●馬懷德 孔祥穩(wěn)

1949年中華人民共和國的成立宣告了舊時代的終結(jié)。在系統(tǒng)廢除國民黨舊法統(tǒng)后，“五四憲法”的實施和一批基本法律的頒布拉開了社會主義法制建設(shè)的序幕。然而，接踵而來的反右斗爭、“文革”等一系列運動中斷了法制建設(shè)的步伐，正在萌芽中的行政法治也遭到破壞和毀損。在1949年至1978年的這段時間里，盡管學(xué)界和實務(wù)界做出了一些探索，〔1〕如夏書章教授在1957年就提出，相較于憲法以及刑法、民法等部門法，我國行政法科學(xué)的研究工作格外落后于形勢的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)重點加強。參見夏書章：《加強行政法科學(xué)的研究工作》，《法學(xué)研究》1957年第2期。但未能形成系統(tǒng)的行政法學(xué)理論和制度體系，也未能在國家政治生活中貫徹行政法治。直至1978年十一屆三中全會提出健全社會主義法制的要求，行政法才逐步開始復(fù)興。自改革開放至今，我國行政法治建設(shè)已經(jīng)歷四十年。在這短短的四十年內(nèi)，我國的依法行政和法治政府建設(shè)奮力向前、攻堅克難，取得了豐碩的成果?；仡欉@段歷程，系統(tǒng)總結(jié)其成就及經(jīng)驗，明確未來發(fā)展方向，對于推進(jìn)新時代法治政府建設(shè)具有重要意義。

一、四十年來行政法治的發(fā)展歷程

（一）行政法治的復(fù)蘇階段：1978年—1985年

黨的十一屆三中全會把加強社會主義民主法制建設(shè)作為必須堅持的方針確定下來，重新確立了法制在國家政治生活中的重要地位，〔2〕“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》（1978年12月22日通過）。行政法治建設(shè)也很快步入了正軌。1979年4月，中國社會科學(xué)院的劉海年教授等在《人民日報》上發(fā)表了《健全和嚴(yán)格執(zhí)行行政法》一文，〔3〕參見劉海年、常兆儒：《健全和嚴(yán)格執(zhí)行行政法》，《人民日報》1979年4月10日。該文一般被認(rèn)為是改革開放后最早發(fā)表的行政法論文。隨后，西南政法大學(xué)的王明三教授、中山大學(xué)的夏書章教授、中國法學(xué)會的張尚鷟教授等都相繼撰寫論文，提出重視行政法，建設(shè)行政法學(xué)理論與學(xué)科體系的主張?！?〕參見王明三：《我國行政立法淺議》，《現(xiàn)代法學(xué)》1981年第3期；夏書章：《機構(gòu)改革與行政學(xué)、行政法學(xué)的研究》，《政治與法律》叢刊1982年第1期；夏書章：《機構(gòu)改革與行政法》，《人民日報》1982年3月15日；張尚鷟：《加強行政法學(xué)研究之我見》，《政治與法律》叢刊1982年第3期。其中部分文章收錄于姜明安編：《行政法（文選）》，北京大學(xué)法律學(xué)系教學(xué)參考用書，1984年版；行政法研究資料編寫組：《行政法研究資料》上、下，中國政法大學(xué)校內(nèi)教學(xué)用書1985年版。學(xué)界的自覺使得行政法的教學(xué)研究活動從長久的蟄伏轉(zhuǎn)入復(fù)蘇。在1980年前后，部分高校開始設(shè)置專門的行政法課程，如西南政法大學(xué)在1982年的春季為本科四年級學(xué)生開設(shè)了行政法課程。〔5〕參見王學(xué)輝、王留一：《時代縮影與歷史傳承：行政法治的一個備忘錄——西政行政法學(xué)科60年》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2015年第5期。安徽大學(xué)、北京大學(xué)和中國政法大學(xué)也相繼開始招收行政法學(xué)專業(yè)的碩士研究生。

1983年6月，由時任司法部教育司副司長、法學(xué)教材編輯部總編輯王珉燦擔(dān)任主編，張尚鷟擔(dān)任副主編的《行政法概要》出版。該書作為新中國第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材，對行政法學(xué)的發(fā)展起到了重要的作用?！?〕參見王珉燦主編，張尚鷟副主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版。部分論著中提出該書是我國改革開放后第一本行政法學(xué)教科書，應(yīng)當(dāng)說并不準(zhǔn)確。在該書出版前，北京政法學(xué)院國家法教研室已經(jīng)于1982年6月組織楊達(dá)、同典泰、方彥、朱維究等人編寫完成了名稱同樣為《行政法概要》的校內(nèi)行政法教學(xué)用書；西南政法學(xué)院國家與法的理論教研室于1982年4月編寫完成了由鈕傳誠主編，王明三、賀善征、王連昌參與編寫的《中華人民共和國行政法概論》，供校內(nèi)教學(xué)使用；湖北財經(jīng)學(xué)院國家法教研室也于1983年6月編寫完成了由廖晃龍主編，方世榮、章新生等參與編寫的《行政法概論》。因此，法律出版社1983年6月出版的《行政法概要》應(yīng)當(dāng)定義為我國第一本公開出版的行政法學(xué)統(tǒng)編教材。尤其是由王名揚教授撰寫的第七章“行政行為”，提出了“抽象行政行為”與“具體行政行為”的分類，討論了行政行為的內(nèi)容、效力等問題，觸及了現(xiàn)代行政法理論的核心，〔7〕參見陳新民：《雨過天晴麗日來——談中國大陸行政法發(fā)展與臺灣地區(qū)行政法學(xué)的影響》，載陳新民：《公法學(xué)札記》，法律出版社2010年版，第298頁。時至今日依然具有一定的學(xué)術(shù)參考價值。1984年，中國政法大學(xué)組織了行政法研討班，邀請了來自比利時根特大學(xué)的德·邁耶爾教授講授比利時行政法；1985年，中國政法大學(xué)受司法部委托，組織了行政法師資研修班，當(dāng)前活躍在我國行政法教學(xué)研究一線的很多著名學(xué)者都曾是這個研修班的學(xué)員?！?〕參見應(yīng)松年口述，何海波整理：《與法同行》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第66～67頁。

與學(xué)術(shù)研究對于行政法學(xué)的重視相契合的是，行政訴訟制度也在我國成文法中通過民事立法和個別領(lǐng)域的單行立法得到確立。1980年和1981年通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》三部法律均確認(rèn)了企業(yè)和個人針對稅收爭議有提起行政訴訟的權(quán)利。1982年通過的《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法規(guī)定”，為尚缺乏系統(tǒng)規(guī)定的行政訴訟提供了依據(jù)，行政訴訟制度由此快速生長起來。截至1989年《行政訴訟法》頒布前夕，我國已有130多部法律和行政法規(guī)規(guī)定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴。各級人民法院陸續(xù)建立了1400余個行政審判庭?！?〕王漢斌在七屆人大二次會議上所作的關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明，載王漢斌：《社會主義民主法制文集》，中國民主法制出版社2012年版，第316頁。行政訴訟制度的雛形初步形成。〔10〕參見王萬華：《新中國行政訴訟早期立法與制度——對104部法律、行政法規(guī)的分析》，《行政法學(xué)研究》2017年第4期。當(dāng)然，行政法治取得的上述進(jìn)步，與“八二憲法”所開創(chuàng)的憲制環(huán)境有著重要關(guān)聯(lián)?！?1〕參見楊海坤：《走向法治政府：歷史回顧、現(xiàn)實反思、未來展望——寫在中國行政法研究會成立三十周年之際》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第5期。

學(xué)術(shù)研究的逐漸開展與實踐中行政訴訟的不斷推進(jìn)，意味著在改革開放后相對活躍的法制建設(shè)背景下，我國的行政法治建設(shè)開始復(fù)蘇。但受此前一段時間內(nèi)的“法律虛無主義”影響，理論空白與人才斷層無法在短時間內(nèi)被迅速填補，缺乏宏觀、系統(tǒng)的引導(dǎo)與切合實際的發(fā)展思路也決定了這一階段的行政法治離蓬勃發(fā)展還需要一定的積累。

（二）以行政立法為主的快速發(fā)展階段：1986年—1996年

1986年10月，對我國當(dāng)代行政立法產(chǎn)生重要影響的組織——行政立法研究組成立。行政立法研究組設(shè)于全國人大常委會法工委之下。新中國第一任國務(wù)院法制局局長、時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉是研究組的組織者。〔12〕參見秦夕雅：《專訪中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年：中國行政立法30年》，《第一財經(jīng)日報》2013年11月1日第A02版。時任中國政法大學(xué)副校長的江平教授任組長，羅豪才教授和應(yīng)松年教授任副組長，研究組成員包括肖峋、高帆、費宗祎、張耀宗、方彥、朱維究、姜明安、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽等14人，陶希晉、龔祥瑞、張尚鷟、段志謙、嚴(yán)家其、齊一飛、陳漢章和王名揚等8人擔(dān)任顧問?！?3〕張維：《法學(xué)界一個戰(zhàn)斗的團隊——行政立法研究組成立30周年掠影》，《法制日報》2016年10月13日第06版。在成立大會上，研究組的基本任務(wù)被定位為：“充分研究我國的現(xiàn)實形勢和經(jīng)濟與政治體制改革的要求，廣泛搜集國內(nèi)外行政立法的資料。在此基礎(chǔ)上，對我國需要制訂的行政法應(yīng)該包含的大致內(nèi)容提出一個框架，作為一項建議提供給立法機關(guān)參考。行政立法研究組同時還將努力擔(dān)負(fù)起今后對其他重要的行政立法提出咨詢意見的任務(wù)?！薄?4〕同上注。

以行政立法研究組的成立為標(biāo)志，我國的行政法治建設(shè)進(jìn)入了以立法為先導(dǎo)的快速發(fā)展階段。之所以定義為“以立法為先導(dǎo)”，是因為這一階段的主要學(xué)術(shù)研究和制度構(gòu)建大多圍繞行政立法工作而開展，呈現(xiàn)出明確的目標(biāo)指向性。〔15〕這一狀況通過多方面表現(xiàn)反映出來。例如，在中國知網(wǎng)以“聽證”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行主題檢索，1995年僅有6篇相關(guān)文獻(xiàn)，1996年相關(guān)文獻(xiàn)的數(shù)量陡然增加到64篇。這無疑與規(guī)定了聽證制度的《行政處罰法》在1996年施行有重要關(guān)聯(lián)。在當(dāng)時的客觀條件下，這一模式集中了相對有限的研究力量，滿足了國家法治建設(shè)的需要，也為學(xué)者們提供了參與國家立法、推進(jìn)行政法治的平臺和機遇。同時，聚焦行政立法工作，還有利于明確行政法學(xué)的基本概念、研究范疇、研究重點和研究范式，塑造面向中國現(xiàn)實的行政法學(xué)體系。

