重慶市南岸區(qū)政協(xié)理論研究課題組

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

中共中央頒布的 《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確提出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是 “以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督”。由此，“提出意見、批評、建議”成為人民政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督作用的基本方式。

一、人民政協(xié)民主監(jiān)督基本方式的歷史進程

從新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨不斷探索人民政協(xié)民主監(jiān)督理論與實踐，形成逐步完善的人民政協(xié)民主監(jiān)督方式，為全面推進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作打下深厚根基。

在1949年9月通過的人民政協(xié)組織法中規(guī)定，政協(xié)全體會議 “就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”，政協(xié)全國委員會 “協(xié)商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案”［1］58-59，而政協(xié)地方委員會也承擔著提出意見供政府選擇參考的職責。毛澤東還提出 “我們的會議暫時還是建議性質(zhì)會議”，政協(xié)組織法提出 “僅有建議權(quán)”［1］64，121， 實際上把提建議放在界定政協(xié)性質(zhì)的地位，民主監(jiān)督也必然是其中的重要體現(xiàn)。政協(xié)還以接受和處理人民意見為重要工作，要求必須認真處理人民的建議、詢問、要求、申訴、批評等事項。

全國人大召開后，毛澤東提出政協(xié)的五大任務之一是 “提意見”，并認為 “政協(xié)可以向人大常委會和國務院提意見。政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的”［1］201-202?！伴L期共存、互相監(jiān)督”方針的提出，突出了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間，在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和社會主義道路等六條政治標準的前提下，發(fā)揮民主監(jiān)督作用的重要性。而人民政協(xié)作為有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其民主監(jiān)督職能也一直突出界別監(jiān)督的內(nèi)涵。共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意，從而更多、更全面地反映問題、處理問題，使方針政策的制定更加科學化、民主化。

以提意見、建議的方式發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的職能，體現(xiàn)了人民民主的廣泛性特征，也是人民民主的重要議事精神。政協(xié)委員可以提出各種不同的意見、建議，通過討論、爭論，不斷增進共識；即使無法得到一致的結(jié)論，也可以將不同的意見提交有關(guān)方面，使執(zhí)行機關(guān)從多方面去考慮，選擇更合適的方案去執(zhí)行。在政協(xié)領(lǐng)域提意見、建議，既體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，以貫徹黨的方針政策；同時在黨派、團體、政協(xié)委員之間，是平等的協(xié)商關(guān)系，領(lǐng)導個人意見不代表政策。從工作作風而言，“多一個監(jiān)督，做起事來總要小心一點，謹慎一點”［1］304，特別是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，更需要民主黨派的監(jiān)督。提意見、建議，特別是提出不同意見、批評對方的短處，更體現(xiàn)出人民政協(xié)領(lǐng)域廣交朋友、深交朋友的獨特要求。

改革開放以來，人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式從概念、目的、對象、內(nèi)容、形式等各方面逐步完善，形成理論、制度和程序相協(xié)調(diào)的體制機制。1982年12月通過的政協(xié)章程首次明確規(guī)定，“人民政協(xié)實行民主監(jiān)督的基本方式是建議和批評”［2］421，實質(zhì)上就認為提意見、作批評就是民主監(jiān)督。而協(xié)助國家機關(guān)改進工作，提高工作效率，克服官僚主義，則是民主監(jiān)督的建設(shè)性的目的。“人民政協(xié)、各民主黨派實行民主監(jiān)督的特點，就在于能夠廣開言路，活躍思想，暢所欲言，使各方面的意見、要求、批評、建議成分反映出來。”［2］441民主監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：“國家憲法與法律、法規(guī)的實施情況，中共中央與國家領(lǐng)導機關(guān)制定的重要方針政策的貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及財政預算執(zhí)行情況，國家機關(guān)及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面的情況，參加政協(xié)的各單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況?！保?］466民主監(jiān)督的主要形式有：“政協(xié)全國委員會的全體會議、常委會議或主席會議向中共中央、全國人大常委會、國務院提出建議案，各專門委員會提出建議或有關(guān)報告，委員視察，委員提案，委員舉報或以其他形式提出批評和建議，參加中共中央、國務院有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動?！保?］466《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次明確提出人民政協(xié)民主監(jiān)督的定義，“堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督”［3］795，初步形成了人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式的規(guī)范闡釋。

