宋才發(fā)，潘善斌

（1.廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006；2.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)攻克民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困和深度貧困問題，確保到2020年按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)”[1]。為此，本文擬就完善民族地區(qū)貧困治理體系的法治問題展開探討，以請教于大家。

一、民族地區(qū)貧困治理體系的基本內(nèi)涵

推進(jìn)民族地區(qū)貧困治理體系構(gòu)建。自20世紀(jì)50年代中期到21世紀(jì)中葉，是我國從一窮二白的貧困落后狀態(tài)，逐漸發(fā)展到社會(huì)主義現(xiàn)代化的漸進(jìn)過程。民族地區(qū)的“整體性貧困”和“深度化貧困”狀況，是社會(huì)主義初級(jí)階段的產(chǎn)物，帶有明顯的社會(huì)性和發(fā)展的階段性。要徹底拔掉民族地區(qū)“整體性貧困”的病根，必須以改善貧困群體的生存狀況和優(yōu)化社會(huì)環(huán)境為切入點(diǎn)，促使民族地區(qū)貧困治理由“治標(biāo)”向“治本”轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，中共中央、國務(wù)院把民族地區(qū)貧困人口整體脫貧，作為全面建成小康社會(huì)的標(biāo)志性指標(biāo)；把區(qū)域性貧困群體整體進(jìn)入小康社會(huì)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新亮點(diǎn)；把建立完善的民族地區(qū)貧困治理體系，作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的治本之策。我國已經(jīng)形成了一套較為完備的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策體系；堅(jiān)持政府投入為主體、主導(dǎo)的責(zé)任體系；實(shí)施專業(yè)、行業(yè)、社會(huì)力量總動(dòng)員的聯(lián)動(dòng)機(jī)制體系；發(fā)揮政治優(yōu)勢、層層落實(shí)責(zé)任的政治保障體系；保證貧困縣、貧困人口嚴(yán)格執(zhí)行“退出標(biāo)準(zhǔn)”、“退出程序”、“退出質(zhì)量”的監(jiān)督體系；確保脫貧效果真實(shí)性、不反彈，獲得貧困群體和社會(huì)認(rèn)可的考核體系；以及確保脫貧績效鞏固、后續(xù)政策順利實(shí)施的法治保障體系。為減輕國家治理現(xiàn)代化和社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)壓力，當(dāng)下迫切需要補(bǔ)齊14個(gè)集中連片區(qū)“整體貧困短板”，扎實(shí)推進(jìn)民族地區(qū)貧困治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。民族地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困的有效治理，既關(guān)系到民族地區(qū)貧困群體基本人權(quán)和社會(huì)福祉，反映社會(huì)主義本質(zhì)要求的思維底線，也體現(xiàn)出執(zhí)政黨對全國人民做出的莊嚴(yán)承諾。民族地區(qū)貧困治理的核心任務(wù)，是要激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，把扶貧與扶志、扶智結(jié)合起來，構(gòu)建科學(xué)的民族地區(qū)貧困治理體系，提升貧困治理的能力保障水平。這里所論及的“能力保障”，是指由各個(gè)利益相關(guān)者構(gòu)成的能力組合。推進(jìn)民族地區(qū)貧困治理體系和治理能力建設(shè)，需要在民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧這個(gè)主戰(zhàn)場上，打一場脫貧攻堅(jiān)“硬碰硬的硬仗”，扎實(shí)地把下列六項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處：（1）建立健全科學(xué)規(guī)范的、覆蓋全體貧困群體的貧困監(jiān)測和貧困預(yù)警體系；（2）建立完善精準(zhǔn)扶貧資源籌集和傳遞機(jī)制；（3）建立完善基層政府、民間組織和基層社區(qū)的“貧困響應(yīng)”機(jī)制；（4）建立完善政府扶貧監(jiān)督機(jī)制和第三方評估機(jī)制；（5）增強(qiáng)貧困群體內(nèi)生動(dòng)力培育機(jī)制；（6）提升精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的核心能力[2]。當(dāng)下迫切需要通過民族地區(qū)各級(jí)人大、自治機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，把貧困治理體系、治理體制機(jī)制所涵蓋的內(nèi)容法制化，實(shí)現(xiàn)貧困治理體系、精準(zhǔn)扶貧政策體系實(shí)施的有效性、合理性和法治化。

