或排污行為的描述，對要求的評價程序的描述，聽證的時間、地點(diǎn)及要求聽證的程序，每一個現(xiàn)有或擬議的排放點(diǎn)描述、排入水體名稱、污泥利用和處置描述、處理生活污水的每個污泥處理廠地址描述等。主管機(jī)關(guān)對提出申請的許可證給予不少于三十日的公眾評論期，如果該許可證涉及到公共利益，則許可證主管機(jī)關(guān)應(yīng)舉行公眾聽證會。許可證主管機(jī)關(guān)應(yīng)盡快對所有公眾評論作出反應(yīng)，并通知評論者。如果公眾評論意見對許可證有較大修改，則主管部門應(yīng)根據(jù)公眾評論意見對許可證作出修改后再次邀請公眾評價修改后的許可證。公共通知采取以下方法：一是對于重大許可證，公共通知發(fā)布在污染源影響區(qū)域內(nèi)的日報或周報上；二是對聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布的通用許可證，在聯(lián)邦公報上公布；三是對所有許可證，直接郵寄到不同的利害關(guān)系人處，郵寄名單包括申請人、任何利害關(guān)系人、受影響的州和部落等。在許可證執(zhí)行過程中，公眾能夠以多種方式參與。公眾不僅有權(quán)獲得特定的持證人遵守信息，利害關(guān)系人還能夠參與任何聯(lián)邦民事司法行為，以禁止違反許可證條件的持續(xù)違法行為，并要求獲得民事賠償，公眾亦有機(jī)會評論任何擬議的和解協(xié)議是否可行。清潔水法第505條還賦予任何公民可以自己名義提起公民訴訟，指控許可證主管機(jī)關(guān)的違法行為和違反許可證規(guī)定者。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日訪問。

三、應(yīng)對我國當(dāng)前排污許可證制度執(zhí)行突出問題的建議

(一)構(gòu)建系統(tǒng)全面的排污許可證立法

1.排污許可證的專門性行政法規(guī)?？v觀歐美發(fā)達(dá)國家，多有排污許可證專門立法或者有較高層次且較為詳細(xì)的排污許可證操作規(guī)范。如歐盟制定的《工業(yè)排放指令》比較詳細(xì)地規(guī)定了排污許可證的申請內(nèi)容、審批條件、管理和監(jiān)督措施等，德國自1974年起開始施行的《空氣污染、噪聲、振動等環(huán)境有害影響預(yù)防行動》核心內(nèi)容之一是對頒發(fā)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行許可證的要求和程序等進(jìn)行規(guī)定。[注]參見環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察團(tuán)：《歐盟污染物總量控制歷程和排污許可證管理框架——環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察報告之二》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2013年第5期。美國的國家污染物排放削減許可證不僅在清潔水法中有原則性規(guī)定，為強(qiáng)化執(zhí)行還在聯(lián)邦行政法典第40篇“環(huán)境保護(hù)”的第122章比較全面詳細(xì)地規(guī)定了“國家污染物排放削減許可證制度”(NPDES)，主要包括了排污許可證和相關(guān)術(shù)語的定義、設(shè)立排污許可證的目的、排污許可證的適用范圍、作用和禁止頒發(fā)許可證的規(guī)定，許可證申請和特定的要求，獲得許可證的條件，許可證的頒發(fā)程序、許可證的轉(zhuǎn)移、修改、撤銷、終止和重新頒發(fā)的條件和程序等內(nèi)容。

