代林利

（復(fù)旦大學(xué)復(fù)旦學(xué)院，上海200433）

明確的法律地位是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮功能的前提。對(duì)于我國(guó)事業(yè)單位性質(zhì)的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，其法律地位究竟屬“公”還是屬“私”，一直都未能真正明確。因此，我們有必要考察、借鑒國(guó)外對(duì)類(lèi)似機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律規(guī)范，來(lái)弄清其真實(shí)“身份”。在世界高等教育評(píng)價(jià)領(lǐng)域，英國(guó)的高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)兼具了“公”“私”雙重屬性，其全國(guó)性教育評(píng)估機(jī)構(gòu)——高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA）既具備獨(dú)立的法律地位，同時(shí)也接受政府的資助和監(jiān)管。因此，盡管法系不同，文化迥異，我們?nèi)杂斜匾獙?duì)QAA進(jìn)行相關(guān)解讀。

一、QAA的成立：政府對(duì)高等教育質(zhì)量保障領(lǐng)域影響的加強(qiáng)

QAA成立的過(guò)程其實(shí)可以看作是國(guó)家通過(guò)立法對(duì)高等教育及其質(zhì)量保障不斷加強(qiáng)影響的過(guò)程。盡管QAA最早可以追溯至1917年成立的大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC），但彼時(shí)的UGC不過(guò)是財(cái)政部附屬的一個(gè)對(duì)大學(xué)撥款事宜提出建議的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，擁有自治權(quán)的大學(xué)則多是通過(guò)聘請(qǐng)外部評(píng)價(jià)員來(lái)進(jìn)行學(xué)術(shù)質(zhì)量的自我修正和保障。如圖1所示，自20世紀(jì)60年代中葉至1997年的30余年間，英國(guó)的高等教育質(zhì)量保障體系一直實(shí)行雙軌制——對(duì)50余所大學(xué)由其內(nèi)部進(jìn)行非正式、非持續(xù)性的評(píng)估，對(duì)其他非大學(xué)系列公立高等學(xué)校進(jìn)行正式評(píng)估。隨著管理主義的興起、英國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的加快以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)高等教育影響的凸顯，政府對(duì)高等教育的關(guān)注日重。1985年，《林德報(bào)告》①建議應(yīng)由一個(gè)單一機(jī)構(gòu)對(duì)英國(guó)大學(xué)的教育質(zhì)量進(jìn)行外部評(píng)估。1992年，根據(jù)《繼續(xù)和高等教育法案》，教育部重新組建了英格蘭、蘇格蘭和威爾士的撥款機(jī)構(gòu)，并授予其對(duì)所資助教育機(jī)構(gòu)的教育水平進(jìn)行評(píng)估的法定責(zé)任。根據(jù)該法案，原雙軌制下的評(píng)估機(jī)構(gòu)也進(jìn)行合并，即對(duì)原大學(xué)系列進(jìn)行自我評(píng)估的HEQC（Higher Education Quality Council）和對(duì)原非大學(xué)系列公立高等學(xué)校進(jìn)行評(píng)估的撥款委員會(huì)質(zhì)量評(píng)估小組，包括英格蘭高等教育資助理事會(huì)（Higher Education Funding Council for England,HEFCE）和威爾士高等教育資助理事會(huì)（Higher Education Funding Council for Wales,HEFCW）下轄的評(píng)估小組進(jìn)行合并，最終于1997年成立了高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency forHigherEducation,QAA）。蘇格蘭高等教育資助理事會(huì)（Scottish Higher Education Funding Council,SHEFC）也同意將其質(zhì)量評(píng)估業(yè)務(wù)委托給QAA予以實(shí)施。

從大學(xué)的自我修正到形成雙軌制，再到雙軌合一、建立QAA，至此英國(guó)的高等教育質(zhì)量保障體系已基本納入政府的管理范圍。盡管如此，QAA在性質(zhì)上仍然是“一個(gè)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)”，并且在法律上仍然只“由英國(guó)各大學(xué)代表性機(jī)構(gòu)，包括英國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UUK）、高等教育行會(huì)（GuildHE）、威爾士大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UWales）和蘇格蘭大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UScotland）共同所有”[1]。

