余承海

(安徽工程大學教務(wù)處，安徽蕪湖　241000)

近年來，在黨和國家的高度重視下，我國農(nóng)村幼兒教育獲得了長足的發(fā)展。農(nóng)村幼兒教育不僅成為學前教育界的研究熱點，而且也成為民間討論的熱點話題。但是成績的背后掩蓋不了農(nóng)村幼兒教育所存在的一些亟待解決的問題。雖然針對當前我國幼兒教育義務(wù)化存在爭議，但是分區(qū)域、分階段，逐步將我國農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育體系，各種條件已經(jīng)基本具備，可以在先期試點的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)逐步推廣。本文所討論的農(nóng)村幼兒教育是指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的幼兒教育，不包括縣/縣級市政府所在地幼兒教育。

一、農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育的必要性與緊迫性

心理學研究表明，一個人的智力發(fā)展在5歲之前就已經(jīng)完成了50%，8歲之前就已經(jīng)完成了80%。2-3歲是兒童口頭語言發(fā)展的最佳期；3-4歲是兒童求知欲發(fā)展最旺盛的時期；4-5歲是兒童書面語言發(fā)展的最佳期；5-6歲是兒童抽象思維能力發(fā)展的敏感期。在兒童錯過了這些心智發(fā)展的關(guān)鍵期或敏感期之后再施加教育影響將收效甚微，甚至無法挽回。這說明幼兒教育在兒童的身心發(fā)展過程中是不可延時補償?shù)?。大量研究表明，對幼兒教育的投資回報率高于任何一個教育階段，面向弱勢群體的幼兒教育投入效益最高。這就是為什么在討論當前我國的義務(wù)教育到底是應該向高中延伸還是幼兒教育延伸時，多數(shù)學者建議應該向幼兒教育延伸的原因所在。

當前，教育的城鄉(xiāng)差異最大的是城鄉(xiāng)幼兒教育。作為“基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)”的農(nóng)村幼兒教育令人心酸，不少農(nóng)村地區(qū)的孩子還是上不了幼兒園，錯過了學習語言、培養(yǎng)學習興趣等良好時機。時至2010年，湖南省農(nóng)村基本上沒有公辦幼兒園，民辦幼兒園中未經(jīng)審批的非法辦園占到了 40%左右[1]。遲至2016年9月，安徽省S縣一個擁有6萬多人口，總面積100多平方公里的省重點建設(shè)中心鎮(zhèn)竟無一所公辦幼兒園。這種現(xiàn)象在我國農(nóng)村地區(qū)具有一定的代表性，尤其是在中西部地區(qū)。

改革開放30多年來，我國專門針對農(nóng)村幼兒教育的獨立性政策僅有《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》(1983年)和《國家教委關(guān)于進一步辦好幼兒學前班的意見》( 1986年)2 項。大部分政策文件對農(nóng)村幼兒教育僅僅是附帶性提及，國家對農(nóng)村幼兒教育的重視程度仍有待進一步加強，農(nóng)村幼兒教育在國家政策中的體現(xiàn)不充分，其地位有待進一步強化。

為農(nóng)村兒童提供義務(wù)幼兒教育是縮小城鄉(xiāng)差距，推進教育公平的一項重要任務(wù)，是當前及未來一段時間國際學前教育發(fā)展的一個重要趨勢。截至2006年，已有30個國家和地區(qū)出臺了義務(wù)學前教育法律法規(guī)[2]。丹麥、芬蘭、韓國、美國、愛爾蘭、葡萄牙、新西蘭、法國、匈牙利、意大利、英國、比利時、瑞典、澳大利亞等經(jīng)濟發(fā)達國家，巴西、墨西哥、古巴、蒙古等發(fā)展中國家和我國澳門、臺灣等區(qū)，均先后確立了免費學前教育制度，重點保障農(nóng)村幼兒享有最起碼的幼兒教育。

進入21世紀，面對城鄉(xiāng)幼兒教育差距的進一步拉大，農(nóng)村幼兒所遭受的嚴重不公，許多學者和社會人士積極呼吁將農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育體系。如民進湖南省委、農(nóng)工黨九江市委、江蘇省政協(xié)委員李永達、銅仁市市長夏慶豐等呼吁將農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育。我們應該進一步從促進社會公正與和諧，保障農(nóng)村兒童平等受教育權(quán)的角度認識農(nóng)村幼兒義務(wù)教育的必要性和緊迫性。努力使廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的幼兒教育不再心酸，切實保障廣大農(nóng)村的孩子不輸在起跑線上。

