易海輝

一、問題的提出

“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念起源于上世紀(jì)末，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的體現(xiàn)。目前，世界三大知名灣區(qū)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)已成為全球技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。2017年李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中提出 “研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)正式從區(qū)域概念上升為國家戰(zhàn)略。①為落實黨的十九大報告提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，2017年12月18日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步提出，要科學(xué)規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。在地理范圍上，粵港澳大灣區(qū)包括廣州、深圳、佛山等9個珠三角城市以及香港和澳門。②以上9個珠三角城市可以概稱為內(nèi)地城市群。目前，粵港澳三地已簽署相關(guān)框架協(xié)議等，大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)入了實踐階段。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)追求的是三地融合協(xié)調(diào)發(fā)展，但這種融合協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)核是競爭。區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭從傳統(tǒng)的土地、稅收、交通等要素，日益發(fā)展到注重包括法治環(huán)境在內(nèi)的各種軟環(huán)境競爭。優(yōu)良的營商法治環(huán)境日益成為提升地區(qū)核心競爭力和潛在發(fā)展能力的重要因素。因此，提升法治化營商環(huán)境，是促進(jìn)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融合發(fā)展的關(guān)鍵性舉措之一。內(nèi)地城市群在經(jīng)濟(jì)總量以及發(fā)展速度上已經(jīng)超越港澳，但市場法治環(huán)境軟實力與港澳存在不小差距。如何客觀評價內(nèi)地城市群營商法治環(huán)境，找準(zhǔn)與港澳差距，實現(xiàn)內(nèi)地城市群與港澳營商法治環(huán)境的比翼齊飛，使粵港澳大灣區(qū)成為世界第四大灣區(qū)，③《全球第四大灣區(qū)：珠三角灣區(qū)城市群崛起》，豆瓣網(wǎng)：https：//www.douban.com/note/611876901/，2017年9月1日訪問。是當(dāng)前需要深入思考的問題。

近年來，法治指數(shù)悄然興起，成為評價一國或地區(qū)法治環(huán)境的重要工具。④以 “法治指數(shù)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索，截止到2017年9月1日有多達(dá)250余篇期刊、會議論文以及數(shù)十篇碩士、博士論文，可見理論研究對此問題的高度關(guān)注。“通過法治評估推進(jìn)地方法治建設(shè)，正成為推進(jìn)法治中國建設(shè)的有效模式。”⑤付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評估機(jī)制探析》，載 《中國社會科學(xué)》2014年第11期。對營商法治環(huán)境好壞進(jìn)行評價亦可以探索采取指數(shù)化的方式。然而，“法治指數(shù)”“法治評估”都屬于舶來品，國內(nèi)尚未形成深厚的理論和實踐根基。目前，國內(nèi)理論界主要是對綜合法治指數(shù)或政府法治、司法法治、社會法治等指數(shù)進(jìn)行研究。對營商法治指數(shù)的研究幾乎處于空白，僅有個別學(xué)者提出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要建立營商法治指數(shù)。實踐中，亦未有政府或非政府組織發(fā)布專門的營商法治指數(shù)。

強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治化營商環(huán)境已漸成社會共識，然而科學(xué)建構(gòu)與規(guī)范運(yùn)用營商法治指數(shù)，推動營商法治環(huán)境建設(shè)卻非易事。域外的營商指數(shù)或法治指數(shù)能否直接用來評價我們的營商法治環(huán)境，內(nèi)地城市群營商法治評估指標(biāo)體系應(yīng)彰顯何種價值、如何科學(xué)構(gòu)建等都是有待研究的問題。因此，本文擬針對上述基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題，探討如何構(gòu)建大灣區(qū)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)，⑥基于粵港澳三地分屬三個法系，法治建設(shè)的水平和路徑存在差異，本文僅探討大灣區(qū)內(nèi)地城市群的營商法治指數(shù)建構(gòu)問題，如無特別說明，下文所講營商法治指數(shù)建構(gòu)均同此范圍。但需要強(qiáng)調(diào)是，隨著內(nèi)地營商法治環(huán)境的提升，以及粵港澳三地融合程度的加強(qiáng)，將來適當(dāng)時機(jī)可以聯(lián)合推出粵港澳大灣區(qū)整體營商法治指數(shù)，以增強(qiáng)大灣區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)競爭的能力。以期對進(jìn)一步推動大灣區(qū)營商法治環(huán)境建設(shè)有所裨益。

二、內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)的概念及時代背景解讀

營商法治指數(shù)在理論和實踐中都屬于新問題。要構(gòu)建科學(xué)的營商法治指數(shù)，就需要對其基本概念及提出背景進(jìn)行解讀。

（一）營商法治指數(shù)的概念

“營商法治指數(shù)”屬于合成詞，由 “營商、法治、指數(shù)”三個名詞構(gòu)成。所謂營商是指經(jīng)營商業(yè)或商業(yè)活動，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，與法治有著密切的關(guān)系。對于法治概念，古今中外均有豐富的探索，但至今沒有形成統(tǒng)一的定論。一般認(rèn)為 “法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?！雹邚埼娘@：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載 《中國法學(xué)》2014年第4期。隨著時代的發(fā)展，法治的內(nèi)涵與外延也將越來越豐富?！爸笖?shù)是一種數(shù)字化的量化工具和手段，通過多種數(shù)據(jù)取樣進(jìn)行綜合、疊加、統(tǒng)計運(yùn)算而獲得相應(yīng)數(shù)值，以衡量和評估復(fù)雜事物和現(xiàn)象的總體狀況?！雹嗬铄\：《中國式法治指數(shù)若干問題的思考》，載 《湘潭大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第3期。簡言之，指數(shù)就是通過數(shù)值的形式描述、測評復(fù)雜現(xiàn)實的工具。⑨孟濤：《法治的測量：世界正義工程法治指數(shù)研究》，載 《政治與法律》2015年第5期。指數(shù)應(yīng)用廣泛，諸多領(lǐng)域都存在，如幸福指數(shù)、平安指數(shù)、消費指數(shù)、貧富指數(shù)等，法治指數(shù)屬于其中一種。所謂法治指數(shù)，是指 “用一套由諸多指標(biāo)所構(gòu)成的評估體系，以量化的形式判斷和衡量一個國家或地區(qū)法治狀況的技術(shù)手段。”⑩魯楠：《世界法治指數(shù)的緣起與流變》，載 《環(huán)球法律評論》2014年第4期。簡言之，法治指數(shù)是關(guān)于法治狀況的客觀量化標(biāo)準(zhǔn)。①侯學(xué)賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。法治具有適用范圍的廣泛性和多樣性，因而法治指數(shù)評估的對象也就具有多樣性，如政府、司法機(jī)關(guān)、營商活動、群眾守法等。對一個國家或地區(qū)整體法治狀況的評估指數(shù)可稱為綜合法治指數(shù)，對某一特定領(lǐng)域法治情況的評估指數(shù)則可稱為專項法治指數(shù)，比如對營商活動領(lǐng)域的法治評估指數(shù)。

