李 超，張 超

（1.廣東省人口發(fā)展研究院，廣東 廣州 510600；2.廣東省社會科學(xué)界聯(lián)合會，廣東 廣州 510635）

一、問題的提出

近年來，中央把農(nóng)村人口脫貧問題提升到前所未有的高度。2015年10月29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的“十三五”規(guī)劃建議提出，2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。習(xí)近平總書記在2016年的二十國集團工商峰會開幕式上發(fā)表主旨演講時更是聲明，“在2020年前實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下5700多萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。這是我們對中國人民做下的莊嚴(yán)承諾”。[1]農(nóng)村貧困人口脫貧是我國全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，習(xí)近平總書記早在2013年11月于湖南湘西考察時，就首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)”。[2]然而，如何實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧？雖然習(xí)總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的思想為我們今后一段時期的農(nóng)村貧困治理工作提供了指導(dǎo)性思想，但在具體如何精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶農(nóng)村貧困戶上卻是仍需要探討和研究的難題。

貧困及扶貧問題歷來是學(xué)者們研究的熱點，已有的經(jīng)典研究大多圍繞如何消除大規(guī)模的普遍性貧困而展開，如貧困惡性循環(huán)理論（R.Nurks，1953）、[3]臨界最小努力理論（Harvey Leibenstein，1957）、[4]人力資本投資理論（舒爾茨，1960）、[5]權(quán)利貧困理論（阿馬蒂亞·森，1981）[6]等。不同于為消除大規(guī)模普遍性貧困而開展的扶貧開發(fā)，精準(zhǔn)扶貧實際上是在一個國家的普遍性貧困已經(jīng)解決，只剩下少部分個別貧困才實施的一種扶貧方式。這是因為一旦一個國家存在大規(guī)模的普遍性貧困，它需要解決的就是總體制度問題，根本無暇顧及少部分的個別貧困，更不用說精準(zhǔn)識別和幫扶，就如印度正在推動經(jīng)濟體制的大刀闊斧改革、非洲在解決戰(zhàn)亂問題、南美洲在解決大規(guī)模的政府腐敗問題。對于精準(zhǔn)扶貧的研究，始于2013年底及2014年初習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村扶貧的系列重要講話之后。根據(jù)官方文件（中辦發(fā)[2013]25號文《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和國開辦發(fā)[2014]30號文《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》），精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括“精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核”，它是這樣一種工作機制：“專項扶貧措施要與貧困識別結(jié)果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧”。學(xué)者們幾乎都認(rèn)同這一官方文件所明確的精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵特征（唐任伍，2015），[7]如李鵾、葉興建（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是因時、因地對貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進行精確識別，確保扶貧項目資源到村到戶；[8]王國勇、邢溦（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效的貧困對象識別機制，因地制宜對扶貧資源進行精確配置。[9]至于精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵問題——如何精準(zhǔn)識別，學(xué)者們普遍的看法是，自上而下完全由政府體系主導(dǎo)的“層級式”貧困戶縱向識別機制看似有嚴(yán)格周密的逐級審核機制，但它的運作層級過多導(dǎo)致信息傳遞失真嚴(yán)重且行政成本過大，容易產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)”，層級越多，漏出量就越大（李鵾、葉興建，2015），[10]造成原本一些無需扶持的農(nóng)戶被納入扶貧范圍，而真正需要扶持的貧困戶卻被遺漏，實際上無法做到精準(zhǔn)地扶真貧、真扶貧。因此，應(yīng)該采取自上而下和自下而上融合的貧困戶識別機制，調(diào)動村莊農(nóng)戶積極參與貧困戶的識別和評議，通過村民大會公開透明地推薦、評定需要扶助的真貧對象（鄧維杰，2014；[11]汪三貴、郭子豪，2015[12]）。在另一個關(guān)鍵問題——精準(zhǔn)幫扶方面，有些學(xué)者主張在扶貧工作中引入市場機制，通過制訂《扶貧法》劃分政府和市場的邊界，對市場化扶貧進行頂層設(shè)計，形成新型市場化扶貧模式，以提高扶貧精準(zhǔn)性和效率（宮留記，2016）；[13]有些學(xué)者主張精準(zhǔn)扶貧不應(yīng)該僅僅是經(jīng)濟層面的幫扶，而且要從教育、技能和思想觀念等方面進行幫扶（葛志軍、邢成舉，2015）；[14]還有些學(xué)者主張通過金融途徑實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，認(rèn)為采用“金融機構(gòu)信貸→龍頭企業(yè)（產(chǎn)業(yè)支撐）→農(nóng)戶”和“金融機構(gòu)→專業(yè)合作社（產(chǎn)業(yè)服務(wù)）→農(nóng)戶”模式對貧困戶存在顯著的益貧效果（申云、彭小兵，2016）。[15]

上述關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究具有一定的啟發(fā)性意義，但也存在缺陷：一是現(xiàn)有研究都希冀于村民大會的民主評定及入戶調(diào)查等手段來精準(zhǔn)識別貧困戶，但農(nóng)民收入是沒有單據(jù)證明的，由于信息不對稱、利己傾向等問題的存在，調(diào)查員并無法了解農(nóng)戶的真實收入，民主評定又容易陷進小利益團體的怪圈，客觀識別標(biāo)準(zhǔn)的缺乏導(dǎo)致無法做到精準(zhǔn)。二是現(xiàn)有研究所提出的精準(zhǔn)幫扶方案，沒有重視防范駐村干部和村干部的私利，并且容易忽略當(dāng)前農(nóng)村貧困戶中多是老弱病殘人員的現(xiàn)實，而去片面強調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧，實際上無法做到精準(zhǔn)。三是現(xiàn)有研究多從調(diào)查統(tǒng)計的角度分析扶貧，但這可能導(dǎo)致失實，因為貧困戶、駐村干部和村干部都有自身利益，在被調(diào)查中存在做假的可能。因此，本文擬基于作者在山區(qū)貧困村的一次真實扶貧經(jīng)歷，并結(jié)合相關(guān)經(jīng)濟學(xué)理論，來深入分析當(dāng)前的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧問題，進而提出一些有益的新觀點和建議。值得注意的是，本文所探討的貧困都是指絕對貧困，也即個人和家庭依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要，按我國現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是每人每年2300元（2010年不變價）。

