李建平，李際鵬

（1.隴西縣經(jīng)管站，甘肅 定西 748100；2.甘肅省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站，甘肅 天水 730030）

一、引言

為進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，中共中央、國務(wù)院相繼下發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，其中提出“以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)”，“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份……保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利”等具體要求。通過以上兩個(gè)中央文件可看出，國家非常重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，要求各地政府探索保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利成功經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作，能否成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，涉及到能否分配集體資產(chǎn)的股份及紅利，群眾對此項(xiàng)工作敏感性極強(qiáng)。如處理不當(dāng)，會引發(fā)農(nóng)村的各類矛盾，甚至形成群體性紛爭，要解決上述問題，合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是必不可少的前提。從全國實(shí)踐中來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定可操作性的規(guī)定較為缺乏，給農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶來極大地困擾。因此，對這些不同地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行剖析，推廣可行做法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷程及其特征

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最初產(chǎn)生于全國解放后的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，它以生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕地）為紐帶，以社會主義勞動(dòng)集體所有制為載體，以農(nóng)民集體勞動(dòng)統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實(shí)行按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟(jì)組織。它在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，先后經(jīng)歷了合作化、人民公社、經(jīng)濟(jì)合作社等不同時(shí)期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種組織實(shí)體，其決策、經(jīng)營管理、監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)該健全。但實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從來都沒有獨(dú)立的政治及經(jīng)濟(jì)地位，其活動(dòng)始終處于由村民委員會代管狀態(tài)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特征及其成員的法律特征

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特征。1982年《憲法》首次提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念但卻沒有給出統(tǒng)一明確的定義，主要散見于涉農(nóng)法律法規(guī)和文件中，體現(xiàn)了黨和國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本政策和大政方針。筆者研究認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有以下三個(gè)方面特征：

（1）社會主義的經(jīng)濟(jì)組織。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要的生產(chǎn)資料，資產(chǎn)歸組織內(nèi)農(nóng)民集體所有，憲法和法律直接給予它的公有制地位，它是具有中國特色的社會主義的經(jīng)濟(jì)組織。

（2）具有民事法律主體的其他組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法建立，它的名稱、機(jī)構(gòu)、場所、財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營能力的一應(yīng)具全，并享有（土地所有權(quán)除外的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)）獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，符合法律規(guī)定的民事主體資格。但其與法人在程序設(shè)立、終止條件、經(jīng)營方式、財(cái)產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同。因此，目前只能把它作為其他組織對待。

（3）與村民委員會職能重疊。村民委員會和其下設(shè)的村民小組是《村民委員會組織法》規(guī)定的農(nóng)村基層社會的自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社）與村民委員會在全國大多數(shù)地方是相同機(jī)構(gòu)、兩個(gè)組織，二者決策機(jī)制、基層社會的管理與服務(wù)對象在農(nóng)村工作實(shí)踐中相互重疊。綜上可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)特的政治及法律性質(zhì)，決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特征。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，具有平等的權(quán)利義務(wù)承受能力，平等性是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本特征。此外成員資格還具有以下三個(gè)特征：

（1）對應(yīng)關(guān)系。1980年以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就是本地村民，兩者應(yīng)是一一對應(yīng)的關(guān)系，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與村民資格具有緊密地對應(yīng)關(guān)系。但隨著經(jīng)濟(jì)快速增長和戶籍制度改革，當(dāng)?shù)卮迕衽c集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格這種一一對應(yīng)關(guān)系就出現(xiàn)了例外情形。

（2）非股東性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立之初是以農(nóng)民生產(chǎn)資料入社并分紅，其成員在當(dāng)時(shí)確有股份合作制的股東性質(zhì)，但以后隨著分配形式變革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格就不具備股東性質(zhì)。

（3）不是勞務(wù)關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營方式，全體成員享有全部經(jīng)營成果，成員的勞動(dòng)并不是以提供勞動(dòng)力來交換勞動(dòng)工資的勞務(wù)關(guān)系。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會及其成員之間的關(guān)系

要全面分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義，還必須全面掌握以下幾組概念關(guān)系。