二、QAA的法律“身份”：私法意義上的慈善公司法人

2017年，QAA在《實(shí)務(wù)守則》（Code of Best Practice）第2頁(yè)明確陳述了其法律地位：“QAA于1997年3月27日成立為擔(dān)保有限公司，并于1997年6月9日在英格蘭和威爾士注冊(cè)為慈善機(jī)構(gòu)。自2007年2月6日起，QAA也在蘇格蘭注冊(cè)為慈善機(jī)構(gòu)。因此，QAA適用于《2006公司法》和《2011慈善法》，以及蘇格蘭慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)（OSCR）的相關(guān)規(guī)定。QAA的公司成員和合法所有者是英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的代表機(jī)構(gòu)，包括英國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UUK）、高等教育行會(huì)（GuildHE）、威爾士大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UWales）和蘇格蘭大學(xué)聯(lián)合會(huì)（UScotland）?！盵2]

根據(jù)李德健博士的分析，在英國(guó)法中，“慈善機(jī)構(gòu)”只是表明了該組織的法律地位或者“法律資格”（legal status），而并非某種“法律結(jié)構(gòu)形式”（legal form）。慈善機(jī)構(gòu)可以采用各種可供利用的結(jié)構(gòu)形式（如慈善公司、慈善信托和慈善性非法人社團(tuán)等）來(lái)具體組織運(yùn)營(yíng)。一般來(lái)說(shuō)，它可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是具有獨(dú)立法人資格的慈善組織，例如慈善公司；另一類(lèi)是不具有獨(dú)立法人資格的慈善組織，例如慈善信托與非法人社團(tuán)等。作為慈善公司，則需要受到慈善法與公司法的雙重規(guī)制，即：既要注冊(cè)為慈善組織，同時(shí)還需要注冊(cè)為公司，并在其章程中陳述其慈善目的。[3]在多數(shù)情況下，慈善公司會(huì)采用“擔(dān)保有限公司”（a company limited by guarantee）的法律形式來(lái)運(yùn)營(yíng)。在此類(lèi)公司中，成員責(zé)任受章程限制。成員根據(jù)其擔(dān)保聲明，承諾當(dāng)公司清算時(shí)分擔(dān)相應(yīng)數(shù)額，公司即可成立。該數(shù)額又稱(chēng)擔(dān)?；穑ǔＴ诠厩逅銜r(shí)產(chǎn)生，不適用于有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，因此擔(dān)保有限公司一般僅限于慈善目的或者非商業(yè)目的，如慈善組織或者地方性足球俱樂(lè)部等。因?yàn)闆](méi)有實(shí)際資本的投入，所以這類(lèi)公司成立時(shí)，為了維護(hù)其運(yùn)作，通常要求成員繳納一定的費(fèi)用。[4]作為慈善組織，公司不向成員支付紅利；相應(yīng)地，成員在公司解散時(shí)承擔(dān)的責(zé)任也極為有限，且通常金額極小。例如，QAA成員機(jī)構(gòu)的責(zé)任金額就不超過(guò)一英鎊[5]。

不難看出，作為受《慈善法》和《公司法》雙重規(guī)制的非營(yíng)利性組織，QAA在法律屬性上無(wú)疑屬于私法意義上的法人。在此前提下，“慈善公司”這一“英國(guó)最為傳統(tǒng)的從事慈善事業(yè)的法人形式”[3]也逐步形成了較為成熟的治理機(jī)制，并且不論是權(quán)力結(jié)構(gòu)、資金籌集渠道，還是監(jiān)管審計(jì)機(jī)制和決策程序，“私法自治”理念都貫穿始終。