二、當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實踐困境：一個案例分析

自2013年以來，我國地方政府不斷實踐精準(zhǔn)扶貧，期間既積累了許多經(jīng)驗，也揭露出很多問題。這里，本文將對作者在山區(qū)貧困村的一次真實扶貧經(jīng)歷進行分析，主要揭示精準(zhǔn)扶貧中存在的問題。扶貧調(diào)研時間為2013年至2014年，為了不引起誤會，文中所涉及地名以字母符號代替，有些數(shù)據(jù)取了近似值。A村位于中國南部一個省份（下稱為A?。┑倪呥h山區(qū)貧困縣（下稱A縣），總?cè)丝跒?000人左右，有400戶農(nóng)戶，下設(shè)7個自然村，村境內(nèi)以山地為主，全村林地面積40000多畝，耕田面積1400多畝。A村距離縣城約37公里，距離省城約300公里，都已通公路，有公共交通工具。村民人均分配到的耕地面積不足1畝，主要以水稻種植為主，但山地面積較多，主要種植杉木（杉木的成材周期為15年左右，目前大多都還沒成材）和茶葉。村民主要收入來源是勞務(wù)輸出、生態(tài)公益林補償金、茶葉和水稻種植以及家禽養(yǎng)殖。2013年，A村被省扶貧辦劃定為貧困村，并列入為2013-2015年精準(zhǔn)扶貧對象。

（一）精準(zhǔn)識別貧困戶的實踐困境

為了精準(zhǔn)識別貧困戶，A省扶貧辦根據(jù)以往積累的經(jīng)驗，采取了一套自上而下和自下而上融合的貧困戶識別機制。

1.自上而下由政府體系主導(dǎo)的“層級式”貧困戶識別

A省扶貧辦先按2012年省內(nèi)各縣（市）的農(nóng)民人均純收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、所在區(qū)域等因素，確定20個扶貧開發(fā)重點縣，即貧困縣，再根據(jù)貧困縣排名、地理位置等確定各縣的貧困村數(shù)量分布，然后按農(nóng)民人均純收入水平、村集體經(jīng)濟收入等確定貧困縣中具體的貧困村，最后按各貧困村農(nóng)戶總數(shù)的一定比例確貧困戶數(shù)。A村之所以被確立為貧困村，就是因為A縣農(nóng)民平均收入水平較低，又處于邊遠山區(qū)，被省扶貧辦認(rèn)定為排名靠前的重點貧困縣，由此分配到較多的貧困村名額。實際上，A村處于鎮(zhèn)中心郊區(qū)位置，在當(dāng)?shù)貙儆谙鄬^為富裕的村。A縣有49個行政村，按照貧困排名，第一輪扶貧開發(fā)遴選的35個行政村中就沒有A村的名單，直到第二輪扶貧開發(fā)，省扶貧辦又給了10個貧困村的名額，A村才被列為貧困村。確定具體貧困村后，省扶貧辦原規(guī)定，貧困村內(nèi)的農(nóng)戶只要2012年末家庭人均純收入低于3000元且有勞動力就應(yīng)被認(rèn)定為貧困戶。然而，識別哪些農(nóng)戶的家庭人均純收入低于3000元并沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，貧困村又存在多報貧困戶數(shù)多拿幫扶資金的動機，所以省扶貧辦采取了簡單劃一的標(biāo)準(zhǔn)，即各貧困村的貧困戶數(shù)大概占全村總戶數(shù)的1/3左右。A村共有400戶農(nóng)戶，于是，最終確定的貧困戶數(shù)為133戶。

2.自下而上的入戶調(diào)查式貧困戶識別

由政府自上而下確定貧困村的貧困戶數(shù)后，省扶貧辦把各貧困村的具體貧困戶識別任務(wù)分配給了各幫扶單位，包括國家機關(guān)、行政事業(yè)單位及國有企業(yè)等。幫扶單位一般會派2名駐村干部下鄉(xiāng)進行貧困戶的核查與3年的幫扶工作，有些單位還會雇用當(dāng)?shù)厝藛T進行幫忙。然而，由于駐村干部對當(dāng)?shù)刎毨舻目傮w情況并不熟悉，所以初始的貧困戶名單一般由村干部提供。駐村干部參照村干部提供的貧困戶名單進行入戶調(diào)查，再根據(jù)調(diào)查情況對貧困戶名單作出調(diào)整，然后將確認(rèn)的名單在村公告欄公示，最后上報省、縣扶貧辦。在A村入戶調(diào)查核定貧困戶的過程中，由于調(diào)查時間不充分、客觀標(biāo)準(zhǔn)缺乏、村干部徇私、駐村干部受制于考核等問題的存在，實際上根本無法做到精準(zhǔn)識別。

（1）調(diào)查時間不充分，導(dǎo)致識別過程粗略。A村有2名幫扶單位的駐村干部入駐，計劃幫扶時間為3年，但經(jīng)過前期省扶貧辦動員開會、干部培訓(xùn)及各種前期準(zhǔn)備工作，他們真正入駐的時間已經(jīng)是2013年6月底，實質(zhì)上只剩下2年半時間。另外，省扶貧辦規(guī)定，駐村干部必須于2013年8月份之前完成所有貧困戶材料登記，具體任務(wù)包括完成超過150戶農(nóng)戶的入戶調(diào)查、貧困戶篩選評定、貧困戶調(diào)查資料完善、貧困戶資料的入冊登記（每戶一式3份，共399份）、貧困戶簽字確認(rèn)等。2名駐村干部在短時間內(nèi)要完成如此大量的工作，只能縮短入戶調(diào)查的時間，按照村干部提供的貧困戶名單進行粗略的識別。原本1家農(nóng)戶的入戶調(diào)查時間至少是半個小時到1個小時，后來縮短到十幾分鐘或十分鐘內(nèi)就完成1戶；原本除了村干部提供的貧困名單，還要對全村其他農(nóng)戶的收入情況進行對比了解，篩選真正的貧困戶，但到后來根本就沒時間調(diào)查其他農(nóng)戶，基本全部是按村干部提供的貧困戶名單進行入戶調(diào)查。