我國曾經(jīng)在2008年發(fā)布過《排污許可證管理條例》(征求意見稿)，但后來該意見稿并沒有正式頒布。從法理上分析，制定排污許可證的行政法規(guī)較符合我國國情和法律規(guī)定，符合“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原理，是依法律行政原理的重要內(nèi)容之一”。[注]參見王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國法學(xué)》2017年第1期。一方面，環(huán)境法律對排污許可證的規(guī)定過于簡單和抽象化，不利于實(shí)踐中的執(zhí)行，排污許可證是一個應(yīng)用性很強(qiáng)的基本環(huán)境管理制度，需要相應(yīng)的實(shí)用性、具體化的規(guī)定；另一方面，采行部門規(guī)章或者地方性法規(guī)、地方性規(guī)章不利于排污許可證的統(tǒng)一監(jiān)管，且容易引發(fā)法律沖突。排污許可證的專門性行政法規(guī)在排污許可證規(guī)范體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位?！俺猩稀敝饕侵冈摲ㄒ?guī)以法律關(guān)于排污許可證的規(guī)定為依據(jù)，是對法律規(guī)定的操作性解釋；“啟下”則是指該法規(guī)是部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的統(tǒng)率，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)解決部門規(guī)章、各地關(guān)于排污許可證立法的沖突和矛盾。同時，排污許可證執(zhí)行不僅是生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)，還可能涉及到其他部門的配合執(zhí)法，如自然資源部、水利部、住建部、公安部等，以行政法規(guī)位階作為排污許可證執(zhí)行的主要依據(jù)也有利于協(xié)調(diào)國務(wù)院不同部門之間的協(xié)作執(zhí)行。在內(nèi)容設(shè)計上，排污許可證專門性行政法規(guī)主要應(yīng)在現(xiàn)有國務(wù)院《方案》的基礎(chǔ)上，對排污許可證申請、核發(fā)、監(jiān)督執(zhí)行等全過程進(jìn)行較細(xì)化的規(guī)定，突出實(shí)用性和操作性；在立法技術(shù)上，應(yīng)注意排污許可證行政法規(guī)和相關(guān)環(huán)境法律的界限，以行政權(quán)行使的方便性為準(zhǔn)據(jù)，追求實(shí)效性、具體性和靈活性。[注]參見張淑芳：《論行政法規(guī)與行政法律的界限》，載《比較法研究》2012年第2期。

2.排污許可證的監(jiān)督性和救濟(jì)性立法?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)造者”。[注]參見[美]E·博登海默：《法理學(xué): 法律哲學(xué)和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004 年版，第114頁。從實(shí)現(xiàn)排污許可證的目的來看，必須構(gòu)建排污許可證的監(jiān)督性、救濟(jì)性立法。監(jiān)督性立法主要是針對排污許可證執(zhí)行機(jī)關(guān)，針對作出行政行為的政府主體，要執(zhí)行最嚴(yán)格的監(jiān)督與考核機(jī)制；[注]王樹義、周迪：《生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治》，載《中國高校社會科學(xué)》2014年第2期。救濟(jì)性立法主要是針對排污許可證的申請者以及利害關(guān)系人。針對排污許可證執(zhí)行機(jī)關(guān)，由于其在排污許可證執(zhí)行中擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，應(yīng)設(shè)立權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾參與等多元化、全覆蓋的監(jiān)督機(jī)制，既要監(jiān)督排污者是否按證排污，也要監(jiān)督執(zhí)法者是否依法執(zhí)行，尤其是對執(zhí)法者的自由裁量權(quán)是否合理和適度。如《排污許可管理辦法(試行)》第五十六條規(guī)定“對未按照規(guī)定對所排放的工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物、水污染物進(jìn)行監(jiān)測的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》的規(guī)定，處二萬元以上二十萬元以下的罰款”?？梢?，行政主管部門對罰款的自由裁量權(quán)范圍過大，需要對罰款額度進(jìn)一步明確更加細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)；再如，該《辦法》第五十二條規(guī)定環(huán)保部門在排污許可證受理、核發(fā)及監(jiān)管執(zhí)法中不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)管不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，但對于究竟哪些情形屬于“不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)管不力”，該《辦法》并沒有給予明確規(guī)定。除了對執(zhí)法者執(zhí)法行為的監(jiān)督性立法供給不足之外，針對持證者的救濟(jì)性立法也供給不足。