三、“私法自治”原則下QAA的運(yùn)行機(jī)制

組織運(yùn)行機(jī)制分析離不開(kāi)對(duì)以下六個(gè)要素的解構(gòu)：一是組織結(jié)構(gòu)，即運(yùn)行的框架；二是組織權(quán)力，即運(yùn)行的內(nèi)容；三是組織人員，即運(yùn)行的主體；四是組織資金，即運(yùn)行的動(dòng)力；五是決策機(jī)制，即運(yùn)行的規(guī)則；六是組織監(jiān)管，即運(yùn)行的監(jiān)督。這六個(gè)要素共同構(gòu)成了組織的運(yùn)行機(jī)制。其中，結(jié)構(gòu)是組織的外在顯現(xiàn)，后五項(xiàng)則構(gòu)成了組織運(yùn)行的內(nèi)核，也是“私法自治”原則與實(shí)踐的集中體現(xiàn)。

圖1 QAA成立過(guò)程一覽表資料來(lái)源：作者根據(jù)Elaine Harries Jenkins.From Both Sides of the Table:the Role of the Quality Assurance Agency for Higher Education[D].Cardiff:Cardiff University,2015:19改編。

（一）獨(dú)立行使的民事權(quán)利

根據(jù)QAA的《組織章程》（Articles of Association），作為保障和提高高等教育質(zhì)量并為政府提供咨詢(xún)建議的機(jī)構(gòu)，其享有的獨(dú)立權(quán)利包括財(cái)產(chǎn)處理權(quán)、業(yè)務(wù)處理權(quán)、機(jī)構(gòu)處理權(quán)、人事處理權(quán)和法律事務(wù)處理權(quán)。財(cái)產(chǎn)處理權(quán)包括以下權(quán)利：接受或給予捐贈(zèng)；出借或籌募資金；收購(gòu)其他公司或認(rèn)購(gòu)股份、債權(quán)證或其他票證；投資證券及房地產(chǎn)；開(kāi)出并接受期票、票據(jù)、支票和其他金融工具；購(gòu)買(mǎi)、租賃或交換不動(dòng)產(chǎn)或他人財(cái)產(chǎn)。需要說(shuō)明的是，如果QAA持有任何可能受信托約束的財(cái)產(chǎn)，那么它只能以相同的信托方式處理該財(cái)產(chǎn)。此外，若QAA持有英格蘭、威爾士慈善委員會(huì)管轄的財(cái)產(chǎn)，QAA可對(duì)此類(lèi)財(cái)產(chǎn)收取管理費(fèi)用并對(duì)相應(yīng)的管理行為負(fù)責(zé)，但未經(jīng)法律授權(quán)，不得對(duì)此類(lèi)財(cái)產(chǎn)出售、抵押或出租。業(yè)務(wù)處理權(quán)包括以下權(quán)利：不以營(yíng)利為目的進(jìn)行出版印刷和傳播活動(dòng)；不以營(yíng)利為目的舉辦展覽、會(huì)議、講座、課程和研討會(huì)等；接受會(huì)員以及提供咨詢(xún)服務(wù)等。機(jī)構(gòu)處理權(quán)包括以下權(quán)利：可自主決定與任何具有慈善性質(zhì)的公司、機(jī)構(gòu)、社團(tuán)或協(xié)會(huì)合并；可自主建立自治或非自治的區(qū)域分支機(jī)構(gòu)；可自主對(duì)其他任何慈善類(lèi)協(xié)會(huì)或機(jī)構(gòu)提供資金支持。人事處理權(quán)包括雇用工作人員并為其提供保險(xiǎn)以及為董事提供責(zé)任保險(xiǎn)的權(quán)利。法律事務(wù)處理權(quán)包括提起上訴和應(yīng)訴等權(quán)利。

可以看出，QAA擁有民事行為主體所享有的各項(xiàng)私權(quán)。這既是對(duì)QAA公司慈善法人地位的注腳，也是其處理與其他利益相關(guān)者之間社會(huì)關(guān)系的行為框架。尤其需要說(shuō)明的是，在《章程》規(guī)定的21條組織權(quán)力（power）中，涉及財(cái)產(chǎn)處理權(quán)的條目就有9條。很明顯，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為私法中最重要的一項(xiàng)權(quán)利，在QAA的章程中得到了詳盡的體現(xiàn)和保護(hù)。當(dāng)然，其中的財(cái)產(chǎn)投資和收益必須具有慈善性質(zhì)并以公共利益的有效實(shí)現(xiàn)為最終目的，這也對(duì)QAA的治理能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出了更高的要求。