1987年，黨的十三大報告對行政法治的思想進(jìn)行了較為前瞻和相對系統(tǒng)的闡述，指出“為了鞏固機構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序?！辈⑻岢隽送晟菩姓C關(guān)組織法，制定行政機關(guān)編制法，制定行政訴訟法等一系列具體要求。〔16〕《沿著有中國特色的社會主義道路前進(jìn)——中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會報告》（1987年10月25日）。在上述思想的指導(dǎo)下，行政立法研究組推動了多部具有里程碑意義的法律出臺。

按照預(yù)定計劃，行政立法研究組首先著手起草一部類似于《民法通則》的《行政法通則》或《行政法大綱》，但進(jìn)展并不順利。隨后，研究組轉(zhuǎn)而從訴訟法著手，開始起草行政訴訟法草案。1987年8月，行政立法研究組完成了《行政訴訟法（試擬稿）》，〔17〕參見邢力：《行政立法研究組寫出“行政訴訟法（試擬稿）”》，《法學(xué)》1988年第1期。并于1988年8月提交全國人大法工委?！?8〕參見何海波、晏翀、嚴(yán)馳恒編著：《法治的腳步聲——中國行政法大事記（1978—2014）》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第55頁。1989年4月，《行政訴訟法》經(jīng)審議通過，公民對于行政機關(guān)侵犯其合法權(quán)益的行為有了穩(wěn)定的司法救濟渠道。在此基礎(chǔ)上，《國家賠償法》于1994年通過，真正落實了《憲法》所規(guī)定的“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，對《民法通則》和《行政訴訟法》中已有規(guī)定的國家賠償制度進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建，國家監(jiān)督機制得到進(jìn)一步完善?！?9〕參見應(yīng)松年：《我國民主與法制的新進(jìn)展——祝國家賠償法頒布實施》，《行政法學(xué)研究》1994年第2期。加上1990年通過《行政復(fù)議條例》，〔20〕事實上，在制定《行政訴訟法》時，與之配套的行政復(fù)議制度就已經(jīng)在設(shè)計當(dāng)中，并預(yù)計跟行政訴訟制度差不多同時完成?？紤]到行政復(fù)議立法可能需要較長時間，國務(wù)院先行制定了《行政復(fù)議條例》。同前注〔8〕，應(yīng)松年口述，何海波整理書，第110頁。以行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償制度為載體的，具有中國特色的行政監(jiān)督和救濟制度基本確立。1996年，《行政處罰法》出臺，該法對行政處罰的種類、設(shè)定、程序、執(zhí)行、救濟幾類問題進(jìn)行了規(guī)范，貫徹了法律優(yōu)先和法律保留原則，創(chuàng)立了聽證制度，具有重大的創(chuàng)新意義。

隨著行政法治實踐的不斷發(fā)展和行政法理論研究的推進(jìn)，我國的行政法學(xué)開始出現(xiàn)比較系統(tǒng)和深入的理論。1993年，由應(yīng)松年教授擔(dān)任主編，馬懷德教授擔(dān)任副主編的《行政行為法》出版，對行政行為理論進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述，直接影響到了后續(xù)諸多立法?！?1〕應(yīng)松年主編，馬懷德副主編：《行政行為法——中國行政法制建設(shè)的理論與實踐》，人民出版社1993年版。同年，羅豪才教授正式提出了蜚聲學(xué)界的“平衡論”，將行政法理論基礎(chǔ)的研究推入新的層次?！?2〕羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，《中國法學(xué)》1993年第1期。這一時期，比較法的研究成果也開始逐漸豐富，大量的外國經(jīng)典行政法著作被譯介到國內(nèi)。1986年，伯納德·施瓦茨所著的《行政法》在國內(nèi)翻譯出版，〔23〕［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版。1988年，南博方所著的《日本行政法》由楊建順等人翻譯出版?！?4〕［日］南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版。被譽為中國行政法學(xué)界“普羅米修斯”的王名揚教授于1987年出版了《英國行政法》，〔25〕王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版。1988年出版了《法國行政法》，〔26〕王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版。1995年出版了《美國行政法》?！?7〕王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版。這三部比較行政法的集大成之作以國外一手資料為基礎(chǔ)，以充滿本土色彩的思想體系重述了三個法治發(fā)達(dá)國家的行政法學(xué)理與制度體系，語言樸實流暢，推動中國行政法學(xué)進(jìn)入了“王名揚時代”。

諸多研究成果的誕生和應(yīng)用，標(biāo)志著行政法學(xué)已經(jīng)“走出低谷”，而處于迅速發(fā)展中。在這一時期，已經(jīng)開始出現(xiàn)行政法學(xué)研究成果的匯編。1991年，張尚鷟教授主編的《走出低谷的中國行政法學(xué)：中國行政法學(xué)綜述與評價》出版?！?8〕張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)：中國行政法學(xué)綜述與評價》，中國政法大學(xué)出版社1991年版。同年6月，許崇德教授、皮純協(xié)教授擔(dān)任主編，何金香擔(dān)任副主編的《新中國行政法學(xué)研究綜述（1949—1990）》出版。〔29〕許崇德、皮純協(xié)主編，何金香副主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述（1949—1990）》，法律出版社1991年版?？梢哉f，90年代以來的行政法學(xué)術(shù)研究在理論聯(lián)系實際的基礎(chǔ)上迅速發(fā)展，〔30〕參見應(yīng)松年、馬懷德：《向新的高峰邁進(jìn)——九十年代我國行政法學(xué)展望》，《中國法學(xué)》1992年第3期。學(xué)者們也開始嘗試行政法學(xué)的本土化工作，試圖構(gòu)建相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)科體系。〔31〕參見羅豪才等：《行政法學(xué)研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，《中國法學(xué)》1996年第1期；胡建淼：《中國行政法學(xué)理論體系的模式及評判》，《中國法學(xué)》1997年第1期。

（三）實施依法治國基本方略，重點推進(jìn)依法行政階段：1997年—2012年

1997年，黨的十五大提出了“發(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會主義法治國家”，依法治國成為國家戰(zhàn)略。在1999年通過的憲法修正案中，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被寫入憲法。以“依法治國”方略的提出為標(biāo)志，我國的行政法治建設(shè)進(jìn)入了新的階段。國務(wù)院1999年《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確指出：“依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義?！?004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》則正式提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，成為這一階段行政法治建設(shè)的主旋律。在這一階段，立法機關(guān)出臺了多部規(guī)范行政權(quán)的重要法律，行政機關(guān)內(nèi)部也以各種方式開展自我約束，司法機關(guān)通過個案闡釋發(fā)展著行政法，一套規(guī)范行政權(quán)的制度逐漸建立，推進(jìn)行政法治的合力逐步形成。

在國家立法層面，1999年全國人大常委會審議通過了《行政復(fù)議法》，在復(fù)議原則、復(fù)議范圍、復(fù)議程序、復(fù)議法律責(zé)任等方面對《行政復(fù)議條例》進(jìn)行了升級和拓展?！?2〕參見馬懷德：《行政監(jiān)督與救濟制度的新突破——〈行政復(fù)議法〉評介》，《政法論壇》1999年第4期。2000年，全國人大審議通過了《立法法》。作為一部憲法性法律，《立法法》著力解決我國立法工作中存在的越權(quán)立法、法律沖突、立法質(zhì)量不高、程序不規(guī)范等問題，對于規(guī)范立法活動起到了重要作用。〔33〕顧昂然：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》，2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上。2004年生效的《行政許可法》深入調(diào)整了政府與市場的關(guān)系，對政府職能的邊界進(jìn)行了劃分，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展；2012年生效的《行政強制法》規(guī)范了行政強制的設(shè)定與實施，在一定程度上解決了“亂強制”的問題。以《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三部法律為依托，我國初步建立起了具有中國特色的行政行為法體系。將重要的行政行為提煉共性，單獨制定“小法典”予以規(guī)范，既適應(yīng)了現(xiàn)實需要，也體現(xiàn)了中國特色，其立法模式與學(xué)界對于行政行為的學(xué)理闡發(fā)有著密切關(guān)聯(lián)。此外，2005年全國人大常委會還審議通過了《公務(wù)員法》，為公務(wù)員法治提供了基本規(guī)則。

行政機關(guān)自上而下的引導(dǎo)和規(guī)范始終是我國行政法治發(fā)展的重要推動力。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，明確強調(diào)依法行政是依法治國的重要組成部分，從立法、執(zhí)法、監(jiān)督幾個方面提出了推進(jìn)依法行政的具體要求；2004年，國務(wù)院出臺了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，更為全面、科學(xué)、系統(tǒng)地闡釋了依法行政的基本要求、主要任務(wù)和保障措施，為推進(jìn)依法行政提供了理論和方法上的指導(dǎo)；2008年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，針對市縣兩級政府在我國政權(quán)體系中的重要地位，提出了法治政府建設(shè)的具體任務(wù)分解和制度要求；2010年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，以加強《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的貫徹力度為主線，明確了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重點任務(wù)，更新了行政法治的時間表和路線圖。〔34〕《國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就〈國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見〉答記者問》，http://www.gov.cn/zwhd/2010-11/08/content_1740775.htm，2018年4月20日訪問。上述規(guī)范可以看作是作為國家最高行政機關(guān)的國務(wù)院在推進(jìn)依法治國基本方略實現(xiàn)方面所做出的努力，其所取得的效果值得認(rèn)真對待?！?5〕參見沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個初步觀察》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。

本階段行政法治建設(shè)的一個重要里程碑是2008年實施的《政府信息公開條例》，其提高了政府工作的透明度，為公眾行使知情權(quán)，監(jiān)督行政權(quán)運作提供了具體可行的方式。同年，另一個重要里程碑——《湖南省行政程序規(guī)定》出臺。這是我國第一部對行政程序進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的立法，其以推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府為目的，較為系統(tǒng)地規(guī)定了重大行政決策程序、規(guī)范性文件制定程序等內(nèi)容，開啟了我國地方行政程序立法的序幕，為國家層面制定統(tǒng)一的行政程序法進(jìn)行了有益探索?！?6〕應(yīng)松年：《中國行政程序立法的路徑》，《湖南社會科學(xué)》2008年第6期。