中共十八大以來，社會主義協(xié)商民主制度成為國家的重大戰(zhàn)略部署，權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系日益完善，人民政協(xié)的民主監(jiān)督作為協(xié)商式監(jiān)督成為社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造和一項重要制度安排。2017年3月中共中央頒布的 《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，對人民政協(xié)民主監(jiān)督進行了全面部署，提出人民政協(xié)民主監(jiān)督的科學內(nèi)涵、工作重點、目的、源頭、地位、指導思想和基本原則，進一步完善了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、形式、工作程序、機制以及黨的領(lǐng)導。文件提出 “以提出意見、批評、建議方式進行的協(xié)商式監(jiān)督”，完善了人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式的規(guī)范闡釋，為深入理解人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式的科學內(nèi)涵，科學謀劃人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式的發(fā)展對策，提供了科學定位和基本遵循，促進了人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的全面發(fā)展。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督基本方式的科學內(nèi)涵

準確把握人民政協(xié)民主監(jiān)督基本方式的內(nèi)涵，是推進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)，是在理論上不斷深入以指導人民政協(xié)民主監(jiān)督工作實踐的必然要求。

科學理解人民政協(xié)民主監(jiān)督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須分析意見、批評、建議的含義，掌握意見、批評、建議在人民政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)域的具體內(nèi)涵。從語言上講，批評是指對缺點、錯誤所提出的意見，建議是對事件的進行提出具體辦法的意見，意見是指見解、看法、想法或主張，或表達對人對事不滿意。根據(jù)人民政協(xié)民主監(jiān)督的具體工作領(lǐng)域，批評側(cè)重于總體上認同，但是有部分不同意或認為有錯誤的情況，用于指出缺點和錯誤，要求改善或改正；建議是在整體認同的情況下，側(cè)重于補充和完善［4］。意見有兩重含義，一種就是指批評和建議，另一種是指個人的見解和看法。批評和建議有強烈的指向性，對方必須作出回應。而意見在表達個人見解和看法時，更偏向于自身，對方可以作為參考借鑒，不一定需要作出同意或不同意的回復。因此提出意見、批評、建議有時表述為提出批評、建議，含義是一致的。提出批評、建議或者提出建議、批評的不同表述，往往在于對當前形勢的判斷，區(qū)別在于人民群眾對現(xiàn)實有相當不滿，或者是社會發(fā)展很好但是需要更加進步完善。

科學理解人民政協(xié)民主監(jiān)督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位是政治監(jiān)督、協(xié)商式監(jiān)督。政治監(jiān)督表明人民政協(xié)參與監(jiān)督不僅僅是事務性的參與以完善工作、端正作風，更是體現(xiàn)國家政權(quán)的特點，表明人民民主的廣泛性。政協(xié)委員通過提出意見、批評、建議的監(jiān)督方式參與國家政權(quán)，實現(xiàn)人民當家做主的目標，表明人民民主政權(quán)具有堅實的階級基礎(chǔ)和廣泛的群眾基礎(chǔ)。協(xié)商式監(jiān)督表明人民政協(xié)領(lǐng)域提出的意見、批評、建議，沒有法律強制力和行政強制力，而是通過溝通交流、語言表達或書面形式，形成政治影響力以利于改善工作和發(fā)揮團結(jié)作用。同時，人民政協(xié)通過提意見、批評、建議發(fā)揮監(jiān)督作用，體現(xiàn)了國家政治體制改革中推進協(xié)商民主建設(shè)的戰(zhàn)略部署、完善民主監(jiān)督體系的制度要求，也順應了民主發(fā)展歷程中 “監(jiān)督式民主”［5］的世界趨勢。

