包水梅

（蘭州大學高等教育研究院，甘肅蘭州730000）

一、引言

我國建設(shè)世界一流大學，采取的是集中資源、重點建設(shè)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略思想可追溯至新中國成立之初，當時的客觀環(huán)境是“窮國辦大教育”，有限的資源迫使政府采取“重點大學”建設(shè)政策。集中資源、重點建設(shè)的戰(zhàn)略思想在長達半個多世紀的時間里被進一步具體化為“國家重點建設(shè)項目”“211工程”“985工程”“雙一流”建設(shè)等政策，得以長期延續(xù)和不斷強化。在資源有限的情況下，重點建設(shè)政策還將長期存在，過去的相關(guān)政策及其變革將持續(xù)影響后續(xù)高等教育重點建設(shè)政策的變革與走向。因此，充分挖掘新中國成立以來高等教育重點建設(shè)政策的變遷機制，探討新時期如何更科學有效地推進相關(guān)政策變革，具有重要的現(xiàn)實意義。

早在20世紀80年代，國內(nèi)外學術(shù)界就開始關(guān)注高等教育重點建設(shè)的相關(guān)實踐問題，但專門的政策研究在20世紀90年代末期才逐漸興起，以陳學飛、劉念才、徐小洲、劉寶存等為代表的研究者分別對“211工程”“985工程”等建設(shè)世界一流大學的具體政策運行進行了分析。目前也有少量有關(guān)我國高等教育重點建設(shè)政策演變歷史的研究，內(nèi)容涉及政策演變的歷程劃分、演變特征以及政策演變中的政府干預等幾個方面。研究者在部分問題上已有基本共識，比如認為我國高等教育重點建設(shè)政策的演變特征是延續(xù)與變革并存，政府是重點建設(shè)政策演變的主導力量等。上述結(jié)論為本研究奠定了良好的基礎(chǔ)，但我國高等教育重點建設(shè)政策為什么能在長達半個多世紀的時間里不斷得到延續(xù)和加強？其背后有什么樣的推動力量和作用機制？政策變遷遵循何種模式和路徑？長期演變過程中形成的特定的政策變遷機制對我國高等教育發(fā)展有哪些影響？未來如何科學有效地推進高等教育重點建設(shè)政策變革？有關(guān)上述問題的系統(tǒng)探討和理論解釋目前還比較薄弱，是后續(xù)研究亟待解決的。

制度變遷是新制度經(jīng)濟學者非常偏愛的制度分析理論工具。道格拉斯·諾斯是制度變遷理論的代表人物。他從制度變遷的主角、動力、模式、路徑等幾個方面剖析制度的演變進程與機制，探討人類社會制度變遷的內(nèi)在機理。該理論既能揭示制度安排的合理性與不足，又能借此預示制度未來的發(fā)展方向，可為了解高等教育重點建設(shè)政策演變的性質(zhì)與模式提供獨特的分析視角。鑒于此，研究以新中國成立以來高等教育重點建設(shè)政策的演變過程為研究對象，以制度變遷理論為分析工具，剖析我國高等教育重點建設(shè)政策的演變機制，為人們理解高等教育重點建設(shè)政策變遷過程提供有較強普適性的理論解釋，探討新時期如何更加科學有效地推進相關(guān)政策變革。

二、我國高等教育重點建設(shè)政策演變的性質(zhì)

