康欽春 易 清

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，討論決定重大事項(xiàng)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民主體地位，確保人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的重要形式。公眾參與的優(yōu)化和完善對(duì)于人大討論決定重大事項(xiàng)的民主性科學(xué)性有著重要意義，公眾參與越有效就越能促進(jìn)地方人大討論決定重大事項(xiàng)的順利決策和實(shí)施。但人大在討論決定重大事項(xiàng)中，還普遍存在著公眾參與度不高、參與群體影響不平衡、凝聚社會(huì)共識(shí)不夠、參與效果不佳等問(wèn)題。因此，為了確保人大討論決定重大事項(xiàng)的民主性和科學(xué)性，有必要采取切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)公眾對(duì)人大討論決定重大問(wèn)題的參與。

一、培育公民意識(shí)，塑造公民精神，以組織化加強(qiáng)公眾參與影響

現(xiàn)代法治以承認(rèn)和尊重公民個(gè)體權(quán)利為前提，法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的最終歸屬是公民個(gè)體。公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也必須切實(shí)落實(shí)到公民個(gè)體身上。故促進(jìn)公眾參與到地方人大討論決定重大事項(xiàng)之中，必須做到使每一個(gè)公民個(gè)體都愿意參與、有能力參與并高效參與。

（一）從營(yíng)造環(huán)境、通識(shí)教育和參與實(shí)踐成效上著力培育公民意識(shí)

公民意識(shí)對(duì)公民參與社會(huì)公共事務(wù)討論具有非常重要的價(jià)值，是公民參與社會(huì)公共事務(wù)的指引。公民意識(shí)的本質(zhì)是公民對(duì)自己在社會(huì)、國(guó)家中所處的地位，以及對(duì)自己權(quán)利義務(wù)的自我認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指導(dǎo)和支配自己的社會(huì)行為。因此，只有培養(yǎng)好公民意識(shí)，才能以此為指導(dǎo)，促進(jìn)公眾對(duì)社會(huì)重大事項(xiàng)的參與。

培養(yǎng)公民意識(shí)，要構(gòu)建營(yíng)造參與公共事務(wù)的社會(huì)氛圍、以公民通識(shí)教育為主導(dǎo)、著力于參與實(shí)踐成效的三位一體培養(yǎng)機(jī)制。一是營(yíng)造參與公共事務(wù)的社會(huì)氛圍。當(dāng)前環(huán)境呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的特征，公民意識(shí)培育與社會(huì)環(huán)境之間也呈現(xiàn)出更為密切的關(guān)系。①汪倩倩：《社會(huì)治理視域下我國(guó)公民意識(shí)培育研究》，載《理論與改革》2015年第3期。社會(huì)環(huán)境氛圍對(duì)人的思想意識(shí)、精神風(fēng)貌起著重要的作用并影響著人的行為，影響著公民意識(shí)培育的目的、方法、內(nèi)容、評(píng)價(jià)等全方面、全過(guò)程。對(duì)公民意識(shí)的培育要充分發(fā)揮主流媒體比如電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、雜志報(bào)刊等的作用，②彭艷：《現(xiàn)代法治下的公民意識(shí)培養(yǎng)研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2017年第9期。宣傳報(bào)道公眾參與公共事務(wù)，特別是本地區(qū)重大事項(xiàng)的決策，突出對(duì)公民意識(shí)的宣傳，使用好博客、微博與微信等自媒體，把公共媒體與自媒體結(jié)合起來(lái)，形成合力，營(yíng)造全社會(huì)都關(guān)注和支持公共事務(wù)工作，特別是人大討論決定重大事項(xiàng)的社會(huì)氛圍。二是以公民通識(shí)教育為主導(dǎo)，把公民意識(shí)教育作為通識(shí)教育貫穿于學(xué)校教育始終。學(xué)校是公民意識(shí)教育的主要場(chǎng)所，要把培養(yǎng)公民意識(shí)教育滲透于大、中、小學(xué)教育教學(xué)之中，通過(guò)學(xué)生參與學(xué)校管理、學(xué)生自治、課堂教學(xué)、教育實(shí)踐等方式培養(yǎng)學(xué)生主體意識(shí)、參與意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和權(quán)利義務(wù)意識(shí)等；知悉參與重大事項(xiàng)的合法渠道、范圍和方法，在法律范圍內(nèi)表達(dá)訴求；具備參與討論地方重大事項(xiàng)的能力。三是著力于社會(huì)參與實(shí)踐成效。公民意識(shí)的養(yǎng)成是知行統(tǒng)一的過(guò)程，要把公民意識(shí)教育和公民參與公共事務(wù)的實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，用公民意識(shí)指導(dǎo)、促進(jìn)社會(huì)實(shí)踐；同時(shí)，由社會(huì)實(shí)踐及其成效來(lái)驗(yàn)證、提升公民意識(shí)。社會(huì)參與實(shí)踐是最好、最深刻的公民意識(shí)教育方式。實(shí)踐實(shí)效，特別是公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)得到重視和采納，是教育和激勵(lì)公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)的最重要的方式之一，也是調(diào)動(dòng)公眾參與積極性的有效方法。公民參與國(guó)家和社會(huì)的重大事項(xiàng)的討論，讓重大事項(xiàng)決策能真正反映人民群眾的利益訴求和意愿，并通過(guò)法定程序把人民群眾的利益訴求和意愿上升為國(guó)家意志，成為國(guó)家和各級(jí)政府決策，從而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)力。

（二）塑造公民精神和公共精神，客觀、理性參與重大事項(xiàng)