綜上，“營商法治指數(shù)”又可稱為 “營商法治評估指標(biāo)體系”，是指通過數(shù)值形式表現(xiàn)的，用以描述、測評與營商活動相關(guān)的法治建設(shè)情況的一套指標(biāo)體系。營商法治指數(shù)進(jìn)一步明確的是與營商有關(guān)的法治指數(shù)，而非所有法治狀況的指數(shù)。從本質(zhì)上講，營商法治指數(shù)是法治指數(shù)的一種，是一種專門化的法治指數(shù)。一定意義上說，營商法治指數(shù)的建構(gòu)是一種間接的法律發(fā)展途徑，依靠其影響力來督促被測評地區(qū)改善營商法治狀況，從而努力達(dá)至指標(biāo)體系所確立的理想營商法治標(biāo)準(zhǔn)。營商法治指數(shù)并非簡單的數(shù)據(jù)組合，其本身內(nèi)在蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)需求、政治考量和人類文明三個方面的價值期許，表征的是一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治理念。

（二）營商法治指數(shù)提出的時代背景

營商法治指數(shù)的目的在于推動改善營商環(huán)境。所謂營商環(huán)境，是指市場主體從事商事行為所面對或需要的各種政治、經(jīng)濟(jì)、法治、文化等條件和境況的總稱，其表征的是國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實力。①董彪、李仁玉：《我國法治化國際化營商環(huán)境建設(shè)研究——基于〈營商環(huán)境報告〉的分析》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2016年第13期。過去我們講“投資環(huán)境”，加入世貿(mào)組織后開始引入域外普遍使用的“營商環(huán)境”概念，后者比前者內(nèi)涵更豐富，更容易與國際接軌。內(nèi)地最早使用“營商環(huán)境”的省份應(yīng)屬廣東。③沈云樵：《營商環(huán)境法治化之理念與路徑——以廣東省為例》，載《南海法學(xué)》2017年第1期。營商環(huán)境好壞是投資的重要參考因素。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)，法治對于營商活動具有至關(guān)重要的作用。營商環(huán)境包括政務(wù)、人文、社會、法治、市場等等各方面的內(nèi)容，法治環(huán)境僅是其有機(jī)組成的一部分。法治化營商環(huán)境，是指 “有關(guān)營商的法律法規(guī)健全完備，并得到有效實施的一整套制度性安排?！雹荞T玥：《武漢市法治化營商環(huán)境建設(shè)研究》，載《長江論壇》2016年第2期?！盃I商環(huán)境法治化并非營商環(huán)境和法治化的簡單疊加，其具有豐富的內(nèi)涵?！雹輩⒁娗耙?，沈云樵文?？梢哉f，建設(shè)法治化營商環(huán)境是提升內(nèi)地城市群競爭能力，推動粵港澳大灣區(qū)跨越式發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

國外對法治環(huán)境用量化的指數(shù)進(jìn)行評估已有數(shù)十年的理論和實踐經(jīng)驗，興起于20世紀(jì)60年代美國的社會指標(biāo)運(yùn)動。⑥朱慶芳、吳寒光：《社會指標(biāo)體系》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第3頁?！皣H上通過一定的指標(biāo)設(shè)置和指數(shù)推算對一國法治發(fā)展水平進(jìn)行評估，已經(jīng)成為分析、評價該國投資水平和制度狀況的重要做法?！雹咤X弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應(yīng)用》，載《中國社會科學(xué)》2012年第4期。1968年，美國學(xué)者伊萬最早開始研究建立涵蓋70項具體指標(biāo)的法律指標(biāo)體系。⑧戢浩飛：《法治政府指標(biāo)評估體系研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。世界銀行從1996年開始每年連續(xù)推出《全球治理指數(shù)報告》，對不同國家法治狀況進(jìn)行評估并計算法治指數(shù)，為跨國公司等商業(yè)組織投資以及世界銀行貸款提供參考。美國非營利組織 “世界正義工程”于2008年研究發(fā)布一套獨立的法治指數(shù)，將其作為評價一國或地區(qū)法治狀況的客觀量化標(biāo)準(zhǔn)。它是當(dāng)前唯一一個專門評估法治水平的國際指數(shù)。⑨參見前引⑨，孟濤文。根據(jù)該指數(shù)結(jié)果，近年中國內(nèi)地排名遠(yuǎn)落后于香港地區(qū)。香港是我國最早開展法治指數(shù)評估的地區(qū)，2005年由非政府組織香港社會服務(wù)聯(lián)會組織發(fā)起并實施。內(nèi)地最早開展的地區(qū)是浙江余杭，其在借鑒香港的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，于2006年開始連續(xù)每年發(fā)布余杭法治指數(shù)。⑩朱未易：《地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析》，載《政治與法律》2011年第1期。在余杭法治指數(shù)的影響下，廣東、湖北、吉林等省以及深圳、溫州、蘇州等市相繼開展了以法治政府為名目的法治指數(shù)評估。我國引進(jìn)法治指數(shù)的歷史雖然較短，但卻在短時間內(nèi)被多地廣泛應(yīng)用，成為推動法治建設(shè)的重要抓手。

2013年黨的十八屆三中全會通過 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出 “建設(shè)法治化營商環(huán)境，建立公平開放透明的市場規(guī)則”以及 “建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)”。這實際上是黨中央為推動法治建設(shè)，正式提出對法治建設(shè)進(jìn)行量化的要求。十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步對推動法治建設(shè)，提升法治水平進(jìn)行了重要部署。十八屆五中全會通過 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出 “加快建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)和法治社會，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展納入法治軌道”。而廣東省早在2012年就已制定 《建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，提出通過五年時間基本建立法治化國際化營商環(huán)境制度框架，編制營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，定期發(fā)布全省營商環(huán)境評價報告?？梢?，中央和地方均對建設(shè)法治化營商環(huán)境以及對建設(shè)情況進(jìn)行量化測評提出了明確要求。

簡言之，在全面推進(jìn)依法治國以及加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的時代需求下，在法治指數(shù)的理論與實踐成果不斷豐富的時代條件下，積極順應(yīng)時代趨勢，借鑒理論和實踐經(jīng)驗，建構(gòu)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)便成為現(xiàn)實必然之舉。

三、內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)的功能思辨與價值理念趨向

當(dāng)前對營商法治指數(shù)的理論研究和實踐探索幾乎還是空白，但對法治指數(shù)的研究和實踐則成果較豐富。但理論界對法治指數(shù)的功能、價值取向、意義等基礎(chǔ)理論問題并沒有形成共識，實踐中各種法治指數(shù)方案也是差異明顯?？茖W(xué)構(gòu)建營商法治指數(shù)，需要正確審視其功能，準(zhǔn)確把握其價值理念。在此基于營商法治指數(shù)與法治指數(shù)之間特殊性與普遍性的辯證關(guān)系，對內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)的功能思辨與價值理念趨向進(jìn)行探討。

（一）營商法治指數(shù)功能的理性審視

“法治評估機(jī)制的建設(shè)在某種程度上決定著地方法治建設(shè)乃至法治中國建設(shè)的未來走向。”①筆者認(rèn)為，營商法治指數(shù)作為一種法治評估機(jī)制，客觀上具有以下幾項功能：