（一）我國高等教育重點建設(shè)政策本質(zhì)上是一種教育制度安排

按照諾斯的觀點，制度由3個基本部分構(gòu)成：正式的規(guī)則、非正式的約束（行為規(guī)范、慣例和自我限定的行事準則）以及它們的實施特征[1]4。其中，正式的規(guī)則即正式制度，是人們有意識制定的一系列行政上具有強制性的政策法規(guī)、條例準則和計劃方案等[1]56。高等教育重點建設(shè)政策是指國家頒布的有關(guān)高等教育重點建設(shè)的各種法令文件、條例、準則及項目、規(guī)劃方案等。這些制度在很大程度上決定了不同時期我國高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略部署。比如：20世紀50年代，以《關(guān)于重點高等學校和專家工作范圍的決議》（1954年10月）和《中共中央關(guān)于在高等學校中指定一批重點學校的決定》（1959年3月）等政策為核心，重點大學建設(shè)工作初步展開；20世紀80年代，《關(guān)于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》（1987年8月12日）等標志著我國高等教育重點建設(shè)政策開始深入到學科和專業(yè)層面；20世紀90年代起，“211工程”“985工程”“2011計劃”“雙一流”建設(shè)等政策相繼出臺并實施，高等教育重點建設(shè)進入專項工程（計劃）建設(shè)階段。上述政策為重點建設(shè)的大學和學科提供了大量資源，在很大程度上決定了新中國成立以來高等教育資源與利益分配格局，具有行政上的強制性特征，是一種正式的制度安排。

（二）我國高等教育重點建設(shè)政策演變是一種教育制度變遷過程

在諾斯看來，制度變遷是“制度的創(chuàng)立、變更以及隨著時間的變化而被打破的過程”[2]。新中國成立初期，為使國家迅速擺脫落后局面，黨和政府充分重視高等教育在社會主義建設(shè)中的服務作用，因此決定集中有限資源重點建設(shè)若干所大學，進而帶動高等教育質(zhì)量全面提升。于是，“重點大學建設(shè)”政策隨即出臺。這是我國高等教育重點建設(shè)政策的最初試點?？梢姡叩冉逃攸c建設(shè)政策的初步建立正是一種制度從無到有的創(chuàng)新過程。之后，隨著外部環(huán)境變化和高等教育的發(fā)展，新的高等教育重點建設(shè)政策不斷出臺，變革甚至替代舊的政策，以更好地優(yōu)化高等教育資源配置方式，促進一流大學建設(shè)。比如“雙一流”建設(shè)政策就是繼“211工程”“985工程”之后的又一重點建設(shè)戰(zhàn)略，旨在克服“211工程”“985工程”等戰(zhàn)略推行過程中引發(fā)的大學身份固化、競爭缺失、重復交叉等問題?？梢姡叩冉逃攸c建設(shè)政策演變既包括政策從無到有的初步創(chuàng)建，也包括新政策對舊政策的代替，是一種教育制度變遷過程。

三、我國高等教育重點建設(shè)政策的演變機制

（一）高等教育重點建設(shè)政策變遷的推動主體：政府、高校和專家學者共同構(gòu)成的利益群體

諾斯認為：“組織及其企業(yè)家是制度變遷的主角，他們型塑了制度變遷的方向?！盵1]87這里的組織可以是政府、某個階級、企業(yè)或其他團體，只要是有目的地推動制度變革者，都是制度變遷的主體。據(jù)此分析，推動我國高等教育重點建設(shè)政策變遷的行為主體包括政府、高校和專家學者等。

1.政府是我國高等教育重點建設(shè)政策的供給主體

中央高層和政府部門作為高等教育重點建設(shè)政策的策劃者和實施者，通過探索并提出政策創(chuàng)新方案，以利益最大化的原則審慎評估和選擇最佳方案，決定政策改革的方向、形式及原則，并直接參與政策的具體運行。

一方面，我國系列高等教育重點建設(shè)政策的出臺得益于中央高層的倡導和政府部門的推進。比如，1977年7月29日，鄧小平同志做出指示：“要抓一批重點大學。重點大學既是辦教育的中心，又是辦科研的中心。”[3]這一指示為之后的重點大學建設(shè)政策提供了思想依據(jù)。隨后,《關(guān)于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》（1978年2月17日）發(fā)布，確定88所高校為重點建設(shè)大學?！?11工程”的出臺也是如此。1991年，國務委員兼國家教委主任李鐵映首先提出面向21世紀辦好100所重點大學的“211計劃”[4]46。高層倡導的同時，教育部及其專門成立的“211工程”辦公室等業(yè)務部門全力推動，兩者互相配合，使“211工程”各方面工作順利推進[4]49?！?85工程”也不例外。在北大籌備校慶期間，教育部領(lǐng)導、工作人員與北大校方有過多次接觸，并建議其向中央提出“創(chuàng)建世界一流大學”的建設(shè)目標，以爭取得到中央政府的更大支持。在“985工程”出臺過程中，“教育行政部門與高校及媒體互相配合，在很短的時間內(nèi)成功實現(xiàn)了政策項目的議程創(chuàng)立和合法化過程”[4]62，其中“教育部是掌控諸方面支持力量的‘總導演’”[4]67。