（2）客觀標(biāo)準(zhǔn)缺乏，導(dǎo)致識別主觀性強。不像城市居民有工資單、納稅單等證明收入的材料，農(nóng)村居民的收入是沒有單據(jù)證明的，入戶調(diào)查只能依靠詢問填表來核查收入。這導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果具有很強的主觀性，農(nóng)戶有極強的動機去低報自己的收入，因為他們認(rèn)為所報的收入越低就越可能被劃為貧困戶，也越可能獲得更多資金補助。在A村的入戶調(diào)查中，很多農(nóng)戶都存在低報收入的現(xiàn)象，比如，有外出打工人員的農(nóng)戶，所報的打工收入普遍都在1000元/月左右，甚至包括在珠三角地區(qū)打工的人員，而實際上珠三角地區(qū)農(nóng)民工的最低工資至少都在2000元/月以上；又比如有在農(nóng)村從事建筑、搬運等非農(nóng)工作的農(nóng)戶，怕報務(wù)工的收入過高，就直接報務(wù)農(nóng)，要求填寫較低的務(wù)農(nóng)收入。這樣，如果純粹是靠詢問填表來核定農(nóng)戶的收入，那么，A村村干部所提供的133戶貧困戶名單，幾乎都不會不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)。除了詢問結(jié)果，2名駐村干部必須結(jié)合一些客觀判斷去核查農(nóng)戶的真實收入，如農(nóng)戶的房子、家具、打工地點等，但這就需要依靠駐村干部的主觀能動性，必須有機制激勵他們花更大力氣去進一步客觀核實。令人尷尬的是，目前這方面的激勵不僅沒有，而且由于貧困戶名單是村干部定的，他們需要村干部協(xié)助工作，就不會有動力認(rèn)真核查以至得罪村干部。

（3）村干部徇私，導(dǎo)致識別樣本不準(zhǔn)確。A村133戶貧困戶的初始名單是由村干部提供的，在入戶調(diào)查過程中，2名駐村干部發(fā)現(xiàn)，名單明顯存在徇私的現(xiàn)象，很多村干部的關(guān)系戶進入了貧困戶名單。比如，有2名自然村的村長和副村長、1名村委計生專員，還有10幾戶村干部關(guān)系比較密切的親戚，進入了貧困戶名單。后來，由于2名自然村村長和副村長實在過于明顯不符合貧困戶要求，因為他們家都蓋起了三層裝修豪華的小洋房，駐村干部才強烈要求更換其他農(nóng)戶。另外，村干部比較多的自然村，分到的貧困戶比例也明顯高于村干部較少的自然村。在給鎮(zhèn)里審核時，鎮(zhèn)長看到貧困戶數(shù)在自然村間的分配明顯不公平，提出調(diào)劑一下名額的建議，村干部才把本自然村的一些名額分配給了沒有村干部的自然村。

（4）駐村干部受制于考核，導(dǎo)致識別動力不足。實際上，在入戶調(diào)查核定貧困戶名單的過程中，駐村干部還是有機會去解決村干部徇私、農(nóng)戶主觀低報收入等問題，因為這些問題表現(xiàn)得很明顯。然而，扶貧的整個流程和考核辦法決定了駐村干部只能向村干部妥協(xié)，只要不是太離譜，貧困戶名單基本上都由村干部來定，駐村干部只提出個別調(diào)整的建議，最后的貧困戶名單公示也只是走一下形式。在A村，2名駐村干部于2013年6月底入駐，人生地不熟，卻要馬上開展入戶調(diào)查、貧困戶篩選評定及資料登記確認(rèn)、貧困戶的三年扶貧計劃商定及填寫、農(nóng)戶對扶貧計劃及資料的簽字確認(rèn)、所有貧困戶的資料及扶貧方案網(wǎng)上錄入等眾多工作，沒有村干部的配合根本無法做到。最為關(guān)鍵的是，前期這些工作已經(jīng)占花掉了3到4個月時間，剩下2個月時間就到了省扶貧辦的年度扶貧考核，在如此短時間內(nèi)要完成一年的幫扶任務(wù)，沒有村干部的幫忙，也是難以辦到的。況且，今后2年的幫扶考核工作還都要依靠村干部配合。從實際經(jīng)驗來說，只要村干部配合，完成幫扶任務(wù)會簡單很多，這在下文會具體分析。最終，2名駐村干部只從村干部擬定的貧困戶名單上替換了8戶，并且新替換的貧困戶名單也是由村干部提供。

（二）精準(zhǔn)幫扶貧困戶的實踐困境

在完全確定貧困戶名單后，A村的2名駐村干部開始著手精準(zhǔn)幫扶工作，但由于時間緊、任務(wù)重、精準(zhǔn)識別不足、難以監(jiān)督等問題，整個幫扶工作實際上并不能做到精準(zhǔn)。

1.精準(zhǔn)幫扶計劃

精準(zhǔn)幫扶要求能夠精準(zhǔn)調(diào)查了解每戶貧困戶的實際情況，并針對每戶貧困戶的實際情況制定合理、可行的3年幫扶計劃。然而，在A村的實際執(zhí)行中，根本無法做到。因為如前所述，駐村干部下鄉(xiāng)的時間為2013年6月底，之后有一大堆調(diào)查登記、資料填寫、考核培訓(xùn)、網(wǎng)上錄入等前期工作要完成，接著又要完成一年的幫扶考核工作，根本沒時間一戶一戶地去跟貧困戶商量、落實具體的幫扶計劃。并且，說是3年幫扶計劃，但真正到寫計劃時已經(jīng)是10月份，1年都差不多過去了，然后到了第3年的下半年，由于最終考核指標(biāo)很精細(xì)，要準(zhǔn)備的資料非常多，駐村干部又基本上是忙著準(zhǔn)備考核材料。也就是說，這樣一扣除前后準(zhǔn)備與考核的時間，駐村干部實際上能做的幫扶項目只是1年半多時間，但卻被要求做成3年的幫扶計劃。再加上駐村干部本身就缺乏動力去做每戶貧困戶的精細(xì)幫扶計劃，因為省扶貧辦的考核只要求有計劃，扶貧過程中的考核也不需要真正針對每戶貧困戶的扶貧措施來進行。最終，精準(zhǔn)幫扶計劃并不會精準(zhǔn)，往往都是駐村干部根據(jù)大概的情況，參照上一輪扶貧的樣本材料，直接把各類預(yù)計的扶貧項目往各貧困戶身上套。