不僅要加強(qiáng)公民意識(shí)教育，使其參與到人大討論決定重大事項(xiàng)之中，而且要塑造公民精神和公共精神，使其客觀、理性參與地方重大事項(xiàng)決策。所謂公民精神意味著公民對(duì) “公共”所持有的一種信念與承諾，意味著公民對(duì) “公共”的熱心、關(guān)愛(ài)與尊重，意味著公民對(duì) “公共”的責(zé)任與義務(wù)，意味著公民崇高的公共品德與素養(yǎng)。③黨秀云：《公民精神與公共行政》，載《中國(guó)行政管理》2005年第8期。這就要求公眾都應(yīng)該以國(guó)家和社會(huì)主人的身份來(lái)參與重大事項(xiàng)討論，做到明確權(quán)利和義務(wù)，了解參與重大事項(xiàng)的途徑和手段，依法行使權(quán)利，履行義務(wù)；確定自己有反映自身利益和訴求權(quán)利的同時(shí)也承認(rèn)他人擁有同等的權(quán)利；勇于承擔(dān)自己對(duì)正義、民主、公平、平等的責(zé)任，以主人翁的姿態(tài)和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)的精神開(kāi)展參與，不僅僅要為自己的權(quán)益參與，更要為社會(huì)和國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而參與；具有法治精神，遵守憲法和法律，特別是有關(guān)參與的程序法律，依據(jù)法律的程序，合理合法參與；充分利用已建立的一系列制度和機(jī)構(gòu)，通過(guò)合法途徑進(jìn)行參與；對(duì)各種打擊、壓制參與的行為提出批評(píng)，涉及違法犯罪的，要通過(guò)檢舉、舉報(bào)等開(kāi)展合理合法的斗爭(zhēng)。而所謂 “公共精神”是指孕育于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)之中，位于最深的基本道德和政治價(jià)值層面，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，它包含著對(duì)民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值目標(biāo)的肯定與追求。④楊紅良：《“公共利益”兩大精神基礎(chǔ)：公共精神和公民精神》，載《黨政論壇》2010年第3期。而在實(shí)踐中，公眾要體現(xiàn)出公共精神，就必須積極參與到重大事項(xiàng)中，反映自己的利益訴求和意愿，使政府在決策時(shí)能夠聽(tīng)到不同的聲音，考慮到不同群體的利益和意愿，促使決策民主化。⑤周瀾、康欽春：《淺析毛澤東民主監(jiān)督思想的有機(jī)構(gòu)成——對(duì)毛澤東民主監(jiān)督思想內(nèi)在邏輯體系的重新解構(gòu)》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。在參與重大事項(xiàng)的決策過(guò)程中，尊重并關(guān)心公共利益和他人權(quán)益，特別關(guān)注各種弱勢(shì)群體的利益，使決策行為更多地向其傾斜。積極開(kāi)展公共監(jiān)督領(lǐng)域的對(duì)話、交流和辯論，對(duì)偏離和損害公共價(jià)值和公共利益的行為進(jìn)行批評(píng)和抵制。⑥吳開(kāi)松：《簡(jiǎn)論公共精神的現(xiàn)代內(nèi)涵》，載《光明日?qǐng)?bào)》2008年11月4日。

（三）以組織化表達(dá)增強(qiáng)公眾參與的聲音和力量，促進(jìn)有序參與

地方人大討論決定重大問(wèn)題時(shí)，不同的利益訴求和意愿必須得到有效代表。組織化能全面、綜合平衡各方利益，進(jìn)行科學(xué)整合，真正實(shí)現(xiàn)公眾參與，是共建共治的基本保證。⑦張哲飛、李金周：《分散利益組織化參與行政決策問(wèn)題研究》，載《金陵科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。只有組織化參與，才能縮小不同階層和群體在擁有資源、獲得信息、產(chǎn)生政策影響力等方面的差距；才能增強(qiáng)參與的有效性，使不同階層、不同群體的公眾利益訴求和意愿得到更全面、更均衡、更強(qiáng)有力的表達(dá)；才能有效去除作為單個(gè)個(gè)體表達(dá)所具有的主觀性、情緒性，使得參與更客觀、理性，實(shí)現(xiàn)有序參與。

通過(guò)自由結(jié)社、相互協(xié)助等方式組建自治團(tuán)體、社會(huì)組織，成為公眾聲音的傳聲筒和放大器，增強(qiáng)公眾利益訴求和意愿的強(qiáng)勢(shì)表達(dá)。不同的社會(huì)組織代表著不同的利益歸屬與認(rèn)同。公眾在結(jié)合自身利益需求的基礎(chǔ)上，選擇不同的組織安排，通過(guò)該組織平臺(tái)而參與到重大事項(xiàng)決策。⑧何璐：《我國(guó)公共政策制定中公民組織化參與研究》，湖北大學(xué)2016年碩士論文。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政治民主化的推進(jìn)，社會(huì)群體及其利益客觀上呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，對(duì)政策也提出了滿足不同群體的利益訴求。因此，政府必須承認(rèn)社會(huì)上客觀存在多元利益訴求，放松對(duì)社團(tuán)設(shè)立的過(guò)多限制，使公民能夠較為自由地組織結(jié)社，對(duì)其表達(dá)利益訴求和意愿的權(quán)利也必須予以保障。在我國(guó)特殊的歷史背景下，要充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的優(yōu)越性，公眾通過(guò)政黨將自身的利益訴求和意愿體現(xiàn)在決策之中，發(fā)揮政黨的利益代表功能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)支持鼓勵(lì)不同階層和群體，特別是弱勢(shì)群體，如失地農(nóng)民群體、農(nóng)民工群體、殘疾群體、下崗工人群體等有效組織起來(lái)，成立社團(tuán)或者其他自治組織，提高其利益聚合與利益表達(dá)的能力，完善利益均衡表達(dá)機(jī)制；并在利益訴求和意愿表達(dá)上，具有與其他群體一樣平等而充分表達(dá)的權(quán)利。只有這樣，才能使公眾客觀、理性表達(dá)，維護(hù)自身權(quán)益；也才能對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)產(chǎn)生更大影響，減少?zèng)Q策后執(zhí)行的阻力。