加快民族地區(qū)貧困治理機(jī)制創(chuàng)新。為保障民族地區(qū)到2020年徹底消滅“絕對貧困”，實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，住房、基本醫(yī)療和義務(wù)教育有保障，貧困縣全部摘帽、貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，中共中央、國務(wù)院于2013年出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，2014年頒發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，2015年出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，2016年出臺(tái)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任實(shí)施辦法》和《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》。中央政府還頒布實(shí)施了一系列精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的配套政策，提出了“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”的實(shí)踐要求。自中共十八大以來，理論界和實(shí)際工作者圍繞“精準(zhǔn)扶貧”這塊理論基石，認(rèn)真總結(jié)30多年來扶貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，初步搭建起了以“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”為標(biāo)志，集中連片貧困群體整體脫貧為框架的治理體系，初步實(shí)現(xiàn)了貧困治理體系、體制機(jī)制創(chuàng)新。這些創(chuàng)新內(nèi)容集中體現(xiàn)在如下七個(gè)方面：（1）基本涵蓋了扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)、重在脫貧”的核心要義；（2）由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變的扶貧方式；（3）由“輸血扶貧”向“造血扶貧”轉(zhuǎn)變的扶貧路徑；（4）激發(fā)貧困群體“自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)”內(nèi)生動(dòng)力的扶貧導(dǎo)向；（5）明晰了“誰來扶”“扶持誰”“怎么扶”的政府責(zé)任主體；（6）確立了“誰退出”“如何退”的脫貧驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；（7）規(guī)定了“脫真貧”“真脫貧”的責(zé)任追究機(jī)制。通過認(rèn)真總結(jié)2013年以來民族地區(qū)“脫貧攻堅(jiān)”實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)在如何實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”問題上，存在著三種主要困惑和兩個(gè)主要問題。其中，“三種主要困惑”集中體現(xiàn)在：一是認(rèn)為基層事務(wù)本身具有極強(qiáng)的偶發(fā)性和復(fù)雜性，難于通過自上而下的法治化路徑統(tǒng)一解決貧困問題；二是認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身存在悖論，作為一項(xiàng)社會(huì)政策存在著瞄準(zhǔn)變差；三是認(rèn)為中央和地方科層體制和基層的“敷衍治理”，在一定程度上成為“精準(zhǔn)難”的成因?！皟蓚€(gè)主要問題”凸出表現(xiàn)為：一是個(gè)別地方為了突出政績弄虛作假，搞“數(shù)字扶貧”“填表扶貧”和“強(qiáng)行摘帽”；二是以慣性行政思維替代法治思維，在脫貧與摘帽的問題上，搞脫離群眾、脫離實(shí)際的層層加碼[3]。針對精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐存在的現(xiàn)實(shí)問題，確保隨后三年取得精準(zhǔn)脫貧的實(shí)質(zhì)性成效，中共中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)建立“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，杜絕精準(zhǔn)脫貧工作中的形式主義，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策體系和執(zhí)行體系，下硬功夫致力于縣域貧困治理能力建設(shè)，避免群眾對精準(zhǔn)脫貧政策的誤解以及政府公信力的流失。要求民族地區(qū)依據(jù)中央和省級(jí)扶貧方案的頂層設(shè)計(jì)，市縣政府對癥下藥的完成“1＋N”精準(zhǔn)扶貧政策的二次設(shè)計(jì)，打通精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的“最后一公里”，確保責(zé)任層層落實(shí)到人，以極嚴(yán)格的“貧困戶退出標(biāo)準(zhǔn)”和“扶貧干部業(yè)績考核制度”為契機(jī)，依法保障民族地區(qū)貧困群體在2020年徹底拔掉窮根。

完善民族地區(qū)貧困治理成效的科學(xué)評估。我國自2013-2016年的4年間，全國累計(jì)脫貧人口為5564萬人，平均每年完成脫貧人口任務(wù)1391萬人。如果到2020年按照我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)將剩余的幾千萬貧困人口全部脫貧，那么，將提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確定的減貧目標(biāo)，同時(shí)標(biāo)志著我國絕對貧困問題獲得了歷史性的解決[4]。民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)事關(guān)人民福祉，是全面建成小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要。在民族地區(qū)貧困治理體系和治理能力建設(shè)方面，我們認(rèn)為近年來一個(gè)最大的突破，就是較為成功地引入第三方評估機(jī)制。在民族地區(qū)貧困治理過程中，來不得半點(diǎn)馬虎，尤其不能夠做表面文章搞形式主義，所有參與精準(zhǔn)扶貧的工作者，都需要俯下身子一步一個(gè)腳印的干實(shí)事。為了構(gòu)建一套驗(yàn)收貧困治理實(shí)際成效的評估制度，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，強(qiáng)調(diào)要在貧困地區(qū)進(jìn)行扶貧滿意度的深入調(diào)查，建立驗(yàn)收貧困治理成效的第三方評估機(jī)制。