2.基礎(chǔ)設(shè)施扶貧

基礎(chǔ)設(shè)施是精準(zhǔn)幫扶所要求的重點建設(shè)項目，但并不是所有基礎(chǔ)設(shè)施都能對增加貧困戶收入起到作用，在缺乏合適的監(jiān)督機制及客觀考核機制的情況下，建成的基礎(chǔ)設(shè)施有可能根本起不到應(yīng)有的扶貧作用。在A村，幫扶單位投入的資金到位后，由于駐村干部并沒有條件和能力去組織眾多人手落實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體項目的運轉(zhuǎn)、組織與建設(shè)都得依靠村干部，所以村干部在基礎(chǔ)設(shè)施項目上就起到了主要策劃和決定作用，駐村干部反成了協(xié)助。這導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目必然帶有村干部的私人利益，但只要不是太離譜，駐村干部也不會反對，因為一旦村干部不配合，這些項目他們自己也根本完成不了。最終，在A村的基礎(chǔ)設(shè)施項目上，一半以上的幫扶單位資金被投入到村委新辦公大樓的建設(shè)（以村文體設(shè)施建設(shè)的名義），一部分被投入到道路建設(shè)（但主要修建的是離各村委特別是村委主任家比較近的路），只有一小部分被投入到了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。實際上，村委原本的辦公大樓是還可以用的，但村干部們嫌舊，而且相鄰幾個已經(jīng)被幫扶過的貧困村（第一輪扶貧）都全部新建了村委辦公大樓，因此他們認(rèn)為這是幫扶單位必須投入資金完成的項目。這樣，A村的基礎(chǔ)設(shè)施扶貧項目大部分其實無法起到扶貧作用。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重點內(nèi)容，也是帶領(lǐng)貧困戶持續(xù)脫貧的關(guān)鍵。然而，在A村的實際執(zhí)行中，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧存在的問題卻是最多的。由于A村在做每戶貧困戶的幫扶計劃時就已經(jīng)無法做到精準(zhǔn)，到真正落實產(chǎn)業(yè)扶貧項目時，也就只能臨時粗略地把貧困戶進行分類，或者干脆全部都進同一個產(chǎn)業(yè)項目。更為關(guān)鍵的是，如前所述，駐村干部實際上能做幫扶項目的時間只有兩年不到，而省扶貧辦的考核指標(biāo)卻要求幫助貧困戶長期脫貧，從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)周期來講，這是違背規(guī)律的，因為很多經(jīng)濟作物、畜牧的生產(chǎn)和盈利周期都在2年以上。例如，A村適合種植高山茶葉和養(yǎng)殖竹鼠，但栽培茶樹以后一般要經(jīng)過3年才能正式采茶，而養(yǎng)殖竹鼠第1年基本是掌握技術(shù)，第2年才有出產(chǎn)，第3年才有效益。按照考核周期的要求，做這些產(chǎn)業(yè)項目是根本無法完成年度考核任務(wù)。因此，幫扶單位往往只能上馬一些立刻產(chǎn)生效益的項目，而不是充分考慮貧困村的實際優(yōu)勢及長期脫貧的需要。特別是幫扶的第1年，2名駐村干部能做幫扶項目的時間實際只有兩個月，卻要完成全年考核任務(wù)（必須有產(chǎn)業(yè)項目提升貧困戶的收入）。這就逼著駐村干部去做假，直接發(fā)錢給貧困戶，讓他們簽字確認(rèn)參與了水稻種植項目并增加了多少年度收入，而村干部會幫助駐村干部組織好這些簽字確認(rèn)工作。實際上該項目根本沒發(fā)生，但只要貧困戶簽字確認(rèn)，年度考核就能過關(guān)了。對于貧困戶來說，只要有錢收入，他們是無所謂駐村干部寫他們參加了什么項目、年度增加了多少收入。另外，在A村貧困戶家庭，留在家的絕大多數(shù)人員都是老弱病殘，中青年勞動力一般都已出外打工或者在家的也專門從事非農(nóng)工作（如建筑工，農(nóng)業(yè)的收入實在低），因此，就算幫扶單位設(shè)計了一些很好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，能真正有勞動力參與技術(shù)培訓(xùn)并通過這些項目實現(xiàn)持續(xù)增收的貧困家庭也非常少。像A村后來做的蔬菜種植、雞養(yǎng)殖等幫扶項目，都是貧困戶領(lǐng)了雞苗、化肥等實物或錢回去后，就沒有了下文，當(dāng)然，有村干部的配合，在考核上貧困戶會幫忙簽字確認(rèn)參加了什么項目、年度增加了多少收入，都能過關(guān)。

4.智力扶貧

智力扶貧也是精準(zhǔn)扶貧工作的一大重點，A省扶貧辦對此有專門的考核要求，比如每年要開展多少次農(nóng)技培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)等。這些考核原本是要以此提升貧困戶知識，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收和非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)。然而，由于現(xiàn)實條件的約束，在實際執(zhí)行中，智力扶貧最后并無法實現(xiàn)幫扶的目的。一是農(nóng)技培訓(xùn)。在A村，貧困戶留在家的絕大多數(shù)人員都是老弱病殘，中青年勞動力又在從事非農(nóng)工作，他們對農(nóng)技培訓(xùn)根本沒興趣。駐村干部為了完成考核任務(wù)（農(nóng)戶簽到表、拍照證據(jù)），要支付給來參加培訓(xùn)的每位農(nóng)戶50元（農(nóng)戶稱作是誤工費）。二是就業(yè)培訓(xùn)。實際上，由于外出打工的收益明顯高于在家務(wù)農(nóng)，而且打工對學(xué)歷、知識水平?jīng)]有多高要求（做建筑工人、洗碗工、保姆等并不需要學(xué)歷），在交通上又不存在障礙，因此包括貧困戶在內(nèi)的A村大部分中青年勞動力都已外出打工就業(yè)，根本不需要幫扶單位來做這樣的就業(yè)培訓(xùn)。但省扶貧辦有這樣的考核要求，并規(guī)定了每年要有一定數(shù)量的貧困人口因培訓(xùn)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，駐村干部為了迎合考核，就把貧困戶中一些原本已經(jīng)在外打工的人員的初始狀態(tài)登記為在家務(wù)農(nóng)，到每年中期和年度考核時再把這些人員的一部分轉(zhuǎn)為外出打工，這樣既完成了通過培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的考核任務(wù)，又完成了增加貧困戶收入的任務(wù)。另外，還有一個好處就是，前期做貧困戶識別時本來就不夠精準(zhǔn)，有一些在外打工、收入超出貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶被認(rèn)定為了貧困戶，把他們的初始狀態(tài)登記為在家務(wù)農(nóng)，可以降低他們的初始收入，達到貧困戶標(biāo)準(zhǔn)。