二、人大轉(zhuǎn)變觀念，支持公眾參與，為公眾參與提供便利

人大積極主動(dòng)收集公眾參與信息，了解民情民意，關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，把公眾的關(guān)切作為自身工作的 “重大事項(xiàng)”，主動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，豐富公眾參與人大討論決定重大事項(xiàng)的方式、形式，從理念轉(zhuǎn)變、參與事項(xiàng)公開(kāi)和渠道拓展等方面支持公眾參與。

（一）樹(shù)立為人民服務(wù)，替人民掌權(quán)的正確理念

公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)，首先受到影響的就是地方人大及其工作人員。公眾參與不可避免地會(huì)增加人大的工作負(fù)擔(dān)，增加不同群體利益協(xié)調(diào)的難度。因此，個(gè)別地方人大及其工作人員不愿意讓公眾參與，或者盡量使公眾少參與，或者想方設(shè)法使公眾參與形式化，并有意無(wú)意地為公眾有效參與設(shè)置障礙。因此，人大及其代表也要更新觀念，改變?cè)J(rèn)為的 “公眾參與特別是提出不同或者反對(duì)意見(jiàn)就是破壞和諧，反對(duì)政府”的錯(cuò)誤觀念，樹(shù)立一種以公眾參與推進(jìn)決策民主化、促使社會(huì)矛盾化解和社會(huì)治理創(chuàng)新的新觀念。要使公眾有效參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)，有必要從地方人大及其工作人員轉(zhuǎn)變自身觀念著手，樹(shù)立 “為人民服務(wù)，替人民掌權(quán)”的正確理念。地方人大及其工作人員必須認(rèn)識(shí)到，人大是人民通過(guò)選舉自己的代表來(lái)代表人民行使權(quán)力的，人大的一切權(quán)力都是屬于人民的，是人民賦予的，除了人民利益外沒(méi)有自己任何私利的根本價(jià)值取向。故人大作為國(guó)家機(jī)關(guān)之一，是為了保護(hù)人民的利益而存在的，是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的工具。⑨參見(jiàn)前引⑤，周瀾、康欽春文。

人民利益訴求的多元化的現(xiàn)實(shí)，使得人民群眾僅僅通過(guò)選舉自己所在區(qū)域的代表很難實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求和意愿，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展也使得人民群眾有時(shí)間和精力通過(guò)參與人大討論決定重大事項(xiàng)來(lái)直接表達(dá)自身的利益訴求和意愿。這就決定了地方人大的一切工作，特別是討論決定本地區(qū)重大事項(xiàng)的決策活動(dòng)，應(yīng)該以如何真實(shí)有效地最廣泛代表和維護(hù)人民群眾的利益訴求為最根本的出發(fā)點(diǎn)和最終的歸宿，全心全意為人民服務(wù)，切切實(shí)實(shí)為人民掌權(quán)。一切與之不一致或者矛盾的觀念、行為和制度，都應(yīng)當(dāng)改變。所以，地方人大推動(dòng)公眾參與要堅(jiān)持理念先行，切實(shí)樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，把最大程度反映人民群眾的利益訴求貫穿于重大事項(xiàng)的討論決定始終，盡可能地實(shí)現(xiàn)人民利益最大化，充分體現(xiàn)人民群眾的利益訴求，為人民行使好重大事項(xiàng)決策權(quán)。

（二）公開(kāi)年度重大事項(xiàng)及其相關(guān)資料，為公眾參與提供保障

公開(kāi)是參與的前提，地方人大討論決定重大事項(xiàng)如果不公開(kāi)透明，人大和公眾所獲得的信息不對(duì)稱，公眾就無(wú)法參與，即使參與也無(wú)法起到實(shí)質(zhì)性的影響。同時(shí)，公開(kāi)透明也有助于降低公眾參與成本。因?yàn)楣妳⑴c的收益大于成本，就會(huì)激勵(lì)公眾參與；相反，公眾判斷參與得不償失，于己不利，就會(huì)選擇不參與。所以，公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)必須以公開(kāi)透明為前提。

不管是政府在 “重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告”而提出的重大事項(xiàng)，還是人大自身根據(jù)權(quán)力所確定的重大事項(xiàng)，還是政府和人大協(xié)商所確定的重大事項(xiàng)，抑或是公眾和社會(huì)組織提出納入重大事項(xiàng)建議，由人大審查確定的重大事項(xiàng)，人大都應(yīng)當(dāng)在年度工作計(jì)劃中在網(wǎng)絡(luò)和報(bào)刊上公開(kāi)。而在非年度計(jì)劃時(shí)間經(jīng)審查確定為重大事項(xiàng)的也應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布公告，進(jìn)行公開(kāi)，并且公開(kāi)開(kāi)始日期與人大最終進(jìn)行討論決策的時(shí)間間隔至少要有一個(gè)月以上，以便于社會(huì)公眾的知悉和參與。

根據(jù)實(shí)際情況，地方人大要公開(kāi) “重大事項(xiàng)”的內(nèi)容，如環(huán)境污染、交通擁堵、歷史文化保護(hù)等問(wèn)題；也要公開(kāi) “重大事項(xiàng)”的相關(guān)資料，包括但不限于政府列入重大事項(xiàng)的決定；或者在公眾、社會(huì)組織提交的把某項(xiàng)想列入人大年度討論決定重大事項(xiàng)的申請(qǐng)及理由；以及附帶的調(diào)查資料、研究報(bào)告和其他附件等。人大對(duì)公眾、社會(huì)組織申請(qǐng)列入年度討論決定重大事項(xiàng)的，還要公開(kāi)對(duì)申請(qǐng)的處理過(guò)程及其相關(guān)文書(shū)，以及正式?jīng)Q定書(shū)及其決定所依據(jù)的規(guī)范性文件等。在召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者討論決策會(huì)議之前，都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行相關(guān)會(huì)議的決定，發(fā)布公告，允許相關(guān)公眾報(bào)名參與或者旁聽(tīng)，相關(guān)資料也一并公開(kāi)，以利于參與公眾及時(shí)獲得通知、了解會(huì)議紀(jì)律、會(huì)議日程等。而在會(huì)議中，要全程做好會(huì)議記錄，形成案卷；論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)還應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，形成論（聽(tīng)）證報(bào)告；討論決策會(huì)議則形成重大事項(xiàng)的最終決策文件，并在相關(guān)會(huì)議結(jié)束后公開(kāi)。同時(shí)，在有條件的情況下，盡量對(duì)重大事項(xiàng)的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、討論決策會(huì)進(jìn)行電視、網(wǎng)絡(luò)直播，全方位地向公眾呈現(xiàn)整個(gè)會(huì)議的情形，也讓公眾了解決策的出臺(tái)過(guò)程。