在這一階段密集的制度構(gòu)建中，個案發(fā)揮著重要的作用。典型案例的產(chǎn)生，輿論的發(fā)酵，有關(guān)部門的回應(yīng)，共同推動了制度的變革和完善，行政法學(xué)理論也在案件中得到應(yīng)用和檢驗。這一時期，發(fā)生了多起重要案件，如最高人民法院1998年審理的“賢成大廈”案，由于審判層級高、開庭時間長、案件標(biāo)的額大，在社會上產(chǎn)生了巨大影響，成為行政法學(xué)史上的重要案件。1998年的田永訴北京科技大學(xué)案則是學(xué)理和司法實踐充分互動的一個典型樣本，該案明確了高等學(xué)?？梢宰鳛樾姓V訟的被告，其對學(xué)生作出退學(xué)處理等決定時應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序原則?！?7〕該案后被收入《最高人民法院公報》1999年第4期，成為各地法院受理學(xué)生起訴學(xué)校案件的重要參照。2014年12月25日，最高人民法院發(fā)布了指導(dǎo)案例38號《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案》，時隔多年后，該案獲得了指導(dǎo)性案例的地位。相關(guān)背景參見最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室：《〈田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案〉的理解與參照——受教育者因?qū)W校拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證可提起行政訴訟》，《人民司法（案例）》2016年第20期。2001年發(fā)生的“麻旦旦嫖娼案”促使學(xué)界開始集中反思國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，尤其是國家賠償中的精神損害賠償?shù)葐栴}；2003年“孫志剛案”發(fā)生后，在學(xué)界和社會輿論的高度關(guān)注下，國務(wù)院主動廢除了實施達(dá)二十年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，學(xué)界基于此展開了對于社會救助制度和合憲性審查制度的討論?！?8〕參見楊小君：《從收容遣送到社會救助的法律分析》，《中國黨政干部論壇》2003年第7期；胡建淼、金承東：《論法規(guī)違憲審查建議權(quán)》，《法學(xué)家》2005年第2期。

這一時期，我國的行政法學(xué)學(xué)術(shù)研究日趨成熟，基本確立了中國行政法學(xué)的學(xué)科領(lǐng)域、研究范疇以及研究風(fēng)格。從規(guī)范行政權(quán)的角度出發(fā)，我國行政法學(xué)在行政法總論之下，逐步形成了行政組織法、行政行為法、行政救濟法三個子系統(tǒng)，更為精細(xì)的類型化研究逐步推進(jìn)。學(xué)術(shù)研究的不斷繁榮發(fā)展，使得我國行政法學(xué)實現(xiàn)了從只有“引進(jìn)來”到兼顧“走出去”的轉(zhuǎn)變。1997年，首屆海峽兩岸行政法研討會隆重舉行，包括翁岳生、吳庚、法治斌、董保城等在內(nèi)的一批臺灣地區(qū)著名法學(xué)家、法學(xué)實務(wù)工作者參與了本次會議。后經(jīng)商定，兩岸行政法學(xué)研究會建立了正式的交流機制，并決定每年輪流主辦海峽兩岸行政法學(xué)研討會?！?9〕關(guān)于海峽兩岸行政法學(xué)研討會的發(fā)展，可參見陳煜儒：《第十一屆海峽兩岸行政法學(xué)術(shù)研討會引關(guān)注 記者探尋兩岸法律文化交流持續(xù)12年緣由》，《法制日報》2009年7月22日第004版。這一制度延續(xù)至今，為促進(jìn)兩岸交流發(fā)揮了重要作用。

（四）法治中國建設(shè)中“共同推進(jìn)、一體建設(shè)”階段：2013年至今

習(xí)近平同志指出：“法治是治國理政不可或缺的重要手段。在我們這樣一個大國，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須秉持法律這個準(zhǔn)繩、用好法治這個方式?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了全面推進(jìn)依法治國的理念和方略，開啟了法治建設(shè)的新篇章。十八屆三中全會和四中全會將法治中國建設(shè)作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，提出了190項重大改革舉措，對推進(jìn)全面依法治國做出了重要部署。黨的十九大提出到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的戰(zhàn)略目標(biāo)，并決定成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，為法治中國建設(shè)提供指引和保障。繼黨的十五大將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略后，十九大進(jìn)一步把全面依法治國上升為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。這意味著依法治國從國家治理的局部性方略上升為了全局性方略，凸顯了法治在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局中的地位，也提升了法治在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國中的基礎(chǔ)性、支撐性、引領(lǐng)性作用?！?0〕參見張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實踐》，《中國法學(xué)》2017年第6期。

全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這要求統(tǒng)籌立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。在這一背景下，行政法治建設(shè)具有了更高的站位，更豐富的內(nèi)涵和更遠(yuǎn)大的使命，必須與其他領(lǐng)域的法治建設(shè)統(tǒng)籌設(shè)計、共同推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。同時，行政法治建設(shè)作為全面依法治國的重要抓手和關(guān)鍵組成部分，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向縱深拓展，著力破除窒礙行政法治發(fā)展的舊體制機制，進(jìn)一步發(fā)揮對社會的引領(lǐng)和規(guī)范作用。總的來說，十八大后，行政法治建設(shè)進(jìn)入了全面推進(jìn)依法治國背景下的協(xié)同推進(jìn)和縱深拓展階段。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！弊⒅貢r代變化和社會現(xiàn)實需求，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容和必然要求。2014年11月，全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。本次修法是《行政訴訟法》生效二十余年以來的首次修改，在保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，完善訴訟管轄、訴訟程序等方面規(guī)定了新的制度，力求解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等實踐中存在的突出問題。從新法的實施效果來看，本次修法基本實現(xiàn)了預(yù)期目的，取得了較好的效果?！?1〕參見馬懷德：《新行政訴訟法實施一年：變化與問題》，《學(xué)習(xí)時報》2016年5月12日第004版。2015年3月，全國人大表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，對《立法法》進(jìn)行了較大幅度的修改。修改后的《立法法》條文從原來的94條增加到106條，修改了35條，增加了11條，在完善立法體制，健全科學(xué)立法民主立法的機制和程序，維護法制統(tǒng)一這三個方面進(jìn)行了有益的制度創(chuàng)設(shè)。尤其是新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，大幅擴張了享有地方立法權(quán)的主體，回應(yīng)了近年來社會發(fā)展中的治理精細(xì)化需求?！?2〕參見武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要內(nèi)容解讀》，《中國法律評論》2015年第1期。2015年7月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等地開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2017年5月，中央深改組審議通過了《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。同年6月27日，全國人大常委會決定修改《行政訴訟法》，行政公益訴訟制度正式向全國推開。由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，在完善行政訴訟架構(gòu)、維護國家和社會公共利益、監(jiān)督政府依法行政、強化行政檢察監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用?！?3〕參見孔祥穩(wěn)、王玎、余積明：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作調(diào)研報告》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

在全面推進(jìn)依法治國的時代背景下，法治政府建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國的重點環(huán)節(jié)得到了高度關(guān)注?！?4〕同前注〔11〕，楊海坤文。2015 年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020）》。這是繼《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》頒布十年之后，黨中央和國務(wù)院對于行政法治建設(shè)的又一次總體布局和規(guī)劃?！毒V要》結(jié)合時代特點，向各級政府具體部署了依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系等七個方面的重大任務(wù)和四十項措施，起到了法治政府建設(shè)的“時間表”“路線圖”和“責(zé)任書”的作用。〔45〕參見韓春暉：《新時期法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件——〈法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）〉解讀》，《光明日報》2016年1月6日第004版。觀察近幾年來的法治政府建設(shè)實踐可以發(fā)現(xiàn)，一批規(guī)范行政權(quán)的制度和措施在短時間內(nèi)落地并開始有序運行：“放管服”改革不斷深入，權(quán)力清單制度有序推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能的效果逐漸顯現(xiàn)；行政決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程加快，行政規(guī)范性文件過多過濫的勢頭得以控制；行政執(zhí)法體制改革邁出新的步伐，執(zhí)法公示、執(zhí)法過程全記錄、重大執(zhí)法決定合法性審查“三項執(zhí)法改革”逐步推開；政府法律顧問制度也得到基本落實。

全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，其引發(fā)了國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)的諸多調(diào)整。這一階段的學(xué)術(shù)研究與此相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出理論對實踐的回應(yīng)。在行政法總論方面，學(xué)者們對于現(xiàn)代行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型和“新行政法”的興起等問題給予了充分關(guān)注，對傳統(tǒng)行政法學(xué)研究的重點如行政法基本原則、不確定法律概念等內(nèi)容進(jìn)行了更加精細(xì)的討論。在行政法分論方面，以行政審批改革、行政執(zhí)法體制改革等制度變革為契機，學(xué)者們深入研究了權(quán)力清單制度、行政執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變、行政處罰與刑罰的銜接、行政決策的法治化等一系列問題。在行政訴訟法方面，學(xué)者們集中關(guān)注了《行政訴訟法》修改，案例指導(dǎo)制度，行政協(xié)議的司法審查，行政公益訴訟制度等內(nèi)容?？偟膩碚f，這一階段的行政法學(xué)研究呈現(xiàn)出強烈的本土問題意識和時代意識，在發(fā)展中不斷回應(yīng)我國在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中行政法治建設(shè)面臨的各類問題?！?6〕近幾年來行政法學(xué)的研究概況，可參見馬懷德、朱智毅：《2014年行政法學(xué)理論新進(jìn)展》，《行政論壇》2015年第2期；馬懷德：《行政法學(xué)：關(guān)注法治實踐 回應(yīng)現(xiàn)實問題》，《檢察日報》2016年1月9日第003版；馬懷德、王玎：《行政法學(xué)的新使命——2016年行政法學(xué)研究述評》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第3期；馬懷德、王玎：《行政法學(xué)：推進(jìn)理論創(chuàng)新與法治政府建設(shè)》，《檢察日報》2018年1月5日第003版。