（二）治理機(jī)構(gòu)成員的代表性與獨(dú)立性

QAA的核心治理機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，它是QAA一切權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的中樞。董事會(huì)每年至少召開(kāi)四次會(huì)議，來(lái)制定QAA在戰(zhàn)略層面的使命、戰(zhàn)略和相關(guān)政策，以及監(jiān)督管理QAA的財(cái)務(wù)狀況，其成員也是QAA的內(nèi)部受托人。因此，董事會(huì)成員的遴選與任命對(duì)QAA的運(yùn)行與發(fā)展尤為重要。根據(jù)QAA的《組織章程》，董事會(huì)共由18名成員組成，通常成員的任期最長(zhǎng)不超過(guò)6年，學(xué)生董事的任期最長(zhǎng)不超過(guò)2年。其來(lái)源具有廣泛的代表性，包括五類(lèi)成員。（1）高等教育機(jī)構(gòu)董事5名：4名董事由QAA的四個(gè)成員機(jī)構(gòu)，即英國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)、高等教育行會(huì)、威爾士大學(xué)聯(lián)合會(huì)和蘇格蘭大學(xué)聯(lián)合會(huì)共同任命；另1名董事由英國(guó)學(xué)院理事會(huì)（UKC）提名并經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)任命。（2）政府董事4名：由教育部（DfE）、英格蘭高等教育資助理事會(huì)、威爾士高等教育資助理事會(huì)以及蘇格蘭資助理事會(huì)（Scottish Funding Council,SFC）共同任命。（3）獨(dú)立董事6名：由董事會(huì)按照章程第47條任命（包括主席），分別來(lái)自工業(yè)、商業(yè)、金融或其他專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，其遴選遵循自由申請(qǐng)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和集體面試的原則。（4）學(xué)生董事2名：其中1名學(xué)生董事由董事會(huì)任命，可以是本科生或研究生，也可以是由學(xué)生代表組織選舉產(chǎn)生的人員；另1名學(xué)生董事由全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)提名并經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)任命。（5）其他高等教育機(jī)構(gòu)董事1名：由董事會(huì)在英國(guó)私立高等教育機(jī)構(gòu)提名人選中直接任命，同時(shí)該機(jī)構(gòu)也不在英國(guó)各高等教育資助理事會(huì)的資助范疇內(nèi)。

作為慈善公司，QAA并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的明確的所有人，這就要求治理機(jī)構(gòu)必須通過(guò)合理的人員安排來(lái)保持治理活動(dòng)的公共性和慈善性，因此在成員選任上就更側(cè)重眾多高等教育質(zhì)量保障利益相關(guān)者之間話(huà)語(yǔ)權(quán)的保障和平衡，這一點(diǎn)也與其他以資源獲取為重心的組織治理機(jī)構(gòu)存在較大差異。當(dāng)然，保障公共性的前提是保持治理機(jī)構(gòu)成員的獨(dú)立性，即不得為除組織慈善目的以外的其他個(gè)人或機(jī)構(gòu)服務(wù)。為此，根據(jù)《2011慈善法》，QAA董事會(huì)也對(duì)治理機(jī)構(gòu)成員的管理機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排，包括建立獨(dú)立董事制度來(lái)解決“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，以及拿出部分組織資金為董事購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)，以減少其因決策瑕疵而帶來(lái)的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）資金籌集渠道的多元化與資金籌集方式的合同化