在公開(kāi)的形式上，還要考慮到民眾獲取信息是否方便和經(jīng)濟(jì)，應(yīng)盡量采用民眾實(shí)際可接觸到的媒介進(jìn)行公開(kāi)。⑩張犁：《地方政府立法中的公眾參與研究》，廣西大學(xué)2013年碩士論文。除了網(wǎng)絡(luò)、電臺(tái)、報(bào)紙等外，還可以通過(guò)信息公開(kāi)欄、社區(qū)電子屏幕、手機(jī)短信（手機(jī)報(bào)）、公眾微信號(hào)等新媒體，多渠道地公布地方人大討論決定重大事項(xiàng)動(dòng)態(tài)，保證更多的民眾能夠有效接收到公開(kāi)的信息，使不同群體、階層的民眾參與到其中，使地方人大討論決定重大事項(xiàng)的決策能真正代表廣大人民群眾的利益訴求和意愿。

（三）充分發(fā)揮傳統(tǒng)渠道優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)拓公眾參與新渠道

在長(zhǎng)期的發(fā)展中，地方人大的堅(jiān)持和傳承下來(lái)的一些密切聯(lián)系群眾、主動(dòng)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議的方式方法，應(yīng)該充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，通過(guò)創(chuàng)新渠道反映公眾對(duì)地方重大事項(xiàng)決策的利益訴求和意愿。首先，人大及其工作機(jī)構(gòu)在討論決定重大事項(xiàng)時(shí)，要積極下訪，廣泛聽(tīng)取下級(jí)人大、政府及所屬部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量，為重大事項(xiàng)決策獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。其次，地方人大要積極打造聯(lián)系基層單位和普通群眾的參與平臺(tái)，按照客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)，選擇部分基層單位作為聯(lián)系點(diǎn)，并使其作為公眾參與重大事項(xiàng)決策、有效反映民意的渠道和平臺(tái)。再次，有必要充分利用好體制內(nèi)外智庫(kù)，積極采取服務(wù)外包、協(xié)議合作的方式，使其承擔(dān)重大事項(xiàng)決策的調(diào)研、論證和咨詢工作，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，整合社會(huì)各方利益，形成科學(xué)平衡社會(huì)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，要把專家作為人民群眾的一部分，而且是特別重要的一部分來(lái)認(rèn)真對(duì)待。聚集一批政治素質(zhì)好，各行業(yè)各方面知識(shí)的專家學(xué)者，作為咨詢專家，參與人大討論決定重大事項(xiàng)的論證、聽(tīng)證等事宜，協(xié)助地方人大討論決定重大事項(xiàng)，提高決策科學(xué)化水平。

在充分利用傳統(tǒng)方式促進(jìn)公眾參與的同時(shí)，也要充分利用電視、廣播、門(mén)戶網(wǎng)站以及微博、微信等新媒體、自媒體促進(jìn)公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)。地方人大要以人大官網(wǎng)為主陣地，在地方人大官方網(wǎng)站上，將涉及群眾利益的重大事項(xiàng)上網(wǎng)，通過(guò)留言板、建議欄、論壇、領(lǐng)導(dǎo)信箱等征求公眾意見(jiàn)，引導(dǎo)公眾更多地通過(guò)人大官方網(wǎng)站參與，加強(qiáng)聯(lián)系和服務(wù)人民群眾的平臺(tái)和載體建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)人大工作信息傳遞、公民意見(jiàn)建議搜集、意見(jiàn)處理結(jié)果反饋的功能，使其成為公民了解重大事項(xiàng)決策、參與重大事項(xiàng)決策的便捷高效服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，對(duì)其他廣播電視、新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)、微博、微信公眾號(hào)等相關(guān)媒體上的意見(jiàn)和建議，也要收集、整理，及時(shí)反饋給人大，作為討論決定重大事項(xiàng)決策的參考。除此之外，地方人大還可以通過(guò)接待群眾來(lái)訪、接聽(tīng)并記錄來(lái)電來(lái)信等方式充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。

三、優(yōu)化地方人大討論決定重大事項(xiàng)的公眾參與機(jī)制

地方人大討論決定重大事項(xiàng)必須要有公眾真實(shí)、有效的參與，體現(xiàn)公眾的利益訴求和意愿。因此地方人大在討論決定重大事項(xiàng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中均應(yīng)支持和鼓勵(lì)公眾參與，優(yōu)化公眾參與機(jī)制，使代表不同利益的群眾意見(jiàn)都得到充分表達(dá)，在此基礎(chǔ)上凝聚共識(shí)，科學(xué)民主決策。為此，必須建立健全如下一些二級(jí)機(jī)制。