1.村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會之間關(guān)系。《村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會是我國農(nóng)村實(shí)行的村民自治制度的主要組織載體。而《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的主要組織形式。因此，在現(xiàn)實(shí)中，村民委員會與村級集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)存在，前者是自治組織，后者是經(jīng)濟(jì)組織，兩者之間沒有行政上的上下級關(guān)系，但是在職責(zé)權(quán)限方面出現(xiàn)交叉重疊?！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職能是做好集體資產(chǎn)的管理工作，依法合理利用和有效保護(hù)并使其保值增值。但在《村民委員會組織法》中又規(guī)定了“村民委員會依照法律規(guī)定，管理屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?！蓖瑫r(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能被《村民委員會組織法》給予肯定，“村民委員會，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)……”。這種令人費(fèi)解法理給村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉提供了便利條件。筆者認(rèn)為，村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該是平行的、獨(dú)立運(yùn)行的兩個(gè)行為主體，雖說兩者職能重疊，但是卻有重大區(qū)別：其一，村民委員會是依法設(shè)立，村民加入與否具有強(qiáng)制性，而村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是否加入該組織具有選擇性。其二，目標(biāo)不一致。村民委員會是按照民主選舉成立的，為全體村民提供公共服務(wù)是其奮斗目標(biāo)，公平正義是它的價(jià)值理念。因此，應(yīng)將村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者定位為兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)最為恰當(dāng)，有利于各自健康有序發(fā)展。

2.村民與集體經(jīng)濟(jì)成員?！按迕瘛迸c“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”是不完全相同的概念?！按迕瘛笔且婪ㄑ苌?，“村民”有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是一種農(nóng)村居民的公民身份而已。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員是根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織定義衍生的。目前，農(nóng)民中同時(shí)具有這兩種身份的人是大多數(shù)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，出現(xiàn)了是村民但卻不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一例外情形。綜上所述，集體經(jīng)濟(jì)組織成員一定是村民，但是村民卻不全都是村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行國家法律法規(guī)制度缺失

1.從法律方面看。雖然《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等均有提及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但在如何規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員方面至今沒有立法，導(dǎo)致從國家層面認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格無法可依?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在原來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的基礎(chǔ)上經(jīng)過歷次改革形成的，是社會主義社會勞動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)“按勞分配”的合作經(jīng)濟(jì)組織，也是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的組織載體。《民法通則》中明確了企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體四類法人組織。在農(nóng)村基層組織中，村級黨組織、村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社分別依據(jù)《黨章》、《村民委員會組織法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)行規(guī)范，作為合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位始終不明確，無法依據(jù)市場行為履行財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)自身合法權(quán)益。在日常管理工作中，主要表現(xiàn)為與村級組織職能交叉、集體經(jīng)濟(jì)組織名稱不一致、登記管理不統(tǒng)一、扶持政策和稅收優(yōu)惠政策不明確等方面。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定法律缺失，給基層農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定矛盾糾紛埋下隱患。

2.從行政規(guī)章方面看。從黨的十八屆三中全會針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件中可以看出，中央明確要求要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，卻對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和義務(wù)等沒有具體規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也就無從談起。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，同樣提出了要以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在該文件中同樣沒有涉及如何界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的問題。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定國家行政規(guī)定不明確，給農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革界定成員身份帶來了很大的困難。

3.從司法制度上看。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件中適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》，法釋〔2014〕1號）中第 24條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可依照民主決策程序，確定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)，但在該《解釋》中沒有提及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)問題。最高院在該《解釋》的新聞發(fā)布會上明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定屬于《立法法》第42條第一款所規(guī)定的情形，司法解釋不宜對此重大問題進(jìn)行規(guī)定。令人遺憾的是，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題仍未見到全國人大常委會就此出臺相關(guān)文件。

（二）地方實(shí)踐

為了解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中層出不窮因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定產(chǎn)生的糾紛，全國部分省在當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定文件。

1.浙江省。1992年浙江省頒布了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，浙江在全省開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，截至2014年6月底，全省有9 523個(gè)村社（約占總村社數(shù)32%）完成了改革，581.4億元的集體經(jīng)營性資產(chǎn)得到量化，界定股東1 365.3萬人，取得了明顯成效。

2.天津市。天津市出臺了《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》（津高法民一字〔2007〕3號），以“是否為農(nóng)業(yè)戶口且落戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織；是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活；是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障”這三條作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中該文件將“以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障”作為認(rèn)定成員資格的實(shí)質(zhì)要件，給確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格提供了依據(jù)。

3.廣東省。廣東省出臺的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，提出了“戶口+履行義務(wù)”作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中以“履行義務(wù)”來判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定彈性較大，難以判斷。

從全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定實(shí)踐可以看出，在國家沒有統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，各地制定的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，還有待于在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格實(shí)踐中不斷完善。