另一方面，高等教育重點建設(shè)政策的具體運行由各級政府直接推動，除了對改革做出部署和規(guī)劃，還包括確定重點建設(shè)的名單、確定資助力度、主持評價驗收等。比如，20世紀50年代，由政務院責成高等教育部直接組織實施重點大學建設(shè)政策，重點大學名單由政府指定。為確保讓最優(yōu)秀、最有實力的大學進入重點大學建設(shè)行列，中央政府不斷頒布政策擴大重點大學數(shù)量，如《中共中央關(guān)于在高等學校中指定一批重點學校的決定》（1959年3月）將全國重點大學由6所擴大到16所，《中共中央關(guān)于增加全國重點高等學校的決定》（1960年10月）增列吉林大學等44所高校為全國重點大學[5]。“文革”結(jié)束后，重點大學建設(shè)政策重新啟動，仍是體現(xiàn)國家意志，由國家直接指定若干所重點大學加以集中建設(shè)，賦予部分高?！爸攸c”身份。在中央政府的部署下，各省市政府會進一步做出相應的戰(zhàn)略規(guī)劃和改革方案。比如“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略啟動以來，截至2017年3月，北京、上海、山東等20多個省（市）出臺了“雙一流”建設(shè)地方“施工圖”，明確了各自未來5～10年的大學發(fā)展和學科建設(shè)方案。

2.高校參與了高等教育重點建設(shè)政策變遷的策劃與實施

一方面，多年來，高校通過各種方式表達自己對高等教育重點建設(shè)的意見和看法，使政府了解其利益趨向，并做出相應的改革。“985工程”的形成過程就充分說明了這一點。北京大學借助百年校慶的機會，提出了明確的政策訴求——爭取得到中央政府的更大支持以建設(shè)世界一流大學。這一訴求順利進入了政府議事日程，打開了一扇“政策之窗”。當時，北大黨委政策研究室起草了江澤民同志的講話稿，提到“為了實現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進水平的社會主義一流大學”，這是將政策訴求變?yōu)檎呗暶鞯年P(guān)鍵性機會之一。草稿報送江澤民同志審批時，江澤民同志將“世界先進水平的社會主義一流大學”改為了“世界先進水平的一流大學”[4]59。北大通過起草江澤民講話稿實現(xiàn)了建設(shè)目標的提出，使政府明確了其重點建設(shè)的政策訴求并做出了相應的改革。

另一方面，高校是高等教育重點建設(shè)政策變革方案的實施主體，各級政府有關(guān)高等教育重點建設(shè)政策變革的相關(guān)文件，均由高校具體實施、落實。比如，自“雙一流”建設(shè)總體方案正式發(fā)布以來，很多高校都提出了“力爭2020年躋身世界一流大學行列”的口號，并紛紛停止“211工程”“985工程”建設(shè)，出臺新的戰(zhàn)略規(guī)劃和改革部署。如浙江大學2015年底就啟動“高峰學科建設(shè)支持計劃”，提出在未來5年重點支持20個學科發(fā)展為國內(nèi)領(lǐng)先、國際卓越的品牌學科。總之，伴隨著政府相關(guān)政策的發(fā)布，各高校會相應進行一系列的改革和部署，以推進新政策的實施。

