●孟星宇

“現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，〔1〕“風(fēng)險(xiǎn)”作為當(dāng)今社會(huì)最突出的時(shí)代標(biāo)志，正在不斷加深著對(duì)人類生存和發(fā)展的影響。隨著1986年德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”的提出，“現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的觀念逐漸得到國(guó)際社會(huì)的普遍接納。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的話題近年在我國(guó)社會(huì)學(xué)界和法學(xué)界（特別是刑法學(xué)界）也逐漸成為熱門的研究課題之一。社會(huì)發(fā)展總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的生成，因而防范和治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代政府的主要職能。這其中，禁止性規(guī)范作為政府治理手段經(jīng)常用于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范。從效果來看，具有國(guó)家強(qiáng)制力的禁止性規(guī)范的實(shí)施能夠取得立竿見影的效果，但與此同時(shí)也有損及公民權(quán)利之嫌。目前，單一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)無法確保禁止性規(guī)范適用的正當(dāng)性。本文以校園網(wǎng)貸治理過程中限制大學(xué)生借款權(quán)的禁止性規(guī)范為例，以禁止性規(guī)范適用的語境變化為原點(diǎn)，探究禁止性規(guī)范正當(dāng)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其正當(dāng)性缺失因素做出細(xì)化識(shí)別。

一、禁止性規(guī)范適用的不確定使其正當(dāng)性考量成為難題

禁止性規(guī)范的適用盡管形式上契合了現(xiàn)代政府風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)，同時(shí)也符合公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的一般認(rèn)知，但禁止性規(guī)范適用的泛化，其所具有的明顯強(qiáng)制力、否定性評(píng)價(jià)、限縮行為人權(quán)利之功能以及風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性，使其正當(dāng)性考量成為難題。

（一）問題的引出：校園網(wǎng)貸中禁止性規(guī)范的適用

自2016年3月媒體報(bào)道出第一起在校大學(xué)生因校園網(wǎng)貸引發(fā)的社會(huì)事件以來，校園網(wǎng)貸亂象逐漸被披露。〔2〕參見央視網(wǎng)焦點(diǎn)訪談欄目2016年12月2日專題“校園貸莫要變成校園害”：http://tv.cctv.com/2016/12/02/VIDEMCatUNhDKFqXRxwUma9H161202.shtml，2017年2月16日訪問。一方面，在校大學(xué)生借款人拖欠還款個(gè)案數(shù)量快速增多，拖欠還款金額逐漸上升，因無力償還貸款衍生出的詐騙、自傷等事件也時(shí)有發(fā)生；另一方面，貸款人采取低門檻、高利率的放貸方式日漸普遍化，并由此發(fā)展出敲詐勒索、非法拘禁等非法催收行為。為此，從2016年10月以來，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)銀監(jiān)會(huì)）先后制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)校園網(wǎng)貸整治工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)［2016］47號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）、《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)［2017］6號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)校園貸規(guī)范管理工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)［2017］26號(hào)）三部規(guī)范性文件，〔3〕2018年3月十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，將銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)合并為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，但這一機(jī)構(gòu)改革變化并不影響對(duì)《通知》性質(zhì)的認(rèn)定。為保證敘述的準(zhǔn)確性與一致性，全文仍以原銀監(jiān)會(huì)名稱加以闡述。不斷加強(qiáng)對(duì)校園網(wǎng)貸業(yè)態(tài)的治理。從實(shí)施的效果看，這一系列對(duì)校園網(wǎng)貸業(yè)態(tài)加以治理的規(guī)范性文件是有成效的，與校園網(wǎng)貸相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件迅速減少。但是，如果對(duì)這三部規(guī)范性文件進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，其中關(guān)于限制校園網(wǎng)貸借款人資格的禁止性規(guī)范涉及“確立公民權(quán)利和義務(wù)”的范疇，其是否存有正當(dāng)性是值得商榷的。以《通知》為例，其對(duì)貸款人放貸對(duì)象進(jìn)行了如下限制：“不得向未滿18周歲的在校大學(xué)生提供網(wǎng)貸服務(wù)，在審核年滿18周歲在校大學(xué)生借款人資格時(shí)，必須落實(shí)借款人第二還款來源，獲得第二還款來源方（父母、監(jiān)護(hù)人、或其他管理人等）表示同意其借款行為并愿意代為還款的書面擔(dān)保材料，并通過電話等方式確認(rèn)第二還款來源方身份的真實(shí)性”。〔4〕參見《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)校園網(wǎng)貸整治工作的通知》銀監(jiān)發(fā)〔2016〕47號(hào)文。若以借款人作為觀察視角，可以對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行同義轉(zhuǎn)化：第一，未滿18周歲的在校大學(xué)生不能進(jìn)行校園借貸；第二，年滿18周歲大學(xué)生若未獲得第二還款來源書面擔(dān)保確認(rèn)，則不能進(jìn)行校園網(wǎng)貸業(yè)務(wù)?？梢钥闯觯搩?nèi)容雖然形式上是以校園網(wǎng)貸中的貸款人和平臺(tái)中介機(jī)構(gòu)為主體做出的義務(wù)性規(guī)定，實(shí)際上則是對(duì)在校大學(xué)生校園網(wǎng)貸借款人資格的限制。無疑，行政部門以禁止性規(guī)范的方式對(duì)在校大學(xué)生借款人資格作出限制，將極大減少在校大學(xué)生群體參與校園網(wǎng)貸的發(fā)生機(jī)會(huì)，從而達(dá)到與之關(guān)聯(lián)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)迅速消弭的效果。但從行政法治的視角觀察，這一系列舉措不可避免涉及公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)。其核心沖突在于禁止性規(guī)范治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所具有的高效性與禁止性規(guī)范對(duì)公民權(quán)利干預(yù)之間形成了張力。是否可以因禁止性規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的高效性而忽視其對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)？亦或因禁止性規(guī)范對(duì)公民權(quán)利干預(yù)就拒絕禁止性規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的適用？換言之，需要對(duì)禁止性規(guī)范適用的正當(dāng)性加以檢視。

（二）禁止性規(guī)范適用語境之?dāng)U張

禁止性規(guī)范的概念發(fā)端于19世紀(jì)中期德國(guó)學(xué)者薩維尼關(guān)于強(qiáng)行性規(guī)定（mandatory rules）的觀點(diǎn)，〔5〕Friedrich Carl von Savigny.System des heutigen R mischen Rechts,Bd.VIII，1849, pp.32-38.后隨著指向?qū)ο蟮牟粩嗉?xì)化，區(qū)分為強(qiáng)制性規(guī)范和禁止性規(guī)范?！?〕楊代雄：《民法總論專題》，清華大學(xué)出版社2012年版，第128頁。一般認(rèn)為，禁止性規(guī)范是指“命令當(dāng)事人不得為一定行為之法律規(guī)定”?！?〕王軼：《論物權(quán)法的規(guī)范配置》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。從性質(zhì)上也可將其視作“屬于禁止當(dāng)事人為一定行為的強(qiáng)行性規(guī)范”。〔8〕王利明：《人格權(quán)的積極確權(quán)模式探討——兼論人格權(quán)法與侵權(quán)法之關(guān)系》，《法學(xué)家》2016年第2期。禁止性規(guī)范旨在阻止行為主體從事某種行為，〔9〕王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2009版，第221頁。必然涉及對(duì)所規(guī)范行為做出否定性評(píng)價(jià)，客觀上形成了檢驗(yàn)公民行為的“度量尺”，公民不得做出禁止性規(guī)范所限定的行為。禁止性規(guī)范實(shí)際上充當(dāng)著劃定公民行為邊界的工具，〔10〕朱慶育：《私法自治與民法規(guī)范——?jiǎng)P爾森規(guī)范理論的修正性運(yùn)用》，《中外法學(xué)》2012年第3期。具有了限縮行為人權(quán)利范圍的效果。但是，無論是依據(jù)“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”的憲法規(guī)定，還是“公民合法權(quán)利不受侵害”的一般法理，公民權(quán)利邊界都應(yīng)具有穩(wěn)定性。由此，制定具有限縮公民權(quán)利功能的禁止性規(guī)范都應(yīng)慎重。

