曹旭，張橋，黃炳強(qiáng)

(福建醫(yī)科大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)部，福建福州350122)

高校學(xué)生管理法制化是指高校管理中的法制實(shí)施問(wèn)題，也是法制教育與高校管理研究中的一個(gè)重要問(wèn)題。隨著依法治國(guó)基本方略的不斷深入，公民權(quán)利意識(shí)與法制觀念日益增強(qiáng)，有關(guān)學(xué)生與高校法制層面的矛盾糾紛不斷顯現(xiàn)，使得高校學(xué)生管理法制化逐步成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。新形勢(shì)下，高校如何開展好學(xué)生管理法制化工作是深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略、提升高校學(xué)生管理工作有效性亟待解決的問(wèn)題。

一、高校學(xué)生管理法制化的界定

梳理高校學(xué)生管理法制化的現(xiàn)有研究論述是科學(xué)界定高校學(xué)生管理法制化的前提。概括而言，高校學(xué)生管理法制化的界定包括如下幾點(diǎn)：

界定一：高校教育行為與管理過(guò)程必須依法依規(guī)。有學(xué)者認(rèn)為，高校學(xué)生管理法制化是高校管理行為的法制化與合法化，是基于憲法與教育法的框架下，“教育行政權(quán)力由法定的主體，出于法定的事由，按照法定的程序在法定的軌道上運(yùn)行”[1]。應(yīng)該說(shuō)，因其突出行為合法性，強(qiáng)調(diào)學(xué)生管理的正當(dāng)性，此乃可取之處。但問(wèn)題是，高校學(xué)生管理法制化是一種管理者與被管理者之間的行為關(guān)系，雙方存在一定互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)行為本身的依法依規(guī)僅僅看到“合法性”卻忽略了“互動(dòng)性”，具有一定的機(jī)械性。

界定二：高校依法依規(guī)地開展學(xué)生管理的一種工作模式。有學(xué)者認(rèn)為，高校學(xué)生管理法制化必然是以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，是按照法律法規(guī)的要求，對(duì)于學(xué)生學(xué)習(xí)、生活各個(gè)層面實(shí)施教育、服務(wù)的一種工作模式，其基礎(chǔ)價(jià)值是建立學(xué)生事務(wù)工作新格局，體現(xiàn)為“秩序”，核心價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)治理優(yōu)化[2]。合法且按照法律的要求來(lái)開展管理工作是這種論點(diǎn)的核心。這種觀點(diǎn)堅(jiān)持高校學(xué)生法制化管理的“合法性”原則具有合理性，但作為上層建筑，法制是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，其本源無(wú)法逾越社會(huì)生活，以法律法規(guī)的要求來(lái)開展學(xué)生管理法制化忽略了法律法規(guī)自身的滯后性，猶如一葉障目。

界定三：利用法律法規(guī)確保管理秩序規(guī)范化的實(shí)踐。高校學(xué)生管理法制化是一個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，包含很多子體系，目標(biāo)包括“學(xué)生管理觀念的法制化、學(xué)生管理制度的法制化、學(xué)生管理行為的法制化、學(xué)生管理侵權(quán)救濟(jì)的法制化等”[3]。這種觀點(diǎn)一方面堅(jiān)持了高校學(xué)生管理法制化的“合法性”，另一方面，看清了工作本身的實(shí)踐本質(zhì)，承認(rèn)了工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，相比而言具有很大的進(jìn)步。然而不足在于，對(duì)于高校學(xué)生管理法制化的法律關(guān)系、內(nèi)容等具體層面卻探究不深。

高校學(xué)生管理法制化本質(zhì)上屬于社會(huì)法規(guī)范的范疇，并非公法與私法的規(guī)制范疇，因其主要處理“學(xué)生—高校”之間的矛盾，出于社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考量，故而屬于社會(huì)法規(guī)制的范疇。由此，筆者認(rèn)為高校學(xué)生管理法制化是高校管理中合法性問(wèn)題以及與之密切相關(guān)的學(xué)生管理問(wèn)題的總和，是法制教育中學(xué)生管理工作的具體實(shí)踐，包括制度法制化、程序法制化，其中制度法制化是基礎(chǔ)，程序法制化是核心，只有在已有法律法規(guī)范圍內(nèi)開展制度設(shè)計(jì)，程序法制化才能得以實(shí)現(xiàn)，而程序法制化最終使得制度法制化落入實(shí)處。