3.專家學者是推動高等教育重點建設(shè)政策變遷的智囊團

由于高等教育重點建設(shè)涉及高校的內(nèi)部事務，在重點建設(shè)政策的醞釀過程中，各級政府和行政部門會充分征求高校中專家學者的意見。因此，教育理論家、戰(zhàn)略專家、政策專家等在我國高等教育重點建設(shè)各項新政策及改革方案的論證、設(shè)計與實施中發(fā)揮了智囊作用。他們基于對高等教育發(fā)展規(guī)律的深刻認識、對社會發(fā)展態(tài)勢的敏銳把握、對政策變革模式與途徑的專業(yè)認識和設(shè)計等，為高等教育重點建設(shè)政策改革提供知識、思想、專業(yè)技能等。比如，高等教育“國家重點建設(shè)項目”的迅速啟動實施，就得益于當時4所高校的名譽校(院)長匡亞明（南京大學）、劉丹（浙江大學）、李曙森（天津大學）、屈伯川（大連工學院，現(xiàn)大連理工大學）提出的“835建言”以及貝時璋等學者的倡導。“985工程”政策議程的形成同樣離不開高級政策研究人員、知名學者、資深校友等政策活動分子的積極參與。在籌劃北京大學百年校慶活動的過程中，北京大學專門發(fā)動師生討論此次校慶活動的目的：“是為了回顧和宣傳過去百年的輝煌還是為了今后百年的發(fā)展確定方向？”另外，北大校方還與教育界的有關(guān)人士進行了協(xié)商討論[6]。由于上述人員的獻言獻策，才使“985工程”的政策訴求及路徑逐漸清晰明確，進而影響到中央最高決策。

（二）高等教育重點建設(shè)政策變遷的根本動力：追求國家利益最大化

制度變遷理論認為，制度的供給與需求是否均衡是制度變遷的前提條件，而制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體是否能通過變遷獲得最大的“潛在利潤”，即最大化自己的利益[1]99-105。回顧新中國成立以來高等教育重點建設(shè)政策的演變歷史可見，政府之所以在長達60多年的時間里持續(xù)推行高等教育重點建設(shè)政策變革，歸根結(jié)底在于通過高等教育重點建設(shè)政策的創(chuàng)新，創(chuàng)造充滿活力的機制，開發(fā)高校的潛能，達到降低成本、提高教育資源使用的經(jīng)濟性和效率，促使高等教育更好地服務于激烈的國際競爭和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)，使高等教育重點建設(shè)更好地符合國家利益。

比如，20世紀50年代初“重點大學”建設(shè)政策初步實施，這一時期重點大學涵蓋的學科范圍僅限于工、農(nóng)、醫(yī)等領(lǐng)域。顯然，這與新中國成立初期黨和政府為使國家迅速擺脫落后局面、發(fā)展國民經(jīng)濟的基本導向有關(guān)，旨在為社會主義建設(shè)培養(yǎng)急需的人才，提供必要的科技支撐?！拔母铩苯Y(jié)束后重新啟動“重點大學”建設(shè)政策，目的是迅速提高大學的教育質(zhì)量，培養(yǎng)恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟急需的人才。20世紀90年代以后，以科技與教育發(fā)展水平為基礎(chǔ)的總體經(jīng)濟實力的競爭，成為國際競爭的核心。這一時期出臺的“211工程”“985工程”“雙一流”建設(shè)等政策，都旨在追求大學卓越、建設(shè)世界一流大學，培養(yǎng)高級專門人才，提高研究創(chuàng)新能力，以促進本國社會經(jīng)濟的發(fā)展，提升國家的國際競爭力?！皣壹毙琛蓖瑯邮恰?011計劃”的戰(zhàn)略目標和方向，也是具體的評選標準和條件。

當然，政府部門和高校也有獨立的利益追求。通過高等教育重點建設(shè)政策及其變革，政府部門對于高校的控制力顯然得到了加強，“教育部和高校的權(quán)力關(guān)系進一步向教育部傾斜”[7]。對于高校而言，積極推動重點建設(shè)政策變革的目的則是為了爭取政府對學校今后發(fā)展的更多資源和政策支持。但是，高等教育重點建設(shè)政策變革的核心動力是實現(xiàn)國家利益最大化，國家是高等教育重點建設(shè)的真正受益者。

（三）高等教育重點建設(shè)政策變遷的模式：以強制性變遷為主但融合了誘致性因素

新制度經(jīng)濟學派根據(jù)推動制度變遷的主體不同，把制度變遷分為兩種模式：“自下而上”的誘致性制度變遷和“自上而下”的強制性制度變遷。前者指的是由個人或一群人受新制度獲利機會的誘惑而自發(fā)倡導、組織和實行的制度安排的變更或替代；后者是指由政府作為推動制度變遷的主體，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷。