1.描述營商法治建設(shè)。評價對象好壞的前提是需要全面客觀認(rèn)識對象，即知道其 “是什么”。營商法治指數(shù)對營商法治環(huán)境進(jìn)行評估，無疑首先也需要有上述基礎(chǔ)，即要對營商法治建設(shè)實然樣態(tài)有客觀的描述，這是營商法治指數(shù)的基礎(chǔ)功能。這一功能的實現(xiàn)，依托于營商法治指數(shù)的一系列具體指標(biāo)映射現(xiàn)實營商法治情況。簡言之，營商法治指數(shù)以數(shù)據(jù)的形式表明營商法治環(huán)境建設(shè)的成效和問題，可以較為客觀地反映地區(qū)營商法治狀況。

2.評價營商法治建設(shè)。“法治指數(shù)最關(guān)鍵的貢獻(xiàn)是為法治建設(shè)與相關(guān)的理論研究，提供相對客觀、可供比較的評測標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而擺脫人為、主觀的概念分歧與理論紛爭?！雹跔I商法治指數(shù)作為一種測量營商法治環(huán)境的標(biāo)尺，通過量化分析營商法治狀況，可以對被評價地區(qū)營商法治狀況作出科學(xué)的判斷和評價，有利于促進(jìn)區(qū)域營商法治以及整體法治建設(shè)的溝通和對話，以便取長補(bǔ)短，提高大灣區(qū)營商法治建設(shè)的水平。

3.監(jiān)測營商法治建設(shè)。通過營商法治評估指標(biāo)體系得出的一系列數(shù)據(jù)，監(jiān)測被測評地區(qū)營商法治建設(shè)整體情況的功能，可供職能部門針對存在的問題及時校正既有建設(shè)方針，制定新的對策，以便逐步解決現(xiàn)實問題?！敖?gòu)型法治的推進(jìn)需要一個客觀和量化的分析評價標(biāo)準(zhǔn)來衡量法治發(fā)展水平，校準(zhǔn)法治建設(shè)的局部目標(biāo)定位。”③參見前引⑦，錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉文。一方面，對營商法治建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)測時，可以判斷法治建設(shè)與營商發(fā)展兩者的運(yùn)行情況，及時掌握兩者之間是否協(xié)調(diào)。另一方面，通過對營商法治建設(shè)成效進(jìn)行監(jiān)測，把既定目標(biāo)與現(xiàn)狀進(jìn)行比較，就容易得出目標(biāo)與結(jié)果是否匹配，是進(jìn)步還是倒退的結(jié)論，體現(xiàn)出指數(shù)評估在營商法治階段性建設(shè)進(jìn)程中的作用。此外，通過營商法治指數(shù)這一 “晴雨表”，還可以及時傾聽、接收營商主體對營商法治環(huán)境的呼喚，讓社會公眾積極參與，實現(xiàn)政府和公眾的良性互動。

4.預(yù)測營商法治建設(shè)。對營商法治狀況進(jìn)行評估，通過收集各方面數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，可以提煉出營商法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律，對下一步營商法治建設(shè)作出科學(xué)的預(yù)測。具體而言，可以根據(jù)已有經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大趨勢，預(yù)測營商法治建設(shè)將來一段時期內(nèi)可能出現(xiàn)的問題以及未來發(fā)展態(tài)勢。這是地區(qū)制定中長期營商法治建設(shè)工作計劃或規(guī)劃的重要理論依據(jù)。

5.指引營商法治建設(shè)。營商法治指數(shù)是一套復(fù)雜的多層級指標(biāo)系統(tǒng)，各個指標(biāo)表征的是可量化的具體營商法治建設(shè)任務(wù)，也即把抽象目標(biāo)項目化、具體化，使?fàn)I商法治建設(shè)具備可操作、可測量的特點，從而便于指引職能部門有針對、有根據(jù)、有計劃地推動落實營商法治建設(shè)目標(biāo)，是營商法治建設(shè)綱領(lǐng)操作指南。通過具體數(shù)值的比較，指明哪些項目法治化水平高以及有待進(jìn)一步加強(qiáng)的薄弱之處，使?fàn)I商法治建設(shè)少走彎路。“法治指數(shù)因其直觀、全面、科學(xué)的優(yōu)勢成為地方法治發(fā)展和地方發(fā)展有效手段?！雹苤苌熊姟⑴砗疲骸犊闪炕恼x：地方法治指數(shù)評估體系研究報告》，載《法學(xué)評論》2014年第2期。因此，有學(xué)者指出，“法治指數(shù)彰顯法治建設(shè)的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，法治指數(shù)一小步，法治建設(shè)一大步?！雹輨⑽淇。骸丁胺ㄖ沃笖?shù)”彰顯法治建設(shè)的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向》，載《中國審計報》2008年4月16日第7版。

然而，法治指數(shù)對我國而言屬于舶來品，是西方發(fā)達(dá)國家輸出法治理念的一種途徑，因而也就不可否認(rèn)帶有輸出者自身所特有的理念、標(biāo)準(zhǔn)甚至偏見以及其自身所存在的缺陷。營商法治指數(shù)作為法治指數(shù)的一種，盡管具有以上諸多功能，但亦無法避免法治指數(shù)本身所存在的缺陷因子，需要我們正視并避免這種缺陷的產(chǎn)生。

浙江余杭是國內(nèi)第一個發(fā)布法治指數(shù)的城市。從2008年開始連續(xù)每年發(fā)布且綜合得分均在70分以上，呈逐年遞增態(tài)勢，與香港法治指數(shù)的最高分75分相差無幾。余杭區(qū)自從發(fā)布法治指數(shù)以來接待全國眾多考察學(xué)習(xí)人員，上級也給予其高度認(rèn)可并授予其諸多榮譽(yù)。從指數(shù)結(jié)果上看，似乎余杭法治建設(shè)成效良好已經(jīng)可以比肩香港。然而，2014年5月10日余杭發(fā)生了震驚中外的 “5.10”群體性事件。⑥矯志歡：《余杭“5.10”事件分析》，大眾網(wǎng)：http：//yuqing.dzwww.com/yqjd/201406/t20140617_10472177.htm，2017年9月3日訪問。雖然該事件起因很多，但其發(fā)生與不斷增長的法治指數(shù)形成了明顯反差，使得公眾對余杭法治指數(shù)的價值有效性和公信力產(chǎn)生懷疑。與此相似，其他通過推行法治指數(shù)評估倒逼法治建設(shè)的地方，亦時有發(fā)生與法治理想相悖的反法治事件，如湖南衡陽賄選事件。⑦鄔煥慶、丁文杰、陳文廣：《衡陽破壞選舉案：一屆市人大代表幾乎全軍覆沒》，載《中國青年報》2014年8月19日第1版。除了實踐中發(fā)生不少類似背離事件外，理論界亦有不少學(xué)者對法治指數(shù)的應(yīng)用及其功能持有異議。如 “法治指數(shù)的評估實在是一項不可能的任務(wù)，其間的作業(yè)就好比拿著一把金鑰匙在宣紙上畫神女圖，不過是一種數(shù)學(xué)修辭手段?！雹嚓惲至郑骸斗ㄖ沃笖?shù)中的認(rèn)真與戲謔》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第6期?！胺ㄖ沃笖?shù)評估是一把雙刃劍，把握得當(dāng)可以推進(jìn)公平正義，把握不當(dāng)則可能助推‘法治競賽’?！雹峤鹕七_(dá)：《法治指數(shù)評估的制度建設(shè)路徑研究——基于系統(tǒng)論的分析視角》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》2014年第5期。還有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)地法治比較落后的地區(qū)無法應(yīng)用，因為“法治指數(shù)作為一種精準(zhǔn)的實證調(diào)研數(shù)據(jù)，應(yīng)該是一個法治基本比較完善而且法治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的語境下，對于法治可能存在的具體問題和偏差進(jìn)行數(shù)據(jù)糾偏?！雹僦眷`：《“法治指數(shù)”無法衡量所有法治狀況》，載《法制資訊》2008年第4期。周尚君、王裕根：《法治指數(shù)評估的理論反思與前瞻》，載《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第3期。