根據(jù)QAA2015-2016年度財(cái)務(wù)年報(bào)，可以看出其資金籌集渠道并非來(lái)自單一的政府撥款，而是囊括了會(huì)員費(fèi)、合同服務(wù)費(fèi)和其他收入的多元化渠道。（1）合同化服務(wù)收入：涵蓋了QAA為全英高等教育機(jī)構(gòu)、英國(guó)四個(gè)高等教育資助理事會(huì)（英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭）和相關(guān)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)提供國(guó)內(nèi)外質(zhì)量評(píng)估服務(wù)的傭金與合同收入。（2）高等教育受評(píng)院校的會(huì)費(fèi)：根據(jù)英國(guó)各高等教育理事會(huì)對(duì)資助院校的要求，所有接受公共資助的高等教育機(jī)構(gòu)以及部分非公共資助教育機(jī)構(gòu)都是QAA的會(huì)員，均需支付相應(yīng)的年費(fèi)，用于開(kāi)展高教研討會(huì)、出版學(xué)術(shù)刊物以及舉行相關(guān)的學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。（3）其他私人合同、咨詢(xún)和業(yè)務(wù)工作收入?？傮w來(lái)說(shuō)，在《公司法》和《慈善法》的法律框架下，作為慈善公司，QAA可以根據(jù)章程來(lái)自主決定如何籌集資金。上述多元化的資金籌措渠道不僅可以為QAA實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障，也是其維護(hù)組織獨(dú)立性的重要手段。

圖2是QAA2015-2016年度資金來(lái)源方式的統(tǒng)計(jì)圖。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，在所有資金來(lái)源方式中，來(lái)自英國(guó)政府的直接財(cái)政資助份額最小，而各高等教育資助委員會(huì)的合同服務(wù)費(fèi)則占比最高。究其實(shí)質(zhì)，這是英國(guó)當(dāng)前“小政府、大社會(huì)”治理理念的實(shí)踐方式之一，也是QAA作為私法下轄組織的法律性質(zhì)所決定的。一方面，政府弱化直接的財(cái)政撥款有利于緩解長(zhǎng)期以來(lái)由高福利制度所帶來(lái)的財(cái)政壓力，進(jìn)而有利于進(jìn)一步推動(dòng)福利國(guó)家體制轉(zhuǎn)型；另一方面，QAA作為具有完全民事能力的慈善公司法人，政府也傾向于通過(guò)合同化的方式來(lái)獲取更為優(yōu)質(zhì)、高效的高等教育評(píng)價(jià)服務(wù)。當(dāng)然，合同的訂立是在高等教育資助委員會(huì)這類(lèi)獨(dú)立機(jī)構(gòu)與QAA之間進(jìn)行的，政府的角色僅在于向前者提供資金，這就使政府能夠最大限度地在遵守公私法界限的前提下促進(jìn)公私合作，也更加淡化了政府對(duì)高等教育領(lǐng)域的干涉。

圖2 QAA 2015年、2016年資金來(lái)源圖（單位：英鎊）資料來(lái)源：Quality Assurance Agency for Higher Education.Annual Report and Consolidated Financial Statements for the Year Ended[EB/OL].[2016-07-31][2018-05-16].http://www.qaa.ac.uk/docs/qaa/about-us/annual-report-2016.pdf?sfvrsn=66c1f281_13.

（四）決策程序的民主與自治

作為決策權(quán)力的分配方式，決策機(jī)制可以從決策主體和決策方式兩個(gè)方面來(lái)考量。在決策主體上，QAA的最高決策機(jī)構(gòu)是所有成員參加的年度成員大會(huì)，但董事會(huì)卻是QAA真正的權(quán)力和決策核心。具體來(lái)說(shuō)，QAA董事會(huì)每年至少召開(kāi)四次會(huì)議，法定參會(huì)人數(shù)為8名董事，其構(gòu)成應(yīng)至少包括1名會(huì)員機(jī)構(gòu)董事、1名政府董事和2名獨(dú)立董事。在決策方式上，年度成員大會(huì)中的每個(gè)成員機(jī)構(gòu)代表都應(yīng)對(duì)QAA的年度財(cái)政報(bào)告和發(fā)展規(guī)劃等重要事項(xiàng)進(jìn)行舉手表決。若贊同票過(guò)半，則決議通過(guò)；若贊同票與反對(duì)票數(shù)量相等，則決議未通過(guò)。在董事會(huì)的決議過(guò)程中，董事會(huì)主席由董事會(huì)在6名獨(dú)立董事中不定期任命。在決議事項(xiàng)時(shí)，每位董事均有一票表決權(quán)，同樣由多數(shù)票決定是否通過(guò)決議。若正反票數(shù)相等，則董事會(huì)主席不得投第二票或決定票，決議也因此不得通過(guò)?？梢?jiàn)，QAA的決策機(jī)制實(shí)行的是一人一票和同票同權(quán)的決策原則。盡管決策主體不可避免地會(huì)帶有自身的利益傾向，但上述制度安排盡可能地保證了權(quán)力的民主與制衡，以盡量避免外部利益的干擾，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)組織的自我管理。