從高等教育重點建設(shè)政策變遷的程序來看，政府是新制度的供給者和舊制度的改革者。中央政府和行政部門作為各個重點建設(shè)政策的策劃者，通過提出政策方案，決定政策改革的方向、形式及原則，然后讓高校接收和實施新政策。因此，自上而下的強制性制度變遷在我國高等教育重點建設(shè)政策變遷中占主導。另外，之所以認定其為強制性變遷，還因為高等教育重點建設(shè)政策改革的被動性。高等教育重點建設(shè)政策的調(diào)整與變革更多地表現(xiàn)為對市場經(jīng)濟體制確立、高等教育大眾化等外部改革總體趨勢的被動回應。

不過，“強制性制度變遷與誘致性制度變遷的界限并非完全是涇渭分明的，它們也可能復雜地嵌在整個制度變遷過程中”[1]108。將我國高等教育重點建設(shè)政策變遷視為強制性制度變遷，主要是對其變遷模式進行的整體概括，僅是表達強制性制度變遷模式在這一時期的特征更為顯著，但這并不否認高等教育重點建設(shè)政策變遷中也有誘致性的因素。比如“985工程”政策議程的建立就是一個由高校“自下而上”提出政策訴求，再由政府“自上而下”推行政策實施的過程，北京大學及相關(guān)的研究人員等在政策形成過程中起到了重要的倡導、呼吁作用，是政策變遷中的誘致性因素。

（四）高等教育重點建設(shè)政策變遷的基本路徑：基于路徑依賴的漸進性變遷

諾斯認為，制度變遷是一個漸進性的連續(xù)演變過程[1]113。漸進性變遷意味著進行制度改革是“摸著石頭過河”，各項制度安排不同步，只能根據(jù)制度變遷進程，在原有體制基礎(chǔ)上不斷增加或調(diào)整，逐步由新制度替代舊制度。當然，也不排除劇烈的非連續(xù)性的制度變革即突發(fā)性變遷的存在?！巴话l(fā)性變遷指的是正式規(guī)則的劇烈變動。通常，這是征服與革命的結(jié)果?！盵1]105但諾斯認為，這種非連續(xù)性的劇烈變革不是制度變遷的常態(tài)。

回顧新中國成立以來我國高等教育重點建設(shè)政策演變的歷史可見，該政策演變顯然遵循的是漸進性變遷路徑：一方面，新中國成立初期確立的“集中資源，重點建設(shè)”的戰(zhàn)略思想始終沒有改變；另一方面，每一次制度調(diào)整或新政策的出臺都絕非是一種新的制度重構(gòu)，而是考慮不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境的需要，對以往高等教育重點建設(shè)政策作局部的、小范圍的微調(diào)。比如“國家重點建設(shè)項目”是在新中國成立初期確立的“重點大學建設(shè)”政策的基礎(chǔ)上實施的；“國家重點建設(shè)項目”關(guān)于擇優(yōu)重點投資的設(shè)想成為后來“211工程”“985工程”的核心精神，奠定了這兩個重點發(fā)展計劃的基礎(chǔ)，使國家發(fā)展重點大學的戰(zhàn)略性決策得以延續(xù)與擴展；“2011計劃"則是在前期重點建設(shè)系列政策基礎(chǔ)上的高校內(nèi)部資源與外部創(chuàng)新力量的有機融合，是國家對高等教育重大建設(shè)專項政策的補充和調(diào)整。總之，不同歷史階段，高等教育重點建設(shè)政策的具體目標都有所不同，但政策的演進不是用一種全新的政策推翻或替代前一種政策，而是試圖完善前一個政策，前后政策之間存在明顯的相關(guān)性和拉鋸性。