《辦法》僅規(guī)定被主管部門拒絕的排污許可證申請者有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，但對持證者的救濟(jì)性權(quán)利則未明確規(guī)定。比如，根據(jù)《辦法》第三十九條的規(guī)定，環(huán)保主管部門有權(quán)對排污單位進(jìn)行監(jiān)督檢查，但如果主管部門在監(jiān)督檢查時實(shí)施了違法行政行為或不當(dāng)行政行為，《辦法》并沒有賦予持證人應(yīng)有的救濟(jì)權(quán)和相應(yīng)的程序性規(guī)定，而是僅僅規(guī)定由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)人員給予行政處分。然而，這種由行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的制度設(shè)計顯然有“自己監(jiān)督自己”的嫌疑，依據(jù)法治原理，在法治中國，公民權(quán)利應(yīng)得到切實(shí)尊重和保障，國家公權(quán)應(yīng)受到有效的約束和監(jiān)督。[注]參見張文顯：《治國理政的法治理念和法治思維》，載《中國社會科學(xué)》2017年第4期。為此，應(yīng)賦予持證人對主管部門在實(shí)施監(jiān)督檢查具體行政行為中違法或不當(dāng)行政行為的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，并作出相應(yīng)的程序性規(guī)制，以保障該救濟(jì)權(quán)的實(shí)施。比如，美國的國家污染物排放削減許可證在申請和審核過程中，申請人可以對許可證的某些條件或限制提出異議，如果許可證主管部門仍堅持發(fā)放許可證，則申請人或利害關(guān)系人可以上訴到環(huán)境上訴委員會或直接起訴，環(huán)境上訴委員會一般會試圖在許可評估的最初階段就解決許可證上訴的爭議問題，如果實(shí)在不可能，則環(huán)境上訴委員會應(yīng)正式對有爭議的許可證限制條件作出評估，并公布書面意見。對環(huán)境上訴委員會的裁定可起訴到聯(lián)邦法院或州法院，起訴的結(jié)果有三種可能：一是解除許可證的某些限制條件；二是強(qiáng)化或宣布許可證限制條件有效；三是部分有效而部分無效。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年4月2日訪問。

3.排污許可證執(zhí)行和遵守指南。美國聯(lián)邦環(huán)保局為保證國家污染物排放削減許可證的適用，專門編寫了《美國NPDES許可證編寫者指南》，該指南共分為12章，比較詳細(xì)地講解了NPDES項目的歷程與發(fā)展及其制度框架與涵蓋范圍，對該排污許可的具體程序進(jìn)行了較清晰地描述，對排污許可證的申請內(nèi)容、申請程序進(jìn)行了重點(diǎn)和細(xì)節(jié)化地解釋，還對排污許可證的主要內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)描述，主要包括基于技術(shù)的排放限值與基于水質(zhì)的排放限值的制定過程，排污許可證執(zhí)行的監(jiān)測報告、特定情形、標(biāo)準(zhǔn)情形、排污許可證的實(shí)施與強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行了闡述，全面系統(tǒng)地介紹了NPDES許可證制度的概念、分類、申請、執(zhí)行等內(nèi)容，為排污許可證申請者提供了非常清楚明確地說明。[注]參見美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局：《美國NPDES許可證編寫指南》，葉維麗譯，中國環(huán)境科學(xué)出版社2014年版，第1頁。我國應(yīng)針對排污許可證執(zhí)法人員和申請人制定專門的排污許可證遵守和執(zhí)行指南，一方面指導(dǎo)執(zhí)法人員和排污許可證申請人深刻理解排污許可證制度精神和具體操作，從而正確地執(zhí)法和守法，降低交易成本；另一方面，也可以為公眾合法合理地監(jiān)督排污許可證從申請到執(zhí)行的全過程提供保障，提高排污許可證制度執(zhí)行的效率。

(二)完善法律化的最佳技術(shù)體系和最優(yōu)管理體系

最佳技術(shù)是按照不同行業(yè)和種類的污染物產(chǎn)生和排放原理，在綜合考量環(huán)境資源影響、資源能源消耗、經(jīng)濟(jì)成本和收益等因素下可以獲得的能達(dá)到最大減排量的技術(shù)，由各種不同種類污染物防治的最佳技術(shù)組成，共同服務(wù)于排污許可證核發(fā)、實(shí)施和監(jiān)管。我國近年來已經(jīng)逐漸制定和發(fā)展最佳可行技術(shù)，但尚未體系化和法律化，還無法滿足應(yīng)對各類排污許可證核發(fā)和監(jiān)管的實(shí)際需要，尤其是不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，難以保證排污許可證的有效實(shí)施。

