許奕鋒

（湖南省社會主義學(xué)院， 湖南 長沙 410001）

習(xí)近平指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。中國新型政黨制度，是與西方政黨制度完全不同的一種政治制度，是世界民主政治制度發(fā)展的中國創(chuàng)造，認真研究好這一制度的理論價值和世界意義，有利于提升中國特色社會主義的“四個自信”、夯實中國方案和中國智慧的理論和實踐基礎(chǔ)。新時代伴隨著中華民族的偉大崛起，中國新型政黨制度不斷自我豐富、自我完善和自我超越，體現(xiàn)了中國特色，必然會為人類政治文明中政治制度創(chuàng)新提供中國經(jīng)驗。

一、中國新型政黨制度中政治協(xié)商的法制規(guī)范

從制度結(jié)構(gòu)來看，政治協(xié)商的內(nèi)生系統(tǒng)是由立法性規(guī)范、文件性規(guī)范以及自律自治性規(guī)范等多個內(nèi)生性的制度結(jié)構(gòu)所架構(gòu)，而且這一系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之間的互動生成和協(xié)同變動，互相影響且互為因果，直接影響整個內(nèi)生系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)與發(fā)展變化。深入研究憲法文本與綱領(lǐng)文件的規(guī)范設(shè)計、章程制度與文件報告的規(guī)范要求、自律他律性文件的規(guī)范約束，促進制度規(guī)范在政治協(xié)商中發(fā)展完善，以適應(yīng)我國社會主義協(xié)商民主建設(shè)的新發(fā)展和新要求。

（一）憲法文本與綱領(lǐng)文件的規(guī)范設(shè)計

十八大報告首次確認“協(xié)商民主”概念，以此為基礎(chǔ)確立了“社會主義協(xié)商民主制度”新概念，進而對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行戰(zhàn)略部署和科學(xué)規(guī)劃。正如亨廷頓所言：“政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟變革?！闭螀f(xié)商的基本發(fā)展方向是提高制度化水平，基本路徑是建立起穩(wěn)定的法權(quán)結(jié)構(gòu)，將政治協(xié)商的具體內(nèi)容與程序載入憲法或相關(guān)法律制度中，通過民主法治化途徑為我國社會主義民主政治建設(shè)提供法律性基礎(chǔ)。黨的十九大《〈黨章〉修正案》在總綱部分，增加了推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的內(nèi)容，其內(nèi)含的制度規(guī)范性價值就在于新時代健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民在政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)力。

從憲法文本來看，在序言中肯定了中國人民政治協(xié)商會議以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的歷史地位和重要作用，就協(xié)商民主在載體和制度上作了高屋建瓴的表述。憲法作為綱領(lǐng)性文本，沒有也不可能在正文中安排專門條款對人民政協(xié)這一協(xié)商民主重要載體的性質(zhì)、職權(quán)、作用作出明確的規(guī)范性表述，也沒有對協(xié)商民主的其他相關(guān)內(nèi)容進行全面闡述。中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確指出要“研究制定協(xié)商民主建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)”，但就目前的情況看，關(guān)于協(xié)商民主制度的黨內(nèi)法規(guī)也還需要經(jīng)歷一個從無到有、從實踐推動到發(fā)展完善的過程，這些情況都使得協(xié)商民主制度的功能發(fā)揮、成果落實需要硬性法制保證。［1］就政治協(xié)商新修改的憲法文本看，我國憲法序言第十自然段明確規(guī)定：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量。在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！睆膽椃ㄟ@一層面來看，我國現(xiàn)行憲法修改明確規(guī)定各政黨都必須遵守憲法和法律，在序言中有對政治協(xié)商歷史作用的明確表述，這些表述一方面是對協(xié)商民主的一種肯定，另一方面也有利于推進協(xié)商民主建設(shè)，提高協(xié)商主體的主動性和積極性。從愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的新表述中可以看出，其組成力量增加了“致力于中華民族偉大復(fù)興”的新內(nèi)涵，協(xié)商民主的主體特征和目的任務(wù)就有了新變化，就需要主動響應(yīng)新時代發(fā)展的新要求。