隨后在《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》和《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中，不僅對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的執(zhí)行機(jī)制、考評機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制做出了具體規(guī)定，而且就第三方評估組織實(shí)施、評估內(nèi)容和評估方式，以及在貧困地區(qū)普遍展開的路徑等進(jìn)行了部署。2016年國務(wù)院正式啟動(dòng)了對中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的評估程序，明確規(guī)定要將評估結(jié)果作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人，年度履職陳述、業(yè)績考核和工作問責(zé)的重要依據(jù)。在民族地區(qū)貧困治理中引入第三方評估機(jī)制，不僅提供了真實(shí)反映貧困現(xiàn)實(shí)狀況自下而上的傳遞渠道，而且提升了上級(jí)國家機(jī)關(guān)直至國務(wù)院，獲取貧困治理成效和了解現(xiàn)實(shí)存在問題的能力。把“引入第三方評估機(jī)制”提高到理論層次上說，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)依法動(dòng)員各方參與的民主治理過程。它的核心價(jià)值和本質(zhì)意義在于，這種建立在民主基礎(chǔ)上的評估績效，使得當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求在貧困治理過程中得到真實(shí)的體現(xiàn)，為中央政府了解貧困群體的利益訴求開拓了一條新渠道。因此，民族地區(qū)貧困治理實(shí)踐引入第三方評估機(jī)制，從一定意義上說，就是成功地構(gòu)建了適合中國國情的貧困問題民主治理新機(jī)制，是一項(xiàng)黨和政府與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新治國理政體制和機(jī)制的新成果，更是揭示不同于西方民主形式的中國基層民主的新成果。

二、完善民族地區(qū)貧困治理體系的重大舉措

完善民族地區(qū)貧困治理體系要以“興邊富民”為抓手。我國陸地邊境線長達(dá)2.2萬公里，與14個(gè)國家陸地邊境線接壤，其中有1.9萬公里邊境線在民族地區(qū)。居住在197萬平方公里地域范圍內(nèi)的2300多萬人口，有一半人口屬于少數(shù)民族成員，并且有30多個(gè)民族地區(qū)的居民屬于跨境而居[5]。邊境線沿線地區(qū)多屬于“老、少、山、窮”地區(qū)，是近3年脫貧攻堅(jiān)最難啃而又必須啃下去的硬骨頭。因此，國務(wù)院在《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》中指出，民族地區(qū)多處于祖國邊陲或邊境地區(qū)，它既是我國對外開放的前沿陣地，也是捍衛(wèi)和保障國土安全與生態(tài)安全的重要屏障。在民族地區(qū)推進(jìn)“興邊富民行動(dòng)”，一定要堅(jiān)持邊民為本、改善民生，睦鄰友好、和諧共生，軍民融合、共建共享，改革創(chuàng)新、活邊富民，促進(jìn)團(tuán)結(jié)、固邊睦鄰的原則，以“興邊富民行動(dòng)”為抓手，落實(shí)好如下六個(gè)方面的任務(wù)：（1）圍繞“強(qiáng)基固邊”推進(jìn)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）圍繞“團(tuán)結(jié)穩(wěn)邊”共建和諧邊疆；（3）圍繞“民生安全”推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧；（4）圍繞“開放睦邊”推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)；（5）圍繞“產(chǎn)業(yè)興邊”促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展；（6）圍繞“生態(tài)護(hù)邊”筑牢國家生態(tài)安全屏障[6]。地方政府要全面推進(jìn)《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》的實(shí)施，就要著眼于國家治理與民族地區(qū)貧困治理協(xié)同推進(jìn)，把興邊富民、安邊治邊、固邊強(qiáng)邊的任務(wù)落到實(shí)處。一方面民族地區(qū)的立法機(jī)關(guān)和政府部門，要盡快制定出臺(tái)差別化扶持的政策法規(guī)，激發(fā)民族地區(qū)貧困群體自力更生、艱苦奮斗的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面國家要優(yōu)先支持民族地區(qū)改革創(chuàng)新，加大對民族地區(qū)尤其是邊境地區(qū)的投資力度，編制兜住貧困群體基本生活的安全網(wǎng)，確保民族地區(qū)貧困治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，要繼續(xù)發(fā)揮“邊境貿(mào)易”的減貧作用。這里所論及的“邊境貿(mào)易”，包括邊境地區(qū)的邊民互市、邊境地區(qū)對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作以及邊境小額貿(mào)易等。邊境貿(mào)易紅利既不會(huì)自動(dòng)讓邊民分享，也不會(huì)自動(dòng)留在邊境地區(qū)，它取決于上級(jí)國家機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣贫扰c政策的合理安排。我們在廣西邊境地區(qū)調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，只有從法律關(guān)系上明確邊民或邊民組織是邊境貿(mào)易的主體，大幅度提升貧困邊民參與邊境貿(mào)易的能力，才能使邊民享有更多從邊境貿(mào)易中獲益的機(jī)會(huì)。