我國(guó)傳統(tǒng)意義上的禁止性規(guī)范一般規(guī)定于法律、行政法規(guī)位階的規(guī)范性文件中。由于禁止性規(guī)范位階高、數(shù)量少，因而很少會(huì)涉及對(duì)禁止性規(guī)范適用的正當(dāng)性考量。禁止性規(guī)范常常適用于民法對(duì)契約效力的判斷以及刑法等具有懲戒屬性的法律對(duì)行為主體處罰的規(guī)則。但是，隨著國(guó)家行政管理職能的擴(kuò)展，禁止性規(guī)范適用語境發(fā)生了變化。“侵害行政——給付行政——計(jì)劃行政”的行政發(fā)展趨勢(shì)改變了政府角色定位。〔11〕劉宗德：《行政法基本原理》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第203頁?！胺?wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，使服務(wù)與監(jiān)管逐漸成為現(xiàn)代政府的主要職能。大量社會(huì)管理事項(xiàng)納入了政府的日常管理，這其中，又以降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為政府治理的基本目標(biāo)，〔12〕方世榮、孫才華：《論促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)的政府職能及其行政行為》，《法學(xué)》2011年第6期。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使政府在治理過程中逐漸趨向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的價(jià)值，當(dāng)面臨不確定的威脅時(shí)，政府即可能“不顧科學(xué)上的不確定性而采取保護(hù)國(guó)民的行動(dòng)”。〔13〕金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4期。因此，采用有效的強(qiáng)制性措施，以高效管理社會(huì)事務(wù)、降低風(fēng)險(xiǎn)形成，就成為現(xiàn)代政府的核心關(guān)注?！?4〕［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第 20～22頁。于是，高強(qiáng)制性的禁止性規(guī)范逐漸作為政府治理工具頻繁適用于風(fēng)險(xiǎn)防控中。從適用范圍看，禁止性規(guī)范旨在將防范的對(duì)象從相對(duì)明確、可以預(yù)知的“危害”擴(kuò)展到具有不確定特性、難以預(yù)判的“風(fēng)險(xiǎn)”，適用的領(lǐng)域不斷擴(kuò)增。從適用位階看，禁止性規(guī)范適用的形式呈現(xiàn)多元化，其所適用的規(guī)范性文件從法律、行政法規(guī)位階向下擴(kuò)延，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及行政規(guī)范都出現(xiàn)了禁止性規(guī)范的實(shí)例，禁止性規(guī)范呈現(xiàn)出由法規(guī)范向行政規(guī)范擴(kuò)張之態(tài)勢(shì)?！?5〕由于我國(guó)“其他規(guī)范性文件”存在語義的模糊，為減少無關(guān)主旨內(nèi)容的繁瑣解釋，本文以“行政規(guī)范”的學(xué)理概念替代“其他規(guī)范性文件”的表述。由此，既有合法性審查機(jī)制能否應(yīng)對(duì)禁止性規(guī)范適用對(duì)象的變化，需要重新思考。

（三）規(guī)范性文件審查機(jī)制既有路徑的檢視

對(duì)我國(guó)規(guī)范性文件審查機(jī)制加以審視，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件審查機(jī)制存在兩條路徑：一是規(guī)范性文件備案審查機(jī)制；二是行政訴訟法中對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查機(jī)制。

1.以法律統(tǒng)一性為核心的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）確立了備案審查機(jī)制的雛形?！侗O(jiān)督法》第28條至第33條構(gòu)設(shè)了備案審查機(jī)制的框架。之后修訂的《立法法》雖然對(duì)備案審查機(jī)制的部分條款作出調(diào)整，但并沒有超出原有《監(jiān)督法》所構(gòu)建的備案審查機(jī)制框架。概括而言，備案審查機(jī)制的適用范圍、規(guī)范性文件審查主體以及規(guī)范性文件審查的權(quán)力配置是規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的主要組成?！胺蓛?yōu)位原則”、“法律保留原則”、“職權(quán)法定原則”等基本法學(xué)理念貫穿于備案審查機(jī)制之中。規(guī)范性文件備案審查機(jī)制存有兩條脈絡(luò)：一是圍繞規(guī)范性文件的審查權(quán)作出的權(quán)力配置，“誰來審”是這一脈絡(luò)的明顯表征；二是通過法規(guī)位階的外在形式對(duì)法規(guī)內(nèi)容與效力進(jìn)行判斷。法律保留以及沖突解決機(jī)制是審查重心?？梢钥闯觯瑐浒笇彶闄C(jī)制建構(gòu)于法律統(tǒng)一性的基礎(chǔ)之上。在現(xiàn)有框架下，行政主體職權(quán)理論、法律位階理論被用作備案審查制度的理論基礎(chǔ)。規(guī)范性文件備案審查制度具有明顯的整體性與系統(tǒng)性。

2.以個(gè)案糾紛化解為目標(biāo)的行政訴訟附帶審查機(jī)制。不同于備案審查機(jī)制的體系性架構(gòu)，行政訴訟中的規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制的建立并非初期的系統(tǒng)化構(gòu)設(shè)，而是順應(yīng)司法審判對(duì)實(shí)踐爭(zhēng)議的解決需求而形成。通過對(duì)規(guī)范性文件審查，解決因規(guī)范性文件形成的行政爭(zhēng)議是其制度的主要功能。因而較之于強(qiáng)調(diào)法律統(tǒng)一性的備案審查機(jī)制，行政訴訟中的規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制的審查程度明顯降低，表現(xiàn)為審查權(quán)以及審查內(nèi)容的限縮。僅具有判斷規(guī)范性文件是否合法的附帶審查權(quán)和對(duì)制定機(jī)關(guān)的建議權(quán)，不具有對(duì)規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)變更的權(quán)能。但同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政爭(zhēng)議解決的功能要求使附帶審查機(jī)制具有較完備的程序?qū)彶橐?guī)則。2014年新修訂的《行政訴訟法》第53條及2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》均含有明顯的程序性審查要素。學(xué)界對(duì)行政訴訟附帶審查機(jī)制的啟動(dòng)程序概括為“請(qǐng)求主體”、“請(qǐng)求客體”、“請(qǐng)求內(nèi)容”、“請(qǐng)求期間”的要件判斷?！?6〕章劍生：《論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。法院對(duì)請(qǐng)求權(quán)的要件判斷與其對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查，構(gòu)成了附帶審查的程序路徑。新《行政訴訟法》司法解釋對(duì)規(guī)范性文件審查的管轄設(shè)定、對(duì)規(guī)范性文件請(qǐng)求訴權(quán)的庭審階段安排及對(duì)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)意見聽取的補(bǔ)入機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化了附帶審查機(jī)制的程序結(jié)構(gòu)。同時(shí)，新司法解釋明確了合法性審查內(nèi)容。制定主體職權(quán)范圍、制發(fā)程序、法律規(guī)范的位階審查以及對(duì)違法增加公民義務(wù)和損及公民權(quán)利的內(nèi)容成為合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)。