（二）章程制度與文件報告的規(guī)范要求

無論是已向社會公開發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，還是中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》等權(quán)威性文件，都就立“法”的目的、任務(wù)、精神、基本原則等等進行了闡述，也設(shè)定了對相關(guān)主體具有號召性、鼓勵性和指導(dǎo)的規(guī)范要求，但是都沒有涉及關(guān)于法律責(zé)任的表述，未運用國家強制保障實施。以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》為例，主要表現(xiàn)為條款中頻繁使用“應(yīng)當(dāng)（38次）”、“支持（23次）”、“可以（9次）”、“一般（3次）”這些關(guān)鍵詞。其中，“應(yīng)當(dāng)”一詞，關(guān)聯(lián)搭配的詞語有“應(yīng)當(dāng)明確”、“應(yīng)當(dāng)設(shè)置”、“應(yīng)當(dāng)帶頭”、“應(yīng)當(dāng)按照”、“應(yīng)當(dāng)支持”、“應(yīng)當(dāng)建立”、“應(yīng)當(dāng)配備”等等表述?！蛾P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，相關(guān)表述有“根據(jù)需要（3次）”、“鼓勵（3次）”、“支持（4次）”、“可以（1次）”；《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，相關(guān)表述有“應(yīng)（14次）”、“可（17次）”、“鼓勵（1次）”、“一般（2次）”、“支持（3次）”。在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中，硬法表述只有“不得”這一表述，出現(xiàn)過1次，即在“共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)團結(jié)信教群眾，但不得信仰宗教”。顯然，帶有硬法性質(zhì)的表述在這一文件中非常有限，也幾乎沒有規(guī)定相應(yīng)的、由國家強制力保證實施的懲罰措施，絕大部分規(guī)范屬于號召性的、無具體罰責(zé)的軟法規(guī)范。

從軟法規(guī)范來看，我們現(xiàn)有的章程、報告、決定、意見、講話中關(guān)于協(xié)商民主制度的主體、內(nèi)容和程序等方面的規(guī)范也并不十分清晰。例如，《中國人民政治協(xié)商會議章程》主要是對人民政協(xié)的組織機構(gòu)等方面進行規(guī)定，而對于人民政協(xié)的功能如何發(fā)揮問題缺乏明確的規(guī)定，對于政治協(xié)商程序的問題也沒有相關(guān)的文字表述。又如，以往黨的工作報告等文件中提到的“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，至于什么是“重大問題”，哪些又是“涉及群眾切身利益的實際問題”，就一直缺少統(tǒng)一標準。這些問題雖然在《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中得以初步厘清，但尚未有相關(guān)配套措施出臺，協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果運用等方面仍然缺少硬性規(guī)定，協(xié)商程序要求不嚴、相關(guān)信息公開不夠，一定程度上依然在制約著協(xié)商民主發(fā)展水平的提升。［2］