我國高等教育重點建設(shè)政策的漸進性變遷，是由制度變遷的路徑依賴導致的。諾斯將路徑依賴解釋為“過去對現(xiàn)在和未來的強大影響”，初始性制度安排影響制度變遷。我國高等教育重點建設(shè)制度變遷在本質(zhì)上就伴隨著路徑依賴的影響，每一個重點建設(shè)項目都是下一個重點建設(shè)項目的基礎(chǔ)，前后政策之間具有明顯的相關(guān)性，并且集中資源、重點建設(shè)的戰(zhàn)略思想還將繼續(xù)影響到當前甚至未來的一流大學建設(shè)政策。

四、我國高等教育重點建設(shè)政策變遷機制的影響分析

（一）積極影響

第一，在市場經(jīng)濟不夠發(fā)達的情況下，政府主導的強制性政策變遷，政策效率高、執(zhí)行力度大。由于政府是政策的制定者和決策者、投資者、評價者，因此高等教育重點建設(shè)政策的每一次變革都目的明確，能夠較好地把握改革的方向。同時，政府以最短時間和最快速度推進制度變遷，能以政府的強制力和權(quán)威性等方面的優(yōu)勢降低制度變遷的成本，確保政策能順利執(zhí)行。這一變遷模式顯著提升了一批高校和學科的綜合實力和國際影響力，為資源有限的發(fā)展中國家迅速建設(shè)一流大學提供了典型的成功案例。

第二，秉持政治論哲學，追求國家利益最大化這一高等教育重點建設(shè)政策變遷的核心動力，使得我國高等教育重點建設(shè)行動始終圍繞著經(jīng)濟建設(shè)、“革命”任務、社會適應、拉動或刺激經(jīng)濟等問題進行，從而促使重點支持的部分大學成為國家高級研究人才的培養(yǎng)和儲備基地，成為前沿研究的創(chuàng)新基地，為爭強我國經(jīng)濟的全球競爭力作出了重要貢獻。

第三，漸進性變遷路徑下，高等教育重點建設(shè)政策在60多年中的改革發(fā)展相對平穩(wěn)，新舊政策之間的過渡平滑，銜接較好，沒有引起大的矛盾和社會震蕩。

（二）消極影響

第一，推動政策變遷的行為主體以政府為主，容易導致政策變革中民主參與機制缺失。政府往往會根據(jù)自身的利益訴求和偏好，壓制來自基層高校的制度變遷需求，從而導致大學只是被動貫徹落實政府的一系列文件精神，對高等教育重點建設(shè)決策影響有限。于是，政府決策的民主化進程受阻，很難形成高等教育重點建設(shè)制度創(chuàng)新的激勵機制。

第二，政府需求和國家利益左右高等教育重點建設(shè)政策變革，容易導致大學發(fā)展偏離其內(nèi)在的學術(shù)本位邏輯。高等教育重點建設(shè)政策容易淪為政府的一種類似財政撥款的工具。有限資源往往被用來投資于與國家政治經(jīng)濟根本利益相關(guān)的實用性學科和項目，高校內(nèi)部與國家政治經(jīng)濟利益不直接相關(guān)的人文類學科發(fā)展面臨資源限制甚至被摒棄的危機，導致教學工作和學生培養(yǎng)被邊緣化。

第三，強制性制度變遷模式無法保障政策在高校層面的適切性以及政策變革的科學性和有效性。在自上而下的強制性政策變遷主導下，政府無法及時發(fā)現(xiàn)高等教育重點建設(shè)政策實施中存在的問題，無法準確判斷政策變遷中復雜的社會需求與大學內(nèi)在需要。另外，面對強制性制度變遷，一些地方政府或?qū)W校為保持原有利益格局、維護既得利益，會“私下”選擇修正新政策，繼而造成“政策變形”抑或“政策失真”，影響新政策的落實程度。

第四，基于路徑依賴的漸進性變遷直接導致我國高等教育重點建設(shè)政策深化改革步履維艱。一方面，由于路徑依賴的影響，多年來相關(guān)政策變革主要是對以往政策作局部的、小范圍的微調(diào)，始終強調(diào)額外的教育撥款而忽略配套制度建設(shè)，高等教育重點建設(shè)政策改革停留在表層，深層次的體制機制改革步履維艱。另一方面，高校身份不斷被固化，資源配置不公平問題日趨惡化。由于各項政策在遴選重點支持的大學時，遵循的都是“擇優(yōu)建設(shè)”的原則，前一個重點建設(shè)政策支持過的大學往往是下一個政策進一步資助的對象，因此高等教育重點建設(shè)政策資助的對象始終是新中國成立以來久負盛名的重點高校。不斷疊加跟進的重點建設(shè)政策又進一步加劇了競爭機制缺失、高校身份固化、教育資源配置不公等問題。