（一）賦予公眾動(dòng)議權(quán)，優(yōu)化重大事項(xiàng)清章確定機(jī)制

公眾參與地方人大重大事項(xiàng)起始于清單的動(dòng)議和確定。重大事項(xiàng)清單是地方人大依法行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的依據(jù)，建立重大事項(xiàng)清單是民主法治建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性、探索性、實(shí)踐性的重要工作。根據(jù)我國(guó)法律和實(shí)際情況，地方人大重大事項(xiàng)清單的動(dòng)議權(quán)包括有權(quán)機(jī)關(guān) （包括政府、人大自身、法院和檢察院等）的提請(qǐng)權(quán)，其提請(qǐng)事項(xiàng)屬于地方人大必須討論決定的重大事項(xiàng)，天然屬于清單內(nèi)容；也包括享有動(dòng)議權(quán)的公眾，提出申請(qǐng)，由地方人大審查決定相關(guān)事項(xiàng)是否列入其年度討論決定重大事項(xiàng)，經(jīng)審查可以列入清單。這兩種情況，都必須堅(jiān)持公眾導(dǎo)向，鼓勵(lì)和支持公眾參與。公眾參與的起點(diǎn)在于提出地方人大重大事項(xiàng)決策的動(dòng)議。賦予公眾重大事項(xiàng)清單確定的動(dòng)議權(quán)，是由法律法規(guī)政府規(guī)章明確賦予公眾有針對(duì)某一具體社會(huì)事項(xiàng)聯(lián)合 （聯(lián)署），向地方人大提出申請(qǐng)，要求地方人大對(duì)此事項(xiàng)進(jìn)行審查和表決，確定是否列入年度重大事項(xiàng)清單的公眾參與權(quán)利。

而法定的重大事項(xiàng)動(dòng)議決定權(quán)，是指政府、法院和檢察院在 “重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告”而提出的重大事項(xiàng)，政府、法院和檢察院與地方人大協(xié)商所確定的重大事項(xiàng)，以及地方人大根據(jù)自身職權(quán)所確定的重大事項(xiàng)三種情形。它們?cè)谥卮笫马?xiàng)清單確定中公眾參與的內(nèi)容、方式基本上是差不多的。故這里以地方人大根據(jù)自身職權(quán)確定重大事項(xiàng)清單為例，來(lái)說(shuō)明在編制年度重大事項(xiàng)清單時(shí)公眾參與的途徑和方式方法。地方人大確定年度重大事項(xiàng)清單，應(yīng)當(dāng)把中央的工作大局與本地區(qū)實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，有效貫徹同級(jí)黨委的決策部署，使年度重大事項(xiàng)清單與中央、本地黨委和公眾的要求保持一致。在編制年度重大事項(xiàng)清單時(shí)，地方人大應(yīng)該使地方重大事項(xiàng)清單既具現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性，又具科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化公眾對(duì)重大事項(xiàng)清單的確定機(jī)制。首先，要發(fā)揮好人大代表具有來(lái)自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，有效反映公眾的意愿和要求，讓人大代表在收集公眾意見(jiàn)和要求的基礎(chǔ)上，把握并整合不同公眾的總體需求，形成的提案和建議得到充分重視，并經(jīng)法定程序確定為 “重大事項(xiàng)”。其次，要把政府收集的社會(huì)熱點(diǎn)和社會(huì)矛盾焦點(diǎn)，特別是某個(gè)區(qū)域或者某一段時(shí)間內(nèi)公眾投訴較多、反映較為強(qiáng)烈的事件，如個(gè)別地區(qū)的治安惡化、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、食品安全問(wèn)題嚴(yán)重等，確定為 “重大事項(xiàng)”。再次，要把政府工作報(bào)告承諾的，公眾關(guān)注、與公眾關(guān)系密切、且公眾解決相關(guān)問(wèn)題呼聲較高的民生事項(xiàng)，可經(jīng)法定程序列入年度重大事項(xiàng)清單。最后，在地方人大官方網(wǎng)站、地方知名網(wǎng)絡(luò)論壇、微信自媒體等上正式地征求公眾意見(jiàn)，根據(jù)獲得的回復(fù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，其結(jié)果為公眾普遍關(guān)注事項(xiàng)的，可經(jīng)法定程序列入重大事項(xiàng)清單，如惠州市每年通過(guò)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，確定的 “惠州市十件民生實(shí)事”等。

（二）優(yōu)化公眾全程參與的重大事項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制

地方人大討論決定重大事項(xiàng)必須把黨的主張和人民的意志統(tǒng)一起來(lái)，有機(jī)結(jié)合起來(lái)，而代表最廣大人民群眾的最根本利益，反映其利益訴求和意愿，最根本的措施是讓公眾參與到重大事項(xiàng)決策的全過(guò)程之中，讓公眾在重大事項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能真實(shí)地反映自己的意見(jiàn)和建議。因此，有必要進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)的整個(gè)運(yùn)行機(jī)制。

在地方人大討論決定重大事項(xiàng)前，地方人大要在官網(wǎng)或者本地主要論壇、自媒體上發(fā)布重大事項(xiàng)的相關(guān)新聞和資料，進(jìn)行調(diào)研，收集公眾意見(jiàn)；公眾也可通過(guò)前述的人大信息公開(kāi)途徑，以回復(fù)、轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)議、反饋等方式，參與重大事項(xiàng)決策，提出自己的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，人大要把人大代表熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)、政府部門(mén)了解實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì)和專家具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合起來(lái)，形成人大重大事項(xiàng)決策的多元起草、論證機(jī)制，明確重大事項(xiàng)決策所涉及的群體，有針對(duì)性地采取措施促進(jìn)公眾參與，以廣泛多元參與夯實(shí)決策的公眾基礎(chǔ)，保證重大事項(xiàng)決策的民主性、公正性和科學(xué)性。再次，堅(jiān)持人代會(huì)召開(kāi)前將各項(xiàng)議案和報(bào)告發(fā)送代表征求意見(jiàn)建議，組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展專項(xiàng)視察和專題調(diào)研，深入基層群眾之中，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，將基層和各方面群眾的利益訴求和意愿如實(shí)帶到人代會(huì)，體現(xiàn)在重大事項(xiàng)的決策中。最后，地方人大工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就提請(qǐng)審議的有關(guān)重大事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查研究；必要時(shí)，委托第三方智庫(kù)等專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研和論證，廣泛收集、征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。