（三）自律他律性制度文本的規(guī)范約束

通過法律或章程的規(guī)范，形成自我約束的政治氛圍，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的良性互動，共同推進社會主義協(xié)商民主建設(shè)。就《中華人民共和國憲法》來看，第一章總綱第五條明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得超越憲法和法律的特權(quán)?！薄吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》第二章組織總則第二十四條明確規(guī)定：“參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會或地方委員會的單位和個人，都有遵守和履行本章程的義務(wù)?！钡诙鶙l明確規(guī)定：“各參加單位和個人對會議的決議，都有遵守和履行的義務(wù)。如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下可以聲明保留。”第二十九條明確規(guī)定：“參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，如果嚴重違反中國人民政治協(xié)商會議章程或全體會議和常務(wù)委員會的決議，由全國委員會常務(wù)委員會或地方委員會常務(wù)委員會分別依據(jù)情節(jié)給予警告處分，或撤銷其參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會或地方委員會的資格。”第三章委員第三十條明確規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會委員和地方委員會委員應(yīng)當(dāng)熱愛祖國，擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義事業(yè)，維護民族團結(jié)和國家統(tǒng)一，遵守國家的憲法和法律，保守國家秘密，廉潔自律，在本界別中有代表性，有社會影響和參政議政能力?！钡谌藯l明確規(guī)定：“因工作變動或其他原因不宜繼續(xù)擔(dān)任委員的，本人應(yīng)當(dāng)辭去委員。對違反社會道德或存在與委員身份不符行為的，應(yīng)當(dāng)及時約談或函詢，經(jīng)提醒仍不改正的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令辭去委員?！边@些規(guī)定，有助于提升各類協(xié)商主體的憲法意識、政治意識、規(guī)制意識和自律意識，有助于協(xié)商民主建設(shè)的有序健康發(fā)展。此外，《中華人民共和國憲法》第一章總綱第二十七條明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡诙鹿竦幕緳?quán)利和義務(wù)第三十三條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)?！睆姆蓪用婺軌虮Ｕ细黝悈f(xié)商民主主體的合法權(quán)益，為建立健全有序政治參與方面的權(quán)益保障機制提供了法律基礎(chǔ)。

二、中國新型政黨制度中政治協(xié)商的優(yōu)化整合

中國多黨合作中的政治協(xié)商，需要有效的軟法規(guī)范。從實際的運行來看，從商定協(xié)商范圍、確立協(xié)商議題、選擇協(xié)商模式到構(gòu)建協(xié)商框架、運用協(xié)商成果等等，最后往往采取會議紀要、協(xié)議、合同等軟法形式來達成。具體的組織機制、協(xié)商機制、激勵機制、責(zé)任機制、糾紛解決機制等都有賴于政治協(xié)商規(guī)范的運用和功能的發(fā)揮，也需要同步建立起多方聯(lián)動、協(xié)同更新的動態(tài)執(zhí)行系統(tǒng)。

（一）建立多層考查系統(tǒng)

以憲法、法律（硬法）基本原則為準繩，以文件、條例、政策等為參考，考查協(xié)商民主建設(shè)的有關(guān)各類規(guī)范、慣例等軟法規(guī)則。

1．制度性考查。十八屆四中全會決定明確指出：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?！保?］近年來，中共中央就協(xié)商民主建設(shè)出臺了一些列規(guī)范性文件，協(xié)商民主的渠道由政協(xié)組織拓展到國家政權(quán)機關(guān)、黨派團體、社會組織等渠道，協(xié)商的范圍、內(nèi)容、主體、形式和程序等等方面極大豐富。政治協(xié)商生動的實踐，創(chuàng)造了諸如政協(xié)云熱點關(guān)注、委員工作室等多元豐富的協(xié)商形式，產(chǎn)生了良好的民主效果。而這些都迫切需要同步跟進，建立健全相關(guān)制度體系，以適應(yīng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

2．實踐性考查。從實踐層面來看，當(dāng)前有關(guān)政治協(xié)商的制度規(guī)范總體而言，原則性規(guī)定和方向性規(guī)范較多，在具體操作方面的規(guī)范還需要進一步提高。以政協(xié)協(xié)商為例，人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)在內(nèi)涵界定、功能定位和具體程序設(shè)計上都有一套相對成熟的規(guī)則體系。而人民政協(xié)民主監(jiān)督作為一種“協(xié)商式監(jiān)督”，其中很重要的一個方面就是涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，加強基層協(xié)商民主建設(shè)中的民主監(jiān)督，就要充分重視基層協(xié)商的效度。雖然在實踐中有形式多樣的協(xié)商模式，比如“板凳夜話”、同心圓桌議事會、居民議事會等。但在實踐操作中，基層協(xié)商的參與范圍如何確定，協(xié)商議題、協(xié)商程序如何確定，以及協(xié)商結(jié)果如何運用等，這些都沒有十分明確的規(guī)定，很多探索和實踐還是十分零碎，很不系統(tǒng)，沒有形成具體化和規(guī)范化操作的經(jīng)驗和制度。因此，就協(xié)商民主的實踐上，我們需要通過這一方面的考查，堅持以問題為導(dǎo)向，通過發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，提高政治協(xié)商建設(shè)的針對性和實效性。