整體而言，目前我國(guó)兩種規(guī)范性文件審查機(jī)制存在差異性。審查權(quán)能與程序要件的不同是兩者的主要差別。但這一差別是立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)不同職能定位所引起的功能性差異。剝離這一因素，兩種審查機(jī)制對(duì)規(guī)范性文件審查內(nèi)容是一致的，即通常是對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。而就合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)而言，兩種規(guī)范性文件審查內(nèi)容是趨同的。規(guī)范性文件位階審查、職權(quán)審查是共同的審查內(nèi)容。新《行政訴訟法》司法解釋將公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)的違法減損與增加作為合法性的具體審查標(biāo)準(zhǔn)之一，其實(shí)仍可以囊括在規(guī)范性文件的位階審查之中。《立法法》與《監(jiān)督法》雖然存有對(duì)“不適當(dāng)”規(guī)范性文件的審查規(guī)則，但《監(jiān)督法》第30條對(duì)“不適當(dāng)”的認(rèn)定重新指向了位階審查與職權(quán)審查。由此，我們可以判斷：目前現(xiàn)有的兩種規(guī)范性文件審查機(jī)制主要為合法性審查。

二、禁止性規(guī)范與單一合法性審查銜接失當(dāng)之癥結(jié)

合法性包含于正當(dāng)性中，是正當(dāng)性的一個(gè)面向（Legitimacy of Legality）?！?7〕“合法性”與“正當(dāng)性” 在學(xué)界雖然常常通用，但兩者含義實(shí)際并不相同。概括而言，“合法性”強(qiáng)調(diào)以上位法原則和規(guī)定對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行形式審查，“正當(dāng)性”則進(jìn)一步涵蓋了對(duì)某種道德原則或價(jià)值衡量等要素的直接判斷。當(dāng)“合法性”自身所具的價(jià)值指向等要素與“正當(dāng)性”一致時(shí)，“合法性”可以替代“正當(dāng)性”，但當(dāng)“合法性”的具體內(nèi)涵不能涵蓋某種道德原則或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，與“正當(dāng)性”不一致時(shí)，其僅可理解為“合法律性”。在法律的規(guī)范分析范式下，“合法性”通常采取“合法律性”（Legality）釋義，〔18〕孫國(guó)東：《基于合法律性的合法性——從韋伯到哈貝馬斯》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第2期。即在形式上判定行為是否符合國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)。我國(guó)規(guī)范性文件審查機(jī)制遵循了這一基本法理。依照通理，規(guī)范性文件通過合法性的審查其規(guī)范的正當(dāng)性即可以得到確認(rèn)。但是，對(duì)于禁止性規(guī)范而言，單一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)并不完全涵蓋禁止性規(guī)范適用的正當(dāng)性。

（一）對(duì)校園網(wǎng)貸治理中的禁止性規(guī)范合法性考量

對(duì)校園網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)的治理是一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦C。如前所述，禁止性規(guī)范的適用盡管形式上契合了政府風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)，但其正當(dāng)性考量也成為不可回避的問題。以校園網(wǎng)貸領(lǐng)域的三部規(guī)范性文件為例，其中關(guān)于限制校園網(wǎng)貸借款資格的禁止性規(guī)范是其核心條款。如果以合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)觀察，則會(huì)發(fā)現(xiàn)這一禁止性規(guī)范并不完全符合合法性的形式審查標(biāo)準(zhǔn)。

首先，無論抽象行政行為還是具體行政行為，涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的變更均應(yīng)當(dāng)遵從法律保留原則，即“特定領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)應(yīng)保留由立法者以法律規(guī)定，行政權(quán)惟依法律的指示始能決定行止”?！?9〕許宗力：《法與國(guó)家權(quán)利》，元照出版公司2006年版，第118頁。在我國(guó)，對(duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)的變更“只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律來規(guī)定,其他機(jī)關(guān)、其他形式的立法文件無權(quán)創(chuàng)設(shè)”，〔20〕何海波：《行政法治,我們還有多遠(yuǎn)》，《政法論壇》2013年第6期。并且權(quán)力的適用應(yīng)在授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行。我國(guó)《立法法》第8條將“民事基本制度”明確作為法律保留事項(xiàng)。以年齡為要素的民事行為能力制度必然囊括于民事基本制度中?！锻ㄖ芬阅挲g要素對(duì)大學(xué)生借款人資格加以限制的規(guī)定，已涉及民事行為能力制度。由于這一規(guī)定創(chuàng)設(shè)性調(diào)整了既有民事行為能力制度，并非僅對(duì)現(xiàn)有民事行為能力制度的簡(jiǎn)單重述和細(xì)化，因而與《立法法》中的法律保留規(guī)則形成沖突。其次，從立法權(quán)限的角度來看，2015年新修訂的《立法法》明確了部門規(guī)章立法權(quán)限。第80條規(guī)定：“沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”?！锻ㄖ穼?duì)在校大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)借貸資格的限制實(shí)為減損公民權(quán)利，并且該規(guī)定既不屬于法律、行政法規(guī)的特別授權(quán)，也不屬于對(duì)上位法的具體細(xì)化。部門規(guī)章尚且不能設(shè)定減損公民權(quán)利的事項(xiàng)，其下位的行政規(guī)范更不能設(shè)定減損公民權(quán)利的事項(xiàng)。事實(shí)上如果進(jìn)一步從特別法優(yōu)于一般法的合法性角度進(jìn)一步判斷，《通知》對(duì)大學(xué)生借款資格的規(guī)定同樣缺少上位法依據(jù)，仍可得出該禁止性規(guī)范合法性缺失的結(jié)論。〔21〕即便將考察范圍擴(kuò)大到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管更為嚴(yán)苛的金融借貸，也僅在《商業(yè)銀行法》第36條涉及對(duì)借款人資格的限制規(guī)定。而在同條第二款“經(jīng)商業(yè)銀行審查、評(píng)估，確認(rèn)借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔(dān)保”的表述，表明貸款人仍具有選擇是否向借款人貸款的權(quán)利，規(guī)定并沒有突破私法意思自治的基本法理。因此，就貸款行為而言，我國(guó)現(xiàn)行法律并不存在對(duì)借款人資格進(jìn)行強(qiáng)制限制的規(guī)定。