二、農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育的可行性

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)明確提出要“重點發(fā)展農(nóng)村學前教育”、“努力提高農(nóng)村學前教育普及程度”。2014 年 11 月，教育部、國家發(fā)改委、財政部印發(fā)《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，更是明確提出要“逐步建立起以公共財政投入為主的農(nóng)村學前教育成本分擔機制”、“著力擴大農(nóng)村學前教育資源”。當前中央財政重點支持的4大類7個重點項目中有3大類是專門針對農(nóng)村幼兒教育或者以農(nóng)村幼兒教育為主，分別為校舍改建類、幼師培訓類及幼兒資助類。

如果說此前我國財力確實無力支撐農(nóng)村幼兒教育，那么到了今天，依然拿國家財力不足回應農(nóng)村幼兒教育只能說是一個借口。這本身只能說明我們對農(nóng)村幼兒教育的認識依然停留在過去，沒有與時俱進。江蘇省政協(xié)委員、南京市人大代表沈美萍認為，以前國家沒有考慮幼兒教育是因為財力承擔不起，現(xiàn)在社會經(jīng)濟發(fā)展這么快，應該具備了將幼兒教育納入到義務(wù)教育的經(jīng)濟實力。

國家財力已經(jīng)能夠支撐農(nóng)村幼兒義務(wù)教育的觀點既有經(jīng)濟學理論上的支撐，也有農(nóng)村幼兒教育辦學實踐上的支撐。早在2005年，國家統(tǒng)計局高級統(tǒng)計師謝鴻光就在他提交的一份題為《“反哺”要抓住重點:農(nóng)村中小學教育》的報告中，著力對義務(wù)教育財力不足的問題進行了反駁。他認為這是一種以經(jīng)濟建設(shè)為中心為借口的短視理論。根據(jù)謝鴻光的分析，將幼兒教育納入義務(wù)教育體系的時機已基本成熟。

2016年，經(jīng)濟并不發(fā)達的河南駐馬店，其學前三年毛入園率達到 87%，學前一年毛入園率達到 95%，其中入公辦幼兒園和普惠性幼兒園的比率達到 97%[3]。就連經(jīng)濟不發(fā)達的開封都已經(jīng)具備了實施農(nóng)村學前一年義務(wù)教育的財政實力。寧夏X縣雖然自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟發(fā)展滯后，但其學前教育發(fā)展在寧夏名列前茅，獲得了省級政府的認可[4]。這些成績的取得還是在“地方為主，中央獎補”的財政投入機制下取得的，如果能夠確立以中央財政投入為主的機制，那么類似寧夏X縣的農(nóng)村幼兒教育應該能夠取得更加輝煌的成就。這說明，我國已經(jīng)具備將農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育體系的條件。貴州銅仁市市長夏慶豐說，“在全國普及山村幼兒園，實施學前免費教育，解決農(nóng)村孩子入園難問題，是完全可行的?！?/p>

有學者已經(jīng)從幼兒教育的重要性、教育成本、縮小城鄉(xiāng)差別、提高幼兒教育質(zhì)量、國際比較、法治化與規(guī)范化管理等方面論證了幼兒教育義務(wù)化的必要性與可行性[5]。農(nóng)村幼兒教育義務(wù)化已經(jīng)不再是資金的問題，而是態(tài)度的問題。說穿了還是對農(nóng)村幼兒教育重視不足。如果對農(nóng)村幼兒教育有正確的認識和態(tài)度，那么，政府會想盡辦法創(chuàng)造條件盡可能地讓農(nóng)村的孩子享有最起碼的幼兒義務(wù)教育；反之，如果對農(nóng)村幼兒教育沒有一個正確的認識和態(tài)度，則會列出許許多多的理由來延緩或拒斥農(nóng)村幼兒義務(wù)教育。正如龐麗娟教授所言，“長期以來一些政府部門及其領(lǐng)導對學前教育事業(yè)的教育性和公益性認識不夠，對學前教育在教育體系和社會公益事業(yè)中的重要地位缺乏應有的正確認識”[6]。一些地方政府的教師招考從來沒有考慮過幼兒教師，部分官員根本不知道發(fā)展幼兒教育屬于自己的職責范圍，甚至認為發(fā)展幼兒教育是“吃飽飯撐的”[7]。