3．正義性考查。程序正義是推進中國新型政黨制度政治協(xié)商制度化的重要保障，也是增強我國多黨合作制度政治協(xié)商權(quán)威性的重要前提。程序合法，政治協(xié)商才能保證利益的充分表達和整合，才會基于公共利益最大化而實現(xiàn)立場、觀點、偏好的有效轉(zhuǎn)化，進而提升政治協(xié)商權(quán)威和信任。反之，協(xié)商民主就會流于形式，最終被拋棄，進而出現(xiàn)民主冷漠。為此，就必須對各個領(lǐng)域、各個層面和各個方面的協(xié)商基本程序進行正義性考查，對包括協(xié)商的方式、范圍、步驟、結(jié)果運用和反饋等作出公正的制度性規(guī)定。從目前制度安排來看，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商都有了清晰的制度設(shè)計和戰(zhàn)略安排，其具體運行需要適應(yīng)不斷變化的新形勢和新要求，不斷發(fā)展和完善。以政協(xié)協(xié)商為例，要充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)作用，比如在人民政協(xié)民主監(jiān)督方面，就要堅持程序正義和實體正義為考查標準，真正做到多維度、經(jīng)常性和全方位的無死角與無縫隙監(jiān)督，真正體現(xiàn)以人民為中心的理念，切實把群眾滿意度作為政治協(xié)商實效考核的重要評判依據(jù)。

（二）建立多元整合系統(tǒng)

對中國新型政黨制度中政治協(xié)商的法治狀況進行理論與政策方面的歸并與整合，實現(xiàn)協(xié)商民主建設(shè)相關(guān)軟法體系的統(tǒng)一與對接。首先要明確社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)的重要目的，厘清好包括中國新型政黨制度內(nèi)的制度體系各個要素，整合好制度體系的相關(guān)功能，構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)整且相互支持的制度系統(tǒng)。

1．理論上的整合。協(xié)商民主是建構(gòu)在特定的理論前提和假設(shè)基礎(chǔ)上的，相關(guān)理論缺陷也限定了協(xié)商民主的功能作用和適用范圍。［4］以發(fā)展的眼光審視政治理論和政治實踐，世界上沒有一種政治理論是完美無缺、具有普世價值的。協(xié)商民主雖然具有很多優(yōu)點，受到社會關(guān)注，獲得現(xiàn)代復(fù)興。［5］但是從整體而言，政治協(xié)商也在一定程度上存在著主體理性不足、協(xié)商能力貧困、價值基礎(chǔ)薄弱、制度程序匱乏、運作效率低下等方面較為突出的實踐困境。我們可以從心理學(xué)、社會學(xué)、法理學(xué)等學(xué)科理論，對政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商等相關(guān)的理論范疇進行歸并整合。

2．制度上的整合。政治制度的核心就是把人整合起來、組織起來。推進政治協(xié)商的制度化建設(shè)，需要中國新型政黨制度本身的整合能力，即能夠把各種各樣的人吸納到政治制度框架內(nèi)，讓他們能取長補短、相互融合，在政治制度提供的平臺上，各種矛盾和沖突都能得到有效化解。再者，一個良好的制度體系，往往具有較強的韌性，可以實現(xiàn)自我更新、自我調(diào)適。政治協(xié)商的制度建設(shè)同樣需要能夠吸納程序性制度、實體性制度等方面的優(yōu)秀因子，成為制度整合的集大成者。