“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”。[注]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第54頁。排污許可證有效執(zhí)行依賴于最佳技術(shù)體系和最優(yōu)管理體系的有機(jī)整合，這是發(fā)達(dá)國家排污許可證執(zhí)行已經(jīng)證明的客觀規(guī)律。美國、歐盟及其成員國均實(shí)行了較完善和具有法律強(qiáng)制力的最佳可行技術(shù)體系。美國清潔水法規(guī)定，國家污染物排放削減許可證至少包括三種最佳技術(shù)：一是最佳可實(shí)現(xiàn)控制技術(shù)(Best Practicable Control Technology，BPT)。BPT是對污染源實(shí)施以技術(shù)為基礎(chǔ)的第一層次的排放控制，適用于包括常規(guī)污染物、非常規(guī)污染物和有毒污染物在內(nèi)的各類污染物。這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是基于該行業(yè)內(nèi)不同使用壽命、規(guī)模、處理工藝或其他共同特點(diǎn)的污染源所具有的平均最佳表現(xiàn)而建立的排放限制。1972年《聯(lián)邦水污染控制法修正案》要求在聯(lián)邦環(huán)保局建立BPT標(biāo)準(zhǔn)時，必須考慮該行業(yè)范圍內(nèi)實(shí)施該技術(shù)的成本和污染物削減的獲益，聯(lián)邦環(huán)保局同時需要考慮設(shè)備和設(shè)施的老化、使用工藝、工藝變化、控制技術(shù)的工程方面、非水質(zhì)環(huán)境影響以及聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌蛩?；二是最佳常?guī)污染物控制技術(shù)(Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT)。[注]參見PUBLIC LAW 92-500, OCT.18.1972. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act，https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-86/pdf/STATUTE-86-Pg816.pdf，2018年3月30日訪問。1977年《清潔水法修正案》要求聯(lián)邦環(huán)保局對現(xiàn)有直接排放的點(diǎn)源與BCT有關(guān)的常規(guī)污染物鑒別出排放削減水平，制定這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要考慮的因素與BPT相同，不過根據(jù)清潔水法第304(b)(4)(B)的規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局還要進(jìn)行一個兩階段的“成本效益合理性測試”：第一階段是在實(shí)現(xiàn)污染物削減目標(biāo)所需成本和由此得出的污染削減獲益之間關(guān)系合理性的考慮；第二階段是比較公有污水處理廠污染物削減成本和削減水平與某一類工業(yè)污染源污染物削減成本和削減水平。[注]參見PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日訪問。三是經(jīng)濟(jì)上可實(shí)現(xiàn)的最佳可行技術(shù)(Best Available Technology，BAT)。主要控制直接排放有毒污染物和非常規(guī)污染物的排放源，BAT的確定是在全國范圍內(nèi)，基于某類工業(yè)點(diǎn)源中企業(yè)污染排放控制的最佳表現(xiàn)，是現(xiàn)有處理技術(shù)中有最佳績效的。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日訪問。歐盟的IED(Directive on Industrial Emissions，IED)指令強(qiáng)化了最佳可行技術(shù)在環(huán)境管理和許可證管理中的作用和地位，對于指定工業(yè)設(shè)施必須獲得許可證才能運(yùn)行，BAT是制定許可證條件和排放水平的基礎(chǔ)，通過 BAT 參考文件的結(jié)論給出工業(yè)設(shè)備在正常運(yùn)行條件下，使用 BAT 或者 BAT 組合技術(shù)能夠達(dá)到的排放水平，基于 BAT 的排放水平將作為制定許可證的參考條件。[注]參見王之暉：《歐盟最佳可行技術(shù)( BAT) 實(shí)施經(jīng)驗及其啟示》，載《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報》2013年第3期。歐盟最佳可行技術(shù)文件包括兩個部分，一個是最佳可行技術(shù)參考文件，主要描述最佳可行技術(shù)文件的編制過程及部分?jǐn)?shù)據(jù)依據(jù)；另一個是最佳可行技術(shù)結(jié)論，主要描述最佳可行技術(shù)及其應(yīng)用效果。涵蓋廢氣、廢水、固體廢物等各環(huán)境要素。作為制定排污許可證條款的重要技術(shù)依據(jù)，最佳可行技術(shù)結(jié)論包括安裝許可條件、排放限值、監(jiān)測要求等。主管部門規(guī)定排放限值時，確保正常運(yùn)行條件下，排放量不超過最佳可行技術(shù)結(jié)論規(guī)定的最佳可行技術(shù)相關(guān)排放水平。對于采用其他技術(shù)的，確保至少實(shí)現(xiàn)同等水平的環(huán)境保護(hù)效果。[注]參見梁鵬等：《歐盟最佳可行技術(shù)體系研究及對我國的啟示》，載《環(huán)境保護(hù)》2017年第2期。瑞典對排污許可證審批的重要原則之一是BAT文件。瑞典對企業(yè)的日常環(huán)境管理就是綜合排污許可管理，包括最佳可行技術(shù)(BAT)、最佳污染防治措施、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和允許排放量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況和改善目標(biāo)、環(huán)境影響評價、企業(yè)的環(huán)境管理和監(jiān)測、公眾監(jiān)督、政府監(jiān)管等。[注]參見薛鵬麗等：《中瑞排污許可證制度的對比研究》，載《環(huán)境污染與防治》2015年第3期。