（五）獨(dú)立的財(cái)務(wù)審計(jì)制度與嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

如前所述，QAA并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的所有人。為了確保組織慈善目的與公共利益的實(shí)現(xiàn)，也為了防止慈善組織在治理過(guò)程中的違法犯罪行為，決策和財(cái)務(wù)的透明化就顯得尤為重要。正因?yàn)槿绱?，英?guó)《2011慈善法》第八編對(duì)慈善組織的個(gè)人賬目、集團(tuán)賬目、賬目審計(jì)與審查、年度報(bào)告以及公眾查閱賬目的權(quán)力等進(jìn)行了細(xì)致嚴(yán)格的規(guī)定。[6]除此以外，慈善公司還必須遵守《2006公司法》的相關(guān)規(guī)定，包括制作董事報(bào)告、賬目和報(bào)告的公布、對(duì)被審計(jì)賬目的要求以及審計(jì)師的任命和罷免程序等。[7]

此處不得不提及英國(guó)慈善組織的官方管理委員會(huì)——慈善委員會(huì)。根據(jù)《2011慈善法》的規(guī)定，慈善委員會(huì)在蘇格蘭和威爾士地區(qū)保留并代表王權(quán)行使職權(quán)，且其行使職權(quán)過(guò)程中不受任何內(nèi)閣成員或其他政府部門(mén)指示或控制的約束。[6]作為一個(gè)非內(nèi)閣部委，慈善委員會(huì)的決定也只能由法院來(lái)推翻，其基本職責(zé)在于根據(jù)法律指令采取特別行動(dòng)或者指導(dǎo)慈善財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用，此外不得行使任何慈善組織中慈善受托人的職能，或其他直接涉及慈善組織運(yùn)行的功能。[3]也就是說(shuō)，慈善委員會(huì)作為官方管理機(jī)構(gòu)，對(duì)慈善組織的指導(dǎo)僅限于財(cái)務(wù)監(jiān)管，而被禁止涉足其具體的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，這就從根本上保護(hù)了慈善組織的私法自治權(quán)。

因此，根據(jù)上述法律規(guī)定，QAA的監(jiān)管機(jī)制分為內(nèi)外兩個(gè)層面進(jìn)行。在外部層面，委托第三方進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)。在每一會(huì)計(jì)年度，QAA均會(huì)委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，形成年度報(bào)告，并根據(jù)《慈善法》的規(guī)定向慈善委員會(huì)提交相應(yīng)的報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表、賬目副本以及審計(jì)員報(bào)告副本等文件。同時(shí)，相應(yīng)的賬目記錄和報(bào)告還應(yīng)保留至少6年以上。在內(nèi)部層面，依托董事會(huì)下屬的審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)和規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)績(jī)效委員會(huì)，對(duì)組織的戰(zhàn)略和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和管理。例如，每年QAA審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)均會(huì)對(duì)組織的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)進(jìn)行兩次審核，而規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)績(jī)效委員會(huì)則會(huì)在每個(gè)學(xué)期內(nèi)召開(kāi)兩次會(huì)議并制作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)。上述文件均須提交董事會(huì)審議通過(guò)并作為組織戰(zhàn)略發(fā)展的參考。