三、困境的表層原因：產(chǎn)權(quán)界定缺客觀標(biāo)準(zhǔn)與激勵不相容

以上A村的實踐只是個案，并不一定能真實反映我國精準(zhǔn)扶貧中的所有問題，但其中確實存在我們可以借鑒的經(jīng)驗與教訓(xùn)。一方面，實現(xiàn)精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵是要有識別農(nóng)戶收入的客觀手段和規(guī)則，將扶貧資源的產(chǎn)權(quán)精準(zhǔn)界定給貧困戶，但現(xiàn)有的貧困戶識別方法更多地依靠政府體系主導(dǎo)的“層級式”劃定以及駐村干部的入戶式調(diào)查。前者容易“被平均化”，讓一些真正需要幫扶的非貧困縣、貧困村農(nóng)戶得不到幫助，一些原本不夠資格的貧困縣內(nèi)的行政村、農(nóng)戶卻被歸為貧困村、貧困戶；后者則具有較高的主觀性，受農(nóng)戶、村干部、駐村干部等三方的投機行為影響較大，都很難做到精準(zhǔn)識別。另一方面，實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶的關(guān)鍵是扶貧資源要發(fā)揮最大限度的增收功能，但現(xiàn)有的扶貧做法把扶貧資源的實際使用權(quán)賦予了駐村干部和村干部，貧困戶只享有收入權(quán)，使得扶貧資源的使用權(quán)與收入權(quán)相分離，出現(xiàn)了類似于激勵不相容的問題，即駐村干部和村干部有自身的利益，他們對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策，而是在省扶貧辦監(jiān)督考核的約束條件下最大化自身利益。具體來說，造成當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實踐困境的原因，主要是扶貧資源難以產(chǎn)權(quán)界定及存在激勵不相容問題。

（一）精準(zhǔn)識別：產(chǎn)權(quán)界定缺客觀標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)識別貧困戶，主要是精準(zhǔn)識別貧困戶所擁有的主要資源（包括人力資源與物質(zhì)資源）以及來源于這些資源的真實客觀收入。然而，A村精準(zhǔn)識別貧困戶的案例表明，現(xiàn)有的扶貧做法并沒有專門針對這兩種資源的市場價值來展開貧困戶收入的客觀認(rèn)定識別，進而扶貧資源的產(chǎn)權(quán)也無法精準(zhǔn)界定給貧困戶。

我們可以把扶貧資金看作一種可帶來收入的資源，這種資源的產(chǎn)權(quán)要通過一定的規(guī)則來界定給貧困農(nóng)戶。制定規(guī)則的主體是省扶貧辦，它制定的規(guī)則就是，誰被認(rèn)定為貧困戶，誰就可以獲得該資源的產(chǎn)權(quán)。那么，被認(rèn)定為貧困戶的規(guī)則又是什么呢？在自上而下由政府體系主導(dǎo)的“層級式”貧困戶識別過程中，A省扶貧辦主要是以地區(qū)的農(nóng)民人均純收入和人均生產(chǎn)總值為標(biāo)準(zhǔn)，哪個縣的農(nóng)民人均純收入和人均地區(qū)生產(chǎn)總值低，哪個縣就能被認(rèn)定為貧困縣，在貧困縣中哪個村的人均收入水平低，哪個村就能被認(rèn)定為貧困村，具體貧困戶數(shù)則按全村總農(nóng)戶數(shù)的一定比例來確定。這套規(guī)則是客觀、簡單的，可以減少作弊行為和節(jié)省鑒別費用，但缺陷也非常明顯。因為用這樣的規(guī)則來分配扶貧資源產(chǎn)權(quán)，不可避免地出現(xiàn)“被平均化”。它人為地排除了許多非貧困縣或非重點貧困縣范圍的真正貧困戶，又不經(jīng)意間地把重點貧困縣范圍內(nèi)一些原本不一定夠資格的行政村、農(nóng)戶歸為貧困村和貧困戶。要知道，除了土地，人力資源是農(nóng)戶的主要收入來源，而人力資源權(quán)利價值較低的老弱病殘農(nóng)戶并不會集中分布在重點貧困縣、貧困村，且同一類型、級別的人力資源在同一省份地區(qū)的價格是差不多的，并不會存在重點貧困縣、貧困村的農(nóng)民打工（像建筑工、保姆、服務(wù)員等）的工資就比非貧困縣、非貧困村農(nóng)民打工的工資高。識別貧困戶并不應(yīng)人為地設(shè)置地域的歧視，只集中于重點貧困縣、貧困村篩選貧困戶，實際會造成不公平，讓一些真正需要幫扶的非貧困縣、貧困村農(nóng)戶得不到幫助。比如，如果純粹按貧困排名，A村原本并不夠資格被列為貧困村，因為還有其他非貧困縣或排名比該縣低的貧困縣的一些行政村收入比它低，但由于貧困村主要在重點貧困縣中篩選，它就成為了貧困村。同時，A村的貧困戶并沒有133戶那么多，但省扶貧辦簡單劃一地定了133戶（全村總戶數(shù)的1/3），就只能按133戶去核定。

另外，在自下而上的入戶調(diào)查式貧困戶識別過程中，界定扶貧資源產(chǎn)權(quán)的規(guī)則被進一步細(xì)化為調(diào)查收入標(biāo)準(zhǔn)，哪戶農(nóng)戶被調(diào)查的人均純收入越低，哪戶農(nóng)戶就能被認(rèn)定為貧困戶，被認(rèn)定為貧困戶，就能享有扶貧資源的產(chǎn)權(quán)。然而，不像城市居民有工資單、納稅單等證明收入的材料，農(nóng)村居民的收入是沒有單據(jù)證明的，入戶調(diào)查只能依靠詢問填表來核查收入，這導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果具有很強的主觀性。農(nóng)戶、村干部、駐村干部等是參與調(diào)查收入的三方主體，農(nóng)戶為了被認(rèn)定為貧困戶，有極強的動機去低報自己的收入；村干部為了自身利益最大化，有動力把自己親戚等關(guān)系戶放進貧困戶名單；駐村干部為了容易通過考核，有動力迎合省扶貧辦的規(guī)定和村干部的需求。這樣，實際上農(nóng)戶、村干部、駐村干部等三方都在主觀上都受到做假的激勵，純粹依靠入戶詢問式的填表調(diào)查，根本無法做到精準(zhǔn)識別貧困戶。