在地方人大討論決定重大事項(xiàng)的決策中，公眾也要通過(guò)各種途徑參與到人大議決 （表決）機(jī)制中，以利于重大事項(xiàng)決策會(huì)議切實(shí)匯聚民意、集中民智、凝聚民心。首先，要健全人代會(huì)民主討論、集中決策的運(yùn)行機(jī)制，保證人大代表討論決定重大事項(xiàng)時(shí)知無(wú)不言、言無(wú)不盡，有效地把公眾的利益訴求和意愿反映到人代會(huì)中。其次，地方人大要研究代表反映上來(lái)的公眾意見(jiàn)，建立健全代表意見(jiàn)吸納和反饋機(jī)制。要發(fā)揮代表反應(yīng)和聯(lián)系公眾的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其有調(diào)查研究、公眾基礎(chǔ)的意見(jiàn)和建議，地方人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，意見(jiàn)合理可行的，應(yīng)當(dāng)據(jù)此修改報(bào)告和議案；不能采納的，應(yīng)當(dāng)向代表進(jìn)行反饋，說(shuō)明理由。再次，公眾可依據(jù)法律法規(guī)，出席人大及其委托機(jī)構(gòu)舉行的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，可以報(bào)名旁聽(tīng)地方人大會(huì)議，了解重大事項(xiàng)決策過(guò)程，獲悉決策內(nèi)容。

要增強(qiáng)和促進(jìn)公民參與的有效性，還必須形成公民導(dǎo)向的重大事項(xiàng)決策評(píng)估機(jī)制。地方人大討論決定的重大事項(xiàng)決策評(píng)估是人大代表在對(duì)重大事項(xiàng)決策后，在對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)重大事項(xiàng)決策實(shí)施狀況進(jìn)行跟蹤了解和動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。重大事項(xiàng)決策評(píng)估，必須加入公眾參與，以公眾滿意為基本目標(biāo)，以人民群眾的滿意度作為重大事項(xiàng)的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，地方人大進(jìn)行重大事項(xiàng)決策時(shí)就會(huì)更多考慮公民提出的意見(jiàn)和建議，減少主觀武斷決策的幾率，堵住重大事項(xiàng)決策的尋租空間。同時(shí)，因?yàn)橹卮笫马?xiàng)決策評(píng)估綜合性強(qiáng)、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，所以必須由人大組成綜合評(píng)估小組，或者委托第三方專業(yè)智庫(kù)進(jìn)行評(píng)估，以充分發(fā)揮人大自身和專業(yè)智庫(kù)的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，提高評(píng)估水平。

（三）建立健全公眾參與重大事項(xiàng)的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制

地方人大重大事項(xiàng)決策的本質(zhì)是處理錯(cuò)綜復(fù)雜事項(xiàng)、協(xié)調(diào)各方利益。參與者與重大事項(xiàng)決策有著或多或少的利害關(guān)系自不待言；有時(shí)協(xié)調(diào)者也可能與重大事項(xiàng)有利害關(guān)系，或者因?yàn)檎J(rèn)識(shí)、知識(shí)和能力等限制，而使其在重大事項(xiàng)議決中出現(xiàn)偏頗。雖然在理論上，可以通過(guò)私人利益的相互牽制、達(dá)成妥協(xié)來(lái)形成公益，達(dá)到公共利益最大化；但即使為了平衡各種力量而采取盡可能的措施，還是不可能完全消除各階層各群體之間力量不平衡狀況，各群體力量不平衡狀況仍然會(huì)客觀存在。這就為強(qiáng)勢(shì)群體或者接近決策者的群體在公眾參與的名義下?lián)p害公共利益，謀求私利提供了可能。因此有必要對(duì)重大事項(xiàng)決策加強(qiáng)監(jiān)督。首先，對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)中利益相關(guān)者因?yàn)樽陨砝嫔婕捌渲?，其觀點(diǎn)、利益訴求有所偏頗在所難免，故要對(duì)其參與行為進(jìn)行監(jiān)督。既要保障利益相關(guān)者維護(hù)自身的合法權(quán)益，也要反對(duì)其通過(guò)參與損害公共利益來(lái)謀取私利，對(duì)其過(guò)分、違法的要求要敢于拒絕和批判。其次，對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)中的工作人員，特別是聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的主持人，其是否有利益涉及當(dāng)中，存在法律規(guī)定的需要回避的情形，在重大事項(xiàng)決策中是否出于公心，是否客觀真實(shí)反映公眾意見(jiàn)和訴求，都需要采取切實(shí)措施加強(qiáng)監(jiān)督。再次，對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)決策后的執(zhí)行也要開(kāi)展監(jiān)督。地方人大的重大決策，需要由人民政府及其部門(mén)的具體貫徹實(shí)施，如果只有決策，沒(méi)有落實(shí)或者落實(shí)不到位，也沒(méi)有任何監(jiān)督，更無(wú)督促政府及其部門(mén)具體實(shí)施，那么重大事項(xiàng)決策必然不會(huì)產(chǎn)生任何社會(huì)效益。這必然會(huì)挫傷人大討論決定重大事項(xiàng)的履職積極性，也會(huì)影響公眾參與的積極性。

同時(shí)，要建立健全地方人大討論決定重大事項(xiàng)中公民參與的激勵(lì)機(jī)制，以充分發(fā)揮公眾參與重大事項(xiàng)決策的潛能：對(duì)地方人大出臺(tái)公眾參與的具體法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)定的，要在對(duì)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰；采取鼓勵(lì)公眾參與的措施有力、協(xié)調(diào)有方，促進(jìn)地方人大重大事項(xiàng)決策民主化、科學(xué)化，效果明顯，取得較好社會(huì)效益的，對(duì)地方人大的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員要進(jìn)行表彰，并予以重用；對(duì)在地方人大討論決定重大事項(xiàng)中，積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，其意見(jiàn)或建議被采納，推動(dòng)地方重大事項(xiàng)決策或者社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題解決，表現(xiàn)突出的，對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。這樣，在社會(huì)上形成公眾積極參與重大事項(xiàng)決策的社會(huì)氛圍，使監(jiān)督與激勵(lì)成為公眾積極參與重大事項(xiàng)決策的助推器，促使公眾自覺(jué)提高參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)的水平，最終增強(qiáng)地方人大討論決定重大事項(xiàng)決策的合法性、民主性和科學(xué)性。