只有從政府扶持責(zé)任上明確和健全邊境貿(mào)易財(cái)政金融制度，為普通邊民提供安全、便捷的跨境支付、擔(dān)保、融資等金融服務(wù)，補(bǔ)齊邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這塊短板，通過邊境貿(mào)易主體培育制度、財(cái)政金融扶持制度的共同發(fā)力，才能夠吸引和動(dòng)員更多的邊民參與邊境貿(mào)易活動(dòng)，推動(dòng)邊境貿(mào)易向有利于精準(zhǔn)脫貧、致富奔小康的方向發(fā)展。民族地區(qū)貧困治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，即構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)際情況的自治、法治和德治，“三治合一”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村綜合治理體系。這里的自治是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，村民自治已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民根本利益的制度保障，隨著人口流動(dòng)的加快和利益多元化的出現(xiàn)，完善和深化村民自治制度，需要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，對鄉(xiāng)村基層干部實(shí)行規(guī)范化管理，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)各界人士投身鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村協(xié)商民主形式，形成多元主體合作共治的格局。法治是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的保障，要及時(shí)修訂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律制度，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法保障以土地為核心的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。要圍繞新時(shí)代三農(nóng)工作實(shí)際，建立健全鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制，把行之有效的政策法制化、法治化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效制衡。德治是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的支撐，要緊緊抓住基層領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，充分發(fā)揮他們組織群眾、服務(wù)群眾的獨(dú)特作用，讓農(nóng)民群眾有更多的獲得感和幸福感，達(dá)到鄉(xiāng)村物質(zhì)文明與精神文明同頻共振，實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范對鄉(xiāng)村治理主體和群眾行為的軟約束?！叭魏弦弧钡默F(xiàn)代鄉(xiāng)村綜合治理體系的構(gòu)建，為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和善治新境界。

完善民族地區(qū)貧困治理體系要以“素質(zhì)教育”為導(dǎo)向。要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)振興，就要高度重視民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，提高民族地區(qū)教育質(zhì)量。國家要采取各種優(yōu)惠政策，激勵(lì)和引導(dǎo)各類人才向邊疆民族地區(qū)流動(dòng)，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生自愿加入到邊疆民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)隊(duì)伍中來，國家優(yōu)質(zhì)高校要為貧困地區(qū)學(xué)校管理者和一線教師提供更好的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。民族地區(qū)各級(jí)政府要按照教育法、職業(yè)教育法和民辦教育促進(jìn)法的要求，建立完備的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)體系，大力發(fā)展民族地區(qū)職業(yè)教育，幫助農(nóng)民掌握一兩種管用的實(shí)用技術(shù)或經(jīng)營能力。據(jù)課題組在吉林省延邊朝鮮自治州的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些貧困村有近40%的貧困戶，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力僅有小學(xué)文化程度；有60%的貧困戶，家庭主要成員只有初中文化程度。另據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏、青海和貴州三個(gè)?。▍^(qū)），15歲以上人口的文盲比例最高，分別為37.3%、16.63%和13.01%[7]。習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中指出，我國已經(jīng)進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)不再只是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，已經(jīng)變成為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。