幾十年來，我國對農(nóng)村幼兒欠下的債務(wù)實在是太多了，已經(jīng)到了償還的時候了。再這樣長此以往不“強迫”，不免費下去，我們將如何面對和諧社會的教育公平。一味地以財力為借口，對農(nóng)村幼兒教育不“強迫”、不免費，實質(zhì)上是繼續(xù)漠視被城市化取向的幼教政策遺忘了的農(nóng)村幼教事業(yè)，是對農(nóng)村孩子的嚴重不公。這實際上是對農(nóng)村落后、愚昧的坐視不管和放任。當初，攻克九年義務(wù)教育的難題時，也沒有全國一盤棋，城鄉(xiāng)同步實現(xiàn)九年制義務(wù)教育，也是分區(qū)域，分階段逐步實施的。再說了，今天有多少農(nóng)村幼兒進幼兒園是被強迫的？事實恰恰相反，今天的農(nóng)民不是不愿意送孩子進幼兒園，而是沒有幼兒園可進。

三、農(nóng)村幼兒義務(wù)教育的主要實施路徑

雖然將整個學前教育納入義務(wù)教育的條件還沒有完全成熟，但將農(nóng)村幼兒教育納入義務(wù)教育體系的條件顯然已經(jīng)基本具備。

(一)以中央政府為主的財政投入體制

很長一段時間以來，各級政府對農(nóng)村幼教的財政投入責任不明確，對農(nóng)村幼教財政支持的職責在一定程度上被弱化?，F(xiàn)有的幼教財政投入體制人為地將我國公民分為四個等級并據(jù)此分配不等的幼教資源，國家只承擔政府和事業(yè)單位的幼教經(jīng)費而置農(nóng)村幼教于不顧，這是明顯的分配制度不公，是對農(nóng)村幼教事業(yè)的漠視。幼教資源分配的基本原則在我國幼教界沒有得到體現(xiàn)，反而出現(xiàn)越來越明顯的馬太效應。一方面是農(nóng)村幼教資源緊缺，另一方面是城市優(yōu)質(zhì)幼教資源浪費[8]。 “部分城市的名園、公辦園長期享用超編的教師配置，使得優(yōu)質(zhì)資源過于集中[9]?！北怀鞘谢捉腆w制所遺忘的農(nóng)村幼兒教育急需用中央財政來解決。

許多國家注重強化中央政府優(yōu)先保障農(nóng)村幼兒教育的財政投入責任，將財政優(yōu)先投向農(nóng)村兒童，并不斷地加大財政投入力度，從而為發(fā)展農(nóng)村幼兒教育奠定可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。例如印度明確規(guī)定政府在預算分配上優(yōu)先確保最弱勢群體的兒童。以印度兒童綜合發(fā)展服務(wù)計劃為例，中央政府經(jīng)費承擔的比例是90%[10]。當前，對于誰來投入農(nóng)村幼教經(jīng)費的問題已經(jīng)達成基本共識，以中央政府為主承擔農(nóng)村幼兒教育的費用是世界各國促進農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的通例。我國中央政府也毅然決然地扛起了這個重任。在促進農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展上出臺了一系列方針政策。

由于我國農(nóng)村幅員遼闊，地區(qū)差異大，中央與地方政府應根據(jù)各地具體情況承擔不同程度的主體責任。在中西部農(nóng)村地區(qū)，幼兒教育財政保障的主體應該以中央政府為主，實行中央財政承擔70%，省財政承擔20%，縣財政承擔10%的成本分擔機制。東部經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，其幼教財政投入保障的重心則以中央支持下的地方政府為主。唯有如此，才能有效地縮小我國幼兒教育發(fā)展的巨大地區(qū)和城鄉(xiāng)差異。為此，中央和地方政府應明確將發(fā)展農(nóng)村幼兒教育作為推進學前教育公平的著力點；建立以農(nóng)村為重點的幼教投入體制；以公辦園為主推進農(nóng)村幼教發(fā)展；以農(nóng)村兒童為重點實行免費幼兒教育。

(二)盡快建立以公辦園為主的農(nóng)村幼教體系

在我國不少農(nóng)村地區(qū)，不僅行政村沒有幼兒園，就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有幼兒園，尤其是公辦幼兒園。地方政府在無奈之下只好以幼兒看護點替充。在不符合創(chuàng)建幼兒園條件的情況下，中央政府應該盡快加大資金投入力度，盡可能改善和提高幼兒看護點的軟硬件設(shè)施，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府應強化對農(nóng)村幼兒看護點的監(jiān)管。在未來一段時間，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進，縣級政府應該合理布局，整合資源，在中央財政的強力支持下，逐步將幼兒看護點轉(zhuǎn)制為公辦幼兒園。強化國家舉辦和提供學前教育機構(gòu)的主導責任，大力增設(shè)公立幼兒園，以公立園為主導為農(nóng)村兒童提供幼兒教育是當今世界主要國家和地區(qū)弱勢兒童教育扶助政策的共同選擇[10]。