五、我國高等教育重點建設(shè)政策深化改革的基本路徑

60多年來逐漸形成的高等教育重點建設(shè)政策變遷機制，在一定程度上促進了我國高等教育的發(fā)展，但也造成政策決策的民主性、科學性不足，深層次的體制機制改革步履維艱等諸多問題。基于此，有必要探討深化高等教育重點建設(shè)政策改革的基本路徑。

（一）建立改革決策的民主參與機制，提高政策運行的透明度

各級政府、不同類型的高校、廣大教師和學生乃至社會各界，作為高等教育重點建設(shè)政策的利益相關(guān)者，他們對改革的認同和支持與否，最終會影響改革的成效和走向。因此，要提升高等教育重點建設(shè)政策改革績效，就必須建立改革決策的民主參與機制，提高政策運行的透明度。

1.建立改革決策的民主參與機制

第一，建立健全暢通的利益表達機制，為不同高校、師生、社會人士等利益相關(guān)者提供制度化的利益表達渠道。在高等教育重點建設(shè)政策改革或新政策出臺時，要廣泛征求各級政府、不同類型高校、教師、學生和社會各界人士的意見，公開了解和聽取各方利益群體的意見和訴求。

第二，建立規(guī)范的專家論證制度。在高等教育重點建設(shè)政策改革中，應充分重視專家學者的作用，實行專家咨詢、論證制度，要最大限度地組織相關(guān)專家集思廣益，盡可能完善高等教育重點建設(shè)的相關(guān)決策。

第三，實施聽證制度。政府在制定高等教育重點建設(shè)的規(guī)范性文件或做出某項決策時，實施聽證制度，有助于限制高等教育重點建設(shè)中政府行為的隨意性，是公眾民主參與高等教育重點建設(shè)決策機制的有效手段。

2.提高政策運行的透明度

在高度透明的政策環(huán)境中，公眾能對政策過程加以全面監(jiān)督，有助于減少甚至杜絕政策風險。鑒于此，我國應當建立有關(guān)高等教育重點建設(shè)政策及其改革的信息公開制度。

一是政府要及時對社會公布政策目標和向公眾解釋政策決策過程，并運用多種手段讓公眾及時獲取政策執(zhí)行的相關(guān)信息。比如設(shè)置“高等教育重點建設(shè)政策”網(wǎng)站，公布政策目標、政策出臺的背景、政策內(nèi)容、實施進展及成效等。

二是各入選高校分別在本校首頁建立“建設(shè)世界一流大學”專屬網(wǎng)站，定期公布本校的一流大學建設(shè)執(zhí)行情況和執(zhí)行成果，并接受考評。

三是政府和高校要通過多種方式強化政策改革的宣傳與溝通工作，擴大與鞏固社會共識基礎(chǔ)。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能定位，重視大學發(fā)展的學術(shù)本位邏輯

從根本來說，政府的資源、政策扶持對高等教育發(fā)展而言始終是外因，轉(zhuǎn)變政府職能定位、促進大學自身主動積極的追求學術(shù)卓越才是高等教育可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是高等教育重點建設(shè)政策變革的準則。

一方面，政府要轉(zhuǎn)變自身的職能定位。各級政府要將過去對高等教育重點建設(shè)的計劃控制、大包大攬、事無巨細的管控方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω叩冉逃攸c建設(shè)政策及其改革的整體設(shè)計和宏觀管理。政府要改變過去以行政指令的方式劃定高校等級、規(guī)定高校發(fā)展類型的做法，著眼于為我國高等學校發(fā)展營造公平競爭的環(huán)境，更多利用撥款、立法、規(guī)劃、政策指導和信息服務等進行宏觀調(diào)控，引導高等教育重點建設(shè)政策變遷進入良性循環(huán)。