（三）現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)

目前從全國實(shí)踐運(yùn)行中來看，主要存在以下幾種主流的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定方法。

1.戶籍標(biāo)準(zhǔn)。即以是否具有本地常住戶口作為判斷是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)。這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是一種最原始的傳統(tǒng)認(rèn)定方法，依據(jù)戶籍管理全部在冊的人口，就應(yīng)該認(rèn)定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒有戶口登記則不予承認(rèn)，它優(yōu)點(diǎn)是易操作、好把握。但以戶籍行政管理屬性確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，于法理相悖，且也不符合實(shí)際情況，在全國戶籍改革的形勢下，更不合時(shí)宜。

2.事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否形成的事實(shí)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也是目前較公正和合理的方法，但實(shí)踐操作中對如何判斷是否形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系界限不好把握。如某人給村集體經(jīng)濟(jì)組織或自治組織交納了某項(xiàng)費(fèi)用，或者村集體經(jīng)濟(jì)組織向某人發(fā)放了某項(xiàng)費(fèi)用，雙方即可構(gòu)成成員與集體組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，某人便有了成員資格，這顯然有悖于農(nóng)村實(shí)際情況。對此應(yīng)該具體問題具體分析，例如村級集資修橋補(bǔ)路等，屬于社會公益性質(zhì)，權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于村民與自治組織的關(guān)系；此外村級還如屬于代辦管理性質(zhì)某些稅費(fèi)、補(bǔ)償性質(zhì)某項(xiàng)費(fèi)用、慰問性質(zhì)實(shí)物及現(xiàn)金等，這些都不具備成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，構(gòu)成權(quán)利義務(wù)要件應(yīng)該以集體經(jīng)濟(jì)組織提供基本的生活生存保障為前提，否則村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間不構(gòu)成基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3.復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。即以戶口標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、較為固定的生產(chǎn)生活條件來判斷。由于這一標(biāo)準(zhǔn)相對比較公平，實(shí)踐中便于操作，能為多數(shù)人所接受，目前采用這一標(biāo)準(zhǔn)的比較多。但復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)“長期固定”，將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性降低，從而阻滯城鄉(xiāng)差別的縮小。同時(shí)，以取得土地承包經(jīng)營權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)漠視了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的幾個(gè)法律問題：一是農(nóng)村土地承包是以戶為單位作為承包主體，而不是以戶內(nèi)個(gè)體作為承包主體，戶內(nèi)家庭成員只享有承包合同訂立時(shí)按份計(jì)算承包地的數(shù)額。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并不是只有承包合同訂立時(shí)的戶內(nèi)成員享有，而是承包戶家庭內(nèi)部人口發(fā)生變動(dòng)后的全體成員均享有本戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限約定的。四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可依法流轉(zhuǎn)，無論是轉(zhuǎn)讓方或受讓方并不能就此喪失或獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

綜上所述，現(xiàn)今流行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，都會帶來一定的“副作用”，都無法從根本上解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定實(shí)踐中存在的各類矛盾，這就要求各級農(nóng)經(jīng)科研人員必須對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定問題進(jìn)行探索創(chuàng)新。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定制度設(shè)計(jì)

從隴西縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定應(yīng)在遵循法律、實(shí)事求是、尊重歷史、公平合理原則下，結(jié)合土地承包、享受權(quán)利、履行義務(wù)等現(xiàn)實(shí)情況，采用“勞動(dòng)者”作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為恰當(dāng)。

（一）“勞動(dòng)者”成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)法理基礎(chǔ)

《中華人民共和國憲法》第八條明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是勞動(dòng)群眾集體所有的一種公有制形式，它的實(shí)質(zhì)是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員（勞動(dòng)者）共有生產(chǎn)資料，共同參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)，共同分享收益的一種經(jīng)濟(jì)組織形式?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條再次強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)群眾擁有屬于集體所有的全部財(cái)產(chǎn)。通過對集體經(jīng)濟(jì)組織的法律屬性和經(jīng)濟(jì)屬性分析，加入集體經(jīng)濟(jì)組織成員必然是其中的勞動(dòng)者。換句話說，當(dāng)僅且當(dāng)一個(gè)農(nóng)民具備一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的勞動(dòng)者條件時(shí)，其必然是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，應(yīng)該合法享有全部參與該組織內(nèi)部分配的權(quán)利。由此推斷，評判農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格的唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是該農(nóng)民是否為該集體經(jīng)濟(jì)組織中的勞動(dòng)者。筆者姑且將該標(biāo)準(zhǔn)稱為“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)具體應(yīng)用要素分析