二、高校學(xué)生管理法制化應(yīng)厘清的兩種關(guān)系

高校學(xué)生管理法制化是高?；诜蓪?duì)學(xué)生實(shí)施管理，因此“政府—高校—學(xué)生”是其行動(dòng)邏輯?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等是高校在學(xué)生管理法制化中的法律依據(jù)。高校是行動(dòng)主體，從管理者的角度對(duì)學(xué)生開展實(shí)際管理；而學(xué)生是行動(dòng)客體，是高校學(xué)生管理法制化的被管理者，其本身的各項(xiàng)權(quán)益理應(yīng)受到保護(hù)。

(一)政府與高校的關(guān)系

高校學(xué)生管理法制化本質(zhì)上倡導(dǎo)依法治校。因計(jì)劃體制因素，傳統(tǒng)的高校管理中行政干預(yù)的人治現(xiàn)象突出，使得權(quán)力濫用、程序不公的情況長(zhǎng)期存在。從根本上說(shuō)，政府與高校之間應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非依附關(guān)系、控制關(guān)系，重點(diǎn)應(yīng)是實(shí)際管理中激發(fā)學(xué)生有意識(shí)地參與到學(xué)校事務(wù)管理中[4]。在兩者關(guān)系中，政府的力量明顯強(qiáng)于高校，存在非對(duì)等的關(guān)系，導(dǎo)致政府處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，盡管《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》(2015年修訂，2016年6月1日施行)在修訂后得到了很大改進(jìn)，但是對(duì)于兩者關(guān)系的界定基本處于原則性層面，兩者關(guān)系邊界較為模糊，一定程度上不利于高校學(xué)生管理法制化的實(shí)施。

從本質(zhì)上，高校學(xué)生管理法制化工作中，高校的管理受政府的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與監(jiān)督，屬于行政法律關(guān)系。在管理中，高校是大學(xué)教育的實(shí)施者，是基于國(guó)家教育戰(zhàn)略根據(jù)已有的法律法規(guī)行使教育職權(quán)，政府是根據(jù)法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定對(duì)其實(shí)行宏觀管理[5]。在具體職權(quán)上，政府與高校的職權(quán)具有十分明晰的劃分，政府是教育的提出者與管理者，高校是實(shí)際辦學(xué)者，政府為高校管理提供規(guī)劃、引導(dǎo)與服務(wù)，高校結(jié)合自身辦學(xué)理念開展自主辦學(xué)。高校學(xué)生管理法制化是依法治國(guó)的必然要求，是基于現(xiàn)有的法律法規(guī)，政府引導(dǎo)與管理，高校實(shí)踐與實(shí)施，兩者良性互動(dòng)的結(jié)果[6]。

(二)高校與學(xué)生的關(guān)系

高校與學(xué)生是高校學(xué)生管理法制化的主體與客體，正確處理高校與學(xué)生關(guān)系是做好此項(xiàng)工作的應(yīng)有之義，而正確處理兩者關(guān)系的關(guān)鍵取決于如何看待兩者的地位，需要從法律、實(shí)踐的角度客觀看待兩者關(guān)系。

一方面，高校是學(xué)生管理的主體，權(quán)力法定源自《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等，是法律法規(guī)授權(quán)的從事教育管理的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，具有教育行政管理權(quán)力、公共管理權(quán)力等，實(shí)際開展課程設(shè)置、教學(xué)活動(dòng)、學(xué)籍管理、獎(jiǎng)懲管理等。高校與學(xué)生存在管理與被管理的關(guān)系，高校是管理的主體，學(xué)生是被管理的客體，前者因權(quán)力的合法性使得兩者存在一定的地位非均等性，從而具有行政法律關(guān)系。

另一方面，學(xué)生在校期間，除了學(xué)習(xí)，日常生活中存在諸多需求需要學(xué)校給予安排，如飲食、繳費(fèi)、財(cái)務(wù)安全、人身安全。因此，學(xué)校在日常管理中，除了充當(dāng)教學(xué)管理的實(shí)施者，也擁有在校學(xué)生監(jiān)護(hù)人的身份，既要提供日常的生活與學(xué)習(xí)服務(wù)，又要保護(hù)在校學(xué)生的財(cái)務(wù)與人身安全。從這一層面上，高校與學(xué)生兩者地位對(duì)等，權(quán)利義務(wù)上相對(duì)平等，存在民事法律關(guān)系。