誠然，任何技術(shù)手段可能都是天使與魔鬼的集合體，發(fā)揮何種功效很大程度上還取決于使用者的態(tài)度。“法治指數(shù)并不代表與實際法治發(fā)展水平存在事實上的 ‘因果關(guān)系’，其只是在法治建設(shè)中發(fā)揮著工具理性作用?！雹俨荒芤驗榉ㄖ沃笖?shù)測評可能存在一些不盡人意的地方，就對其持以排斥的態(tài)度，我們需要的是提前防范可能存在的問題，充分利用其有利的一面。“法治指數(shù)可能并不能完全衡量出法治的所有現(xiàn)狀，但卻不失為一個很好的切入口，成為推動法治進(jìn)一步發(fā)展的契機(jī)?！雹跅罨葭鳎骸度绾瘟炕ㄖ巍胤椒ㄖ沃笖?shù)現(xiàn)狀、爭議與操作設(shè)想》，載《社會科學(xué)論壇》2016年第5期。在社會科學(xué)領(lǐng)域，我們永遠(yuǎn)無法苛求完美并以之為標(biāo)尺去衡量研究結(jié)果。

由此及彼，構(gòu)建與應(yīng)用營商法治指數(shù)的過程中，應(yīng)充分注意指數(shù)評估結(jié)果與實際營商法治狀況之間的可能撕裂現(xiàn)象，對營商法治指數(shù)的評估效度保持清醒的認(rèn)識。具體而言，一方面要清醒認(rèn)識營商法治指數(shù)測評結(jié)果與測評對象的吻合程度，即指數(shù)是否客觀、全面反映實情，以判斷其是否具有科學(xué)性和公信力；另一方面要清醒認(rèn)識營商法治指數(shù)測評在推進(jìn)大灣區(qū)營商法治環(huán)境建設(shè)中的作用，要真正把指數(shù)測評作為推進(jìn)營商法治建設(shè)的重要抓手，而不是淪為“政績工程”。③李瑜青、張玲：《法治評估實踐的效度——基于“余杭法治指數(shù)”的文本研究》，載《常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5期。簡言之，要正視營商法治指數(shù)的正面導(dǎo)向作用，也要注意其功能的限度，防止理論和實踐出現(xiàn) “兩張皮”的現(xiàn)象。

（二）營商法治指數(shù)的應(yīng)然價值理念趨向

營商法治指數(shù)形式上是一系列數(shù)據(jù)的集合，但其指標(biāo)體系實質(zhì)上倡導(dǎo)或表征了諸多價值理念?；跔I商法治與法治的關(guān)系，營商法治指數(shù)所倡導(dǎo)的價值理念與法治指數(shù)倡導(dǎo)的價值理念，在范圍上是包容與被包容的關(guān)系，后者包容前者。當(dāng)然，并不是所有法治價值理念都屬于營商法治指數(shù)倡導(dǎo)的對象，營商法治指數(shù)所標(biāo)榜的應(yīng)是有利于營商活動的法治理念。具體而言，筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾個方面：

1.彰顯市場自由價值理念。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，盡量減少政府權(quán)力對市場的干預(yù)，追求的是自由的市場秩序。因此，營商法治評估指標(biāo)體系需要突出市場自由價值理念，重點測評與該理念密切相關(guān)的政府簡政放權(quán)、適當(dāng)減少監(jiān)管、企業(yè)和個人市場自主度等方面的內(nèi)容。

2.彰顯商事效率價值理念。商業(yè)機(jī)會稍縱即逝，市場信息瞬息萬變，時間效率對于商事主體而言有著非同尋常的意義。商事活動相對于一般民事活動，更注重效率性，效率優(yōu)先兼顧公平是商事活動的基本準(zhǔn)則之一。因此，營商法治評估指標(biāo)體系需要體現(xiàn)追求商事效率價值內(nèi)容，重點測評如政府行政效率、商事糾紛解決效率、政府信息透明度等內(nèi)容。

3.彰顯交易公平價值理念。交易公平有形式公平和實質(zhì)公平之分。形式公平強(qiáng)調(diào)商事交易過程中主體法律地位平等、機(jī)會均等，不能因所有制性質(zhì)不同、規(guī)模大小不同等而予以區(qū)別對待或歧視待遇。實踐中，內(nèi)外資區(qū)別對待、待遇不一、條件不等的問題仍然常見，這需要進(jìn)一步破除粵港澳三地融合發(fā)展的法治壁壘。實質(zhì)公平強(qiáng)調(diào)商事結(jié)果的公平，如交易結(jié)果的公平、糾紛解決的公平等，這對于任何商事主體具有不言而喻的重要意義。因此，營商法治指標(biāo)體系需要彰顯內(nèi)地城市群法治建設(shè)過程中對營商公平價值理念的追求，重點測評如法律制度、政策的公平性、司法救濟(jì)的公正性等內(nèi)容。

4.彰顯市場誠信價值理念。信用是市場的基石，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上既是法治經(jīng)濟(jì)又是信用經(jīng)濟(jì)。誠信有助于降低市場交易成本，規(guī)范市場交易秩序，增強(qiáng)市場可預(yù)期性和效率。④耿卓、孫玲：《論市場信用與誠實信用的互動》，載《浙江學(xué)刊》2011年第1期。市場信用需要靠法治來保障，良好的營商法治環(huán)境必定具備信用的標(biāo)簽。因此，營商法治評估指標(biāo)體系要突出追求誠信價值理念，重點測評社會信用立法情況、政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信情況等內(nèi)容。