科學理解人民政協(xié)民主監(jiān)督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須深入分析意見、批評、建議的提出者與接收者之間的關(guān)系，明確政協(xié)與黨委、國家機關(guān)及其工作人員等各方面的關(guān)系。政協(xié)委員、各界別團體和政協(xié)機關(guān)是提出意見、批評、建議的主體，而黨委、國家機關(guān)及其工作人員、參加政協(xié)的單位和個人是意見、批評、建議的接收對象，雙方在根本利益和根本立場相一致的基礎(chǔ)上，根據(jù)平等協(xié)商、坦誠相見的原則，對黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況進行交流。從政協(xié)領(lǐng)域提出的意見、批評、建議供黨政機關(guān)及其工作人員作為咨詢性參考意見，以供借鑒、選擇執(zhí)行；而對政協(xié)的參加單位和個人則因提出意見、批評、建議的主體不同而具有政協(xié)制度約束力或咨詢性協(xié)商價值。在意見、批評、建議的提出者和接收者之間，是一種合作而非對立沖突的關(guān)系，但是發(fā)揮著制約性的影響力。人民政協(xié)民主監(jiān)督的制約性功能與黨委、政府以及司法、社會等各方面的監(jiān)督一起發(fā)揮作用，形成民主監(jiān)督的科學體系。

科學理解人民政協(xié)民主監(jiān)督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須明確其與政治協(xié)商、參政議政基本方式的區(qū)別與聯(lián)系，發(fā)揮人民政協(xié)主要職能的整體性成效。人民政協(xié)的民主監(jiān)督既是人民政協(xié)的三大職能之一，又是國家政治體制改革的制度安排，具有雙重的價值取向和制度定位。在人民政協(xié)的主要職能層面，政治協(xié)商是首要的基本職能，體現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的核心規(guī)范，主要通過政協(xié)會議和經(jīng)常性工作發(fā)揮作用；民主監(jiān)督融政治協(xié)商于一體，主要通過提出意見、批評、建議的方式對事務性工作、工作作風表達觀點，以期改善工作、改進作風；參政議政是政治協(xié)商和民主監(jiān)督的拓展和延伸，因而形式多樣、方法靈活，主要通過開展專題調(diào)研、反映社情民意發(fā)揮作用。在國家制度層面，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)與完善國家監(jiān)督體系相結(jié)合的產(chǎn)物，從而使政協(xié)所提出的意見、批評、建議在黨委、政府、司法機關(guān)等各方面具有重要政治影響力。

三、人民政協(xié)民主監(jiān)督基本方式的發(fā)展對策

以提出意見、批評、建議為基本方式的人民政協(xié)民主監(jiān)督工作，是中國特色社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造，是推進協(xié)商民主建設(shè)和完善民主監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。科學謀劃人民政協(xié)民主監(jiān)督基本方式的發(fā)展對策，對于全面深化改革新時代的民主政治發(fā)展具有重要意義。

發(fā)展完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式必須發(fā)揮理論先導作用。在全面深化改革新時代，理論創(chuàng)新具有重要的先導作用。人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的政治性、戰(zhàn)略性特征，全局性、長期性發(fā)展，更需要科學理論指引。從國家戰(zhàn)略層面，人民政協(xié)通過提出意見、批評、建議發(fā)揮民主監(jiān)督作用，必須遵循人民民主理論、協(xié)商民主理論和民主監(jiān)督理論。依據(jù)人民民主理論體現(xiàn)人民當家做主的根本方向，依據(jù)協(xié)商民主理論體現(xiàn)不斷增進共識的溝通規(guī)則，依據(jù)民主監(jiān)督理論體現(xiàn)權(quán)力制約的重要職能。從具體工作領(lǐng)域?qū)用?，人民政協(xié)通過提出意見、批評、建議發(fā)揮民主監(jiān)督作用，必須遵循統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、多黨合作理論和人民政協(xié)理論。依據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線理論體現(xiàn)社會各界別群眾的廣泛參與，依據(jù)多黨合作理論體現(xiàn)中國特色的政黨制度的最大優(yōu)越性，依據(jù)人民政協(xié)理論體現(xiàn)專門協(xié)商機構(gòu)的重要制度安排。