從合法性形式審查的角度判斷，《通知》對(duì)大學(xué)生借款資格的規(guī)定缺少上位法依據(jù)，該禁止性規(guī)范合法性缺失應(yīng)當(dāng)說并無疑問。但問題的關(guān)鍵在于：這一缺少合法性要件的禁止性規(guī)范，卻在政府對(duì)校園網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮著巨大的作用，并且社會(huì)對(duì)這一規(guī)范也存有較高的接受度。也就是說，校園網(wǎng)貸禁止性規(guī)范合法性不足卻并不完全影響其實(shí)效的發(fā)揮。禁止性規(guī)范治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所具有的高效性與禁止性規(guī)范對(duì)公民權(quán)利干預(yù)之間形成的張力，實(shí)際上彰顯了單一合法性審查標(biāo)準(zhǔn)面臨的困境。

（二）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是單一合法性標(biāo)準(zhǔn)無法審查禁止性規(guī)范的歸因

法律滯后性是描述法律制度缺陷的慣有研究角度。人類認(rèn)知局限性，以及法律凸顯對(duì)秩序價(jià)值的立法保守傾向，形成了“盡可能地避免對(duì)該制度進(jìn)行不斷的修改和破壞”滯后性的立法慣性?！?2〕［美］E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第420頁。法律滯后性會(huì)使法律規(guī)范隨著時(shí)間推移使規(guī)范效果發(fā)生偏移。但是，這一原因并不能否認(rèn)單一合法性標(biāo)準(zhǔn)不能成為禁止性規(guī)范的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從法律功能角度觀察，合法性始終作為規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)是因?yàn)榉尚Ч膶?shí)現(xiàn)需以法律秩序加以保障。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)在于判斷規(guī)范是否符合實(shí)定法，是邏輯推斷的證成過程，本質(zhì)上是對(duì)法律秩序價(jià)值的維護(hù)。法律滯后性雖然會(huì)影響法律規(guī)范的準(zhǔn)確性，但并不必然會(huì)影響法律規(guī)范秩序。事實(shí)上，現(xiàn)有單一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際已包含了對(duì)法律滯后性弊端的考量。法律規(guī)范制定之初一般均會(huì)考慮法律滯后性，預(yù)留出對(duì)法律條文的解釋空間，補(bǔ)足法律規(guī)范滯后形成的規(guī)制缺陷。但是，若進(jìn)一步思考，當(dāng)法律解釋無法對(duì)原有法律規(guī)范作出補(bǔ)正，且立法的缺位存有形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的可能性時(shí)，合法性是否還能對(duì)法律規(guī)范的秩序價(jià)值加以維護(hù)呢？ 這一假設(shè)在上個(gè)世紀(jì)已有學(xué)者做過思考。博登海默認(rèn)為“當(dāng)業(yè)已確立的法律同一些易變且重要的社會(huì)發(fā)展力量相沖突時(shí)，法律就必須對(duì)這種穩(wěn)定政策付出代價(jià)，”“在社會(huì)發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，法律常常會(huì)陷于癱瘓，因?yàn)樗坏貌粸閿嗔研哉{(diào)整讓路?！薄?3〕同前注〔22〕，E·博登海默書，第 420頁。這一觀點(diǎn)指明了影響法律規(guī)范秩序效果的要素包括兩個(gè)部分：法律滯后需存有阻礙社會(huì)發(fā)展的事實(shí)，并且這一影響存有發(fā)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能。也就是說，影響法律規(guī)范秩序效果的癥結(jié)并非是法律滯后性本身，而是法律滯后性可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)以法律秩序?yàn)橹行模虼宋覀兛梢缘贸雠袛啵簡(jiǎn)我缓戏ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)可能會(huì)因法律滯后形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響到其對(duì)規(guī)范性文件的審查效果。上述校園網(wǎng)貸中的禁止性規(guī)范突破了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，原因即是由于法律滯后可能造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）禁止性規(guī)范與防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的天然關(guān)聯(lián)

如果將禁止性規(guī)范套用于法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)理論中加以判斷，其結(jié)構(gòu)與一般規(guī)范結(jié)構(gòu)并無不同，帶有“不得”等道義助動(dòng)詞的禁止性規(guī)范同樣可以囊括于現(xiàn)有法律規(guī)則結(jié)構(gòu)理論。〔24〕雷磊：《法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2013年第1期。其區(qū)別在于行為模式的差別。不同于授權(quán)性規(guī)范與命令性規(guī)范，禁止性規(guī)范對(duì)所規(guī)制的對(duì)象具有極為強(qiáng)烈的否定性評(píng)價(jià)，這一規(guī)則效力的實(shí)現(xiàn)伴隨著強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，對(duì)于公民權(quán)利與義務(wù)的改變程度也最為明顯。因此以合法性對(duì)禁止性規(guī)范適用審查是必要的。但是，隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)變化，禁止性規(guī)范的規(guī)制對(duì)象發(fā)生擴(kuò)延。

“自反性現(xiàn)代化”所描述的現(xiàn)代化與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的因果轉(zhuǎn)化實(shí)際上指明了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展的一體兩面的關(guān)系。以技術(shù)與制度為中心的社會(huì)發(fā)展改變了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)與結(jié)構(gòu)。有學(xué)者將現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征概括為六點(diǎn)：“全球范圍內(nèi)的多元化風(fēng)險(xiǎn)”、“不可控及毀滅性風(fēng)險(xiǎn)”、“人為制造的‘人化風(fēng)險(xiǎn)’”、“高度復(fù)合系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”、“具有平等性的風(fēng)險(xiǎn)”、“制度化的風(fēng)險(xiǎn)”?！?5〕參見范如國(guó)：《“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理：復(fù)雜性范式與中國(guó)參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。這一歸納可以看出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變化的兩種趨向。一是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，并且隨著全球化、現(xiàn)代化進(jìn)程，這一變化將會(huì)進(jìn)一步加速。二是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的危害性升級(jí)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、毀滅性風(fēng)險(xiǎn)、制度性風(fēng)險(xiǎn)更易發(fā)生。盡可能減少不確定性，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害成為全球性的共識(shí)。〔26〕馬長(zhǎng)山：《“法治中國(guó)”建設(shè)的問題與出路》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第3期。比對(duì)禁止性規(guī)范的否定性評(píng)價(jià)特征可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)單一維度的否定性評(píng)價(jià)契合了禁止性規(guī)范對(duì)規(guī)范對(duì)象的效果要求。否定性評(píng)價(jià)成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與禁止性規(guī)范的連結(jié)點(diǎn)。并且這一契合關(guān)系隨著政府職能轉(zhuǎn)變與立法權(quán)的下放變得更為牢固。政府職能轉(zhuǎn)化促使著舊有以規(guī)制為核心的干預(yù)行政轉(zhuǎn)換為以公共利益為核心的社會(huì)管理?？刂粕鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)、防止社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響是政府職能的核心部分。由此，禁止性規(guī)范的規(guī)制對(duì)象從“相對(duì)明確的具體危險(xiǎn)”擴(kuò)增到“不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，禁止性規(guī)范否定性評(píng)價(jià)功能使其不斷地被運(yùn)用于政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理過程中。此外，行政機(jī)關(guān)“手段-目標(biāo)”結(jié)果導(dǎo)向的治理模式以及立法權(quán)的下放，使規(guī)范的制定主體從傳統(tǒng)立法機(jī)關(guān)向行政管理機(jī)關(guān)擴(kuò)延，規(guī)制主體的增多進(jìn)一步加固了以禁止性規(guī)范作為防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一般治理路徑。