四、結(jié)論：私法自治原則的貫徹與實(shí)踐是保證事業(yè)單位法人獨(dú)立性的根本

從以上關(guān)于QAA法律身份及其運(yùn)行機(jī)制的分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)，QAA明確的法律“身份”及其框架下對(duì)私法自治原則的貫徹是QAA得以有效履行組織使命并實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。這一原則也在美國(guó)的高等教育評(píng)價(jià)實(shí)踐中得到了印證。在美國(guó)，高等教育評(píng)價(jià)由大學(xué)自愿聯(lián)合形成的院校認(rèn)證協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。美國(guó)各州法律在認(rèn)證協(xié)會(huì)法人地位的問(wèn)題上同樣堅(jiān)持了私法自治原則，所有類(lèi)似的自愿性協(xié)會(huì)組織也都屬于私法人。[8]政府對(duì)此類(lèi)法人內(nèi)部管理權(quán)的干預(yù)較少，主要依靠登記機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等多個(gè)部門(mén)對(duì)協(xié)會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管，而監(jiān)管的重點(diǎn)則在于稅收管理。

上述結(jié)論對(duì)于我們認(rèn)識(shí)我國(guó)事業(yè)單位法人的法律屬性，進(jìn)而通過(guò)立法來(lái)明確事業(yè)單位法人的權(quán)利和義務(wù)具有重要意義。目前，我國(guó)的《民法通則》將法人區(qū)分為營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性法人和特別法人三大類(lèi)，其下又分了若干小類(lèi)。其中，事業(yè)單位法人在法律性質(zhì)上到底適用公法還是私法一直都具有不確定性，這也就為公法機(jī)構(gòu)權(quán)力向私法組織延伸留下了空間，從而在組織的運(yùn)行過(guò)程中不可避免地產(chǎn)生了法律地位獨(dú)立性與運(yùn)營(yíng)行政依附性的矛盾。例如，我國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市都成立了教育評(píng)估院，來(lái)開(kāi)展各級(jí)政府教育部門(mén)、學(xué)校以及相關(guān)單位委托的教育評(píng)估項(xiàng)目并進(jìn)行評(píng)估政策研究。在法律意義上，教育評(píng)估院具有獨(dú)立法人資格，屬于“非營(yíng)利法人”中的事業(yè)單位法人，并擁有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，且依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。不過(guò)，現(xiàn)行《民法通則》以及《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》都未對(duì)事業(yè)單位法人的權(quán)利和義務(wù)、治理架構(gòu)以及監(jiān)管方式予以具體規(guī)定。在此情況下，教育評(píng)估院通常被定位為各級(jí)政府教育部門(mén)中從事教育評(píng)估的直屬機(jī)構(gòu)并受到政府的全面監(jiān)管，其法定代表人由政府任命，職員工資來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算并享有相應(yīng)的行政級(jí)別，且其設(shè)立、運(yùn)行和解散都無(wú)法避免政府的直接干涉，這無(wú)疑不利于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，也不利于事業(yè)單位法人組織的良性發(fā)展。

出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因是多方面的，但不可否認(rèn)，公共利益實(shí)現(xiàn)途徑的唯政府化是我們長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的理念誤區(qū)。在當(dāng)今這個(gè)社會(huì)發(fā)展日趨扁平化的時(shí)代，它的存在不僅無(wú)助于培育壯大我們?cè)揪筒簧醢l(fā)達(dá)的社會(huì)體系，更會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。所幸，我們對(duì)此已有認(rèn)識(shí)并正在積極著手轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位體制改革也因此有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。但總體來(lái)看，貫徹私法自治并保障事業(yè)單位法人的獨(dú)立性，我們依然任重而道遠(yuǎn)。

注釋

①《林德報(bào)告》，即1985年由Norman Lindop爵士主持的《公立高等教育學(xué)術(shù)驗(yàn)證咨詢(xún)委員會(huì)報(bào)告》（The Report of the Committee of Enquiry into the Academic Validation in Public Sector Higher Education）。