5.彰顯市場包容價值理念。在經(jīng)濟(jì)競爭全球化時代，人才、科技、資金等市場要素已呈現(xiàn)全球流動配置的特點。一國或地區(qū)能夠吸引更多更好市場資源的先決條件之一就是具有開放包容的市場法治環(huán)境。所謂市場包容價值理念，一方面需要體現(xiàn)于對區(qū)域外來市場要素準(zhǔn)入的包容，從政策、法律上為其營造開放的營商環(huán)境，為外部要素進(jìn)入本地市場提供平等、便利、寬松的法治環(huán)境，這主要體現(xiàn)在法律及其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)破除各種不利、不必、不公的對外限制。另一方面，市場只有不斷創(chuàng)新才能取得更大的發(fā)展空間。因此，包容價值理念更應(yīng)重視對營商主體有關(guān)營商理念、方法、模式、技術(shù)等方面創(chuàng)新的鼓勵和包容，設(shè)置適當(dāng)?shù)娜蒎e空間。營商法治評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)追求市場包容價值理念，測評地區(qū)立法、執(zhí)法、司法等方面對于包容價值的踐行程度。

6.彰顯營商安全價值理念?！鞍踩珒r值體現(xiàn)一國或地區(qū)對營商主體合法權(quán)益保護(hù)的程度?！雹輩⒓忧耙?，董彪、李仁玉文。市場營商安全感越強(qiáng)，對于市場要素的吸引力就越強(qiáng)。具體而言，與營商主體密切相關(guān)的權(quán)益保障內(nèi)容有：一是投資財產(chǎn)權(quán)益。通過投資獲得更多財富是任何商事主體的天然目的。財產(chǎn)權(quán)益是商事主體立足市場的根本保障，包括物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)益。只有財產(chǎn)權(quán)得到法律有效保障，商事活動才有進(jìn)一步發(fā)展的空間。二是人身權(quán)益。營商主體進(jìn)行合法營商活動時人身安全、自由應(yīng)得到法律保障，避免隨意被侵害或限制其人身權(quán)益。實踐中，仍然不時發(fā)生公權(quán)力不當(dāng)限制營商主體人身自由、損害企業(yè)自主財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。因此，營商法治評估指標(biāo)體系應(yīng)追求安全價值理念，重點測評物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)益的立法、執(zhí)法、司法保護(hù)情況。

四、內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)設(shè)計的基本路徑

內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，涉及指標(biāo)體系設(shè)置依據(jù)、目標(biāo)定位、指標(biāo)構(gòu)成、權(quán)重設(shè)計、測評主體等諸多內(nèi)容，下文將就其中部分主要問題進(jìn)行探討。

（一）明確營商法治指數(shù)構(gòu)建的規(guī)范依據(jù)和目標(biāo)定位

營商法治指數(shù)的構(gòu)建必須要有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，這是確保其科學(xué)性、正當(dāng)性的邏輯前提。近年來，中央和地方都出臺了一系列加強(qiáng)法治建設(shè)的規(guī)范性文件，有的將營商法治環(huán)境建設(shè)內(nèi)容作為其中一部分加以部署，有的則予以專門規(guī)定。如黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“建設(shè)法治化營商環(huán)境，建立公平開放透明的市場規(guī)則”以及“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)”。十八屆四中全會通過的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在綜合國外和我國法治建設(shè)經(jīng)驗以及我國現(xiàn)階段法治狀況的基礎(chǔ)上，確立了當(dāng)前和今后一個時期我國法治建設(shè)的新十六字方針，即 “科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。因此，有學(xué)者提出應(yīng)以其作為中國特色“法治指數(shù)”設(shè)計的最權(quán)威依據(jù)。⑥汪全勝、黃蘭松：《我國法治指數(shù)設(shè)立的規(guī)范化考察》，載《理論學(xué)刊》2015年第5期。十八屆五中全會繼續(xù)對如何加快建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)和法治社會進(jìn)行了部署。黨的十九大報告以及2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議對加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了部署，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)被列為2018年國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點工作之一。廣東省早在2012年制定的 《建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，對營商法治環(huán)境建設(shè)提出了具體舉措。筆者認(rèn)為，這些關(guān)于營商法治建設(shè)的規(guī)定，厘定了營商法治建設(shè)的基本內(nèi)容。基于中央和地方上述有關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)威性和重要性，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建營商法治指數(shù)的主要規(guī)范依據(jù)。實踐中，在構(gòu)建法治指數(shù)時也主要是依據(jù)各級黨委政府出臺的法治建設(shè)意見，如浙江余杭區(qū)推出的余杭法治指數(shù)，便是依據(jù)2006年余杭區(qū)委出臺的 《關(guān)于建設(shè) “法治余杭”的意見》，將該意見設(shè)定的法治建設(shè)的9大目標(biāo)作為余杭法治指數(shù)指標(biāo)體系的一級指標(biāo)。當(dāng)然，除了上述列舉的有關(guān)規(guī)范性文件外，其他與內(nèi)地城市群營商法治建設(shè)相關(guān)的各層級的規(guī)范性文件都可以作為營商法治指數(shù)設(shè)置的依據(jù)，但不同層級的規(guī)范性文件應(yīng)有依據(jù)效力的層次區(qū)分。

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)屬于國家戰(zhàn)略，加強(qiáng)營商法治建設(shè)是其題中應(yīng)有之義。在縱向上，大灣區(qū)內(nèi)地城市群營商法治建設(shè)要處理好國家營商法治建設(shè)與地方營商法治建設(shè)的關(guān)系，形成地方與國家的良性互動，確保在國家法治建設(shè)的框架內(nèi)不斷提升區(qū)域營商法治環(huán)境水平。在橫向上，要處理好粵港澳三地之間的營商法治發(fā)展關(guān)系，注意吸收港澳營商法治建設(shè)的優(yōu)良經(jīng)驗，積極與港澳營商法治對接，提升大灣區(qū)整體營商法治環(huán)境。因此，不管是縱向還是橫向關(guān)系，建構(gòu)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)必須以于引導(dǎo)、推動區(qū)域營商法治環(huán)境提升為目標(biāo)。

（二）準(zhǔn)確把握營商法治指數(shù)建構(gòu)的共識性與地域性

法治作為當(dāng)今最時髦的概念，至今沒有統(tǒng)一定論，也不易作出界定。⑦[英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，法律出版社2003年版，第990頁?！胺ㄖ问侨祟愇拿鞯臉?gòu)成元素之一，其所表征的乃是人類共同的生活經(jīng)驗與生活理想，因此也就具有人類主體、世界空間與古今延續(xù)的普適性?！雹嘁ㄗ冢骸斗ㄖ沃笖?shù)設(shè)計的思想維度》，載《光明日報》2013年4月9日第6版。這表明了法治的共識性特點，但法治又同時具有鮮明的地域性特點，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化背景決定了該地人民對法治又有其獨特的理解。法治不僅是一種思想、理念，更是一種社會實踐，是與一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會相互作用的產(chǎn)物。⑨田禾：《量化研究：衡量法治的尺度》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第1期。因此，至今世界并不存在法治模式完全相同的兩個國家。正如有學(xué)者指出，“法治本質(zhì)上是一種地方性知識，具有深厚的社會文化傳統(tǒng)和社會基礎(chǔ)?！雹鈪⒁娗耙荩蹲犹?、張善根文。因此，我們在構(gòu)建營商法治指數(shù)時必須準(zhǔn)確把握法治本身的這種共識性與地域性特點。