“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)是筆者設(shè)計(jì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，下面筆者針對該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中應(yīng)用要素逐一分析。

1.具有農(nóng)業(yè)戶口是“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)必要條件。在當(dāng)前甚至今后很長一段時(shí)期，農(nóng)民與城市居民所獲得的相關(guān)社會待遇還是不平等的，城市居民中享有足額的社會保障，如城市居民享受的經(jīng)濟(jì)適用房、公交補(bǔ)貼等，而農(nóng)民則暫時(shí)還沒有享受。由于城市居民享有的社會保障是農(nóng)民無法相比的，其不應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般具有農(nóng)業(yè)戶口，這個(gè)是用“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的必要條件。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)重要條件。農(nóng)村有了農(nóng)業(yè)戶口后，就可以擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。因?yàn)槲覈r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是以戶為單位承包的，即使在承包初期沒有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但擁有農(nóng)業(yè)戶口可以依法繼承農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，土地給勞動(dòng)者日常生產(chǎn)生活提供了勞動(dòng)對象。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是用“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的重要條件。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)目的是為滿足基本生存保障。目前我國農(nóng)村社會中普遍存在的是以土地承包經(jīng)營為主甚至是唯一的勞動(dòng)形式，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤是社會各行業(yè)中最低的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能滿足基本生存保障，現(xiàn)實(shí)國情決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)目的就是為滿足基本生存保障，這是用“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基石。

“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)這三條要素是相互關(guān)聯(lián)的，上述三個(gè)要件中，前兩個(gè)是成員資格的主要表現(xiàn)形式，第三個(gè)是本質(zhì)特征。當(dāng)表現(xiàn)形式不統(tǒng)一或者不具備主要表現(xiàn)形式時(shí)，應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)特征出發(fā)進(jìn)行判斷。因此，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)目的是否以滿足基本生存保障”應(yīng)是界定成員資格的核心要素。

（三）應(yīng)用“勞動(dòng)者標(biāo)準(zhǔn)”的幾種特殊情況

1.在不同的集體經(jīng)濟(jì)組織承包經(jīng)營土地，依據(jù)“勞動(dòng)者標(biāo)準(zhǔn)”確認(rèn)其為戶籍所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村社會經(jīng)常會發(fā)生甲地農(nóng)民到乙地農(nóng)村承包經(jīng)營土地、水塘等。這種在乙地承包經(jīng)營行為是一種完全按市場化運(yùn)作的，有別于本文中前述作為生存保障性質(zhì)的勞動(dòng)者行為，故依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)判定其不屬乙地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。同時(shí)該農(nóng)民在戶籍地承包了土地，所包土地具有生存保障的社會功效，符合“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)的判定，該農(nóng)民應(yīng)具有戶籍所在地村、組集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，而不應(yīng)認(rèn)定為依市場規(guī)律承包土地所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

2.認(rèn)定“婚嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。筆者認(rèn)為，對認(rèn)定“婚嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)區(qū)分不同情況，依據(jù)“勞動(dòng)者標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

（1）“農(nóng)嫁農(nóng)”的情況。即在不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間發(fā)生婚姻關(guān)系，其中一方雖未遷移戶口，但其實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入對方所在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)勞動(dòng)，勞動(dòng)的目的是為了滿足基本生存保障，依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為其具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

（2）“農(nóng)嫁居”的情況。即在農(nóng)業(yè)戶口和城市非農(nóng)業(yè)戶口人員之間發(fā)生婚姻關(guān)系，沒有固定收入且未取得城鎮(zhèn)社會保障待遇，因其所在集體經(jīng)濟(jì)組織的土地還是他（她）勞動(dòng)生產(chǎn)資料，提供了他（她）基本生存保障，依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，“農(nóng)嫁居”仍具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

（3）“居嫁農(nóng)”的情況。即城市非農(nóng)業(yè)戶口人員嫁入農(nóng)業(yè)戶口人員而發(fā)生婚姻關(guān)系，因城市非農(nóng)業(yè)戶口人員嫁入但無法取得對方農(nóng)業(yè)人口戶籍，仍是原城市戶口所在地社區(qū)的成員，因此“居嫁農(nóng)”的還會享有城鎮(zhèn)居民應(yīng)有生產(chǎn)生活待遇，即使“居嫁農(nóng)”的相關(guān)人員參加了所在地集體經(jīng)濟(jì)組織的日常勞動(dòng)，但勞動(dòng)的目的不是為滿足其基本生存保障。因此，依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，“居嫁農(nóng)”的非農(nóng)業(yè)戶口人員不能認(rèn)定為現(xiàn)在所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)亦適用于“入贅”的情形。