另一方面，在推行高等教育重點建設(shè)戰(zhàn)略及其變革時，應重視高校發(fā)展的內(nèi)在需求，遵循大學學術(shù)本位的邏輯。大學從產(chǎn)生之日起就是一個學術(shù)共同體，學術(shù)性是大學區(qū)別于其他社會組織的本質(zhì)屬性。這就決定著高等教育重點建設(shè)政策改革必須要遵循學術(shù)本位的根本邏輯。遵循學術(shù)本位邏輯，意味著大學要把追求內(nèi)在學術(shù)卓越作為自己的行為動力，政府和高校在高等教育資源配置、政策扶持中要充分考慮人文類學科、基礎(chǔ)學科的發(fā)展，重視本科教育教學和人才培養(yǎng)等大學發(fā)展的本職性工作。

（三）出臺配套制度與政策，構(gòu)建高等教育重點建設(shè)制度體系

目前，深化我國高等教育重點建設(shè)政策改革，意味著核心制度要取得突破，配套制度要形成完整體系。只有如此，才能減緩各種改革阻力，助推高等教育重點建設(shè)政策真正落地。比如，重視建立有效的改革補償機制。因為擇優(yōu)重點發(fā)展必然會擠占一部分教育資源，導致不同類型高校和不同的學科領(lǐng)域發(fā)展機會嚴重不平等，非重點建設(shè)的高校和學科因資源投入和競爭力不足，其發(fā)展必然受到種種制約。所以，我國“雙一流”建設(shè)政策的制定和實施中，中央和地方政府要共同努力做好改革受損者的利益補償工作，有效化解改革阻力。另外，我國之前在推行“211工程”和“985工程”時，始終未能建立起績效評估制度以及嚴格的淘汰機制。因此，未來的重點建設(shè)政策變革尤其要注意加強基于績效考評的淘汰機制建設(shè)。只有如此，才能使各重點建設(shè)的大學和學科保持危機感和責任意識，同時也能給那些還未能獲得重點資助的大學以希望和發(fā)展動力。

（四）加強對改革本身的研究和反思，促進高等教育重點建設(shè)相關(guān)決策的理性化

高等教育重點建設(shè)政策改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，其艱巨性決定了理論研究的長期性。伴隨著我國高等教育重點建設(shè)政策改革的不斷深化，改革難度會越來越大。60多年來我國高等教育重點建設(shè)政策改革是一個不斷遇到新情況、研究新問題、解決新矛盾、形成新認識的艱難過程，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，高等教育重點建設(shè)實踐目前仍處于“摸著石頭過河”的階段。因此，不斷總結(jié)過去高等教育重點建設(shè)政策改革成功的經(jīng)驗，反思改革失敗的教訓，加強高等教育重點建設(shè)政策改革的理論研究和引導，是未來我國高等教育重點建設(shè)政策變遷中理論工作者責無旁貸的使命。

在不斷加強理論儲備的基礎(chǔ)上，要促進高等教育重點建設(shè)相關(guān)決策的理性化?；诰C合性戰(zhàn)略規(guī)劃制定政策方案，在政策運行中建立靈活動態(tài)的調(diào)整機制，是增強高等教育重點建設(shè)相關(guān)決策理性化的重要途徑。一方面，世界一流大學建設(shè)不是無目標的、模糊的、靠經(jīng)驗發(fā)展的過程，需要有科學的戰(zhàn)略規(guī)劃指導。因此我國政府及相關(guān)高校首先需要在對世界一流大學以及我國高等教育發(fā)展狀況進行深入研究的基礎(chǔ)上，制定與中國社會整體發(fā)展戰(zhàn)略相契合的世界一流大學建設(shè)的長期目標，并在此基礎(chǔ)上制定階段性策略與行動計劃。另一方面，我國在推行世界一流大學建設(shè)戰(zhàn)略的過程中，要重視定期評估戰(zhàn)略的執(zhí)行情況和有效程度，并在不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上適時對政策的實施進行靈活的調(diào)整和更新。