大灣區(qū)內(nèi)部內(nèi)地城市群與港、澳分屬三大不同的法系，各自具有不同的法治傳統(tǒng)和法律制度，總體上港澳營商法治水平高于內(nèi)地。同時內(nèi)地城市群各自法治建設(shè)、發(fā)展也存在差異和不平衡。粵港澳大灣區(qū)的核心是融合協(xié)同發(fā)展。①顏彭莉：《粵港澳大灣區(qū)：全方位對外開放新坐標(biāo)》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2017年第2期。營商法治評估指標(biāo)體系設(shè)計時，應(yīng)充分考量內(nèi)地城市群與港澳在營商法治建設(shè)的普遍性與特殊性問題，合理融入本土元素，同時還需充分考量內(nèi)地城市群各自在營商法治建設(shè)所具有的地方特點和特色，以形成符合內(nèi)地實際又能與港澳對接的營商法治指數(shù)。正如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“在法治指標(biāo)的選擇上，既要關(guān)注法治的共同性，也應(yīng)當(dāng)考慮法治的差異性?！雹趨⒁娗耙?，錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉文。

作為法治后發(fā)國家，我們在建構(gòu)營商法治指數(shù)時，對待發(fā)端于西方的法治概念以及法治指數(shù)時，應(yīng)當(dāng)擯棄全盤照搬的思想。內(nèi)地和域外法治指數(shù)的指標(biāo)設(shè)計思想、依據(jù)和數(shù)據(jù)來源等方面存在短時間內(nèi)難以彌合的差異，內(nèi)地不能簡單照搬域外法治指數(shù)。③蔣立山：《中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題》，載《法學(xué)家》2014年第1期。要尋求與內(nèi)地營商法治環(huán)境發(fā)展階段相適應(yīng)的法治標(biāo)準(zhǔn)，而不是簡單套用域外過高或與內(nèi)地營商法治理念差異明顯的理想標(biāo)準(zhǔn)來衡量內(nèi)地營商法治指數(shù)。對營商法治理想圖景的認(rèn)知體現(xiàn)的是一種可欲性。然而，這種理想水平如果定位過高，則容易使其指標(biāo)體系與營商法治環(huán)境現(xiàn)實距離太遠(yuǎn)，導(dǎo)致評估結(jié)果過低無法發(fā)揮有效的促進(jìn)作用。如果理想定位過低，指標(biāo)體系僅是對現(xiàn)存營商法治環(huán)境的簡單描述和量化，那么，借法治之名的 “高指數(shù)”將無多大實際指導(dǎo)意義。域外營商法治指數(shù)理念可能代表未來行動方向，但當(dāng)前我們需要的是合理借鑒與內(nèi)地營商法治發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)容，對于尚不具備實現(xiàn)條件或不適合內(nèi)地實踐的指標(biāo)內(nèi)容要進(jìn)行有選擇的暫不借鑒或予以修正。需要指出的是，在對域外經(jīng)驗的本土化和修正過程中，需要經(jīng)過深入的論證，不能想當(dāng)然將本土實踐以 “特色”之名認(rèn)為是法治的唯一正解，否則可能導(dǎo)致構(gòu)建的營商法治指數(shù)無法評價客觀的營商法治環(huán)境，掩蓋營商法治環(huán)境建設(shè)的真實問題。

（三）強(qiáng)化營商法治指數(shù)組織實施者的中立性

營商法治指數(shù)的公信力與組織實施者的中立性有很大關(guān)系，中立性是保障評估結(jié)果客觀公正的基本前提之一?！耙粋€地區(qū)的法治指數(shù)公信力，不僅取決于指數(shù)是如何評估出來的，更取決于是由誰來主持評估的?！雹軈⒁娗耙?，陳林林文。組織實施者對營商法治指數(shù)的構(gòu)建具有實質(zhì)影響力，不同的組織實施者具有各自的利益傾向和價值偏好，因此，適當(dāng)?shù)闹黧w對于保證營商法治指數(shù)的客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)至關(guān)重要。

比較中西方法治指數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，西方法治指數(shù)實踐多由非官方主體自下而上式的主導(dǎo)推動，而我國內(nèi)地以余杭法治指數(shù)為代表的法治指數(shù)實踐，則基本都以政府為主導(dǎo)的自上而下方式加以推動。顯然，這與我國法治建設(shè)由上而下由政府全面推動的特點密切相關(guān)。我國的法治建設(shè)模式是由政府設(shè)定法治建設(shè)的目標(biāo)、路徑和舉措，然后再自上而下的推動落實的漸進(jìn)式過程。因此，目前國內(nèi)大部分法治指數(shù)的測評都是由政府自建自評，包括指標(biāo)體系的確定、測評方法、對象等，有的雖然委托第三方評估機(jī)構(gòu)，但仍然受政府導(dǎo)向影響。一些地方政府為了追求 “指數(shù)政績”，必然對指標(biāo)體系的設(shè)定、數(shù)據(jù)收集、分析以及結(jié)果計算實施相關(guān)偏好性干預(yù)，影響指數(shù)的客觀性。在此情形下得出的法治指數(shù)，一方面無法反應(yīng)真實的法治建設(shè)情況，另一方面也無法為投資者等社會公眾提供有效的判斷和預(yù)測價值。少數(shù)由第三方推動的法治指數(shù)評估，在推進(jìn)過程中也明顯受地方政府影響，中立性、客觀性和專業(yè)性不夠。⑤楊寅、陳琦：《法治評估指標(biāo)體系的編纂與操作——以上海市靜安區(qū)依法治區(qū)評估指標(biāo)體系（2015）為例》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。在構(gòu)建內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)時應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)上述情況?；趦?nèi)地城市群營商法治建設(shè)的現(xiàn)實特點，從保證營商法治指數(shù)的公信力角度看，在初期可以由廣東省政府組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)開展評估，將來有必要由國家層面委托相關(guān)部門或第三方組織進(jìn)行評估。根據(jù)域外法治指數(shù)建構(gòu)經(jīng)驗，長遠(yuǎn)來看獨立的第三方組織實施評估是保障營商法治指數(shù)公信力的重要保障，政府只需為組織實施評估提供相應(yīng)的服務(wù)保障。

（四）合理設(shè)置營商法治指數(shù)指標(biāo)框架

指標(biāo)框架需要解決的問題是明確哪些可以被量化的內(nèi)容應(yīng)納入營商法治測評對象。一定意義上，具體指標(biāo)是評估對象的替代物或現(xiàn)實映射。指標(biāo)選取不當(dāng)則有可能偏離對象的本源，夸大或縮小對象的映射范圍。營商法治指數(shù)指標(biāo)的確定，需要嚴(yán)格的論證和驗證，要把營商法治的價值和精神外化為具體的指標(biāo)要素，確保被評價的對象與營商法治密切相關(guān)?！爸笜?biāo)并非越多越好，體系的復(fù)雜程度與科學(xué)性也并非成正比。”⑥參見前引④，周尚軍、彭浩文。測評難度與指標(biāo)多寡、體系繁簡成正比。有觀點進(jìn)一步指出，評價法治環(huán)境，不可能對所有指標(biāo)進(jìn)行分析和評價，而是應(yīng)密切圍繞評價目的、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容合理設(shè)置具有可操作性的評價指標(biāo)體系。⑦廖奕：《法治如何評估？——以中國地方法治指數(shù)為例》，載《蘭州學(xué)刊》2012年第12期。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前起步階段，基于研究水平和可資借鑒經(jīng)驗的有限性，不易設(shè)置過高的難度，否則難以實際操作?；诜ㄖ伟⒎?、執(zhí)法、司法、守法四個方面內(nèi)容，那么，營商法治指數(shù)指標(biāo)框架也包含以上四個方面：