三、高校學(xué)生管理法制化的內(nèi)容與實(shí)施路徑

(一)高校學(xué)生管理法制化的內(nèi)容

高校學(xué)生管理法制化是社會(huì)法的范疇，從內(nèi)涵上說(shuō)，因其規(guī)定內(nèi)容上的區(qū)別容易產(chǎn)生分歧，存在狹義、中義、廣義之分。狹義的高校學(xué)生管理法制化專指高校學(xué)生管理制度的法制化；中義的高校學(xué)生管理法制化，是從法律與法制的層面調(diào)整高校學(xué)生管理中的教學(xué)關(guān)系、獎(jiǎng)懲評(píng)估、程序執(zhí)行、溝通反饋等若干事務(wù)的總和；而廣義上的高校學(xué)生管理法制化側(cè)重立法與法制，站在國(guó)家與高校的角度，圍繞政府行政干預(yù)與高校自主辦學(xué)開展的法制化工作[7]。

隨著依法治國(guó)方略的逐步深入，社會(huì)主義法制建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域已日趨完善。筆者認(rèn)為，高校學(xué)生管理法制化應(yīng)從中義上來(lái)把握，重點(diǎn)從“高校與學(xué)生”“管理與被管理”“服務(wù)與被服務(wù)”的行動(dòng)范式上理解高校學(xué)生管理法制化，從而構(gòu)建并推進(jìn)該項(xiàng)工作。當(dāng)前，高校學(xué)生管理法制化是高校學(xué)生管理的重要內(nèi)容，與高校教學(xué)管理、行政管理、生活管理相并行，是依法治國(guó)在高校的具體實(shí)踐，是依法治校的具體體現(xiàn)。

社會(huì)法層面的高校學(xué)生管理法制化是以“社會(huì)給付”的方式，從高校學(xué)生管理是否符合憲法保障學(xué)生的基本人權(quán)、受教育權(quán)出發(fā)，保障學(xué)生在高校學(xué)習(xí)過(guò)程中平等、公平、安全以及必要情況下的救濟(jì)等，其內(nèi)容主要包括：

1.制度法制化。高校學(xué)生管理中的制度建設(shè)必須合乎法律法規(guī)，從立法與法制理念的角度確保高校學(xué)生管理的制度建設(shè)符合法律精神與法律規(guī)定。從職能上，高校學(xué)生管理通常包括學(xué)籍管理、學(xué)位管理、教學(xué)管理、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)懲、學(xué)分管理、生活管理等，類似管理環(huán)節(jié)中的制度建設(shè)，要遵循現(xiàn)有的法律法規(guī)。

2.程序法制化。高校學(xué)生管理不能僅停留在制度建設(shè)，程序建設(shè)是此項(xiàng)工作開展的必要組成部分，程序建設(shè)重點(diǎn)解決“如何做”的問(wèn)題，針對(duì)學(xué)生管理具體工作所涉及到的部門和環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)定彼此對(duì)接流程、方式和權(quán)責(zé)義務(wù)。高校學(xué)生管理法制化中的程序法制化，即要求程序建設(shè)合乎法律規(guī)范，經(jīng)得起法律的推敲，充分尊重程序制定中的公正、透明原則。

3.執(zhí)行法制化。執(zhí)行工作是高校學(xué)生管理法制化的落地環(huán)節(jié)，指具體工作的執(zhí)行開展必須按照法制化的要求，既要符合高校法制化制度，又要遵循法制化程序，應(yīng)本著民主、公正的原則，嚴(yán)格遵守事前調(diào)研、事中論證、事后公開的流程，充分尊重責(zé)任主體與學(xué)生的知情權(quán)。在執(zhí)行法制化的過(guò)程中，要本著實(shí)踐的高度，具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)事件的性質(zhì)來(lái)執(zhí)行。一方面，對(duì)于高校制度規(guī)制與約束內(nèi)的事件采取獎(jiǎng)懲結(jié)合、治病救人的方式，充分發(fā)揮高校的教育功能；另一方面，對(duì)于高校制度規(guī)制范圍內(nèi)的突發(fā)事件，應(yīng)制定相應(yīng)的應(yīng)急措施，嚴(yán)格按照法律途徑解決。