結(jié)合法律實(shí)踐層面的考量，合法性不能單一作為禁止性規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)原因在于兩點(diǎn)：其一，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性變化改變了法律滯后性的“時(shí)滯”程度。在相同的時(shí)間跨度內(nèi)，當(dāng)前規(guī)則的滯后更易形成影響社會(huì)發(fā)展的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。單一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)無法確保社會(huì)秩序的有序。其二，相較于其他規(guī)范的行為模式，禁止性規(guī)范的否定性評(píng)價(jià)效果契合了防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一般共識(shí)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為禁止性規(guī)范主要的規(guī)制對(duì)象。以目標(biāo)為導(dǎo)向的行政管理模式以及立法權(quán)的下放，客觀的增加了禁止性規(guī)范適用的頻率與范圍。若單以合法性審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為規(guī)制對(duì)象的禁止性規(guī)范進(jìn)行審查，則反而可能會(huì)因?qū)剐砸?guī)范的束縛造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的缺位。

三、禁止性規(guī)范的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)及其規(guī)制

由于禁止性規(guī)范對(duì)象從“具體危險(xiǎn)”擴(kuò)增到“不確定風(fēng)險(xiǎn)”，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防就成為判斷禁止性規(guī)范正當(dāng)性新的考量因素?；诖耍?dāng)現(xiàn)有法律因滯后可能產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，須在合法性形式審查的同時(shí)兼顧對(duì)行為目標(biāo)、價(jià)值取向等合理性要素的判斷，即應(yīng)當(dāng)在禁止性規(guī)范審查中補(bǔ)入合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的尋覓與定位

禁止性規(guī)范包含了明顯對(duì)未來可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之關(guān)注。僅以合法性對(duì)禁止性規(guī)范進(jìn)行判斷是偏頗的。法律是秩序與正義的綜合體。伴隨著新的社會(huì)變遷與時(shí)代需求，舊的正義觀會(huì)與現(xiàn)有正義觀出現(xiàn)偏差，建立在舊有正義觀的秩序價(jià)值會(huì)與現(xiàn)有正義價(jià)值發(fā)生沖突。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)變化以及危害性的升級(jí)，加劇了沖突發(fā)生的可能性與危害性，法律需要在穩(wěn)定中進(jìn)行變化?！叭绻逊蓛H僅視為是一種永恒的工具，那么它就不可能有效地發(fā)揮作用”。〔27〕同前注〔22〕，E·博登海默書，第340頁。因此，對(duì)法律秩序價(jià)值維護(hù)實(shí)際應(yīng)當(dāng)包含當(dāng)下的正義價(jià)值，如當(dāng)下國(guó)家倡導(dǎo)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，〔28〕2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2018年5月中共中央又印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。因此，社會(huì)主義核心價(jià)值觀也是包括制定與審查規(guī)范性文件活動(dòng)在內(nèi)的法治建設(shè)重要考量依據(jù)。即應(yīng)當(dāng)在禁止性規(guī)范審查中補(bǔ)入合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于不具有形式上的“合法律性”但具備實(shí)質(zhì)合理性的禁止性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過授權(quán)等方式積極使之適法化，以確保法規(guī)政策可以及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展需要。

一直以來，對(duì)規(guī)范合理性的識(shí)別都是一個(gè)難以操作的問題。較之于合法性，合理性的不確定性更為明顯，并且因語義寬泛所形成的學(xué)理討論愈加模糊了合理性的識(shí)別。但是在禁止性規(guī)范適用語境中，這一學(xué)理與實(shí)務(wù)中難以識(shí)別的合理性范疇是可以判斷的。禁止性規(guī)范否定性的行為模式與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的契合關(guān)系，以及行政機(jī)關(guān)“手段-結(jié)果”的一般治理模式，符合了馬克思·韋伯“工具合理性”與“價(jià)值合理性”的觀點(diǎn)?！肮ぞ吆侠硇浴笔侵竿ㄟ^對(duì)后果的計(jì)算與預(yù)測(cè)，尋求最有效的手段與措施，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！皟r(jià)值合理性”則指“主觀相信行為具有無條件的、排他的價(jià)值,而不顧后果如何、條件怎樣都要完成的行為”?！?9〕謝鵬程：《論法律的工具合理性與價(jià)值合理性：以法律移植為例》，《法律科學(xué)》1996年第6期。防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的禁止性規(guī)范包含了對(duì)秩序的價(jià)值合理性考量，并且其否定性評(píng)價(jià)實(shí)際上即為防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的具體手段，契合了“工具合理性”理念。因而，對(duì)于禁止性規(guī)范的合理性考量可以以手段、程序?yàn)橹鞯倪m當(dāng)性以及以限制條件與治理目的之間的必要性加以判斷。

不同于早期僅以手段與目的存在關(guān)聯(lián)作為適當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，〔30〕德國(guó)聯(lián)邦憲法法院對(duì)藥房案（Apotheken-Urteil）所確認(rèn)的比例原則一直是行政法中判斷合理性的黃金律，但僅以手段與目的之關(guān)聯(lián)作為適當(dāng)性檢視，存在較高的主觀判斷，因而并不能對(duì)行政行為合理性進(jìn)行明顯區(qū)分?，F(xiàn)代國(guó)家治理的理念要求行政機(jī)關(guān)在確立規(guī)范性文件前需對(duì)規(guī)則效果進(jìn)行較為精準(zhǔn)的預(yù)估，即增加了預(yù)測(cè)規(guī)則未來效果的因素，〔31〕蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類型化審查強(qiáng)度理論》，《中國(guó)法學(xué)》 2010年第3期。其暗含著對(duì)公民權(quán)利不做侵害的價(jià)值取向，即禁止性規(guī)范的手段必須合理、充分，同時(shí)禁止恣意對(duì)公民采取違反憲法所保障的基本權(quán)利的行為。雖然不同領(lǐng)域下對(duì)預(yù)估侵害的要求不同，且無統(tǒng)一的審查尺度，但一般而言，通過判斷手段與程序上的正當(dāng)性，可以間接確定禁止性規(guī)范是否符合適當(dāng)性。

然而，包含有未來效果因素的適當(dāng)性失當(dāng)，并不能當(dāng)然證明禁止性規(guī)范合理性一定缺失。若存在絕對(duì)的必要，則合理性仍有可能存在。必要性原則，又稱最小侵害原則，是指對(duì)“相對(duì)人權(quán)益限制或損害最少?！薄?2〕周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2005年版，第74頁。必要性要求行政機(jī)關(guān)在目的實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，所采取的限制是絕對(duì)必要的。由于必要性判斷建立在侵害個(gè)體權(quán)利的前提下進(jìn)行，因此涉及必要性的規(guī)范通常為禁止性規(guī)范，要求“人們承擔(dān)不做出一定行為的義務(wù)”。〔33〕涂永前：《環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接——從〈環(huán)境保護(hù)法〉第60條切入》，《法學(xué)論壇》2015年第6期。一般而言，禁止性規(guī)范僅當(dāng)個(gè)體權(quán)利與國(guó)家利益或是社會(huì)公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，限制個(gè)體權(quán)利是唯一有效解決沖突的情形下才會(huì)適用。