當(dāng)前我國的環(huán)境形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，而管理不善是重要的原因之一。[注]參見韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2015年版，第75頁。國外排污許可的一個重要實(shí)踐經(jīng)驗就是以完善的管理框架和精細(xì)化的制度體系設(shè)計作為制度順利實(shí)施的保障。美國根據(jù)污染物的種類、排放量、排放特征和對環(huán)境及人體健康的影響程度采用不同的許可證類型及相應(yīng)的管理模式。歐盟頒發(fā)排污許可證則綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項目建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管到后期評估全生命周期。[注]參見王金南等：《中國排污許可制度改革框架研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第3期。美國清潔水法第304(e)、308(a)、402(a)、501(a)授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)定最優(yōu)管理實(shí)踐作為排污許可證的一部分。該實(shí)踐是作為與排放限制相聯(lián)系、或代替排放限制作為預(yù)防控制污染物排放而適用的許可證條件，BMP可以包括為預(yù)防和降低污染而實(shí)行的一系列行為、實(shí)踐活動的禁止、維持程序或其他管理實(shí)踐。根據(jù)1977年《清潔水法修正案》增加的規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局在咨詢適當(dāng)?shù)穆?lián)邦和州機(jī)構(gòu)，以及其他利害關(guān)系人之后，可以增加控制措施，作為對任何一種點(diǎn)源排放污染物限制的補(bǔ)充，該污染物按照清潔水法規(guī)定作為有毒或有害污染物控制，主要包括在點(diǎn)源內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)或處理過程中產(chǎn)生的廠區(qū)徑流、溢出或泄漏、污泥或廢物處理，以及從原材料倉庫的排水，這些可能對美國水域產(chǎn)生較大量的污染，以上確定的控制措施應(yīng)被納入頒發(fā)給該點(diǎn)源的排污許可證之中。[注]參見PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日訪問。

鑒于最佳技術(shù)和最優(yōu)管理在排污許可證執(zhí)行中的重要作用，我國應(yīng)在排污許可證立法中明確規(guī)定最佳技術(shù)和最優(yōu)管理模式的法律地位，在確定最佳技術(shù)和最優(yōu)管理模式過程中，要客觀全面收集各類數(shù)據(jù)，根據(jù)常規(guī)污染物、有毒有害污染物等不同種類設(shè)定相應(yīng)的最佳技術(shù)，根據(jù)各級各類企業(yè)污染管理制度、行為、程序、績效設(shè)定最優(yōu)管理模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)方法對各種污染控制技術(shù)和污染管理水平進(jìn)行精細(xì)化地綜合比較和評價，篩選出符合我國實(shí)際的最佳技術(shù)體系和最優(yōu)管理體系。