（二）精準(zhǔn)幫扶：激勵不相容

實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶的關(guān)鍵是使得扶貧資源對于貧困戶發(fā)揮最大限度的增收功能。然而，A村精準(zhǔn)幫扶貧困戶的案例表明，現(xiàn)有的扶貧做法實際上將扶貧資源的使用權(quán)與收入權(quán)相分離，出現(xiàn)了類似于激勵不相容的問題。

我們?nèi)园逊鲐氋Y金看作一種可帶來收入的資源，A省扶貧辦原本是要把這種資源的產(chǎn)權(quán)界定給貧困戶。然而，A省扶貧辦又認(rèn)為貧困戶是沒有能力利用好這種資源產(chǎn)權(quán)的，需要駐村干部和村干部的幫忙決策，就把資源的實際使用權(quán)（也即決定扶貧資金如何使用的權(quán)利）賦予了駐村干部和村干部，貧困戶只享有收入權(quán)。這就導(dǎo)致了扶貧資源的使用權(quán)和收入權(quán)相分離，出現(xiàn)了類似于激勵不相容的問題，①哈維茨（Leonid Hurwicz）在1960年創(chuàng)立的機制設(shè)計理論中提出了“激勵相容”的概念，它針對的是企業(yè)中的情況，指每個人都會以自己利益最大化來指導(dǎo)自己的行為，如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。與此相反，行為人追求個人利益的行為，與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)不一致，就會出現(xiàn)“激勵不相容”。更一般化些，“激勵不相容”指的就是，具體使用資源的行為人，與享有資源最終收益的委托人的目標(biāo)不一致。（Leonid Hurwicz.Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation Processes[M].In K.J.Arrow，S.Karlin，and P.Suppes，editors，Mathematical Methods in the Social Sciences，Stanford University Press，California，1960，pp.27-46.）即駐村干部和村干部有自身的利益，他們對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策，而是在省扶貧辦監(jiān)督考核的約束條件下最大化自身利益。在A村的案例中，首先，在精準(zhǔn)幫扶計劃上就無法實現(xiàn)精準(zhǔn)，駐村干部缺乏動力去做每戶貧困戶的精細(xì)幫扶計劃，因為省扶貧辦的考核只要求有計劃，扶貧過程中的考核也不需要真正針對每戶貧困戶的扶貧措施來進行；第二，在基礎(chǔ)設(shè)施扶貧上，由于駐村干部并沒有條件和能力去組織眾多人手落實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體項目的運轉(zhuǎn)、組織與建設(shè)都得依靠村干部，所以村干部在基礎(chǔ)設(shè)施項目上就起到了主要策劃和決定作用，使項目建設(shè)帶有村干部的私人利益，很多根本起不到提升貧困戶所擁有資源價值的作用；第三，在產(chǎn)業(yè)扶貧上，省扶貧辦短期化的考核要求，使得幫扶單位往往只能上馬一些立刻產(chǎn)生效益的項目，并激勵了駐村干部花錢做假，而沒有考慮貧困村乃至貧困戶的實際優(yōu)勢及長期脫貧的需要；第四，在智力扶貧上，由于貧困戶留在家的絕大多數(shù)人員都是老弱病殘，中青年勞動力又大多數(shù)已在從事非農(nóng)工作，農(nóng)技培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)等考核實際會逼著駐村干部做假，無法實現(xiàn)促進貧困戶的農(nóng)業(yè)增收及非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的目的。

四、困境的深層原因：貧困成因的演變與減貧思路

從微觀的角度來看，絕對貧困其實產(chǎn)生于個體無法利用自身擁有的人力資源或物質(zhì)資源來獲取足夠維持基本生活的收入。個體貧困的原因可分為兩種：一是資源匱乏，如擁有的土地等物質(zhì)資源太少或質(zhì)量太差，以及缺知識、技術(shù)、健康等人力資源匱乏；二是資源利用機會匱乏，即資源的產(chǎn)權(quán)受到管制，如所擁有的土地等物質(zhì)資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)等被限制，或者人力資源在各領(lǐng)域的就業(yè)機會被限制等（張超、羅必良，2016）。[16]從這個角度來看，實現(xiàn)減貧也主要有兩種思路：一是改善資源分配，二是放松資源產(chǎn)權(quán)管制。

新中國建立以來，一直到2004年“民工荒”發(fā)生，我國農(nóng)村人口貧困的主要成因及減貧的主要途徑其實都可歸于資源產(chǎn)權(quán)管制及其放松的層面。首先，從1949年到1978年，中國農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個從產(chǎn)權(quán)管制放松到產(chǎn)權(quán)管制強化的過程，這造成農(nóng)民所擁有的資源權(quán)利極為稀少，利用土地、人力資源來獲得收入的機會嚴(yán)重匱乏，由此形成普遍性貧困的局面。一方面，土地的集體化運動、統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施使得農(nóng)民對于土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收入權(quán)不斷被管制與剝奪；另一方面，嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理、資本主義工商業(yè)的社會主義改造、集體化生產(chǎn)的制度安排等使得農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域自由遷移擇業(yè)的權(quán)利、個體經(jīng)商的權(quán)利、經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品買賣的權(quán)利、獲得勞動收入的權(quán)利等人力資源產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)厲管制（張超、羅必良，2018）。[17]其次，從1978年改革開放到2004年，得益于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一系列制度改革對農(nóng)村土地、人力資源所形成的產(chǎn)權(quán)管制放松及其后續(xù)帶來的激勵和擴散效應(yīng)，我國農(nóng)村普遍性貧困逐漸消除，按2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)26年間中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到了37%。①按1978年貧困標(biāo)準(zhǔn)26年間中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到了2.8%。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立及農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制退出歷史舞臺，使得土地產(chǎn)權(quán)由受嚴(yán)重管制到大幅放松，這不僅直接增加了農(nóng)民收入，而且推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，為更多農(nóng)民帶來了商機和提供就業(yè)機會；另一方面，城鄉(xiāng)分割二元制度的逐步破除及對私營經(jīng)濟的全面管制放松，使得農(nóng)民重新獲得了自由遷移擇業(yè)權(quán)、經(jīng)商權(quán)、非農(nóng)收入權(quán)等人力資源產(chǎn)權(quán)的重要內(nèi)容，大規(guī)模農(nóng)村人口因此流入城鎮(zhèn)就業(yè)，出現(xiàn)了大量農(nóng)民企業(yè)家及引發(fā)了外出打工的“民工潮”（張超、羅必良，2018），[18]促使農(nóng)民的非農(nóng)收入飛速增加。