（二）多元化公共利益衡量?jī)r(jià)值的補(bǔ)入

公共利益常常是行政權(quán)干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。雖然理論上可以以個(gè)體權(quán)利與公共利益的相互關(guān)系判斷合理性，公共利益也可以從邏輯上抽象出“統(tǒng)一的倫理價(jià)值”；〔34〕［英］邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第13頁。但實(shí)際中多樣化的訴求使公共利益本身充滿了利益重疊與張力，本質(zhì)上反映了不同利益下多重價(jià)值的沖突與矛盾。對(duì)此，可以從兩個(gè)層面對(duì)公共利益進(jìn)行判斷：一方面根據(jù)公共選擇理論中“總體福利可以通過個(gè)體選擇的行使獲得最大化”的總體福利觀，〔35〕同上注，第10頁。通過對(duì)相似個(gè)體利益加總的方式衡量公共利益。另一方面，則是對(duì)不具有可通約的公共利益進(jìn)行衡量?！?6〕參見梁上上：《制度利益衡量的邏輯》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。邏輯上而言，公共利益的衡量一般多存在不同價(jià)值的復(fù)數(shù)公共利益的衡量，很少會(huì)存在僅對(duì)單一利益衡量的情況。然而在實(shí)際中，一元化價(jià)值的公共利益衡量成為常態(tài)。仍以校園網(wǎng)貸治理為例，校園網(wǎng)貸存有三層價(jià)值的公共利益衡量。一是個(gè)人層面有關(guān)公民權(quán)利公平的公共利益衡量；二是社會(huì)層面的涉及社會(huì)秩序穩(wěn)定的公共利益衡量；三是國(guó)家層面有關(guān)金融業(yè)效率的公共利益衡量。但是，《通知》對(duì)借款人資格的限制規(guī)定僅籠統(tǒng)呈現(xiàn)出對(duì)社會(huì)秩序穩(wěn)定的單一公共利益衡量取向。

對(duì)公民權(quán)利公平的公共利益衡量時(shí)，“多數(shù)人幸福”總體福利觀明確了對(duì)同質(zhì)價(jià)值的公共利益衡量方式，即以多數(shù)決原則加以判斷?！?7〕J H Burns.Happiness and Utility: Jeremy Bentham’s Equation.Utilitas, Vol.17,2005，pp.46-61.在校園網(wǎng)貸中，《通知》看似對(duì)借款人資格進(jìn)行有條件的限制，實(shí)質(zhì)上是對(duì)大學(xué)生借款人主體資格的否認(rèn)?！?8〕需要說明的是，由于大學(xué)生通常缺少獨(dú)立資金來源，其資金基本上為父母等監(jiān)護(hù)人或其他管理人給予。因此，在校大學(xué)生借款只存在兩種原因：一是無法從資金來源方獲得資金供給，即父母等監(jiān)護(hù)人或其他管理人不能或不愿提供資金。二是基于借款人內(nèi)心意愿，不愿向父母等監(jiān)護(hù)人要求資金資助。《通知》要求大學(xué)生借款時(shí)必須明確第二還款來源方的同意并提供書面擔(dān)保的規(guī)定，按照第一種情形，第二還款來源本身不能或不愿提供資金，又如何進(jìn)行書面擔(dān)保還款？若按照第二種情況，則因借款人自身不愿告知監(jiān)護(hù)人的意愿也無法實(shí)現(xiàn)，基于經(jīng)濟(jì)人理性判斷，大學(xué)生借款與其選擇有償借款不如選擇向父母等監(jiān)護(hù)人或其他管理人要求無償提供資金。可以看出，雖然《通知》對(duì)借款人資格進(jìn)行了有條件的限制，但這僅僅是語義上的描述，實(shí)質(zhì)上是對(duì)大學(xué)生借款人主體資格的根本性否認(rèn)。比照2016年教育部《中國(guó)高等教育質(zhì)量報(bào)告》所公布3647萬在校大學(xué)生人數(shù)可以斷定，〔39〕教育部：《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)教育報(bào)》2016年7月7日第4版。具有龐大基數(shù)的在校大學(xué)生群體喪失了進(jìn)行校園貸款行為的資格。在這一過程中，有關(guān)行政管理部門僅注意了大學(xué)生校園網(wǎng)貸可能帶給個(gè)體的侵害，卻忽視了在校大學(xué)生對(duì)借款的訴求，本質(zhì)上缺乏了對(duì)同質(zhì)價(jià)值的公共利益準(zhǔn)確衡量，也有違比例原則特別是“禁止過度原則”〔40〕比例原則通常包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則，但也有學(xué)者以“禁止過渡原則”代替“狹義比例原則”，參見李惠宗：《案例式法學(xué)方法論》，新學(xué)林出版股份有限公司2009年版，第149～152頁。之嫌。

而對(duì)不可通約的公共利益衡量時(shí)，雖然理論上存在著選擇的悖論，〔41〕G Crowder.Value Pluralism and the Common Good: a Reply to Brian Trainor.Philosophy & Social Criticism,Vol.34, 2008, pp.925-939.但是實(shí)踐中也并非無法判斷?！敖⒃谕桩?dāng)?shù)纳鐣?huì)共識(shí)之上，在正當(dāng)?shù)脑V訟結(jié)構(gòu)中對(duì)處于不同利益層次結(jié)構(gòu)中的利益進(jìn)行妥當(dāng)衡量”是較為穩(wěn)妥的做法?！?2〕梁上上：《異質(zhì)利益衡量的公度性難題及其求解——以法律適用為場(chǎng)域展開》，《政法論壇》2014年第4期。司法裁判作為維護(hù)社會(huì)秩序的最低層面的手段，其判決數(shù)量可以間接映射出個(gè)人權(quán)利與社會(huì)穩(wěn)定之間利益衡量的權(quán)重。觀察可以發(fā)現(xiàn)，目前所公開的校園網(wǎng)貸裁判案件數(shù)量與上述教育部公布的3647萬在校大學(xué)生人數(shù)比率同樣懸殊?！?3〕通過對(duì)最高人民法院中國(guó)裁判文書數(shù)據(jù)庫目前公開的涉及校園網(wǎng)貸案件檢索可以發(fā)現(xiàn)，此類案件呈現(xiàn)出兩項(xiàng)特征：一是案件數(shù)量少，案發(fā)地域集中，在梳理的37件校園網(wǎng)貸案件中，山東省34件、安徽省3件；二是原告主體相對(duì)單一，其中34件山東判決的原告均為同一民事主體。具體案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下：（2015）張民初字第3409號(hào)、（2015）張民初字第3410號(hào)、（2015）張民初字第3411號(hào)、（2015）張民初字第 3412 號(hào)、（2015）張民初字第 3413 號(hào)、（2015）張民初字第 3414 號(hào)、（2015）張民初字第 3417 號(hào)、（2015）張民初字第 3418 號(hào)、（2015）張民初字第 3419 號(hào)、（2015）張民初字第 3421 號(hào)、（2015）張民初字第 3422 號(hào)、（2015）張民初字第 3423 號(hào)、（2015）張民初字第 3424 號(hào)、（2015）張民初字第 3428 號(hào)、（2015）張民初字第 3429 號(hào)、（2015）張民初字第 4030 號(hào)、（2015）張民初字第 3432 號(hào)、（2015）張民初字第3433號(hào)、（2015）張民初字第3435號(hào)、（2015）張民初字第4027號(hào)、（2015）張民初字第4028號(hào)、（2015）張民初字第4029號(hào)、（2016）魯0303民初260號(hào)、（2016）魯0303民初261號(hào)、（2016）魯0303民初262號(hào)、（2016）魯0303民初263號(hào)、（2016）魯0303民初264號(hào)、（2016）魯0303民初265號(hào)、（2016）魯0303民初267號(hào)、（2016）魯0303民初268號(hào)、（2016）魯0303民初269號(hào)、（2016）魯0303民初271號(hào)、（2016）魯 0303民初 272號(hào)、（2016）魯 0303民初 1363號(hào)、（2016）皖 0181民初 3597 號(hào)、（2016）皖 0181民初 3697 號(hào)、（2016）皖 0824 民初2490號(hào)。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至于2017年2月20日。由此，公共利益傾斜于社會(huì)穩(wěn)定的衡量權(quán)重是令人質(zhì)疑的。