二、四十年來行政法治建設(shè)的成就

（一）理論上，初步形成了具有中國特色的行政法學(xué)理論體系

從知識背景上看，我國行政法學(xué)理論體系構(gòu)建過程中，廣泛借鑒了傳統(tǒng)大陸法系國家和地區(qū)的行政法學(xué)理論，并對英美法系國家的行政法學(xué)理論有所容納和吸收。盡管在建國初期和改革開放初期，我國曾經(jīng)將前蘇聯(lián)行政法學(xué)作為重要的智識來源，但前蘇聯(lián)行政法誕生于高度集中的政治經(jīng)濟體制背景下，“管理論”色彩濃厚，與改革開放后的政策方針并不能夠充分契合。因而在我國行政法研究具備了一定自主意識之后，缺乏足夠生命力的前蘇聯(lián)行政法就漸漸式微。上世80年代末90年代初，學(xué)界對于前蘇聯(lián)行政法著作的引進(jìn)已經(jīng)逐漸停頓?！?7〕參見于安：《外國行政法學(xué)在我國的引入和利用》，《政法論壇》2006年第1期。在大陸法系的國家和地區(qū)中，日本行政法對我國行政法學(xué)理論體系的初步塑造起到了一定作用。清末的赴日研習(xí)法政運動中，有一批關(guān)注行政法的留學(xué)生群體，他們中的一部分人較為系統(tǒng)地學(xué)習(xí)了日本行政法學(xué)，回國后從事了行政法的教學(xué)與科研工作。這些先驅(qū)者的教育背景和知識結(jié)構(gòu)決定了日本行政法學(xué)對于我國行政法理論所產(chǎn)生的影響?！?8〕參見應(yīng)松年：《中國行政法學(xué)60年》，《行政法學(xué)研究》2009年第4期。雖然由于廢除舊法統(tǒng)等一系列原因，這種影響一度中斷。但在改革開放后，通過跨越新舊兩個時代的學(xué)人和學(xué)術(shù)著作，我國行政法又重新接續(xù)上了大陸法系行政法的傳統(tǒng)。例如，在與統(tǒng)編教材《行政法概要》相配套編寫的《行政法資料選編》當(dāng)中，就主要收錄了范揚、管歐、趙琛、張載宇、林紀(jì)東以及日本美濃部達(dá)吉等人編寫的行政法著作的目錄。〔49〕參見應(yīng)松年，朱維究編選：《行政法資料選編》，法律出版社1984年版。另外，據(jù)王名揚教授回憶，他在撰寫《行政法概要》中“行政行為”一章時，也參考了在武漢大學(xué)任教時的講稿等資料。參見同前注〔18〕，何海波、晏翀、嚴(yán)馳恒編著書，第27頁。

同時，與臺灣地區(qū)行政法學(xué)界的交流，一定程度上也影響到了大陸地區(qū)的行政法學(xué)研究。尤其是在行政法學(xué)學(xué)科與理論體系初創(chuàng)時期，臺灣地區(qū)的文獻(xiàn)往往成為重要的研究參考?！?0〕按照何海波教授的考證，在行政法學(xué)專業(yè)刊物《行政法學(xué)研究》的早期文獻(xiàn)中（1993—2005年），對臺灣文獻(xiàn)的引用達(dá)到了547次，占到6301次總應(yīng)用中的8.6%。從1998年開始，引證數(shù)量大幅增加——從1997年的18次增加到了1998年的64次。應(yīng)當(dāng)說，這一發(fā)展與1997年大陸行政法學(xué)界與臺灣地區(qū)的行政法學(xué)界建立了常態(tài)化的交流機制有著重要關(guān)聯(lián)。參見何海波：《中國行政法學(xué)的外國法淵源》，《比較法研究》2007年第6期。臺灣學(xué)者著作對德日行政法學(xué)理論的引介也進(jìn)一步豐富了大陸地區(qū)行政法比較研究的資料。在具備了語言等相應(yīng)條件后，部分學(xué)者通過譯介德日行政法名作，或是通過撰寫德日比較行政法著作，推進(jìn)了對德日行政法的直接研究。〔51〕代表作如楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版；［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版。此外，自上世紀(jì)80年代末90年代初以來，英美行政法學(xué)對我國行政法的影響也逐漸增大，英美行政法學(xué)術(shù)著作被大量譯介到國內(nèi)，產(chǎn)生了較大影響，〔52〕早期的譯著如［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版。專著有龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版；王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版。在對行政程序、行政契約、政府信息公開等內(nèi)容進(jìn)行研究的過程中，學(xué)者們開始較為普遍地從英美行政法上汲取養(yǎng)分。〔53〕如王錫鋅：《行政程序立法思路探析》，《行政法學(xué)研究》1995年第2期；余凌云：《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識》，《比較法研究》1997年第3期；馬懷德：《澳大利亞行政法中的程序公平原則——兼論對中國行政程序立法的啟示》，《比較法研究》1998年第2期。

在博采眾長的基礎(chǔ)上，我國行政法學(xué)充分融貫本土特點，初步形成了具有一定自主性的行政法學(xué)理論體系。通過“行政行為”等概念體系，在行政法總論之下建立起了行政組織法、行政行為法和行政救濟（監(jiān)督）法三個子系統(tǒng)。在行政組織法方面，學(xué)者們展開了對于行政主體理論、公務(wù)員法等內(nèi)容的研究；在行政行為法方面，既有對行政行為一般理論的研究，也有對行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費、行政指導(dǎo)等類型化的行政行為的研究；在行政救濟法方面，有對于行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償制度的研究。在推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的大背景下，學(xué)者們用這一理論體系關(guān)照中國行政的現(xiàn)實運作過程，為構(gòu)建行政法學(xué)的“中國話語”做出了貢獻(xiàn)。同時，警察、教育、食品藥品等部門行政法的研究逐漸興起，增強了中國行政法學(xué)對于現(xiàn)實問題的回應(yīng)。在研究方法上，除了傳統(tǒng)的注釋法學(xué)外，法經(jīng)濟學(xué)、法社會學(xué)等研究方法逐漸被引入，說明我國的行政法學(xué)者已經(jīng)具備了完善研究方法的理論自覺。

（二）制度上，建立起具有中國特色的行政法律體系和制度體系

改革開放后，基于對既往經(jīng)驗的總結(jié)，法治的重要性越來越得到普遍認(rèn)同，市場經(jīng)濟的發(fā)展與加入WTO等因素也對行政法治提出了客觀和現(xiàn)實的要求。在多重動力的共同作用下，密集、迅速的立法和制度構(gòu)建成為行政法治建設(shè)的主旋律。在這一過程中，對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范始終是行政立法的主要思路。在行政組織法方面，以《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《公務(wù)員法》等法律為基礎(chǔ)，初步構(gòu)建起了行政組織法體系；在行政行為法方面，以被稱為“行政三法”的《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》為基礎(chǔ)，初步形成了具有濃厚中國特色的行政行為法體系；在行政監(jiān)督與救濟方面，以《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》為基礎(chǔ)，初步構(gòu)建起了較為通暢的行政監(jiān)督（救濟）法體系?？梢哉f，經(jīng)過四十年的努力，我國已經(jīng)建立起具有中國特色的行政法律體系和制度體系，初步實現(xiàn)了對行政權(quán)的有效規(guī)范。

無論采“控權(quán)論”還是“平衡論”，如何將行政權(quán)的行使納入法治軌道內(nèi)，始終都是當(dāng)代行政法學(xué)所關(guān)注的重要命題。與立法權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力不同，行政權(quán)之行使大多采行政首長負(fù)責(zé)制，通過層層傳導(dǎo)的科層制體系來保障行政效果實現(xiàn)，這使得行政首長有著較強的個人權(quán)威。同時，行政事務(wù)具有繁雜性和緊迫性，這要求行政機關(guān)必須重視行政效率，解決現(xiàn)實問題。〔54〕參見應(yīng)松年：《依法治國的關(guān)鍵是依法行政》，《法學(xué)》1996年第11期。從文化傳統(tǒng)上看，我國古代沒有行政與立法、司法等權(quán)力的分野，行政官員通常兼理行政、司法多項職能，這導(dǎo)致行政權(quán)長期強勢，對社會生活的控制較為全面。公民缺乏足夠的途徑和能力參與到社會治理和公共事務(wù)中，缺乏相對平等的溝通、協(xié)商、對話機制。即便是在改革開放后，在社會的高速發(fā)展過程中，為了維護社會穩(wěn)定，營造良好的秩序和環(huán)境，客觀上也需要比較強有力的行政權(quán)來實現(xiàn)行政目的。上述種種原因決定了規(guī)范行政權(quán)所存在的現(xiàn)實難度。我國行政法治的發(fā)展歷程充分體現(xiàn)了中國學(xué)者對于如何規(guī)范行政權(quán)的思考。改革開放以來所構(gòu)建的行政法律體系和制度體系，從不同角度明確了政府與市場、企業(yè)、社會之間的關(guān)系，明確了政府的職責(zé)權(quán)限、管理方式，通過系統(tǒng)地規(guī)范和約束行政權(quán)力來保障和監(jiān)督政府正確行使職權(quán)。〔55〕參見信春鷹：《中國特色社會主義法律體系及其重大意義》，《法學(xué)研究》2014年第6期。這不僅解決了社會發(fā)展中對于法治秩序的現(xiàn)實需求，也始終保證行政權(quán)服務(wù)于國家建設(shè)的整體要求，促進(jìn)國家治理體系和治理方式的現(xiàn)代化。

（三）觀念上，公務(wù)人員初步形成依法行政意識，社會公眾的法治觀念不斷增強

我國古代封建文化傳統(tǒng)和“官本位”思維的影響深遠(yuǎn)，在一定程度上造成了行政法治意識的淡薄和行政法治文化土壤的貧瘠。改革開放四十年來，法治成為治國理政的基本方式，由相關(guān)部門主導(dǎo)的普法、學(xué)界的呼吁、媒體的宣傳共同促進(jìn)了社會法治意識的提高和法治觀念的普及，行政法治建設(shè)的成果通過各種渠道對社會產(chǎn)生影響，使得依法行政、建設(shè)法治政府的觀念深入人心。目前，我國公務(wù)人員普遍接受了“依法行政”“法治政府”等觀念，并能夠較為自覺地在日常工作當(dāng)中貫徹法律法規(guī)的要求。社會公眾初步樹立了依法監(jiān)督行政機關(guān)的意識，在自身合法權(quán)益受到損害時能夠通過法律途徑尋求救濟。

早在1999年，國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中就提出，各級政府要通過舉辦法律講座等形式認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法和法律、法規(guī)，尤其是各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部要通過各種形式帶頭學(xué)法。這一要求被后續(xù)多個文件所繼承并細(xì)化。中國政法大學(xué)法治政府研究院2017年對100個城市法治政府建設(shè)狀況的測評結(jié)果顯示，被評估城市在“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”指標(biāo)上的平均得分率達(dá)到86.2%，說明這一制度的整體運作情況較好?！?6〕中國政法大學(xué)法治政府研究院編：《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告（2017）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第53頁。另外，以法治為重要指標(biāo)的政績考核評價體系也正在逐步建立?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出，各級黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設(shè)的重要推動作用。這意味著地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是否具備法治意識，是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定將成為影響其升遷的重要因素?！?7〕參見馬懷德：《行政法治的新挑戰(zhàn)與新任務(wù)》，《法制日報》2013年4月10日第009版。