(三)整合排污許可證與相關(guān)環(huán)境管理制度

排污許可制度應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)與整合各項環(huán)境管理制度，作為點(diǎn)源環(huán)境管理體系的重要載體與主線，實(shí)現(xiàn)對排污企業(yè)綜合、系統(tǒng)、全面、長效的統(tǒng)一管理。[注]參見王金南等：《中國排污許可制度改革框架研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第3期。排污許可證制度設(shè)立的宗旨是一站式、綜合性的法律文件，要求該證應(yīng)納入所有相關(guān)環(huán)境管理規(guī)范，特別是與環(huán)境影響評價制度、三同時制度的協(xié)調(diào)整合。從時間節(jié)點(diǎn)上，環(huán)境影響評價、三同時和排污許可證包括了事前、事中和事后環(huán)境管理，三者涵蓋了項目從決策、建設(shè)、運(yùn)營到關(guān)閉等整個生命周期。環(huán)境影響評價和三同時是獲得排污許可證的前置性條件，排污許可證則是環(huán)評和三同時具體要求的延續(xù)和落實(shí)。

環(huán)境影響評價制度是指有關(guān)環(huán)境影響評價的適用范圍、評價內(nèi)容、審判程序、法律后果等一系列規(guī)定的總稱。[注]參見韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2015年版，第82頁。作為一項預(yù)防性環(huán)境管理制度，環(huán)境影響評價的內(nèi)容直接影響到排污許可證的申請、核發(fā)與執(zhí)行，我國現(xiàn)有《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度銜接相關(guān)工作的通知》雖然對環(huán)評與排污許可證的聯(lián)動作出了政策性的制度安排，但該通知缺乏法律強(qiáng)制力，規(guī)定過于原則化、綱要化、概括化，應(yīng)結(jié)合“十三五”期間我國對環(huán)境影響評價制度的深化改革，在此基礎(chǔ)上加以完善。

一是綜合平衡協(xié)調(diào)環(huán)境影響評價與排污許可證規(guī)范性文件體系。近年來，行政法律規(guī)范沖突已經(jīng)構(gòu)成我國國內(nèi)法律沖突的主要內(nèi)容。由此導(dǎo)致執(zhí)法無力、司法不公等現(xiàn)象越來越普遍，極大地阻礙了統(tǒng)一法治秩序中社會公平、正義價值的實(shí)現(xiàn)，并影響到了法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。[注]參見董皞：《我國行政法律規(guī)范沖突緣起探究》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。由于環(huán)境治理的漸進(jìn)性特征，環(huán)境影響評價制度在我國起步較早，已形成了較豐富的環(huán)境影響評價規(guī)范性文件，但多是適應(yīng)當(dāng)時情況制定頒布的，已不完全適應(yīng)當(dāng)前我國環(huán)境治理需要，[注]我國于20世紀(jì)70年代末開始建立環(huán)境影響評價制度。1998年國務(wù)院發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，2002年頒布《環(huán)境影響評價法》，2009年發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。參見韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2015年版，第81頁。為此，我國提出在“十三五”期間逐漸深化改革環(huán)境影響評價制度；排污許可證雖然提出較早，但在我國的制度建構(gòu)并不充分，相關(guān)制度都是近年來為改革污染治理體制而制定的。時間上的先后和相應(yīng)立法條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、立法目的等多方面的差異決定了兩種制度可能的沖突和脫節(jié)，難以形成污染治理合力。因此，必須對兩種制度進(jìn)行全面梳理、比較和整合，防止新法和舊法之間可能出現(xiàn)的沖突。