發(fā)展完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式必須嚴格遵守法律法規(guī)。全面依法治國是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的基本方略，是推進中國特色社會主義事業(yè)的法制保障。人民政協(xié)事業(yè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，同樣必須遵守法律法規(guī)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和中國特色社會主義發(fā)展方向是憲法保障的根本政治規(guī)范。人民政協(xié)提出意見、批評、建議不得反對黨的領(lǐng)導和社會主義道路，不得對黨和國家的基本理論、重大方針政策和重要決策部署發(fā)表不同意見，而是要集中于各方面的貫徹落實情況，以完善工作、改善作風為目標。在人民政協(xié)領(lǐng)域還缺乏專門的法律法規(guī)的前提下，人民政協(xié)提出意見、批評、建議需要依據(jù)中共中央和全國政協(xié)的相關(guān)文件，依據(jù)政協(xié)章程和各方面的工作規(guī)則的具體規(guī)定，有組織、依程序開展活動，做到理性有度、合法依章。

發(fā)展完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式必須堅持問題導向意識。中國共產(chǎn)黨的理論方針政策貫穿著強烈的問題意識、鮮明的問題導向，體現(xiàn)了求真務實、深入實踐的科學態(tài)度和科學方法?，F(xiàn)實中的重大問題，體現(xiàn)社會發(fā)展的中心任務和發(fā)展規(guī)律，是各項工作的重點目標。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須圍繞現(xiàn)實中的重大問題，深入調(diào)查研究，實事求是反映情況，認真負責開展批評，務實提出建議，確保民主監(jiān)督聚焦關(guān)鍵內(nèi)容和環(huán)節(jié)。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須堅持真誠而不敷衍的態(tài)度，努力為現(xiàn)實中存在的矛盾、困難提出解決的辦法。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須堅持熱烈而不對立、尖銳而不極端的態(tài)度，在提供解決問題的建議過程中，做到增進團結(jié)、凝聚力量。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須避免脫離實際的理想主義、完美主義傾向，在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上出謀劃策。

發(fā)展完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式必須把握議事基本規(guī)律。圍繞問題發(fā)表看法、溝通交流以及討論辯論，既有程序性議事環(huán)節(jié)，也有實質(zhì)性的基本規(guī)范。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須把握支持與反對的辯證統(tǒng)一。對于同一問題，從積極性一面看，會體現(xiàn)支持，從危害性一面看，會體現(xiàn)反對。積極性和危害性總是內(nèi)在地結(jié)合在一起，在實際工作中都是必須考慮的重要方面，而主導性的一面往往會成為決策的主要依據(jù)。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須堅持正確與錯誤的辯證分析。堅持原則、分清是非是工作中必須做到的，而大量的不同意見、看法只是看問題的視角差異、具體的利益分歧或者是現(xiàn)實條件的局限，而不是原則是非問題；因此少分對錯、多講適合與否更有利于暢所欲言、各抒己見。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，必須倡導多元多層、包容寬容，努力營造良好的民主監(jiān)督氛圍。

發(fā)展完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本方式必須完善制度、規(guī)范工作程序。完善制度程序是全面建成小康社會階段的重要目標，也是中國特色社會主義各項事業(yè)發(fā)展的必然要求。在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作，是中國民主政治建設(shè)的一項重要制度安排。人民政協(xié)提出意見、批評、建議，需要完善的制度和規(guī)范的工作程序，不斷健全工作機制，發(fā)揮程序性制約作用。在人民政協(xié)工作領(lǐng)域?qū)用?，可設(shè)立民主監(jiān)督專門委員會，具體承擔人民政協(xié)提出意見、批評、建議的日常性工作，突出民主監(jiān)督工作職能。在協(xié)商民主領(lǐng)域?qū)用?，把人民政協(xié)提出意見、批評、建議形式的協(xié)商式監(jiān)督，與政黨、政府、人大、人民團體、基層、社會組織等渠道協(xié)調(diào)推進，突出協(xié)商民主的規(guī)范有序發(fā)展。在民主監(jiān)督領(lǐng)域，把人民政協(xié)提出意見、批評、建議形式的民主監(jiān)督，納入到社會主義監(jiān)督體系之中，同各方面的監(jiān)督形式協(xié)調(diào)配合，更好地發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督作用。

［1］政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［2］政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［3］政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻選編（下）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［4］周國富，李火林.政協(xié)民主監(jiān)督研究文集［M］.杭州：浙江出版聯(lián)合集團，浙江人民出版社，2014：48.

［5］約翰·基恩.生死民主（下）［M］.北京：中央編譯出版社，2016：589.