與公務(wù)人員法治觀念逐漸增強相對應(yīng)的，是社會公眾法治意識的逐漸提高。伴隨著社會主義民主政治的不斷發(fā)展，社會公眾對于知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公民權(quán)利的要求日漸高漲，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政具有強烈意愿。從《中國法律年鑒》公布的數(shù)據(jù)來看，在《行政訴訟法》公布施行前的1989年，行政訴訟一審受案量只有9934件；〔58〕參見中國法律年鑒社主編：《中國法律年鑒（1990）》，中國法律年鑒社1990年版，第994頁。到了2016年，全國法院行政訴訟一審受案量已經(jīng)達(dá)到了225485萬件，是1989年的20余倍。〔59〕參見中國法律年鑒社主編：《中國法律年鑒（2017）》，中國法律年鑒社2017年版，第1161頁。這從側(cè)面反映出，在具備了相對暢通的糾紛解決、權(quán)利救濟渠道的前提下，社會公眾在一定程度上能夠運用行政訴訟等司法機制來解決糾紛，維護自身合法權(quán)益。

三、四十年來行政法治建設(shè)的經(jīng)驗

（一）自上而下，重視引領(lǐng)

我國改革開放以來的行政法治建設(shè)呈現(xiàn)出強烈的建構(gòu)性特點。由黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的資源和力量，通過頂層設(shè)計和政治引領(lǐng)，不斷推動制度建設(shè)和實踐創(chuàng)新，是我國行政法治建設(shè)在短時間內(nèi)取得長足進(jìn)步的重要原因。從歷史實踐來看，中國共產(chǎn)黨歷屆代表大會都對法治建設(shè)進(jìn)行了重要闡釋：黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略；十六大指出發(fā)展社會主義民主政治最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來；十七大強調(diào)了依法治國是社會主義民主政治的基本要求，指出要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家；十八大提出法治是治國理政的基本方式；十九大要求進(jìn)一步深化依法治國實踐。這些關(guān)于社會主義法治建設(shè)的重要闡釋和論述為我國行政法治建設(shè)指明了方向。黨的十九大決定成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，是對這一經(jīng)驗的總結(jié)和升華，夯實了黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有利于將黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法和法律治理國家的基本方略貫徹落實到依法治國的全過程、全領(lǐng)域、全系統(tǒng)?！?0〕參見應(yīng)松年：《中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組成立的戰(zhàn)略意義》，《人民論壇》2018年第5期。

同時，在規(guī)范和約束行政權(quán)這條行政法治建設(shè)主旋律中，國務(wù)院所付出的努力和取得的成績也值得充分肯定?！?1〕同前注〔35〕，沈巋文。在我國黨政主導(dǎo)的法治政府建設(shè)路徑中，由黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方，提供思想、路線、方針上的引領(lǐng)與政治、組織上的保障，國務(wù)院則通過行政機關(guān)內(nèi)部的科層機制建立相應(yīng)制度，貫徹頂層設(shè)計的意圖。自1999年頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》以來，國務(wù)院多次就推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府進(jìn)行專門部署，為各級政府提供了理論和方法上的指導(dǎo)?！度嫱七M(jìn)依法行政實施綱要》《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等一系列重要規(guī)范明確了法治政府建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、時間、責(zé)任，有力推動了我國行政法治進(jìn)程。十八大以來，“放管服”改革、權(quán)力清單制度、行政審批改革、行政執(zhí)法改革等措施在短時間內(nèi)迅速落地，打破了既有利益藩籬，體現(xiàn)出以國務(wù)院為代表的各級行政機關(guān)刀刃向內(nèi)，自我革命的使命感和責(zé)任心。

（二）立足國情，兼容并蓄

任何現(xiàn)代民族國家都有其自身特性。一國的法律制度必須與該國的社會經(jīng)濟狀況、歷史傳統(tǒng)、文化背景等相適應(yīng)才能發(fā)揮良好效果。學(xué)術(shù)研究也必須能夠回應(yīng)實踐才能保證長久的生命力。我國行政法治建設(shè)始終堅持立足國情，從中國問題出發(fā)，在此基礎(chǔ)上博采眾長，兼容并蓄，探索出了一條具有中國特色的行政法治之路，也為世界法治貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。以行政許可制度的建立為例，西方國家大多經(jīng)歷過古典自由主義的“自由法治國”時代，一度奉行“管得最少的政府就是最好的政府”。即使在涉及社會公共利益的領(lǐng)域設(shè)定許可，也基本都由議會的單獨授權(quán)。然而，我國在改革開放初期所面對的歷史背景是從計劃經(jīng)濟時代的“全能政府”轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟制度上的“有限政府”；所面對的現(xiàn)實狀況是各機關(guān)各部門政令交錯，設(shè)定了大量的行政審批。由于缺乏法律規(guī)制，這些審批往往繁衍出更多“子審批”，嚴(yán)格限制了社會經(jīng)濟的活力。通過何種方式規(guī)范行政機關(guān)的審批權(quán)限，成為亟待解決的問題。從維護法制統(tǒng)一、保障效率等多方面因素出發(fā)，制定統(tǒng)一的《行政許可法》成為了我國行政法治建設(shè)的制度選擇。除此之外，諸如《行政訴訟法》中關(guān)于行政訴訟的舉證責(zé)任，《國家賠償法》中的歸責(zé)原則，《行政處罰法》和《行政強制法》的立法模式等，也都充分體現(xiàn)著中國行政法學(xué)的特色?？梢哉f，我國改革開放以來的大多數(shù)行政立法和制度建設(shè)，既適應(yīng)著社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，也回應(yīng)了中國社會中存在的特殊性，從而形成中國法治建設(shè)的創(chuàng)新道路。〔62〕參見應(yīng)松年：《中國行政法發(fā)展的創(chuàng)新之路》，《行政法學(xué)研究》2017年第3期。

與此同時也應(yīng)當(dāng)看到，法治作為人類政治文明發(fā)展的共同選擇，是全人類共同的智慧成果。這決定了不同國家的法治建設(shè)存在相互借鑒的可能。在四十年的行政法治建設(shè)歷程中，我國始終重視對外交流，放眼世界、兼容并蓄，廣泛吸收和借鑒域外有益經(jīng)驗為我所用。例如，《行政處罰法》的重大貢獻(xiàn)之一是在成文立法中首次引入了“聽證”概念，建立了處罰聽證制度。“聽證”這一概念屬于“舶來品”，但其所包含的程序正義理念和商談理念是我國行政法治建設(shè)所應(yīng)當(dāng)汲取的。在《行政處罰法》的立法過程中，對于是否應(yīng)當(dāng)寫明“聽證”存在一定分歧，有人認(rèn)為這一概念的西方色彩太濃，建議用“聽取意見”代替，但以羅豪才教授為代表的學(xué)者們堅持，聽證程序是有特殊含義的法律程序，用聽取意見取代不能體現(xiàn)其本質(zhì)含義。最終，立法機關(guān)采納了這一建議，“聽證”得以在《行政處罰法》中體現(xiàn)，并成為后續(xù)立法所不斷繼承的重要制度。對域外行政法的研究不僅促進(jìn)了行政法制度的建設(shè)，也對我國行政法學(xué)理論產(chǎn)生了積極的影響。當(dāng)前我國行政法學(xué)理論體系中的諸如比例原則、信賴保護原則、法律保留原則等一系列概念和理念均受到了國外行政法學(xué)理論的影響?，F(xiàn)階段，對域外經(jīng)驗的借鑒已經(jīng)逐漸超越了單純的規(guī)則比較和法條譯介，而更重視挖掘域外制度的結(jié)構(gòu)性因素及其實際運行狀況，比較行政法研究的廣度與深度都在不斷拓展?！?3〕參見李洪雷：《中國比較行政法研究的前瞻》，《法學(xué)研究》2012年第4期。從行政法治發(fā)展的這一脈絡(luò)可以看出，只要我們“按照立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當(dāng)代，關(guān)懷人類、面向未來的思路”推動行政法學(xué)科和實踐的發(fā)展，我們的制度和理論就有長久的生命力。

（三）重視實踐，鼓勵創(chuàng)新

來自基層的實踐探索和制度創(chuàng)新始終是我國行政法治發(fā)展的鮮活素材和不竭動力。在改革開放至今的行政法治建設(shè)歷程中，諸多誕生于基層的有益制度和經(jīng)驗被國家立法肯定和吸收，在全國范圍內(nèi)推開，對我國行政法治建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。例如，當(dāng)前對保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)起到重要作用的政府信息公開制度，其雛形可追溯到20世紀(jì)80年代以來在基層實施的村務(wù)公開?！?4〕參見馬懷德：《政府信息公開制度的發(fā)展與完善》，《中國行政管理》2018年第5期。再如2014年《行政訴訟法》修訂中確定的集中管轄制度，同樣來自于地方人民法院為減少干預(yù)，保障依法獨立公正行使審判權(quán)而進(jìn)行的制度探索?！?5〕2007年9月17日，浙江麗水中院制定實施了《關(guān)于試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度的意見》，將全市九個基層法院的行政訴訟案件相對集中地指定由蓮都、龍泉、松陽三個基層法院管轄。參見危輝星、馬良驥：《探索管轄制度改革 杜絕地方行政干預(yù)——浙江高院關(guān)于行政案件管轄改革試點的調(diào)研報告》，《人民法院報》2012年7月26日第08版。與集中管轄制度相關(guān)的異地管轄制度則直接被稱為行政審判的“臺州經(jīng)驗”。〔66〕參見郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，《法律適用》2014年第5期。

注重基層實踐和探索創(chuàng)新的作用，對于實踐證明行之有效的制度進(jìn)行總結(jié)、提煉后上升為國家立法，已經(jīng)成為了我國法治建設(shè)的一條寶貴經(jīng)驗。我國幅員遼闊，地方間差異較大，頂層設(shè)計難以對方方面面的問題進(jìn)行全面設(shè)計和考量。地方面臨貫徹落實相關(guān)政策和進(jìn)行地方治理的雙重壓力，有著較強烈的制度創(chuàng)新和制度完善動力，以滿足實踐的需要。目前，中央所推進(jìn)的多項重大改革如監(jiān)察體制改革、行政公益訴訟制度改革等均是由地方先行先試。在充分總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完成系統(tǒng)立法，最后在全國范圍內(nèi)鋪開。這種做法有利于減少制度創(chuàng)新的未知風(fēng)險，保證創(chuàng)新的“可控性”；同時也能通過漸進(jìn)式的制度完善，探尋制度的最優(yōu)配置，降低可能付出的成本。可以說，基層的實踐探索和制度創(chuàng)新為我國的行政法治建設(shè)注入了寶貴的創(chuàng)造力和生命力，與頂層設(shè)計形成了相互補充的良好格局，共同推動著我國行政法治建設(shè)不斷進(jìn)步。