在創(chuàng)辦公辦園的過程中，地方政府要有積極的態(tài)度。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門無力面對來自民辦園的干擾時，縣級政府應該及時出面干預。民辦園的抗議左右政府行為的情況明顯違背我國的政治邏輯，在我國的政治生活中會出現(xiàn)民眾倒逼政府的情況？很難想象民辦園的抗議就能夠?qū)е抡畡?chuàng)辦公辦園的既定政策流產(chǎn)，最后擱置公辦園創(chuàng)建計劃。這種情況在我國不免過于匪夷所思。這其中是否存在地方政府對于農(nóng)村幼教事業(yè)的態(tài)度不夠堅定的問題需要捫心自問。

各地應根據(jù)中央和省相關(guān)文件要求，結(jié)合本地實際制定《農(nóng)村幼兒園辦園條件基本標準》嚴格按照相關(guān)標準新建、改建、擴建農(nóng)村幼兒園的場所并完善配套的硬件設(shè)施。推進農(nóng)村幼兒教育發(fā)展應該以政府建立的公辦園為主已經(jīng)達成基本共識。南京農(nóng)村辦園點標準化提升工程——“麥穗行動”為農(nóng)村辦園點提供了援助性托底支持[11]，為切實推進農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展樹立了典范。我們不否認有熱心的社會人士捐資助學，傾心農(nóng)村幼教事業(yè)。但大量的民辦園都是以盈利為目的，那種不以盈利為目的的民辦園是少之又少。就現(xiàn)階段而言，在符合建園條件的前提下，盡可能建公辦園，強化對民辦園的監(jiān)管與評估，尤其是對辦園資質(zhì)和收費標準的監(jiān)管，不斷提高對民辦園的要求，使其逐步達到或接近公辦園的標準。

(三)強化農(nóng)村幼兒園師資隊伍建設(shè)

“我國幼兒教育的根本問題在農(nóng)村，而農(nóng)村幼兒教育的關(guān)鍵問題是教師的嚴重缺乏[9]。”部分農(nóng)村地區(qū)長期缺乏幼兒教師編制，每年教師招考根本就沒有幼兒教師計劃，只有中小學教師計劃。據(jù)某市幼教專干介紹，20世紀90年代以來，該市沒有增加過一個幼兒教師編制，由于沒有編制，很難吸引到學前教育專業(yè)的畢業(yè)生[12]。與我國形成鮮明對比的是，許多國家和地區(qū)明確規(guī)定幼兒教師與中小學教師享有同等的社會地位和工資待遇，明確幼師工資由政府財政撥付。我國臺灣地區(qū)明確規(guī)定要給予在弱勢地區(qū)工作的幼兒教師額外的“地域加給”，對農(nóng)村幼兒教師到城市研修給予旅費和膳宿費補助等[10]。

我國應盡早明確農(nóng)村幼兒教師的法律身份和社會地位，盡快解決農(nóng)村幼兒教師，尤其是中西部農(nóng)村幼兒教師的編制、職稱、培訓等問題。各級政府要以抓鐵有痕、壯士斷腕的魄力扎實有效地推進我國農(nóng)村幼兒教育事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。將免費師范生、特崗計劃、轉(zhuǎn)崗計劃、需求地生源招生等政策延伸至學前教育，進一步出臺專門針對農(nóng)村幼兒教師培養(yǎng)與管理的政策制度，以優(yōu)惠的補償政策積極鼓勵農(nóng)村籍學前教育專業(yè)學生回到家鄉(xiāng)，服務(wù)家鄉(xiāng)的幼兒教育。

中央財政應該盡快加大對農(nóng)村幼兒教師工資待遇的補償力度。在幼兒教師缺口較大的背景下，現(xiàn)有100-200元的補償力度還不足以吸引到足夠的師資投身農(nóng)村幼兒教育。在中西部農(nóng)村地區(qū)可以嘗試在偏遠的行政村從教的幼兒教師其月工資在其縣城同級別幼兒教師的工資基礎(chǔ)上補償800-1000元。在偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從教的幼兒教師其月工資在其縣城同級別幼兒教師的工資基礎(chǔ)上補償500-800元。這樣才有可能吸引一部分農(nóng)村籍學生回家鄉(xiāng)獻身農(nóng)村學前教育事業(yè)。

總之，農(nóng)村幼兒教育受益范圍廣，外部溢出效應強，原則上應由中央政府承擔主導責任。許多國家在推進農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的過程中，紛紛明確了中央政府的主體責任，制定了優(yōu)先促進農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標，優(yōu)先和重點保障農(nóng)村兒童的幼兒教育權(quán)利。我國農(nóng)村幼兒教育需要依靠中央財力率先進入義務(wù)教育體系。