此外，對(duì)于忽略以效率為核心的國(guó)家層面的公共利益同樣值得商榷。從互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域形成之初，我國(guó)就已將普惠金融原則作為互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展核心，并不斷加大其在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位。這不僅體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院連續(xù)四年將“互聯(lián)網(wǎng)金融”納入政府工作報(bào)告，同時(shí)中國(guó)政府在2016年G20峰會(huì)中發(fā)布的《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》更細(xì)化了這一發(fā)展目標(biāo)?！?4〕該原則已成為“全球普惠金融合作伙伴組織”（GPFI）制定全球推進(jìn)普惠金融發(fā)展的戰(zhàn)略框架和行動(dòng)規(guī)劃的基本原則。其反映出國(guó)家對(duì)以效率價(jià)值為指向的國(guó)家戰(zhàn)略層面之公共利益要求。校園網(wǎng)貸所包含的大學(xué)生群體也應(yīng)當(dāng)是普惠金融原則下的具體適用對(duì)象。禁止大學(xué)生參與校園網(wǎng)貸的規(guī)定實(shí)際上與以普惠金融為目標(biāo)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求是有沖突的。〔45〕2015年11月9日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議中特別強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展普惠金融，目的就是要提升金融服務(wù)的覆蓋率、可得性、滿意度，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的金融需求，特別是要讓農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時(shí)獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)”。

在對(duì)公共利益的衡量判斷中，由于公共利益沒有形成統(tǒng)一的概念與范圍，〔46〕由于立法中存在難以明晰公共利益衡量?jī)r(jià)值序列的技術(shù)性難題，因而客觀上造成行政機(jī)關(guān)難以對(duì)所規(guī)制對(duì)象涉及的多重利益進(jìn)行清楚的識(shí)別。行政管理部門往往關(guān)注短期目標(biāo)與突發(fā)事件所指向的社會(huì)穩(wěn)定的公共利益，而常常忽視公民平等、國(guó)家戰(zhàn)略等更加抽象、寬泛的公共利益，這種客觀上呈現(xiàn)出的狹義“一元論”的公共利益衡量取向是需要反思的。

（三）合理性審查的偏離及其規(guī)制

首先，“風(fēng)險(xiǎn)隔離”要求合理劃分特定主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)。“經(jīng)濟(jì)全球化”發(fā)展的深刻影響，使得政府管理的事務(wù)更加復(fù)雜多變，從而加深了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)程度。隨著“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，政府在對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行資源配置過程中，需要及時(shí)回應(yīng)公民因風(fēng)險(xiǎn)繁復(fù)帶來的更多權(quán)利保護(hù)訴求。因而在雙重因素的作用下，政府形成了以特定主體為對(duì)象的“風(fēng)險(xiǎn)隔離”治理方式，即以強(qiáng)制力的方式對(duì)特定主體行為進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)政府認(rèn)為特定群體缺少抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力時(shí)，政府通過禁止性規(guī)范的形式對(duì)該特定主體行為進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)隔離風(fēng)險(xiǎn)的效果。政府以特定主體為對(duì)象的“風(fēng)險(xiǎn)隔離”治理方式是分配正義觀的衍化?！?7〕參見孫笑俠、郭春鎮(zhèn)：《法律父愛主義在中國(guó)的適用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。但不可否認(rèn)，政府對(duì)特定群體的“風(fēng)險(xiǎn)隔離”管理，也會(huì)限縮行為人自治的權(quán)利邊界。行政干預(yù)本質(zhì)上是對(duì)公民權(quán)利的限制，若政府缺乏對(duì)特殊群體劃分的合理性標(biāo)準(zhǔn)，則容易形成只限制公民權(quán)利而缺乏對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的任意行政。以對(duì)校園網(wǎng)貸治理的禁止性規(guī)范為例，規(guī)范以“在校大學(xué)生”群體作為對(duì)特定群體“風(fēng)險(xiǎn)隔離”的劃分尺度存有偏離。對(duì)于借款行為而言，借款人滿足相適應(yīng)的行為能力、具有明確的意思表示即具有簽訂借款合同的權(quán)利。若因風(fēng)險(xiǎn)存在，就可以限制行為人借款的權(quán)利，那么按此邏輯，只要風(fēng)險(xiǎn)存在，則公民的民事權(quán)利都難以得到保護(hù)。顯然推論結(jié)果是難以成立的。據(jù)此，“風(fēng)險(xiǎn)隔離”客觀上要求行政管理部門改變單一價(jià)值的公共利益衡量取向，合理劃分特定主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)并采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。