（四）尊重規(guī)律，先易后難

建國以來，我國法治建設(shè)進(jìn)程曾因為各種歷史原因被中斷多年，導(dǎo)致法治建設(shè)留存了一定的“歷史欠賬”。改革開放后，社會主義法治建設(shè)迅速發(fā)展，但構(gòu)建與國情相符的行政法治制度體系是一個長期過程，需要對實踐的不斷總結(jié)、提煉、升華，對理論的不斷淬煉、應(yīng)用、反思才能形成。法律制度不能是無源之水、無本之木，而應(yīng)當(dāng)具有充分的現(xiàn)實基礎(chǔ)。這意味著在進(jìn)行法治建設(shè)時，既要充分發(fā)揮主觀能動性，也要重視法治發(fā)展的客觀規(guī)律。我國之所以能夠在短短四十年的時間里制定出一套符合國情的行政法律體系和制度體系，其中一個重要原因就是高度尊重法治規(guī)律，在制度建設(shè)上堅持先易后難、逐步發(fā)展的思路，在保證方向正確的同時，以循序漸進(jìn)的方式逐步鞏固制度建設(shè)成果。

行政立法研究組成立后，原本試圖仿照《民法通則》的立法模式制定《行政法通則》或《行政法大綱》，以搭建中國行政法律體系的總體框架。但是因為各方面條件不成熟，多次試擬的稿件都不夠理想。組長江平教授提出，能否改變思路，先程序、后實體，以訴訟程序促進(jìn)實體法的完善?！?7〕參見江平口述、陳夏紅整理：《沉浮與枯榮：八十自述》，法律出版社2010年版，第338～339頁。這一意見得到了立法組成員的普遍支持，也得到了立法機關(guān)的同意。于是，行政立法研究組轉(zhuǎn)而開始起草《行政訴訟法（試擬稿）》。實踐證明，這一思路符合了法治發(fā)展的規(guī)律，是完全正確的。1987年6月，行政立法研究組就向全國人大法工委提交了起草完畢的《行政訴訟法（試擬稿）》。十三大后，《行政訴訟法》的制定成為全國人大的重點工作。經(jīng)過多次征求意見，《行政訴訟法》于1989年4月4日通過?！?8〕參見馬懷德主編：《行政訴訟制度的發(fā)展歷程》，北京大學(xué)出版社2009年版，第57～68頁?！缎姓V訟法》的實施直接推動了《國家賠償法》的制定。因為在行政訴訟制度建立后，人們逐漸意識到，在受到公權(quán)力機關(guān)侵害時還應(yīng)當(dāng)要求給予賠償?！?9〕參見馬懷德：《行政法治30年》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2009年第3期。同時，《行政訴訟法》中對于行政行為合法性要件的設(shè)定，也在很大程度上影響了《行政處罰法》《行政許可法》等法律的制度安排。事實上，在《國家賠償法》出臺后，立法機關(guān)曾考慮制定一部完整的《行政程序法》，但是立法條件并不成熟。于是采用了“化整為零”的方式，把與社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)相關(guān)的，對公民權(quán)益影響最大的幾個領(lǐng)域單獨列出來，從實體和程序兩方面確立相應(yīng)的規(guī)則。《行政處罰法》《行政許可法》與《行政強制法》由此誕生。全國人大常委會法工委原副主任張春生就提出，我國的行政程序法立法過程“走了一個從低層級向高層級發(fā)展，從不系統(tǒng)向比較系統(tǒng)發(fā)展，從地方向中央發(fā)展的路程。”〔70〕張春生在接受《法制日報》記者采訪時就我國行政程序立法過程做出的總結(jié)。陳麗平：《行政強制法有望近期審議通過：訪全國人大常委會法工委原副主任張春生》，《法制日報》2011年3月5日。行政法治發(fā)展的這一歷史過程反映出，制度建設(shè)需要考慮到歷史與現(xiàn)實的實際狀況，充分尊重法治發(fā)展的客觀規(guī)律。

四、未來行政法治的展望

（一）回應(yīng)時代要求，著力完善中國特色行政法學(xué)理論體系

1.回應(yīng)新時代法治中國建設(shè)的重大理論需求

黨的十九大作出了我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義新時代的歷史論斷。在“四個全面”戰(zhàn)略布局之下，國家的建設(shè)和發(fā)展亟須各個學(xué)科提供充分的理論支撐，法學(xué)學(xué)科也必須承擔(dān)起這一使命，增強理論自信，從中國實際出發(fā)，研究解決當(dāng)下面臨的重大理論問題。如全面深化改革中的法律保障問題，法治與改革的關(guān)系問題；黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機統(tǒng)一問題，依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系問題；科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法問題；依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)問題；社會主義法治的本質(zhì)特征、內(nèi)在要求、基本原則等等問題。這些問題植根于中國法治建設(shè)的實際，內(nèi)涵了中國法治建設(shè)的獨特路徑和發(fā)展方向，需要用具有中國特色的法學(xué)理論予以解答。

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，開啟了新一輪的黨和國家機構(gòu)改革。本次黨和國家機構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次機構(gòu)改革，超越了以往的行政體制改革范疇，從國家治理的高度統(tǒng)籌黨政軍地各機構(gòu)的改革，向傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論提出了一系列問題。如黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式，這對于行政組織理論、行政行為理論、行政監(jiān)督理論都可能帶來一定的挑戰(zhàn)?！靶姓▽W(xué)研究必須適時回應(yīng)法治實踐中的新現(xiàn)象、新問題和新趨向?！薄?1〕江國華：《行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)的回應(yīng)型變遷》，《中國社會科學(xué)》2016年第11期。關(guān)注現(xiàn)實問題、回應(yīng)現(xiàn)實需求是行政法學(xué)研究的重要使命，也是中國行政法學(xué)能夠長期保持生命力的一條主要經(jīng)驗。如何應(yīng)對國家在完善治理體系與治理結(jié)構(gòu)中所展開的變革，為現(xiàn)實提供更有力的解釋框架和規(guī)范框架，使中國的行政法學(xué)理論更加充實和飽滿，應(yīng)當(dāng)是行政法學(xué)所需要面對和承擔(dān)的時代重任。

2.回應(yīng)政府治理和社會變遷帶來的理論變革

不同的時代，政府有著不同的管理職能，行政的范圍是不斷變化著的和發(fā)展著的?！?2〕參見姜明安：《行政的“疆域”與行政法的功能》，《求是學(xué)刊》2002年第2期。同樣，行政法學(xué)研究的領(lǐng)域和重點也并非一成不變，而是會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、民主政治的進(jìn)步、法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換等而不斷發(fā)生變化?！?3〕參見羅豪才：《中國行政法治建設(shè)三十年——在中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2008年年會上的講話》，《行政法學(xué)研究》2008年第4期。行政任務(wù)和手段的不斷變化，會對既有的行政法學(xué)理論帶來挑戰(zhàn)，并不斷促進(jìn)行政法學(xué)理論的革新。從世界各國行政活動的發(fā)展趨勢來看，傳統(tǒng)行政活動主要集中在秩序行政領(lǐng)域，如警察行政、交通行政、城市治理等等。在這一階段，行政法學(xué)集中關(guān)注行政行為的合法性問題，通過探尋立法對行政的授權(quán)邊界和司法對行政的恰當(dāng)審查方式，來實現(xiàn)對行政行為的合法性控制，從而規(guī)訓(xùn)和約束行政權(quán)。然而，在現(xiàn)代社會，行政的任務(wù)日益復(fù)雜和多樣化，政府除了完成傳統(tǒng)的秩序行政任務(wù)之外，還需要承擔(dān)一定的積極功能。如提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，完成行政給付，在特定的風(fēng)險領(lǐng)域承擔(dān)風(fēng)險防范或危險防止義務(wù)等。行政任務(wù)所發(fā)生的上述變化對行政法提出了新的要求，意味著行政法對待行政的態(tài)度需要進(jìn)行調(diào)整——僅僅關(guān)注行政權(quán)的“消極不越位”已經(jīng)不能滿足行政法治的需要，如何實現(xiàn)“積極且適當(dāng)作為”也應(yīng)當(dāng)納入行政法學(xué)的研究范圍當(dāng)中。〔74〕有研究者將其概括為“合法性”與“最佳性”的統(tǒng)一。參見朱新力、唐明良：《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動》，《浙江學(xué)刊》2009年第6期。

與行政任務(wù)同時發(fā)生變遷的，是行政的手段和方式。當(dāng)行政疆域日漸擴大，行政任務(wù)日趨復(fù)雜和多樣時，國家公權(quán)力已經(jīng)無法深入觸及社會的每一個角落，展開全面而有效率的管制。因此，現(xiàn)代行政的樣態(tài)逐漸由“國家行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)變，以政府為中心展開國家行政的“一元結(jié)構(gòu)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓c社會行政相結(jié)合的“二元結(jié)構(gòu)”，行政相對人在行政過程中的參與，社會組織、行業(yè)協(xié)會等社會中間力量的功能和作用得到更多的重視。建立在傳統(tǒng)的高權(quán)管制框架下的“命令—服從”式行政活動機制逐漸被更具開放性和包容性的治理框架所取代，多元主體合作共治的社會治理模式日益廣泛地得到應(yīng)用，更為靈活、多樣、柔性的社會規(guī)制手段如激勵型規(guī)制、信息規(guī)制、行政合同、協(xié)商規(guī)制等開始進(jìn)入行政機關(guān)的規(guī)制工具庫?！?5〕相關(guān)論述還可參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》第2版，法律出版社2014年版，第3～22頁。

中國的行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)重視行政活動所發(fā)生的上述變化，及時對舊理論進(jìn)行完善與拓展，探索面向未來的“新行政法”?！?6〕參見姜明安：《全球化時代的“新行政法”》，《法學(xué)雜志》2009年第10期。在研究方法上，面對日益復(fù)雜的法律問題和鮮活的法治實踐，行政法學(xué)不能固步自封，而應(yīng)當(dāng)著力打破學(xué)科壁壘，培育新興學(xué)科、發(fā)展交叉學(xué)科，鼓勵行政法學(xué)與相近或相似學(xué)科如政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，解決重大疑難問題。應(yīng)當(dāng)重視法社會學(xué)、法經(jīng)濟學(xué)等法學(xué)流派所帶來的新思路，豐富研究工具，拓寬研究視野。

3.回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科學(xué)技術(shù)帶來的理論挑戰(zhàn)