自2004年起，我國沿海地區(qū)開始持續(xù)出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象，由之前的“民工潮”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“民工荒”（劉志忠、張超，2006），[19]這一轉(zhuǎn)變意味著自此以后由人力資源產(chǎn)權(quán)受管制（就業(yè)機會受限）而導(dǎo)致農(nóng)村人口絕對貧困的現(xiàn)象將越來越少，我國農(nóng)村人口貧困的主要成因逐漸過渡為資源分配不足的層面，即天生或災(zāi)難形成的體弱、病殘，導(dǎo)致人力資源匱乏。這是因為“民工荒”主要缺的是重勞動力型工人，包括制衣、制鞋、玩具、五金等勞動密集型行業(yè)的流水線工人，以及建筑工、裝修工、搬運工、快遞員、清潔工、餐廳服務(wù)員、保姆等，這些工作對學(xué)歷、知識水平、天賦、年齡、社交能力等都沒什么要求，是幾乎每個健康的農(nóng)村貧困勞動力都能從事的。特別是，到了2013年，隨著我國各地區(qū)的交通、網(wǎng)絡(luò)、電話等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得越來越好，原來存在的有就業(yè)機會卻因交通、信息傳遞不方便等造成貧困的現(xiàn)象已基本消除，在“民工荒”的背景下，所有健康的就算沒有任何學(xué)識的農(nóng)村勞動力只要愿意，都能方便地在城鎮(zhèn)找到一份重勞動力型工作，甚至文盲都可以從事搬運工、洗碗工、建筑工等工作，而所有這些工作的起薪都至少為1500元/月。要知道，2013年農(nóng)村絕對貧困線才是人均2500元/年左右（按2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)），一個農(nóng)村的四口之家，只要有一個健康勞動力參與就業(yè)，就能至少達到人均4500元/年（1500×12÷4＝4500），遠超農(nóng)村貧困線。這里可能還有疑問，如果有農(nóng)民（身體健康的中青年）就是想在家務(wù)農(nóng)，不出外打工，達不到1500元/月怎么辦？答案是，只要他不懶（如果是由于懶導(dǎo)致的貧困，就根本不屬于扶貧的范圍），就算在農(nóng)村也可以一邊務(wù)農(nóng)，一邊通過打散工，如幫人建房、做農(nóng)忙的幫工、修路等，獲得高于1500元/月的收入（現(xiàn)在農(nóng)村的建筑工、修路工、農(nóng)忙幫工的日工資都至少在100元以上，少了根本請不到人），況且現(xiàn)實中我們所看到的就是，越來越少的農(nóng)村青壯勞動力真的愿意留在家務(wù)農(nóng)，在家務(wù)農(nóng)大多是老年人。

2013年底，習(xí)近平總書記首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想，這時中國農(nóng)村貧困發(fā)生率也已下降為8.5%（按2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)）。在此背景下，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的對象到底是誰？如何精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶？很明顯，根據(jù)之前的分析，在重勞動力型“民工荒”的條件下，真正的農(nóng)村貧困戶已演變?yōu)槟切├先醪埖募彝?，即沒有健康勞動力的家庭，或者就算有健康勞動力卻被部分病殘的家庭成員的醫(yī)藥費所拖垮的家庭。這樣，精準(zhǔn)識別已經(jīng)可以有客觀的識別依據(jù)，也就是以家庭成員人數(shù)、年齡構(gòu)成、病殘健康情況等客觀標(biāo)準(zhǔn)去識別真正的貧困戶，如果還以政府“層級式”劃定和駐村干部入戶調(diào)查收入的方式來識別貧困戶，主觀性大，容易有投機行為的造假，很難做到精準(zhǔn)。與此同時，精準(zhǔn)幫扶也應(yīng)變?yōu)橹饕槍Y源分配改善，即著重于為貧困戶提供大病保障、傷殘補助、貧困救濟，以及通過配套資源提升貧困戶的土地價值，或者為老年人提供就近就業(yè)的機會等，避免片面地針對農(nóng)村青壯勞動力的產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧，因大多數(shù)青壯勞動力早已出外打工或者在家的也專門從事非農(nóng)工作（如建筑工、修路工），就算幫扶單位設(shè)計了一些很好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，能真正有勞動力參與技術(shù)培訓(xùn)并通過這些項目實現(xiàn)持續(xù)增收的貧困家庭也會非常少。

五、結(jié)論與建議

習(xí)近平總書記早在2013年11月于湖南湘西考察時，就首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想。然而，具體如何精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶農(nóng)村貧困戶卻仍是需要探討和研究的難題。本文基于作者在山區(qū)貧困村的一次真實扶貧經(jīng)歷，并結(jié)合相關(guān)經(jīng)濟學(xué)理論，來深入分析當(dāng)前的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧問題。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，造成當(dāng)前農(nóng)村扶貧無法做到精準(zhǔn)的實踐困境的表層原因，主要是缺乏客觀手段和規(guī)則將扶貧資源的產(chǎn)權(quán)精準(zhǔn)界定給貧困戶，以及存在激勵不相容問題導(dǎo)致駐村干部和村干部對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策。深層原因則是，在重勞動力型“民工荒”的背景下，當(dāng)前真正的農(nóng)村貧困戶早已演變?yōu)槟切├先醪埖募彝?，即沒有健康勞動力的家庭，或者就算有健康勞動力卻被部分病殘的家庭成員的醫(yī)藥費所拖垮的家庭，這些貧困家庭是可以有客觀的識別依據(jù)及能實施有針對性的扶貧措施，而當(dāng)前各地區(qū)的精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶政策卻仍沒有與此相適應(yīng)地作調(diào)整，導(dǎo)致在識別和幫扶貧困戶方面無法做到精準(zhǔn)。據(jù)此，本文為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧提出以下建議。