二是協(xié)調(diào)兩種制度的技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部的《通知》要求環(huán)評審批部門應(yīng)結(jié)合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范核定建設(shè)項目排污信息，依據(jù)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則等技術(shù)文件，核定排污口數(shù)量等與污染物排放相關(guān)的主要工作，從而銜接排污許可證。這些規(guī)定指明了環(huán)境影響評價和排污許可證在排污量核定的技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一，但是這種單純強(qiáng)調(diào)環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而忽視排污許可證在具體實(shí)施中的計算方法是片面，畢竟環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)很大程度上是一種預(yù)測，最終還要依靠排污許可證在運(yùn)營過程中的實(shí)際排放數(shù)據(jù)驗證，這就要求既要以環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則、污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南等環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)用于排污許可證的數(shù)據(jù)校核，還應(yīng)以排污許可證核定的監(jiān)測結(jié)果反饋到環(huán)境影響評價，使得環(huán)境影響評價預(yù)測數(shù)據(jù)更為合理，[注]參見易玉敏、陳晨：《我國環(huán)境影響評價制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑》，載《環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊》2016年第4期。從而使兩種制度切實(shí)和有效地銜接起來。

三是協(xié)調(diào)兩種制度的管理體系和管理程序，主要包括審批程序、內(nèi)容要求、監(jiān)督管理、時間節(jié)點(diǎn)等方面。審批程序方面，按照國家統(tǒng)籌、省市核發(fā)、屬地監(jiān)管的原則實(shí)行排污許可管理。隨著生態(tài)環(huán)境省以下垂直管理改革的推進(jìn)，環(huán)評審批權(quán)限將調(diào)整為部、省、市三級屬地管理。由生態(tài)環(huán)境部審批環(huán)評的項目，其排污許可證委托省級環(huán)保主管部門核發(fā)，其余項目許可證由省市兩級核發(fā)，環(huán)評審批權(quán)限與之對應(yīng)；[注]參見柴西龍等：《環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究》，載《環(huán)境影響評價》2016年第6期。內(nèi)容要求方面，環(huán)評審批文件當(dāng)中和污染物排放有關(guān)的所有內(nèi)容都要納入排污許可證；監(jiān)督管理方面，針對需進(jìn)行環(huán)境影響后評價的，排污許可證實(shí)際執(zhí)行情況應(yīng)作為重要依據(jù)；時間節(jié)點(diǎn)方面，新建項目污染源應(yīng)在切實(shí)產(chǎn)生污染前申領(lǐng)排污許可證。[注]姚鈺：《環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究》，載《資源節(jié)約與環(huán)保》2018年第1期。

當(dāng)前我國環(huán)評與三同時制度已經(jīng)銜接較好。三同時實(shí)際上是在項目建設(shè)階段落實(shí)環(huán)評制度的要求，包括建設(shè)項目初步設(shè)計階段、施工階段、主體工程完工后的竣工驗收和試生產(chǎn)階段。經(jīng)歷三同時之后，項目具備了運(yùn)行條件，但還需要獲得排污許可證才能正式運(yùn)行。在項目初步設(shè)計階段，需要考慮項目的主要污染源和排放方式、采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、污染排放控制設(shè)施及工藝流程、項目引發(fā)的生態(tài)變化所采取的防范措施等；在項目建設(shè)階段，環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體建設(shè)項目同步實(shí)施，需要采取污染防治措施，防止出現(xiàn)新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞；在竣工驗收階段，則需要核查環(huán)評要求是否全面落實(shí)、與項目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行是否達(dá)到污染防治目標(biāo)。需要試生產(chǎn)的，環(huán)境污染防治設(shè)施與主體工程同時投入試運(yùn)行，需要污染源單位對污染控制設(shè)施運(yùn)行情況和項目對環(huán)境的影響進(jìn)行監(jiān)測。三同時實(shí)施過程都和排污許可證密切相關(guān)，排污許可證的核發(fā)需要驗證初步設(shè)計階段的污染控制對象、方式、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、工藝流程等是否符合環(huán)評要求，是否符合排污許可證核發(fā)要求的最佳技術(shù)體系和最優(yōu)管理體系；污染排放監(jiān)測方式方法是否與環(huán)評要求一致；項目建設(shè)階段則決定了排污許可設(shè)施建設(shè)必須按照初步設(shè)計的內(nèi)容實(shí)施，而竣工驗收則可以納入排污許可過程，作為排污單位獲得許可證的前置性條件。