當(dāng)下正在發(fā)生的信息革命正對社會的方方面面產(chǎn)生著巨大影響。這種影響會通過科學(xué)技術(shù)對生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的改變而反映和作用到法律關(guān)系當(dāng)中，促使既有的法律關(guān)系、法律原則發(fā)生變化。對于行政法學(xué)而言，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等一系列的新興科學(xué)技術(shù)既是學(xué)科發(fā)展的重大機遇，也是當(dāng)下和未來需要面臨的理論挑戰(zhàn)。在利用上述先進(jìn)科技時，需要充分考慮，設(shè)計何種法律框架，才能夠調(diào)和自由、秩序、創(chuàng)新等不同的價值，做到既充分釋放科技所帶來的“利好”，又能有效防控科技所帶來的損害和潛在風(fēng)險。例如，在大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)成為驅(qū)動公共治理的重要資源。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的透明、開放，構(gòu)建統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，可以有效改進(jìn)公共服務(wù)水平，實現(xiàn)公共治理的轉(zhuǎn)型。然而，在這一過程中，如何規(guī)范政府對信息的收集、處理、利用過程，如何保障公民個人信息不被濫用，就成為行政法學(xué)必須面對的新問題。再如，當(dāng)下以幾家互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)為代表的互聯(lián)網(wǎng)平臺迅速擴張，其業(yè)務(wù)涵蓋社會生活的各個領(lǐng)域，通過高效的信息匹配為人們的生活帶來了極大便利。然而，這種新型的經(jīng)濟形態(tài)與傳統(tǒng)的業(yè)態(tài)差異巨大，簡單以事前許可加事后處罰的傳統(tǒng)方式對其進(jìn)行管理，有可能會出現(xiàn)偏離管理重點、責(zé)任分配不合理等問題，〔77〕參見周漢華：《論互聯(lián)網(wǎng)法》，《中國法學(xué)》2015年第3期。這就要求行政法學(xué)探索新的規(guī)制理念與規(guī)制思路，找到科學(xué)、合理的規(guī)制模式。關(guān)注現(xiàn)代科技的發(fā)展，并探索其對傳統(tǒng)行政法甚至行政結(jié)構(gòu)所帶來的變革，或許會成為行政法學(xué)研究中一個新的學(xué)術(shù)增長點。

在完成時代賦予中國行政法學(xué)的上述三重任務(wù)時，需要對如何進(jìn)一步加強中國行政法學(xué)理論體系的建設(shè)這一命題進(jìn)行深入思考?！?8〕對這一問題的早期研究，可參見同前注〔31〕，胡建淼文；王萬華：《略論建構(gòu)植根于中國實踐的自治行政法學(xué)理論體系——關(guān)于我國行政法學(xué)發(fā)展路徑的一點思考》，載《中國行政法之回顧與展望——“中國行政法二十年”博鰲論壇暨中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2005年年會論文集》。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國行政法學(xué)理論在博采眾長的基礎(chǔ)上，以“行政行為”概念統(tǒng)合了行政組織法、行政行為法、行政救濟法三個子系統(tǒng)，通過具有本土色彩的解釋方式，〔79〕參見陳越峰：《中國行政法（釋義）學(xué)的本土生成——以“行政行為”概念為中心的考察》，《清華法學(xué)》2015年第1期。初步構(gòu)建起了行政法學(xué)的理論體系。然而，必須要指出的是，現(xiàn)有行政法學(xué)概念體系和理論體系距離成熟和完善還有一定距離，在面對上述多重理論挑戰(zhàn)時，或多或少地呈現(xiàn)出了體系建構(gòu)的不充分和不完整?！?0〕參見朱芒：《中國行政法學(xué)的體系化困境及其突破方向》，《清華法學(xué)》2015年第1期。如在對重大行政決策的規(guī)范中，如何將“行政決策”這一概念納入傳統(tǒng)行政法的理論體系，就成為學(xué)者們討論的一個重要問題，〔81〕參見熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補正》，《中國法學(xué)》2015年第3期。同樣，在面對“規(guī)制行政法學(xué)”等更加關(guān)注行政過程及其實效的研究路徑時，究竟應(yīng)該通過部門行政法學(xué)抑或其他途徑統(tǒng)合相關(guān)研究也還有待進(jìn)一步討論?！?2〕參見于立深：《概念法學(xué)和政府管制背景下的新行政法》，《法學(xué)家》2009年第3期。這些問題的背后所反映出的，是現(xiàn)有行政法學(xué)理論體系容納力和解釋力的欠缺。這意味著我國行政法學(xué)的整體發(fā)展還需要進(jìn)一步完善學(xué)理的體系化建構(gòu)?！?3〕參見趙宏：《行政法學(xué)的體系化建構(gòu)與均衡》，《法學(xué)家》2013年第5期。

（二）深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

1.完善行政組織立法，推進(jìn)行政程序立法，研究制定行政法總則

推進(jìn)行政法治的首要任務(wù)是完善行政組織立法。從實際情況來看，我國的行政組織法存在一定欠缺，直接制約了我國公共行政的發(fā)展。〔84〕參見薛剛凌：《行政組織法發(fā)展缺位之檢討》，《江蘇社會科學(xué)》2008年第5期。具體而言，在中央政府組織立法方面，《國務(wù)院組織法》制定于1985年，內(nèi)容過于簡略，已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要；同時，國務(wù)院所屬各機構(gòu)也缺乏其獨立的組織法。在地方政府的組織立法方面，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了從省政府到鄉(xiāng)政府的各級地方政府體系，線條過粗，對于機構(gòu)、職能和權(quán)限的問題都規(guī)定得相對簡單，〔85〕參見應(yīng)松年：《論全面推進(jìn)依法治國的若干重點問題》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第22期。對于當(dāng)下出現(xiàn)的一些新型機構(gòu)如開發(fā)區(qū)管委會、行政審批局等也缺乏相應(yīng)規(guī)定。央地權(quán)力劃分的問題尚沒有在現(xiàn)有的組織法中得到解決?！?6〕參見應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學(xué)》2013年第2期。目前，“定職責(zé)、定機構(gòu)、定編制”的“三定規(guī)定”還是各級國家機關(guān)組織、配置資源的重要依據(jù)?？陀^來說，“三定規(guī)定”在推進(jìn)行政管理體制改革和行政組織法治化方面發(fā)揮了重要作用，但其畢竟不是法律。十八屆四中全會明確提出，要依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。推進(jìn)行政法治，應(yīng)當(dāng)盡快落實上述要求，借鑒“三定方案”的經(jīng)驗，制定完善國家機構(gòu)組織方面的法律法規(guī)，補齊推進(jìn)全面依法治國在組織法上的關(guān)鍵一環(huán)。

推進(jìn)行政法治，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序內(nèi)含公正、效率、秩序等多重價值，對于發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、遏制和消除腐敗、提高行政效率等具有重要意義，是全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)法治政府的必然要求。制定統(tǒng)一的行政程序法典，能夠樹立行政人員和社會公眾重視程序的觀念，集中解決行政程序規(guī)則的缺位問題，確保法治的統(tǒng)一?！?7〕參見王萬華：《論我國盡早制定行政程序法典的必要性與可行性》，《中國法學(xué)》2005年第3期。事實上，在《行政訴訟法》生效之后，專家學(xué)者就曾經(jīng)討論過是否要制定統(tǒng)一的行政程序法。但當(dāng)時由于各方面條件不成熟，分散立法成為最為穩(wěn)妥的選擇。經(jīng)過多年的努力，制定統(tǒng)一行政程序法典的時機和條件已經(jīng)成熟?！缎姓幜P法》《行政許可法》《行政強制法》等單行法典中包含了大量的行政程序規(guī)則，其出臺和實施表明我國的行政程序立法已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。另外，以《湖南省行政程序規(guī)定》為先導(dǎo)，我國已經(jīng)制定頒布十余部地方行政程序規(guī)定。多地的“先行先試”也為國家統(tǒng)一立法積累了足夠經(jīng)驗。〔88〕參見王萬華：《法治政府建設(shè)的地方程序立法推進(jìn)——制定〈北京市行政程序條例〉的幾個問題》，《法學(xué)雜志》2015年第8期?？梢哉f，制定統(tǒng)一的行政程序法典條件已完全具備，應(yīng)早日落實十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求，將制定統(tǒng)一的行政程序法典提上日程。

推進(jìn)行政法治，可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候推進(jìn)制定行政法總則。一般來說，行政立法通常具有范圍廣、內(nèi)容雜、數(shù)量多、變動快等特點，制定統(tǒng)一的法典存在較大難度。但從我國現(xiàn)有的地方行政程序立法考察，十余個省市已經(jīng)出臺的行政程序規(guī)定中已經(jīng)將一些難以單獨立法，但實踐中又迫切需要的總則式實體問題嵌入了行政程序規(guī)定中。這說明行政法總則在實踐中具有一定需求?？稍跅l件成熟的時候，嘗試通過“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的基本規(guī)范制定為一部“行政法總則”。這有助于消除我國行政立法中存在不協(xié)調(diào)、不一致以及矛盾沖突的狀態(tài)，建立起良好的行政法秩序?！?9〕參見應(yīng)松年：《制定行政法總則的時機已經(jīng)成熟》，http://opinion.caixin.com/2017-12-29/101191468.html，2018年5月1日訪問。

2.堅持問題導(dǎo)向，依法破解政府治理難題

改革開放四十年來，我國行政法治建設(shè)始終堅持問題導(dǎo)向，著力破解現(xiàn)實難題，形成了一系列制度成果。如通過問責(zé)制度，構(gòu)建起了督促黨政官員正確履職的機制，維護了法紀(jì)嚴(yán)明；通過行政審批制度改革，大幅削減、下放審批事項，保障了社會主義市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。經(jīng)驗表明，找準(zhǔn)癥結(jié)，集中發(fā)力，是推進(jìn)行政法治的有效路徑。當(dāng)前，全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，所面臨的利益和矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)錯綜復(fù)雜，特別是政府治理領(lǐng)域和行政法治建設(shè)還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)和突出問題。這些問題有的是歷史形成的，有的是由于社會轉(zhuǎn)型期利益格局分化而導(dǎo)致的，還有的是現(xiàn)代科技發(fā)展所帶來的治理難題。解決上述問題，需要我們持續(xù)強化問題意識，堅持問題導(dǎo)向，從理論和制度上破解難題，給出答案。