四、完善促進(jìn)公眾參與的制度建設(shè)

在人大討論決定重大事項(xiàng)時(shí)適用準(zhǔn)立法程序，不僅要包括告知、聽(tīng)取意見(jiàn)，還要包括保障機(jī)制、回避制度、禁止單方面接觸和說(shuō)明理由制度。完善人大工作機(jī)制，通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與途徑，通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。公眾參與重大事項(xiàng)決策要以制度為保障。只有在公眾參與有明確的制度保障的情況下，公眾才有真正行使參與權(quán)利的可能。雖然我國(guó)已經(jīng)有一些基本的制度、規(guī)定或者實(shí)際做法，如征集公眾建議、進(jìn)行社會(huì)公示、聽(tīng)證、旁聽(tīng)、政策監(jiān)控、意見(jiàn)反饋等，但總體上地方人大重大事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和可操作化，化原則為具體、可操作的實(shí)施細(xì)則，因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與的制度化、規(guī)范化建設(shè)。

（一）完善重大事項(xiàng)公開(kāi)制度，使公眾動(dòng)議制度化

公眾有效參與重大事項(xiàng)，必須以信息公開(kāi)為前提。公眾知情權(quán)得不到充分滿足，不能通過(guò)制度化途徑獲取必要的信息及其反饋，公眾就無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的參與。知情權(quán)、資訊公開(kāi)、透明決策應(yīng)成為公開(kāi)制度的基本內(nèi)容。為此，有必要完善行政公開(kāi)制度：首先，公眾有效參與重大事項(xiàng)，必須以信息公開(kāi)為前提。公眾知情權(quán)得不到充分滿足，不能通過(guò)制度化途徑獲取必要的信息及其反饋，公眾參與就無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的參與。為此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在重大事項(xiàng)決策中公開(kāi)的范圍、內(nèi)容、程序、方式，及違反公開(kāi)制度所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及后果等內(nèi)容。其次，要依據(jù)不同情況，把依職權(quán)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合。明確規(guī)定地方人大應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容，凡是正式發(fā)布的文件、作出的決定，都應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)；而未成形，如未完成的調(diào)研報(bào)告、重大事項(xiàng)決策的草稿或建議文書(shū)、個(gè)人聽(tīng)證論證發(fā)言、關(guān)于重大事項(xiàng)的說(shuō)明等，可以先申請(qǐng)公開(kāi)，待條件成熟再主動(dòng)公開(kāi)；對(duì)于重大事項(xiàng)決策涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，當(dāng)事人都可以申請(qǐng)公開(kāi)，但必須提出申請(qǐng)，簽署保證書(shū)，不得濫用相關(guān)資料；如有涉及他人隱私或者商業(yè)秘密的，地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)部分做出特殊處理。再次，不管是聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)還是人大討論決定重大事項(xiàng)會(huì)議，都應(yīng)該允許新聞媒體和公眾旁聽(tīng)，使其作為公開(kāi)的一種方式，在規(guī)章制度中確定下來(lái)，保障論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和地方人大討論決定重大事項(xiàng)的決策都在公眾旁聽(tīng)旁觀的情況下進(jìn)行，既監(jiān)督了重大事項(xiàng)的決策，也使公眾深入了解重大事項(xiàng)的決策過(guò)程。

賦予公眾動(dòng)議權(quán)、明確規(guī)定公眾行使動(dòng)議權(quán)的程序、人大對(duì)不接受動(dòng)議事項(xiàng)須說(shuō)明理由程序等，最根本措施是在法律法規(guī)中予以明確規(guī)定，并出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以利于貫徹落實(shí)。因此，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或者政府規(guī)章，明確規(guī)定：在5年內(nèi)無(wú)違法失信行為的單位和個(gè)人，5家單位以上或者公民50人以上，有權(quán)向地方人大提出申請(qǐng)，要求將有關(guān)社會(huì)熱點(diǎn)、矛盾焦點(diǎn)等事項(xiàng)列入人大年度討論決定重大事項(xiàng)清單；人大收到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)加以研究，依法作出處理決定：符合要求且有必要性或可能性的，由常委會(huì)表決通過(guò)列入年度重大事項(xiàng)范圍；如果不符合要求，認(rèn)為無(wú)制定必要性或無(wú)制定可能性的，或者常委會(huì)未通過(guò)的，應(yīng)告知提議人，并簡(jiǎn)要說(shuō)明理由。申請(qǐng)人對(duì)處理不服，可以依法請(qǐng)求復(fù)核。

（二）代言和說(shuō)明理由制度

作為準(zhǔn)立法程序的重大事項(xiàng)的討論決定，應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)一些地方立法經(jīng)驗(yàn)，建立公眾代言制度。所謂重大事項(xiàng)決策中的公眾代言制度，是指由專門(mén)的學(xué)者、專家或者律師等專業(yè)人士代表某些群體，特別是弱勢(shì)群體，參與到地方人大討論決定重大事項(xiàng)的決策中，為相關(guān)群體代言和維護(hù)權(quán)益的制度。實(shí)行代言制度可以提升公眾參與地方人大討論決定重大事項(xiàng)的有效性，而且公眾的參與意識(shí)也可以在代言中得到有效體現(xiàn)和加強(qiáng)。對(duì)于一些弱勢(shì)群體而言，其往往沒(méi)有必要的時(shí)間與精力來(lái)參與，其參與能力與其他群體相比，發(fā)出的聲音、受到的關(guān)注和產(chǎn)生的影響都較為微弱，不能充分有效反映出自己的真實(shí)訴求，因此除了前面所涉及到的建立地方人大基層聯(lián)系點(diǎn)外，還應(yīng)當(dāng)采用代言制度，由人大規(guī)定的專業(yè)人士，如律師、專家等來(lái)為弱勢(shì)群體進(jìn)行群體代言；也可以支持弱勢(shì)群體組織起來(lái)，通過(guò)組織化的方式，以其組織作為弱勢(shì)群體的代言人，這是組織代言；還可以由某些關(guān)注地方人大討論決定重大事項(xiàng)的具體涉及到自身利益的個(gè)人委托他人為自己進(jìn)行個(gè)人代言。而根據(jù)代言權(quán)獲得方式的不同，也可以把代言情況分為委托代言、指定代言、志愿代言等幾種方式，不同的群體根據(jù)需要和可能，選擇其中一種對(duì)自己最有利的代言方式。