3.離婚或喪偶情況。離婚或喪偶后又返回原集體經(jīng)濟(jì)組織參與生產(chǎn)勞動(dòng)，便有了勞動(dòng)者身份，且離婚或喪偶人員這時(shí)勞動(dòng)目的是滿足其基本生存保障，不論其有無原集體經(jīng)濟(jì)組織的戶口及承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定為具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

4.關(guān)于“空掛戶”的認(rèn)定?！翱諕鞈簟笔侵副炯w經(jīng)濟(jì)組織外的人員將戶口遷入本村，其目的是在戶口遷入村臨時(shí)生產(chǎn)、生活，而需要將戶口遷入本村的一種現(xiàn)象。由于“空掛戶”出于利益驅(qū)動(dòng)或其他各種原因成為本村村民，而并不是要在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，沒有相應(yīng)地勞動(dòng)者身份，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定這類人員一般不具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

5.“兩勞”服刑人員的情況。因村民犯罪入獄服刑，其喪失了在本集體經(jīng)濟(jì)組織勞動(dòng)權(quán)，但仍保留民事主體資格即民事權(quán)利能力。雖然“兩勞”服刑人員常住戶口已經(jīng)遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但其以勞動(dòng)者的身份參加服刑地域的生產(chǎn)勞動(dòng)，勞動(dòng)的目的是為了將來還回原集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活，應(yīng)依據(jù)“勞動(dòng)者”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)“兩勞”服刑人員具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。同時(shí)，確認(rèn)“兩勞”服刑人員具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，便于回歸社會后基本生活保障不變，無論是對他們接受改造還是對社會穩(wěn)定具有不可替代的作用。

6.出外學(xué)習(xí)、服役等人員的認(rèn)定。對于出外學(xué)習(xí)、服役的人員資格認(rèn)定，一般這類人要將其戶口遷出，再遷入新戶籍所在地，但這類人在新戶籍所在地仍不具有勞動(dòng)者身份，況且出外學(xué)習(xí)、服役等人員是為原戶籍所在地人們具有更好地生產(chǎn)勞動(dòng)條件而工作，且在傳統(tǒng)習(xí)慣上原戶籍所在地人們?nèi)哉J(rèn)可出外學(xué)習(xí)、服役等人員的其勞動(dòng)者身份。所以應(yīng)當(dāng)依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定出外學(xué)習(xí)、服役等人員具有原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。

7.經(jīng)商、務(wù)工等人員。這類人員長期脫離本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)勞動(dòng)，但在其沒有被納入行政事業(yè)單位序列或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工或城鎮(zhèn)居民社會保障體系時(shí)，都應(yīng)該被認(rèn)可為合法的“農(nóng)民”身份。況且這類人在新的勞動(dòng)所在地勞動(dòng)的目的不是為了滿足其基本生存而勞動(dòng)，新的勞動(dòng)所在地集體經(jīng)濟(jì)組織不能認(rèn)定其為成員；同時(shí)外出經(jīng)商、務(wù)工等人員原戶籍所在地土地是其最基本的生存保障，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“勞動(dòng)者”標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定外出經(jīng)商、務(wù)工等人員具有原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。

8.未成年人。未成年人不實(shí)地參與集體勞動(dòng)，并不具有勞動(dòng)者身份。但農(nóng)村往往在分配收益時(shí)，將未成年人記入人口總數(shù)作為分配的依據(jù)。因此，未成年人應(yīng)遵照其組織內(nèi)部習(xí)慣，認(rèn)定其為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

五、配套完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定制度

基于以上從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的視角對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究，筆者認(rèn)為，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格還應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格

1.建議加快推動(dòng)國家立法?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出了通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。為此，建議從國家層面加快推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位。

2.嘗試地方立法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在國家還沒有立法情況下，建議借鑒南方等集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試啟動(dòng)地方立法工作。通過地方立法實(shí)踐，重點(diǎn)解決市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、經(jīng)濟(jì)屬性、認(rèn)定成員（股東）資格標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督主體等。