排污許可證制度的執(zhí)行還涉及到環(huán)境監(jiān)測制度、污染物排放總量控制制度、環(huán)境信息公開制度、現(xiàn)場檢查制度、清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境統(tǒng)計制度、排污權(quán)交易制度等環(huán)境法基本制度。在我國當(dāng)前立法體制下，立法的制定和頻繁修訂，都導(dǎo)致了法律規(guī)范之間的沖突頻繁出現(xiàn)。[注]參見董書萍：《論法律規(guī)范沖突——以同一部憲法下的法律規(guī)范為分析對象》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。這就需要對排污許可證相關(guān)的各項環(huán)境管理制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)，盡最大可能減少或避免法律規(guī)范沖突出現(xiàn)，使得排污許可證切實(shí)能夠整合各項環(huán)境管理制度，彼此密切配合，共同作用于污染控制，確保排污許可證成為一個合理全覆蓋點(diǎn)源環(huán)境法律規(guī)制要求的“身份證”。

(四)強(qiáng)化排污許可證從申請到執(zhí)行的全程公眾參與

公眾參與是環(huán)境法的一項基本原則，公眾參與機(jī)制的核心在于明確和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[注]參見呂忠梅：《論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制》，載《中國法學(xué)》2014年第3期。按照公眾參與原則構(gòu)建的環(huán)境監(jiān)管和遵守信息公開制度、排污許可證申請與核發(fā)的聽證制度、排污許可證的公益訴訟制度等都是發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理實(shí)踐證明比較有效的排污許可證管理制度。我國現(xiàn)有的排污許可證執(zhí)行中僅原則規(guī)定了排污許可證申請的信息公開、排污許可證的證照公開、排污信息的公開和公眾對排污單位違法行為的舉報權(quán)。在獲得許可證后的執(zhí)行中，只是要求排污單位應(yīng)把排污許可證正本懸掛在生產(chǎn)經(jīng)營場所內(nèi)方便公眾監(jiān)督的位置，鼓勵公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進(jìn)行監(jiān)督，公眾有權(quán)對違法行為向環(huán)境保護(hù)主管部門舉報?？傊?，我國排污許可證執(zhí)行中的公眾參與規(guī)定過于簡單，難以在實(shí)踐中操作，從而保證排污許可證制度有效執(zhí)行的公平、公正、效率和法理正當(dāng)性。

我國應(yīng)在排污許可證立法中增加公眾參與規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化公眾參與排污許可證從申請到執(zhí)行、撤銷等全生命周期的規(guī)定，特別是程序性規(guī)制，在許可證申請、許可證審批、許可證監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)擴(kuò)大排污許可證信息的公開內(nèi)容和范圍，采取多元化、簡便且易為公眾獲悉的公開方式，落實(shí)公眾對排污許可證申請、執(zhí)行、變更、撤銷等重大事項的評論權(quán)，適當(dāng)延長評論期，賦予排污許可證的利害關(guān)系人申請和參加聽證權(quán)、提起司法審查權(quán)，賦予公眾對排污單位違反排污許可證規(guī)定違法排污行為的公益訴訟權(quán)，以及對排污許可證主管部門違法發(fā)放排污許可證行為、在許可證執(zhí)行監(jiān)管中的不作為、不當(dāng)作為等具體行政行為的檢舉控告權(quán)。一方面，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)；同時將盡可能多的社會組織納入到環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍之中，充分發(fā)揮環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用；[注]參見張式軍：《環(huán)保法庭的困境與出路——以環(huán)保法庭的受案范圍為視角》，載《法學(xué)論壇》2016年第2期。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮我國檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟唯一起訴主體的制度優(yōu)勢，從程序制度上落實(shí)公眾發(fā)現(xiàn)排污許可證主管行政機(jī)關(guān)在排污許可證申請、執(zhí)行、變更等管理過程中的行政違法行為侵害國家利益或社會公共利益時，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)檢舉控告的具體規(guī)定，督促檢察機(jī)關(guān)對排污許可證主管行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可首先通過檢察建議的方式提出監(jiān)督意見，由行政機(jī)關(guān)對行政行為是否違法作出裁決，如果行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法或者不依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可提起行政公益訴訟。[注]參見徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。