公眾關(guān)注的熱點(diǎn)社會(huì)問(wèn)題，可以成為人大討論決定重大事項(xiàng)之一，但卻不必然如此，還必須經(jīng)過(guò)法定程序，由地方人大予以審查確認(rèn)。為了防止地方人大對(duì)公眾參與所提出的意見(jiàn)或建議漠不關(guān)心，怠于回復(fù)。因此必須從制度上明確規(guī)定，公眾對(duì)重大事項(xiàng)的意見(jiàn)和建議，人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取，沒(méi)有正當(dāng)理由反對(duì)的，應(yīng)當(dāng)采納。下面幾種情況，地方人大就必須說(shuō)明理由：首先是在整個(gè)地方人大討論決定重大事項(xiàng)過(guò)程中，通過(guò)如前所述的各種方式，如留言板、論壇、電子郵件、來(lái)電來(lái)訪等，進(jìn)行接待并對(duì)不同意見(jiàn)或建議進(jìn)行理由說(shuō)明。其次，在重大事項(xiàng)決策的動(dòng)議中，未采納相關(guān)動(dòng)議的需要說(shuō)明理由。再次，在聽(tīng)證、論證過(guò)程中不同意見(jiàn)、相反意見(jiàn)未采納的理由需要進(jìn)行說(shuō)明。最后，是在地方人大議決重大事項(xiàng)時(shí)，進(jìn)行決策時(shí)對(duì)相關(guān)決策的理由說(shuō)明和未采納意見(jiàn)的理由說(shuō)明。說(shuō)明理由制度就公眾參與而言，人大的說(shuō)明理由義務(wù)成為公眾參與重大事項(xiàng)的最基本程序保障。其核心意義在于對(duì)程序中的自由裁量權(quán)進(jìn)行理性的控制，促使公眾參與。目前設(shè)立我國(guó)的說(shuō)明理由制度應(yīng)當(dāng)與完善公開(kāi)制度同步進(jìn)行，當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范重大事項(xiàng)動(dòng)議的理由說(shuō)明的內(nèi)容、范圍、責(zé)任。

（三）重大事項(xiàng)決策聽(tīng)證、論證制度

聽(tīng)證會(huì)由于嚴(yán)格的組織保障和準(zhǔn)司法化的程序設(shè)置，保證了公正公平，因此成為聽(tīng)取意見(jiàn)的一種公眾參與方式。公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)也是最能體現(xiàn)公眾的民主參與權(quán)利的過(guò)程。聽(tīng)證程序有利于充分反映和表達(dá)民意，是增強(qiáng)議決程序民主性的重要措施。公眾參與聽(tīng)證的核心在于確立有效的參與方式。聽(tīng)證會(huì)由于嚴(yán)格的組織保障和準(zhǔn)司法化的程序設(shè)置而成為當(dāng)前我國(guó)公眾參與行政的重要方式。對(duì)于直接涉及公民、法人和其他組織利益的，人大應(yīng)確定為必須聽(tīng)證的重大事項(xiàng)。公眾參與聽(tīng)證會(huì)并影響重大事項(xiàng)決策的主要途徑有：公眾可以通過(guò)報(bào)名參加，成為聽(tīng)證參加人；也可以通過(guò)申請(qǐng)具有法定回避事由的聽(tīng)證主持人回避方式行使自己的程序權(quán)利，提出自己的意見(jiàn)和建議；經(jīng)過(guò)地方人大遴選，作為聽(tīng)證參加人陳述意見(jiàn)、辯論，向主持人、其他聽(tīng)證參加人提問(wèn)人，要求其回復(fù)；在聽(tīng)證筆錄上簽名前，仔細(xì)核對(duì)筆錄是否有誤；聽(tīng)證結(jié)束后，要求地方人大對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)是否采納的理由說(shuō)明等。聽(tīng)證會(huì)將增強(qiáng)地方人大討論決定重大事項(xiàng)的民主性，有效減少?zèng)Q策后的實(shí)施阻力，提高政府政策制定的透明度，同時(shí)也能激發(fā)公眾參與積極性。

地方人大自己或者委托地方智庫(kù)開(kāi)展地方重大事項(xiàng)的論證工作，因充分發(fā)揮地方智庫(kù)及相關(guān)專家的作用。委托相關(guān)智庫(kù)進(jìn)行調(diào)研、論證時(shí)，在委托函中必須明確其對(duì)調(diào)研、論證中公眾參與的要求。地方人大也可以直接組織人大代表、實(shí)務(wù)專家、高校專家、咨詢專家和相關(guān)方面代表對(duì)重大事項(xiàng)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行論證。不管是在聽(tīng)證過(guò)程還是論證過(guò)程中，作為社會(huì)利益的協(xié)調(diào)者與資源的分配者，地方人大應(yīng)當(dāng)把公眾的參與納入制度化的軌道中，拓寬表達(dá)渠道，使各方能大致均衡表達(dá)。①習(xí)劍平：《行政立法中組織化利益表達(dá)的困境與對(duì)策》，載《天津法學(xué)》2016年第3期。重大事項(xiàng)決策中公眾參與所帶來(lái)的公開(kāi)性，使決策中的各利益相關(guān)方，包括政策制定主體都不得不考慮各方利益的平衡，遵守公正、民主、理性的規(guī)范規(guī)則。