（二）探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主體

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，經(jīng)常會出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主體不明、重復(fù)認(rèn)定、相互否認(rèn)對方認(rèn)定結(jié)果等。而出現(xiàn)認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛時(shí)有關(guān)部門相互推諉扯皮，因此，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主體工作勢在必行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適合作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主體，因?yàn)檎J(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)按照《村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主體由村民委員會擔(dān)任最為恰當(dāng)。首先，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，行使村集體公共資源的管理權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益決策分配權(quán)，與成員資格認(rèn)定相關(guān)；其次，《村民委員會組織法》第五條第三款規(guī)定了村民委員會享有村級財(cái)產(chǎn)管理權(quán)；再次，村民委員會其主要成員是農(nóng)村村民，它能在最大程度上體現(xiàn)村民意愿。因此，當(dāng)前最為恰當(dāng)?shù)募w經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主體應(yīng)該是村民委員會。2006年8月9日，廣東省人民政府出臺了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定的主體、程序等，實(shí)踐效果顯著。

（三）完善認(rèn)定程序，制定監(jiān)督細(xì)則

1.建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定程序。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施中，為了防止有些成員利用地位優(yōu)勢，干擾條件符合的成員認(rèn)定資格，應(yīng)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定程序。其程序可分為申報(bào)、公示、評議、決策四個(gè)步驟，具體如下：

（1）申報(bào)。在尊重本人意愿的前提下，由村民本人向村民委員會提交申報(bào)成員資格申請書。

（2）公示。村民委員會應(yīng)當(dāng)將所有的成員資格申請書信息、申請理由在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向全體村民公開，且不少于7天。

（3）評議。既定成員可以對申請為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的申請理由、事項(xiàng)進(jìn)行評議或提出異議，申請人可針對提出異議的事項(xiàng)向既定成員進(jìn)行自訴。

（4）決策。所有成員資格認(rèn)定都必須召開村民大會（或村民代表大會），以到會人數(shù)三分之二以上的意見為準(zhǔn)，實(shí)行集體決策。

2.制定監(jiān)督細(xì)則。全國農(nóng)村絕大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，村民民主法制意識不強(qiáng)，村民委員會掌握著村集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)，容易被鄉(xiāng)村干部、極少數(shù)團(tuán)體擅權(quán)，特別是全國目前還沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，認(rèn)定成員資格標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定權(quán)很可能成為農(nóng)村腐敗的溫床，進(jìn)而影響國家倡導(dǎo)的以保障農(nóng)民權(quán)益為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因此制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制十分必要，集體經(jīng)濟(jì)組織所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或街道辦事處）是成員資格認(rèn)定的第一責(zé)任人，要引導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會、民主理財(cái)小組等基層群眾組織加強(qiáng)成員資格認(rèn)定日常監(jiān)督工作，監(jiān)督并管理好村民委員會對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.確認(rèn)司法終審權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定展現(xiàn)的是村民的人身權(quán)，為了制止人為的、隨意性的認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，盡可能地制止多數(shù)人以“合法”的方式侵害少數(shù)人合法權(quán)益的“暴政”，有必要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定引入司法程序，確認(rèn)其終審權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第六十三條規(guī)定了村級組織及其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷，這就使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定引入司法程序有了可靠法理基礎(chǔ)，爭議當(dāng)事人對村民委員會認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不服時(shí)，可以向人民法院申請確認(rèn)其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的行政訴訟，維護(hù)好爭議雙方權(quán)益。

六、結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定涉及到農(nóng)村村民切身利益，若運(yùn)行機(jī)制不暢，任其管理混亂或無序發(fā)展，將直接影響到農(nóng)村綜合改革順暢進(jìn)行。當(dāng)前農(nóng)村宗族勢力抬頭，直接影響到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作。建國初期到上世紀(jì)70年代，隨著鄉(xiāng)村自治消亡，宗族勢力萎縮。改革開放以來，特別是鄉(xiāng)村信仰的回歸，宗族勢力又有進(jìn)一步發(fā)展趨勢，在基層實(shí)施村民自治方面危害村委會的正常運(yùn)作,主宰村級公共事務(wù)，阻礙黨的路線方針政策的實(shí)施，尤其在當(dāng)前國家大力倡導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的大環(huán)境下，應(yīng)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，確立認(rèn)定村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)，賦予農(nóng)民群眾更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

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[7]成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的認(rèn)定問題[EB/OL].[2016-05-24].https：//wenku.baidu.com/view/791c763 be009581b6ad9eb28.html.

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