其次，公權(quán)力行使應(yīng)糾正偏依于秩序行政亦或干預(yù)行政的管理模式。從廣義上說，行政是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)對(duì)社會(huì)進(jìn)行塑造的國(guó)家管理行為。其行政方式根據(jù)行政任務(wù)目標(biāo)的差異性分為秩序行政和給付行政。〔48〕“秩序行政”與“給付行政”雖然切合了我國(guó)政府活動(dòng)的主要模式，但各國(guó)行政法對(duì)其詞義理解還有一定差異，因而其概念的界定尚不統(tǒng)一。但通?！爸刃蛐姓庇址Q“干預(yù)行政”、“侵害行政”或“規(guī)制行政”，其極端表現(xiàn)是“管制行政”；而“給付行政”相當(dāng)于傳統(tǒng)的“行政給付”、“服務(wù)行政”，其詞義可從我國(guó)的民生保障、行政物質(zhì)幫助、創(chuàng)新社會(huì)治理、服務(wù)型政府等多角度來理解。相關(guān)詞語表述參見《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》以及胡敏潔學(xué)者的《給付行政范疇的中國(guó)生成》一文（《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期）。然而如上所述，在金融等更易出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，強(qiáng)制性干預(yù)行為成為主要的規(guī)制方式。在特定領(lǐng)域中甚至形成固定的秩序行政解決模式。這看似是行政管理部門對(duì)行政方式的選擇，事實(shí)上反映出行政管理部門過度偏依秩序價(jià)值目標(biāo)并依此形成的秩序行政的慣性思維。這里并非否認(rèn)秩序行政的行政規(guī)制手段。事實(shí)上，以秩序價(jià)值為導(dǎo)向的秩序行政手段可以縮短風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的周期從而減少監(jiān)管成本；同時(shí)，長(zhǎng)久以秩序行政為中心建立的行政法架構(gòu)，〔49〕章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2014年版，第10頁。以及我國(guó)忠孝的傳統(tǒng)文化價(jià)值〔50〕王子今：《“忠孝”與“孝忠”：中國(guó)道德史的考察》，《長(zhǎng)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。也令秩序行政手段可以有效的實(shí)現(xiàn)具體的政策目標(biāo)。然而，偏依于秩序價(jià)值導(dǎo)向的秩序行政，會(huì)使規(guī)制者更加關(guān)注于那些即刻可觀測(cè)到效果的短期方案，而排斥需要長(zhǎng)期觀測(cè)的遠(yuǎn)期方案。行政政績(jī)與政策目標(biāo)相勾連的價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)一步加劇以短期結(jié)果為核心的秩序行政選擇偏好，客觀上形成單一的秩序行政慣性。而偏依于單一秩序價(jià)值的秩序行政慣性會(huì)使“規(guī)制者很難清晰或前后一致地對(duì)其所致力服務(wù)的利益加以識(shí)別”，〔51〕同前注〔34〕，邁克·費(fèi)恩塔克書，第230頁。必然影響到對(duì)公共利益的準(zhǔn)確判斷。同時(shí)，社會(huì)本身具有的自反性使因社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不存在一個(gè)固定的數(shù)值，“不確定性回歸于社會(huì)”，以完全相同的秩序行政手段防控風(fēng)險(xiǎn)無異于刻舟求劍。秩序行政所體現(xiàn)的控制意圖或許會(huì)對(duì)社會(huì)沖突產(chǎn)生相反的作用?！?2〕［德］烏爾里?！へ惪耍骸蹲苑葱袁F(xiàn)代化：現(xiàn)代社會(huì)秩序中政治、傳統(tǒng)與美學(xué)》，趙文書譯，商務(wù)印書館2014年版，第8～18頁。歸根而言，行政以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，而公共利益并非是恒定的，任何時(shí)期的公共利益都存在著不同價(jià)值的博弈，這需要以不同的行政手段加以平衡。

此外，應(yīng)當(dāng)擺正權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。秩序行政慣性的解釋仍停留在可視的層面，其本身并非內(nèi)生的原因。其形成的根本性原因在于一些行政機(jī)關(guān)在公權(quán)力適用過程中，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位。仍以金融借貸為例，公權(quán)力介入的核心在于金融極高的傳導(dǎo)性。在低征信、高杠桿的金融環(huán)境下非常容易衍生出金融危機(jī)。金融借貸具有無法割離的公共利益屬性，必然要受到公法的制約。但是，公權(quán)力的行使并非意味著對(duì)私權(quán)利的強(qiáng)制干預(yù)?！?3〕譬如行政機(jī)關(guān)可以采取行政給付的手段或是通過國(guó)家層面的貨幣政策與財(cái)政政策，都可以將公權(quán)力與私權(quán)利的沖突降到最低。行政機(jī)關(guān)作為行政權(quán)的行使主體，應(yīng)當(dāng)平衡權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。然而，在金融活動(dòng)中，有些行政管理部門的權(quán)力行使則呈現(xiàn)出傾斜的姿態(tài)。禁止性規(guī)范成為金融領(lǐng)域中常見的行政命令，在這一過程中，權(quán)力逐漸擺脫了次生于權(quán)利的事實(shí)，“權(quán)力本位”成為對(duì)金融行為規(guī)制的暗藏的思想脈絡(luò)。雖然對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，“從理論上來說，當(dāng)屬公權(quán)力機(jī)關(guān)的事情”，〔54〕王樹義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。依賴于公權(quán)力的行使。公權(quán)力與政治存在的天然關(guān)聯(lián)使權(quán)力的行使更多的隱含著對(duì)秩序價(jià)值的維護(hù)。但是，“每個(gè)結(jié)合者都把自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給集體”，〔55〕［法］讓·雅克·盧梭：《社會(huì)契約論》，張燦金、曹順發(fā)譯，中國(guó)法制出版社2016年版，第15頁。權(quán)力基于公民權(quán)利派生而來，本質(zhì)上是個(gè)體權(quán)利的集中，權(quán)力的正當(dāng)性溯源于權(quán)利。權(quán)力的行使應(yīng)受到權(quán)利的監(jiān)督并且最終應(yīng)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)為了防止或減少風(fēng)險(xiǎn)造成社會(huì)亂象，適當(dāng)?shù)臋?quán)力干預(yù)是必要的，但這并不意味著任何影響社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)象都應(yīng)采取強(qiáng)制的禁止性規(guī)范加以行政干預(yù)，在此，權(quán)利先于權(quán)力的權(quán)利本位理念必須得到遵循。

四、結(jié)語

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度的加深，改變了禁止性規(guī)范適用的語境。禁止性規(guī)范隱含著事后規(guī)制的邏輯，使行政機(jī)關(guān)更偏依于采取秩序行政作為解決社會(huì)沖突的方式。但同時(shí)，禁止規(guī)范暗藏著對(duì)公民權(quán)利侵害的屬性，如若未進(jìn)行正當(dāng)性審查，強(qiáng)行干預(yù)不但不能取得預(yù)期的效果，反而會(huì)對(duì)社會(huì)帶來不應(yīng)有的隱患。對(duì)于禁止性規(guī)范的正當(dāng)性審查，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)入合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)明確將合法性與合理性作為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。以法律位階與法律權(quán)限等合法性審查檢視禁止性規(guī)范的法律效力；以適當(dāng)性與必要性以及多元化公共利益衡量?jī)r(jià)值的合理性審查對(duì)禁止性規(guī)范作出應(yīng)然性評(píng)估。需要注意的是，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)入并非否認(rèn)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先地位，禁止性規(guī)范適用的正當(dāng)性是建立在以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控為治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上。因而，當(dāng)缺少防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的時(shí)，合法性標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)作為禁止性規(guī)范正當(dāng)性的審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于不具有形式上的“合法律性”但具備實(shí)質(zhì)合理性的禁止性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過授權(quán)等方式積極使之適法化，以確保法規(guī)政策可以及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展需要。對(duì)校園網(wǎng)貸治理而言，大學(xué)生群體不應(yīng)被視為襁褓的嬰兒，行政管理部門不應(yīng)使禁止性規(guī)范成為制造新的不公平的原因，應(yīng)以公共利益衡量作為正當(dāng)性評(píng)估的工具，審慎于利益的衡量，根據(jù)具體行為所處的特定時(shí)空對(duì)涉及的利益沖突作出較為精準(zhǔn)的判斷。盡可能減少權(quán)力對(duì)權(quán)利的無謂干預(yù)，確保公民合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。