第一，以客觀標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)識別農(nóng)村貧困戶。農(nóng)戶獲取收入的主要源泉是土地資源和人力資源。只要能客觀衡量個體農(nóng)戶所擁有的這兩種資源的價值，就能夠獲得個體農(nóng)戶的客觀收入。在市場經(jīng)濟中，資源的價值是由市場來決定的，不同數(shù)量、質(zhì)量的資源有不同的市場價格，根據(jù)市場價格就能制定識別貧困農(nóng)戶的客觀標(biāo)準(zhǔn)。首先是土地資源。不同地區(qū)的土地資源在當(dāng)?shù)囟紩惺袌隽鬓D(zhuǎn)價格，有些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格比較明顯，能直接從土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)及相關(guān)中介網(wǎng)站上獲取，有些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格不夠明顯，也能間接從當(dāng)?shù)貙嶋H成交的信息（通過實地調(diào)查）中獲取。只要知道了每個地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格以及農(nóng)戶所擁有的土地數(shù)量，也就能客觀識別當(dāng)?shù)馗鬓r(nóng)戶享有的土地資源權(quán)利價值，進而獲得土地資源給農(nóng)戶帶來的客觀收入。其次是人力資源。人力資源的市場價格是最容易獲得的，每種類型、等級的人力資源在人才市場上都會有明顯的成交價格。而且，識別貧困戶并不需要清楚調(diào)查每種類型、等級的人力資源的市場價格，我們只需要知道處于收入最底端的重勞動力型人力資源的價格，即從事建筑工、裝修工、搬運工、快遞員、清潔工、餐廳服務(wù)員、保姆等等工作的最低收入。值得注意的是，重大疾病或傷殘產(chǎn)生的高昂治療費用會極大降低農(nóng)戶收入，也是造成農(nóng)戶貧困的主要原因，在以上兩項收入的基礎(chǔ)上，要根據(jù)三甲醫(yī)院證明對這種負(fù)收入進行扣除。

第二，通過配套資源提升貧困戶的土地價值。土地資源是農(nóng)民獲取收入的一個重要來源，但由于分配到的土地質(zhì)量千差萬別，不同地區(qū)農(nóng)民所享有的土地價值差異巨大，有些城市周邊地區(qū)的農(nóng)民能從其土地中獲得足夠維持基本生活甚至過上非常富裕生活的充足收入，有些邊遠地區(qū)的農(nóng)民卻無法依賴其土地生存。對于農(nóng)村貧困戶來說，提升其土地資源的價值，無疑是實現(xiàn)持續(xù)脫貧的一個可行路徑。一是通過基礎(chǔ)設(shè)施提升土地資源質(zhì)量。這種途徑在現(xiàn)行扶貧做法中比較普遍，但問題是，由于激勵不相容，很多項目建設(shè)會偏向于掌握使用權(quán)的村干部的私人利益，而并不一定能起到提升貧困戶土地資源價值的作用。因此，需要改變現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施扶貧方式，將基礎(chǔ)設(shè)施扶貧的考核嚴(yán)格定于增加貧困戶土地資源的價值，減少村干部的作弊空間，像村委辦公樓、文化娛樂場所、村內(nèi)道路等與增加土地資源價值關(guān)系不大的項目，不應(yīng)列入扶貧考核，扶貧資金也不應(yīng)投入這些項目。二是增加能對土地資源產(chǎn)生正外溢效應(yīng)的新資源。貧困地區(qū)的土地資源之所以價值低，與它所處的邊遠位置有關(guān)，也與它缺乏配套資源有關(guān)，土地資源在貧困農(nóng)戶手里，既缺乏專業(yè)經(jīng)營管理能力，又沒有相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)平臺配套，導(dǎo)致低下的規(guī)模效益和分工效率。因此，可以借鑒崇州的“職業(yè)經(jīng)理人＋合作社＋服務(wù)超市”的“農(nóng)業(yè)共營制”試驗（羅必良，2014）[20]以及陽山縣的“土地整合”試驗的成功經(jīng)驗，在連片土地置換整合、改善農(nóng)地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，通過整體招商引資，吸引職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)服務(wù)超市、企業(yè)家等資源進來，提升當(dāng)?shù)赝恋刭Y源價值，使得貧困農(nóng)戶可以獲得比原來更多的土地租金或分紅，實現(xiàn)增收。

第三，為貧困戶提供大病保障、傷殘補助和貧困救濟。在人力資源分配方面，不同個體間的差異非常大，有些人天生就聰明、學(xué)習(xí)能力強、體質(zhì)好、情商高、運氣好，能靠自身努力過上富足的生活，有些人卻生而智力不足、體弱多病、多災(zāi)多難，無法靠自身努力擺脫貧困。并且，這種分配不均也與個體努力程度無關(guān)，完全是由上天決定。因此，從公平的角度，政府應(yīng)對此進行資源再分配調(diào)節(jié)，也即政府以稅費形式征收社會中其他人所擁有的人力資源價值的一部分，用于再分配給有人力資源缺陷的個體。對于貧困農(nóng)戶來說，政府需要提供以下幾項幫助。（1）大病保障。當(dāng)前，我國農(nóng)村雖然已經(jīng)有新農(nóng)合和大病保險，但對于貧困農(nóng)戶來說，仍存在幾大困難：一是一定報銷比例后的費用仍顯過高；二是很多重大疾病的器材費、進口藥費是不包含在醫(yī)保報銷范圍內(nèi)的，實際報銷比例其實更低；三是很多需要長期服藥的嚴(yán)重慢性疾病，藥費很貴但報銷比例和報銷金額都較低?；剂藝?yán)重疾病的農(nóng)民依然很容易陷入貧困，需要政府建立相應(yīng)的農(nóng)村貧困人口大病醫(yī)療兜底保障機制。（2）傷殘補助。有時，一些偶然的災(zāi)難對于收入本來就低的農(nóng)村家庭的打擊是極其大的，如意外燒傷、摔傷、撞傷等，可能一下子就使得一個正常家庭變?yōu)樨毨簦畱?yīng)對這些災(zāi)難導(dǎo)致的貧困有完善的傷殘補助機制。（3）貧困救濟。由于農(nóng)民客觀收入識別困難，現(xiàn)行的農(nóng)村低保并不能做到應(yīng)保盡保。據(jù)貧困村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了防止多報、虛報低保農(nóng)戶數(shù)，該村的低保名額是由地方政府統(tǒng)一劃定的，在不夠分配的情況下，經(jīng)常由幾個低收入家庭輪流來拿。也就是說，會產(chǎn)生有些村低收入者多低保名額卻不夠、有些村的低收入者少低保名額卻多的現(xiàn)象。因此，客觀識別農(nóng)村低保戶，做到應(yīng)保盡保也是需要完善的工作。