1.有關(guān)營商活動的立法情況?！巴晟频臓I商法律體系是促進(jìn)市場主體守法經(jīng)營、依靠規(guī)則和法律健康運(yùn)行的前提和保障?！雹唷吨醒虢?jīng)濟(jì)工作會議提出建設(shè)法治化市場營商環(huán)境》，載《法制日報》2016年12月23日第4版。建立良好的法律體系是構(gòu)建法治化營商環(huán)境的首要任務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的日新月異，對立法的數(shù)量和質(zhì)量需求也是不斷增長。立法數(shù)量多表明規(guī)范的范圍廣，質(zhì)量高表明符合實踐需求，相應(yīng)的整個法治環(huán)境也就越高。因此，應(yīng)當(dāng)把所有有效的營商相關(guān)的法律性、規(guī)范性文本納入評估范圍，以確保評估指標(biāo)與評估對象的映射真實性。⑨需要說明的是，立法分為國家和地方兩個層面。根據(jù)立法法的規(guī)定，所有設(shè)區(qū)的市都享有立法權(quán)。本文探討的是內(nèi)地城市群區(qū)域營商法治指數(shù)，因而有關(guān)營商活動的立法主要是指地方層面的立法，對于國家層面的立法主要在于如何落實。具體包括：地區(qū)營商立法綱要、規(guī)劃、文本以及其他規(guī)范性文件是否體現(xiàn)法治化，即測度其合法性、可操作性、穩(wěn)定性、效益性等；是否在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、交易秩序建設(shè)、社會誠信體系建設(shè)等方面提供公平、高效、穩(wěn)定的法律制度，減少不必要的營商法律障礙，消除法律沖突和矛盾?；趯嵺`中政策常常取代甚至超越法律角色的特點，有必要把黨政機(jī)關(guān)制定的營商決策性文件也納入法治化評估范疇。為進(jìn)一步確保制定的營商法律及其他規(guī)范性文件符合法治化要求，有必要對制定過程也進(jìn)行合法性評估。簡言之，要實現(xiàn)對法律及其他規(guī)范性文本的制定過程和內(nèi)容結(jié)果的雙重評估。

2.有關(guān)營商活動的執(zhí)法情況?！胺ㄖ沃刃蜃钪匾谋碚黧w現(xiàn)在法律行動之中，法律行動是否合乎法治是測量法治的最基本標(biāo)準(zhǔn)?！雹鈪⒁娗耙?，付子堂、張善根文。行政執(zhí)法是落實法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，營商法治指標(biāo)體系要重點評估黨委政府在執(zhí)政、執(zhí)法方面是否嚴(yán)格落實營商法律及其他規(guī)范性文件。行政執(zhí)法必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，遵循公權(quán)力設(shè)定和運(yùn)行規(guī)則，防止行政執(zhí)法權(quán)力的濫用，以保護(hù)私權(quán)利不受行政權(quán)力的不當(dāng)侵犯。因此，域外法治指數(shù)通常都將政府執(zhí)法用權(quán)的合法性作為重要的測評項目。具體可以從行政執(zhí)法規(guī)范、公正、公開、效率等方面設(shè)置測評指標(biāo)。如政府是否在法定的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)清單外加以另外限制；是否嚴(yán)格依法制裁各類不正當(dāng)、不誠信競爭行為；是否為企業(yè)提供公開、公正、高效、便捷的公共服務(wù)，為企業(yè)做出準(zhǔn)確的市場判斷提供保障；①路曉霞：《自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境研究——以汕頭華僑試驗區(qū)為視角》，載《廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報》2016年第10期。政府行政審批和監(jiān)管是否規(guī)范、高效、透明等。

3.有關(guān)營商活動的司法情況。市場主體在以營利為目的的商業(yè)活動中難免發(fā)生糾紛。尤其是商業(yè)活動更加注重商業(yè)效率，在發(fā)生糾紛后，如何高效、公正的解決糾紛便成為市場主體密切關(guān)注的事情。司法是社會正義的最后一道防線，關(guān)系到市場主體合法權(quán)益最終能否得到維護(hù)。優(yōu)良的司法環(huán)境，無疑有助于營商法治環(huán)境的提升，吸引優(yōu)良的市場要素。具體可以從司法的公正、公開、效率、隊伍素質(zhì)等方面設(shè)置營商法治情況測評指標(biāo)。另外，由于商事糾紛的多發(fā)以及司法解決糾紛的局限性，需要加快建立健全多元化糾紛解決機(jī)制，拓寬民商事糾紛解決渠道。具體而言，就是要大力發(fā)展民商事糾紛的司法替代解決措施，如商事仲裁、調(diào)解等。目前，粵港澳三地成立了商事調(diào)解聯(lián)盟，一定程度上實現(xiàn)了商事調(diào)解和仲裁的結(jié)合。仲裁、調(diào)解在商事糾紛解決中的地位越來越突出，相比司法裁判更靈活、高效。因此，在考察司法活動服務(wù)營商法治環(huán)境建設(shè)方面之外，還應(yīng)重點將相關(guān)商事糾紛的非訴訟糾紛解決情況納入測評指標(biāo)范疇。

4.有關(guān)營商活動的守法情況。要營造良好的營商法治環(huán)境，最終還需要廣大市場交易主體對法律的普遍信仰和嚴(yán)格遵守。市場主體在商事交易過程中嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，關(guān)系到市場信用的建立。一個不遵守法定交易規(guī)則，坑蒙拐騙現(xiàn)象充斥的市場，必定是一個毫無信用的市場，同時也是一個營商環(huán)境法治化極差的市場。在此情形下，市場交易的安全性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，交易成本顯著增加。因此，營商法治指數(shù)要將交易主體守法情況納入測評指標(biāo)。具體測評如法治意識強(qiáng)弱程度、學(xué)法知法情況、依法營商情況、依法維權(quán)情況等。

（五）科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重和收集指標(biāo)數(shù)據(jù)