從當(dāng)前法治政府建設(shè)的進(jìn)程和形勢來看，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法，完善行政糾紛解決機制，依然是法治政府建設(shè)中的重點和難點問題。作為行政權(quán)力中使用最廣泛、最頻繁、最復(fù)雜和最難以規(guī)范的權(quán)力，決策權(quán)亟待納入法治軌道。應(yīng)當(dāng)加快出臺《重大行政決策程序條例》的步伐，對重大行政決策行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，明確重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)則，同時對違法不當(dāng)決策的責(zé)任及問責(zé)方式作出明確規(guī)定。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，雖然一系列改革持續(xù)推進(jìn)，但執(zhí)法體制不順、執(zhí)法權(quán)威不足、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不規(guī)范、不作為和亂作為并存等問題依然多發(fā)。需要繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，充實基層執(zhí)法力量，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移；建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法的記錄通報和責(zé)任追究制度，樹立執(zhí)法權(quán)威；建立與政績考核掛鉤的執(zhí)法績效考核評價制度，促進(jìn)規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)，提高執(zhí)法效率；落實執(zhí)法問責(zé)制度，防范執(zhí)法中的不作為和亂作為；落實執(zhí)法資格考試和持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法，有利于從源頭上減少社會矛盾，但要實現(xiàn)良好的治理，同時還要高度重視預(yù)防和化解社會矛盾的機制。十九大報告強調(diào)，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。為此，應(yīng)當(dāng)在提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的同時，引導(dǎo)群眾在法治的框架內(nèi)解決矛盾糾紛。通過完善行政調(diào)解、行政裁決、人民調(diào)解、行政復(fù)議等制度化解社會矛盾，關(guān)注行政復(fù)議制度改革成效，評估行政復(fù)議委員會的實施效果，通過修改《行政復(fù)議法》，成立專門的行政復(fù)議機構(gòu)，集中復(fù)議權(quán)，使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道，實現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的良好銜接，構(gòu)建系統(tǒng)運行的行政爭議解決機制。

3.重視制度落實，確保法律有效實施

經(jīng)過四十年的行政法治建設(shè)，我國的行政法律體系和制度體系已經(jīng)初步建立起來。盡管在部分領(lǐng)域還有所欠缺，但主要的制度已經(jīng)基本具備。因此，當(dāng)下法治建設(shè)的一個重要任務(wù)是，在彌補既有制度缺失的同時，著力推進(jìn)法律的實施和制度的落實。從歷史發(fā)展來看，我國制定頒布的部分法律實施情況并不夠良好，而是被相關(guān)部門動用各種資源，想方設(shè)法規(guī)避。例如《行政許可法》，在實施過程中遭遇了較多的規(guī)避性、選擇性適用，并未能夠完全實現(xiàn)立法目的?！?0〕參見耿玉基：《法律“被虛置化”：以行政許可法為分析對象》，《法制與社會發(fā)展》2016年第4期。在我國法治政府建設(shè)進(jìn)程中，通過黨政主導(dǎo)的方式確保大量的制度在短時間內(nèi)創(chuàng)設(shè)、落地，并輔之以指標(biāo)等形式進(jìn)行督促和考核。這一方面大大提高了法治政府建設(shè)的效率，一方面也導(dǎo)致部分地方出現(xiàn)了法治政府建設(shè)的形式主義傾向。一些地方政府對依法行政的組織推進(jìn)工作呈現(xiàn)模式化、套路化，停留于口頭承諾，缺乏實質(zhì)舉措；部分推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度過于簡略、粗糙，多宏觀和原則性規(guī)定，少可操作舉措，對行政權(quán)力剛性約束不足；一些制度有規(guī)定無落實，實際中運用比較有限。這種形式主義的傾向?qū)е路珊椭贫葻o法切實發(fā)揮規(guī)范行政活動的作用，社會公眾也難以感知到法治建設(shè)的“獲得感”?！?1〕參見趙鵬：《從評估數(shù)據(jù)析法治政府建設(shè)中形式主義表現(xiàn)及其根源》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第4期。

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”，說明促進(jìn)和保障法律的實施是增強法律權(quán)威，激活法律生命力的最重要手段。在未來的行政法治建設(shè)中，重點關(guān)注法律的實施，保障制度“落地”后能夠真正“生根”，在社會生活中發(fā)揮更大的作用。為此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)制度設(shè)計的精細(xì)化，改變多宏觀原則性規(guī)定、少操作性制度安排的現(xiàn)狀，確保方案切實可行、切中要害，通過有效手段確保各項措施落到實處?！?2〕參見馬懷德：《法治政府建設(shè)要警惕形式主義》，《人民日報》2014年4月28日第005版。同時，還應(yīng)當(dāng)注意到，促進(jìn)法律實施和制度落實是一個系統(tǒng)性工程，受到各方面條件的影響和制約，單純由系統(tǒng)內(nèi)主導(dǎo)可能會出現(xiàn)動力缺乏、持續(xù)性不足、長期效果堪憂等情況，〔93〕參見李霞：《從經(jīng)濟增長驅(qū)動到法治指標(biāo)驅(qū)動——中國地方法治動力機制研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第6期。應(yīng)當(dāng)在一定程度上引入多元化的動力機制，改變法治政府建設(shè)“內(nèi)循環(huán)”的狀態(tài)，全面推進(jìn)政務(wù)公開，通過加強司法監(jiān)督、人大監(jiān)督和新聞媒體輿論監(jiān)督功能等方式，更多發(fā)揮市場、社會、競爭等其他機制的推動作用，形成督促政府依法行政的外部壓力。〔94〕參見周漢華：《構(gòu)筑多元動力機制，加快建設(shè)法治政府》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

（三）抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，增強法治意識，營造法治氛圍

1.抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，保證法治意識入腦入心

行政法治的推進(jìn)有賴于領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員依法行政意識的增強。黨的十八大明確提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。黨的十九大再次強調(diào)，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)掌國之重器，公器私用、濫用權(quán)力的風(fēng)險相對較高；同時，“以吏為師”的文化傳統(tǒng)也決定了各級領(lǐng)導(dǎo)干部對社會的示范作用最為顯著。只有作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部以實際行動帶頭尊法、守法，才能營造“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治氛圍和風(fēng)氣。

抓住“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當(dāng)從四個方面發(fā)力。一是要在育人上打基礎(chǔ)。未來黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必然出自今天的青年，廣大青年學(xué)生應(yīng)當(dāng)?shù)路嫘?，明法篤行，打牢法學(xué)知識功底，加強道德養(yǎng)成，培養(yǎng)法治精神。二是要在選人上下功夫，建立以法治指標(biāo)為主要考核內(nèi)容之一的干部評價體系，在傳統(tǒng)的“德能勤績廉”評價標(biāo)準(zhǔn)中加上“法”，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。與此同時，要警惕實際工作中“念歪了經(jīng)”，把敗訴率、上訴申訴率作為重要的、甚至唯一的考核指標(biāo)的做法是對法治考核的機械理解，把錯案辦成鐵案的“逆淘汰”不可取。三是要在管人上做文章。應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格監(jiān)督，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率和查處率，杜絕“法不責(zé)眾”的僥幸心理，營造人人講法治，事事有法管的良好氛圍。四是要在制度精細(xì)化上花氣力。要在具體問題上檢驗法治意識，在細(xì)節(jié)上觀察法治素養(yǎng)，警惕“嘴上法治，實際人治”，“桌上法治，桌下人治”的現(xiàn)象?？偠灾骷夘I(lǐng)導(dǎo)干部對于法治的認(rèn)知不能僅僅停留于表面，不能止步于“按照法律條文辦事”，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步認(rèn)識到法治作為治國理政基本方式的價值所在，從內(nèi)心深處認(rèn)同法治、信仰法治、崇尚法治，保證法治意識入腦入心。

2.各方形成合力，營造良好法治氛圍

法治要求制定良好的法律得到普遍的遵循，這要求社會民眾也具備相應(yīng)的法治意識，形成尊重法律、敬仰法律的良好法治氛圍。改革開放以來，我國社會民眾的法治意識有了較大提升，基本樹立了權(quán)利義務(wù)觀念，在自身權(quán)益受到侵害時，能夠通過法律途徑尋求救濟。然而，也應(yīng)該看到，社會公眾的整體法治意識還有進(jìn)一步提高的空間。以當(dāng)前的行政糾紛解決為例，信訪案件的數(shù)量與行政復(fù)議、訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)倒掛趨勢，信訪成為行政糾紛解決的首選渠道，一方面是因為法定救濟渠道還不夠通暢，另一方面也意味著社會公眾在一定程度上還是更偏向于信訪等非法治化的糾紛解決機制。一部分公民在維權(quán)時只講權(quán)利，不講義務(wù)，導(dǎo)致社會矛盾糾紛的表達(dá)方式呈現(xiàn)極端化、暴力化，甚至引發(fā)群體性事件，也從另一個側(cè)面說明部分公眾的規(guī)則意識還有待提高。解決上述問題，要求社會各方主體都應(yīng)當(dāng)積極參與到普法活動當(dāng)中。社會媒體應(yīng)當(dāng)宣傳正確的法治觀念，做到理性傳播，堅持自律擔(dān)當(dāng)；學(xué)校應(yīng)該承擔(dān)起教育責(zé)任，保證青少年接受高質(zhì)量的法治教育。中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《我國青少年法治教育發(fā)展報告（2018）》顯示，近年來我國的青少年法治素養(yǎng)和中小學(xué)的法治教育工作取得了長足進(jìn)步，青少年的法治價值觀已經(jīng)初步養(yǎng)成，但仍存在對法律常識掌握水平偏低，法治教育配套資源不到位等若干不足。為此，應(yīng)當(dāng)考慮將法律知識納入高考，補強高中這一法治教育的薄弱環(huán)節(jié)，增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，推動青少年法治教育均衡發(fā)展，〔95〕《〈我國青少年法治教育發(fā)展報告（2018）〉發(fā)布》，http://china.cnr.cn/gdgg/20180417/t20180417_524201496.shtml，2018 年 5月2日訪問。保證在校學(xué)生養(yǎng)成良好的思想政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和法治素質(zhì)，德法兼修、明法篤行。

“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！彼氖陙?，我國的行政法治隨著時代的發(fā)展變遷而不斷成長。一部又一部法律的出臺和實施，一項又一項制度的建立和運行，將行政法治的理想藍(lán)圖逐漸變成了現(xiàn)實?；仡櫵氖晷姓ㄖ谓ㄔO(shè)的歷程，我們可以自信地說，現(xiàn)在比歷史上任何時候都要接近法治政府建設(shè)的目標(biāo)。進(jìn)入新時代，黨和國家事業(yè)發(fā)生的歷史性變革對傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式提出了新的要求，行政法治建設(shè)領(lǐng)域和行政法學(xué)研究也面臨愈加復(fù)雜的任務(wù)和挑戰(zhàn)，我們既要著眼長遠(yuǎn)、打好基礎(chǔ)、建好制度，又要立足當(dāng)前、突出重點、扎實工作，不斷完善行政法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系，破解國家治理領(lǐng)域出現(xiàn)的各種難題，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。