4.救濟(jì)法制化。法制的根本是公正與平等，強(qiáng)調(diào)地位均衡和權(quán)力對(duì)等，在法制賦予權(quán)力而出現(xiàn)地位非對(duì)等的情況下，必須建立救濟(jì)機(jī)制，使弱者能夠得到救助。高校學(xué)生管理法制化過(guò)程中，高校與學(xué)生之間，無(wú)論是“管理與被管理”的關(guān)系，還是“服務(wù)與被服務(wù)”的關(guān)系，客體的學(xué)生在管理尤其是獎(jiǎng)懲這類具有負(fù)向治理過(guò)程中，會(huì)因程序性或者人為性的因素導(dǎo)致學(xué)生主觀性的權(quán)益受損，而救濟(jì)法制化可以從保護(hù)學(xué)生的角度提供救助，其重點(diǎn)是從建立溝通渠道、救濟(jì)程序、救濟(jì)平臺(tái)等實(shí)施救濟(jì)。

(二)高校學(xué)生管理法制化實(shí)施路徑

高校學(xué)生管理法制化建設(shè)與高校學(xué)生管理相輔相成，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，具有整體與部分、對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。高校學(xué)生管理必須在法定框架內(nèi)確保高校教育行政權(quán)行使與學(xué)生基本權(quán)益保護(hù)，高校學(xué)生管理法制化是高校學(xué)生管理的重要內(nèi)容，是依法治國(guó)方略下高校依法治校的具體體現(xiàn)，前者是后者的一個(gè)環(huán)節(jié)，其實(shí)施應(yīng)在后者整體的學(xué)生管理統(tǒng)籌下進(jìn)行。高校學(xué)生管理法制化與高校學(xué)生管理因其內(nèi)容不同存在明顯差異，具有自身獨(dú)特的矛盾特殊性，從而在具體實(shí)施中，高校學(xué)生管理法制化在途徑、方法上與高校學(xué)生管理存在一些差異。由此，高校學(xué)生管理法制化既要服從高校學(xué)生管理的宏觀統(tǒng)籌，汲取高校學(xué)生管理中的先進(jìn)做法與良好經(jīng)驗(yàn)，也要立足于自身的特殊性，有針對(duì)性地開展工作。

高校學(xué)生管理法制化的關(guān)鍵是法制化，實(shí)施主體是高校，客體是學(xué)生，在實(shí)施路徑的建設(shè)中要擯棄過(guò)去人云亦云的陳舊觀念，切實(shí)結(jié)合高校學(xué)生管理法制化的內(nèi)容與特點(diǎn)開展實(shí)際工作。實(shí)踐中要圍繞高校、學(xué)生、法制，確保處理好“高校與學(xué)生”“人治與法治”兩個(gè)關(guān)系，在兩個(gè)確保的前提下建設(shè)其實(shí)施路徑[8]。

1.強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)。高校要樹立學(xué)生管理法制化的理念，自覺將高校學(xué)生管理融入法制化路徑，將高校學(xué)生法制化管理納入高校學(xué)生管理常態(tài)中。高校學(xué)生管理法制化的思想路徑，一方面要求明確主題，理解高校學(xué)生管理法制化的內(nèi)核，明確學(xué)生管理法制化必要性及其特點(diǎn)。另一方面，高校管理者要把握學(xué)生管理法制化的特點(diǎn)與規(guī)律，在充分尊重規(guī)律的前提下統(tǒng)籌推進(jìn)。

2.科學(xué)設(shè)定內(nèi)容。根據(jù)學(xué)生管理法制化的本質(zhì)要求，從制度化、體系化方面做好學(xué)生管理法制化的頂層設(shè)計(jì)。內(nèi)容設(shè)計(jì)是系統(tǒng)工程，必須講究方式方法，要從科學(xué)性、系統(tǒng)性原則出發(fā)，力促高校學(xué)生管理法制化內(nèi)容設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)。首先，要拓寬視角，從多學(xué)科、多領(lǐng)域出發(fā)，以法學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科為支撐，做好學(xué)生管理法制化的體系設(shè)計(jì)，確?！吧婕胺秶囝I(lǐng)域”“思考方式多角度”“學(xué)生權(quán)益全覆蓋”。與此同時(shí)，要具體結(jié)合部門差異，明確內(nèi)容設(shè)定中相應(yīng)部門的職責(zé)與權(quán)限。