3．操作上的整合。社會主義協(xié)商民主體系已經(jīng)形成，發(fā)揮系統(tǒng)性功能，就需要有機整合協(xié)商民主七個渠道的資源，實現(xiàn)1＋1＞2的集聚效能。以政府協(xié)商為例，其目的是圍繞有效推進科學(xué)民主依法決策，其內(nèi)容主要是經(jīng)濟發(fā)展重大問題、重大公共利益或重大民生，特別是解決好人民最直接最關(guān)心最現(xiàn)實的利益問題，其參與人員包括社會公眾、專家、利益相關(guān)方、相關(guān)人民團體、社會組織、群眾代表等等，并要求加強與人大代表和政協(xié)委員的溝通協(xié)商。從實際情況來看，在政府協(xié)商中可以主動邀請具有較好政治把握能力、參政議政能力等方面的政協(xié)委員或者具有較好政治鑒別能力、社會活動能力等方面的人大代表，政協(xié)委員和人大代表可以充分利用各方面提供的知情渠道、參與渠道等聯(lián)系溝通機制及時收集了解情況，通過人大代表議案建議和政協(xié)提案辦理等跟蹤反饋機制可以及時動態(tài)反映相關(guān)問題，并督促相關(guān)部門解決問題，做到有理有據(jù)有節(jié)并有效。

（三）建立有效轉(zhuǎn)化系統(tǒng)

與運用國家強制力保證實施的選舉法（屬于硬法）不同，中國新型政黨制度中政治協(xié)商的實踐運行主要依靠責(zé)任、自覺、文明等理念進行培育、引導(dǎo)、鼓勵軟法規(guī)范的建立。

1．軟法效力轉(zhuǎn)化。一定意義上來講，硬法具有基礎(chǔ)性和框架性作用，而軟法具有延伸性和輔助性功能，兩者可以發(fā)揮好協(xié)同效能。實際上，從法律發(fā)展的動態(tài)去考察就會發(fā)現(xiàn)，軟法和硬法都并非一種終極意義上的規(guī)范形態(tài)，兩者存在著彼此溝通和轉(zhuǎn)化的可能性。應(yīng)該充分利用軟法與硬法之間的流通性，建立起軟法與硬法之間的良性轉(zhuǎn)化機制。當(dāng)某些軟法因其所具有的良好執(zhí)行力，可以通過立法行為予以吸收，更好地滿足社會治理需求。［6］以人民政協(xié)民主監(jiān)督為例，對于辦理監(jiān)督意見方面，明確要求對于政協(xié)提案、社情民意信息中的監(jiān)督性意見，要按程序辦理，黨政督查部門要加強對政協(xié)民主監(jiān)督意見辦理情況的監(jiān)督，這就從文件層面上賦予了人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作程序安排上的硬性要求。特別是在權(quán)益保障機制方面，明確提出對于阻撓政協(xié)委員參加民主監(jiān)督，甚至進行壓制、打擊和報復(fù)的，就上升到法律層面上即“應(yīng)依紀依法追究責(zé)任”，這也就從紀律要求和法律要求方面給予了政協(xié)委員在履職盡責(zé)上剛性的制度保障。

2．協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。無論是政黨協(xié)商，還是政協(xié)協(xié)商，可以利用其具體的組織機制、協(xié)商機制、激勵機制、責(zé)任機制、糾紛解決機制的運用，發(fā)揮好軟法規(guī)范的獨特優(yōu)勢和民主功能。通過全面深入的平等協(xié)商過程，不是采取司法判決、行政命令等方式，而是有機有效轉(zhuǎn)化成提案建議、會議紀要、合作協(xié)議、框架協(xié)議等軟法形式鞏固協(xié)商成果。

總之，中國新型政黨制度中的政治協(xié)商，可以有效推進軟法價值的實現(xiàn)，整合協(xié)商民主建設(shè)的有關(guān)各類規(guī)范、慣例等軟法規(guī)則，對各類協(xié)商民主的法治狀況進行理論與政策方面的有機歸并，逐步實現(xiàn)中國新型政黨制度中政治協(xié)商的相關(guān)軟法體系的統(tǒng)一與對接。我們需要秉承法律體系整體的邏輯縝密與統(tǒng)一和諧，使中國新型政黨制度中政治協(xié)商的內(nèi)部各要素能夠相互銜接照應(yīng)，為中國特色社會主義民主政治建設(shè)提供或者說拓寬一個嶄新的研究視角和發(fā)展空間?！?/p>