這是我國社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重大的和根本性的轉(zhuǎn)變。社會(huì)主要矛盾的內(nèi)容和呈現(xiàn)方式，決定了民族地區(qū)貧困治理的根本任務(wù)和解決問題的導(dǎo)向。必須從民族地區(qū)貧困群體生存能力極端低下的實(shí)際出發(fā)，在“實(shí)現(xiàn)政府政策兜底”的基礎(chǔ)上，提高他們的生存能力和發(fā)展能力。一定要抓住貧困群體整體素質(zhì)提升這個(gè)社會(huì)功能不放，死死扭住科學(xué)技術(shù)教育這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)不松手，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧同扶志、扶智緊密結(jié)合起來，從制度功能上切斷絕對貧困顯性的和潛在的代際傳遞，提升貧困地區(qū)整體人口的素質(zhì)和發(fā)展后勁。高等學(xué)校要按照教育部等部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)高等教育學(xué)生資助政策的通知》要求，提高資助的精準(zhǔn)度，把錢用在最困難、最需要的學(xué)生身上。要把已經(jīng)建檔立卡的貧困家庭，經(jīng)濟(jì)特別困難的學(xué)生作為重點(diǎn)扶助對象，為保證其順利按期完成學(xué)業(yè)，可以按照最高檔次或標(biāo)準(zhǔn)給予資助。在評定家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的時(shí)候，要總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取更加科學(xué)合理和更加人性化的方式進(jìn)行，引導(dǎo)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生如實(shí)反映家庭經(jīng)濟(jì)困難情況。當(dāng)下尤其要著力抓好民族地區(qū)“教育扶貧”工程，特別關(guān)心、關(guān)愛留守兒童的教育問題。這既是一個(gè)龐雜的社會(huì)工程，更是一個(gè)細(xì)致的良心工程，迫切需要依據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》等法律法規(guī)的規(guī)定，在家庭、學(xué)校、社會(huì)和政府之間，形成一種良性互動(dòng)、社會(huì)合力，以社會(huì)主義法治的威力和人民政府的公信力作保障，給留守兒童一種“陽光的”“大家庭”式的關(guān)愛。可以毫不夸張地說，教育脫貧在本質(zhì)上就是指引民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，最終阻隔“貧困代際傳遞”和消除“貧困穩(wěn)定性”的根本導(dǎo)向。

完善民族地區(qū)貧困治理體系要以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為路徑。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的三農(nóng)問題，始終是國計(jì)民生的根本問題。全面實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，是在新時(shí)代條件下解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵措施，也是黨和國家“三農(nóng)”理論發(fā)展的最新成果?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略”相比較，它的邏輯遞進(jìn)關(guān)系更加清晰、內(nèi)容更加充實(shí)，是破解在新時(shí)代背景下出現(xiàn)的新矛盾的一把鑰匙，不失為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全新升級(jí)版，為民族地區(qū)貧困治理、農(nóng)民全面發(fā)展、鄉(xiāng)村全面進(jìn)步指明了前進(jìn)方向和發(fā)展路徑。習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中指出，要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就必須按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕的總體要求，促使鄉(xiāng)村社會(huì)治理更加科學(xué)高效[1]。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議和2018年中央一號(hào)文件，提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)是：（1）到2020年實(shí)現(xiàn)制度框架和政策體系的基本形成；（2）到2035年達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)；（3）到2050年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富裕的目標(biāo)[8]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)路徑是：走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，走共同富裕之路，走質(zhì)量興農(nóng)之路，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，走鄉(xiāng)村文化興盛之路，走鄉(xiāng)村善治之路，走中國特色減貧之路。這“七條道路”不只是規(guī)定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)和路徑，而且構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路的基本內(nèi)涵[9]。