營商法治指數(shù)由一系列指標(biāo)構(gòu)成，每類指標(biāo)在反映營商法治的狀況上作用不等，需要合理設(shè)定各類指標(biāo)的權(quán)重。這關(guān)系到營商法治指數(shù)結(jié)論的科學(xué)性、公信力。各類法治指數(shù)均是由一套指標(biāo)體系構(gòu)成，大多數(shù)的具體指標(biāo)又分為一級、二級、三級指標(biāo)，少數(shù)法治指數(shù)只有兩個指標(biāo)層級。對于營商法治指數(shù)而言，其指標(biāo)體系也可設(shè)置成三級指標(biāo)。那么，在不同級別、同一級別不同組指標(biāo)之間的權(quán)重如何合理設(shè)置便至關(guān)重要。實踐中，確定指標(biāo)權(quán)重的方法有多種，分為主觀法和客觀法兩類，前者如德爾菲法②德爾菲法，又稱專家規(guī)定程序調(diào)查法，該方法主要是由調(diào)查者擬定調(diào)查表，按照既定程序，以函件的方式分別向?qū)＜医M成員進(jìn)行征詢；而專家組成員又以匿名的方式 （函件）提交意見。經(jīng)過幾次反復(fù)征詢和反饋，專家組成員的意見逐步趨于集中，最后獲得具有很高準(zhǔn)確率的集體判斷結(jié)果。、循環(huán)評分法等，后者如因子分析、聚類分析等。③湯梅、申來津：《法治政府測評指標(biāo)設(shè)計及其操作實務(wù)》，載《湖北社會科學(xué)》2009年第4期。其中德爾菲法運(yùn)用較多，余杭法治指數(shù)、香港法治指數(shù)都是運(yùn)用該方法確定指標(biāo)權(quán)重，④參見前引④，周尚軍、彭浩文。營商法治指數(shù)亦可以借鑒采用該方法。需要強(qiáng)調(diào)的是，之所以并存多種方法，是因為各種方法都不盡完美，各有其優(yōu)缺點。在條件許可的情況下，有必要綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行比對，最終形成更加科學(xué)合理的指標(biāo)體系。隨著時代發(fā)展，還需要對一些指標(biāo)構(gòu)成及其權(quán)重進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，及時清理過時甚至不符合營商法治環(huán)境實際的內(nèi)容。世界上一些著名的營商指數(shù)、法治指數(shù)的指標(biāo)體系就處于不斷發(fā)展變化之中。⑤參見前引③，沈云樵文。

與指標(biāo)權(quán)重相關(guān)的另一個問題是協(xié)調(diào)營商法治指數(shù)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的比重。主客觀指標(biāo)如何協(xié)調(diào)是法治指數(shù)設(shè)計不可回避的問題。主觀指標(biāo)設(shè)計、編制和數(shù)據(jù)收集成本相對較低，測評效度高，對官方數(shù)據(jù)具有驗證作用，但容易受被測評者個體感受影響而具有非理性和波動性特征。客觀指標(biāo)能夠較客觀反映實況，驗證主觀指標(biāo)的合理程度，但單項測評效度較低，數(shù)據(jù)設(shè)計、收集成本較高，而且數(shù)據(jù)容易造假。⑥參見前引③，蔣立山文。筆者認(rèn)為，基于內(nèi)地城市群營商法治發(fā)展還不成熟，還處于一種法治建構(gòu)階段，當(dāng)前宜采取客觀指標(biāo)為主、主觀指標(biāo)為輔的模式，重點對營商法治環(huán)境的文本、行為等客觀內(nèi)容加以測評。隨著將來營商法治的成熟，可以動態(tài)調(diào)整到社會對營商法治環(huán)境的主觀感受方面的測評為主。對于這種主客觀指標(biāo)的比重分配，還可以在兩者之間進(jìn)行相互驗證，看彼此結(jié)果契合度的高低，以判斷是否科學(xué)設(shè)置。

數(shù)據(jù)的收集和來源的可靠性問題是各類指數(shù)評估的共同難題，營商法治指數(shù)也不例外。通常公認(rèn)的數(shù)據(jù)收集來源有政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)、法律文本與文獻(xiàn)分析、專家投票、公眾調(diào)查等。然而，每一種數(shù)據(jù)來源都有其局限性，需要綜合運(yùn)用確保指標(biāo)數(shù)據(jù)來源多元化，盡可能全面反映營商法治實際情況。如香港法治指數(shù)評估采取專家打分為主、民眾調(diào)查為輔的方法進(jìn)行，前者代表的是法律精英階層對法治現(xiàn)狀的感知，后者反映了普通民眾的感受，兩者結(jié)合能夠較好地反映法治的實況。另外，還需要充分利用大數(shù)據(jù)方法。大數(shù)據(jù)時代，人類活動越來越容易通過各種數(shù)據(jù)予以綜合評價、預(yù)測，營商法治建設(shè)活動亦不例外。大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到社會生活各個方面，人們越來越容易直觀、精準(zhǔn)感知更深刻、全面的客觀世界。⑦[英]維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第94頁。

五、結(jié)語

在全面推動依法治國，加快粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的時代背景下，提出建構(gòu)大灣區(qū)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)具有重要的意義。營商法治指數(shù)本身具有描述、評價、監(jiān)測、預(yù)測、指引等功能，是推動營商法治環(huán)境建設(shè)的重要抓手。客觀而言，大灣區(qū)內(nèi)地城市群在營商法治環(huán)境上與港澳地區(qū)仍有較大差距，需要通過營商法治指數(shù)這一量化工具來推動內(nèi)地城市群營商法治環(huán)境的發(fā)展，實現(xiàn)與港澳地區(qū)營商法治進(jìn)一步協(xié)調(diào)，提升大灣區(qū)整體營商法治化水平。法治指數(shù)對于我國而言屬于舶來品，在理論和實踐上盡管有諸多成果但并未形成共識。營商法治指數(shù)作為專項法治指數(shù)，更是在理論和實踐上處于基本空白狀態(tài)。因此，從理論上探討內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)建構(gòu)應(yīng)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。誠然，營商法治指數(shù)的建構(gòu)可以借鑒當(dāng)前域內(nèi)外法治指數(shù)實踐的諸多經(jīng)驗，但兩者仍然有不少差異。我們在建構(gòu)營商法治指數(shù)時，需要通過該指數(shù)倡導(dǎo)交易自由、效率、安全等與營商活動密切相關(guān)的價值理念，在指標(biāo)體系上需要合理設(shè)置其框架，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重等。當(dāng)然，基于人的有限理性，建構(gòu)的營商法治指數(shù)也僅是設(shè)計者有限理性的反映，指標(biāo)體系設(shè)計、數(shù)據(jù)收集以及分析都不可能達(dá)至完美境界。因此，我們需要客觀理性看待和利用營商法治指數(shù)，避免 “指數(shù)政績”現(xiàn)象。需要指出的是，營商法治指數(shù)的建構(gòu)是一項復(fù)雜的過程，需要不斷追求完整性和系統(tǒng)性，內(nèi)容涉及靜態(tài)指標(biāo)設(shè)置以及動態(tài)考核、評估、運(yùn)用、轉(zhuǎn)化等整體過程，本文僅是對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了粗淺探討，以期起到拋磚引玉的作用。另外，在當(dāng)前建構(gòu)大灣區(qū)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)的基礎(chǔ)上，將來可以探索粵港澳聯(lián)合建構(gòu)大灣區(qū)整體營商法治指數(shù)，促使大灣區(qū)成為全球營商法治環(huán)境優(yōu)越的新經(jīng)濟(jì)增長極。