3.強(qiáng)化日常教育與引導(dǎo)。高校應(yīng)做好學(xué)生管理法制化的教育與引導(dǎo)，從解釋、宣傳與教育的角度在高校內(nèi)部切實(shí)推進(jìn)該項(xiàng)工作。引導(dǎo)路徑的搭建，主旨在于做好解釋與宣傳，推進(jìn)學(xué)生管理法制化的教育，必須堅(jiān)持“舞臺(tái)搭建與方法探索”兩手抓，既要為學(xué)生管理法制化創(chuàng)造平臺(tái)，營(yíng)造良好的教育環(huán)境與氛圍，又要探索此項(xiàng)工作的方式方法，使得學(xué)生管理法制化跟得上形勢(shì)的發(fā)展。其一，利用日常教學(xué)強(qiáng)化學(xué)生法治觀念。高校學(xué)生管理法制化是管理法制化，也是學(xué)生知法、懂法、守法以及遵守校紀(jì)校規(guī)的過(guò)程。要強(qiáng)化普法教育，尤其應(yīng)增強(qiáng)學(xué)生的守法理念，培育學(xué)生平等、公正、法治的法律觀念，引導(dǎo)學(xué)生法治自律，激發(fā)學(xué)生法治認(rèn)識(shí)上的自覺，并將自身行動(dòng)統(tǒng)一到法治、法律的規(guī)范中。同時(shí)，應(yīng)培育學(xué)生的法治信仰，引導(dǎo)學(xué)生以法律為準(zhǔn)繩來(lái)研判外界事務(wù)，從而能夠以高校學(xué)生管理法制化客體的身份做好監(jiān)督工作。其二，高校應(yīng)積極構(gòu)建法治文化，做好法治文化與校園文化的銜接與融合，營(yíng)造好的法治環(huán)境。其三，積極探索行之有效的方式方法。高校在推進(jìn)學(xué)生管理法制化中要避免單向思維，避免分析視角上的思維定勢(shì)，既要從管理角度，又要從教育角度對(duì)其科學(xué)定位。事實(shí)上，“管理+教育”的分析視角是高校學(xué)生管理法制化的本質(zhì)性要求，合乎其自身規(guī)律。高校學(xué)生管理法制化是學(xué)校管理的一部分，必須以激發(fā)管理熱情、提高管理效率為出發(fā)點(diǎn)，大膽實(shí)施績(jī)效管理、試點(diǎn)管理、責(zé)任管理。另一方面，作為日常教育的一部分，高校學(xué)生管理法制化必須注重方法創(chuàng)新，要綜合利用課堂內(nèi)外，采用理論教育、實(shí)踐教育相結(jié)合的方法。

4.強(qiáng)化信息傳播。高校要建立學(xué)生管理法制化的傳播平臺(tái)，強(qiáng)化成果傳播。嚴(yán)格地說(shuō)，高校學(xué)生管理法制化工作的成果包括精神工作與實(shí)質(zhì)工作，精神工作指精神層面的工作開展，實(shí)質(zhì)工作指實(shí)際開展的過(guò)程與結(jié)果。其一，要傳播學(xué)生管理法制化的精神成果，例如依法治校、法治精神、學(xué)生管理法制化的必要性等法治背景與人文的教育。其二，應(yīng)在高校內(nèi)部大力傳播已開展的學(xué)生管理法制化工作，廣泛宣傳已有的做法與規(guī)定，告知學(xué)生在校期間的法定權(quán)益、權(quán)益保護(hù)渠道、權(quán)益救濟(jì)渠道等信息。其三，學(xué)校應(yīng)將學(xué)生管理法制化相關(guān)的具體事務(wù)及時(shí)傳播給學(xué)生，做到信息公開，例如在學(xué)生獎(jiǎng)懲、評(píng)優(yōu)、權(quán)益糾紛處理等事件中，應(yīng)充分尊重學(xué)生知情權(quán)，及時(shí)公布事件進(jìn)展與結(jié)果，做到公開、公平、公正。