因此，完善民族地區(qū)貧困治理體系，要以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施為路徑，堅(jiān)持“立”“破”并舉，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同和法治保障的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全和完善已有的鄉(xiāng)村綜合治理體系，把自治、法治與德治有機(jī)地結(jié)合起來，用“治理有效”替代過去“管理民主”提法，通過鄉(xiāng)村善治來實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)貧困治理的目標(biāo)。民主法治是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的核心內(nèi)容，要全面推進(jìn)民族地區(qū)基層民主治理和依法治理，就必須始終不渝地堅(jiān)持以人民為中心的法治理念，立足于實(shí)現(xiàn)政府公共利益的最大化，讓廣大農(nóng)民群眾的切身利益得到充分的滿足，建成更加有效、充滿活力的新型治理機(jī)制。具體地說，就是要依法落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，依法保障農(nóng)民的“土地承包權(quán)”繼續(xù)穩(wěn)下去，“土地經(jīng)營權(quán)”相應(yīng)活起來[10]。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步強(qiáng)化政府信息公開和村民參與意識(shí)，推動(dòng)農(nóng)村多元共治局面的形成，進(jìn)一步探索新時(shí)代人民當(dāng)家做主的治理新模式。

完善民族地區(qū)貧困治理體系要以“一帶一路”為生長點(diǎn)。中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是能夠包容世界文明的異質(zhì)性、主張世界文明“和而不同”的多樣性，促成在世界各種不同文明之間，互相學(xué)習(xí)、互相欣賞、和諧共處?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)模式賡續(xù)古絲綢之路精神，堅(jiān)持參與各方“互利共贏、共商共建”的原則，崇尚“兼容并包、攜手同行”的發(fā)展理念。2016年11月17日第71屆聯(lián)合國大會(huì)第A/71/9號(hào)決議，首次載入了中國政府提出的“一帶一路”倡議，從而使它具有了“國際法”的意義，體現(xiàn)了國際社會(huì)對中國推進(jìn)“一帶一路”倡議的普遍支持。從一定意義上說，“一帶一路”是一項(xiàng)具有深厚歷史文化底蘊(yùn)的國際倡議，是國際社會(huì)對中華民族“和而不同”理念的踐行，彰顯了中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的魅力?！耙粠б宦贰背h對于民族地區(qū)貧困治理來說，是一個(gè)難得的發(fā)展平臺(tái)和戰(zhàn)略機(jī)遇，因?yàn)椤耙粠б宦贰背h包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、對外貿(mào)易、金融融資、能源資源、生態(tài)環(huán)保、人文和海上合作等八個(gè)重要的合作領(lǐng)域。譬如，廣西壯族自治區(qū)的合浦港口就是古絲綢之路入海的起點(diǎn)，承擔(dān)著連接陸地絲綢之路與海上絲綢之路的樞紐作用。廣西壯族自治區(qū)的振興應(yīng)當(dāng)利用海洋優(yōu)勢，構(gòu)筑貫通中南半島和西部中南地區(qū)大通道的橋頭堡，依?？亢！⒁篮３院?，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，做好做活“海洋經(jīng)發(fā)展”這篇大文章。民族地區(qū)貧困治理要以“一帶一路”為新的生長點(diǎn)，以國家建設(shè)國際大通道為契機(jī)和引擎，不斷提升民族地區(qū)尤其是邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，積極融入到國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)競爭與合作當(dāng)中去。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施，為民族地區(qū)貧困治理提供更多的公共產(chǎn)品和智力支持。由于“一帶一路”倡議的“共享經(jīng)濟(jì)”是法治經(jīng)濟(jì)，因而民族地區(qū)要用好用足用活憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的特殊權(quán)利，依法治理民族自治地方的民族事務(wù)，為參與“一帶一路”建設(shè)打下良好的競爭與合作基礎(chǔ)。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)，要針對民族地區(qū)貧困治理的實(shí)際情況，依法制定適合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自治條例和單行條例，進(jìn)一步健全民族法律法規(guī)體系，加快本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的立法修法工作；要依法保障少數(shù)民族群體的合法權(quán)利和利益，尤其要依法保護(hù)弱勢群體的特殊利益，制定適合當(dāng)?shù)刎毨е卫硇枰牟顒e化政策，確保所有貧困群體在2020年之前徹底擺脫絕對貧困狀態(tài)；地方政府要牢固樹立依法治理民族事務(wù)的意識(shí)，妥善處理和解決涉及民族因素的矛盾糾紛；地方人大要加強(qiáng)對民族法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，促使民族地區(qū)貧困治理始終在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)進(jìn)行。