石杰琳 何靜

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

“政府體制”，廣義上是指國家、行政、司法機(jī)關(guān)的構(gòu)成原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、結(jié)構(gòu)形式及其相互關(guān)系的總和，大體與“政治體制”的含義相同；狹義上是指政府行政部門的職能設(shè)置、權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的總方式，基本與“行政體制”的概念相重合。因此，從政府體制維度研究樸槿惠彈劾案，不僅涉及政府與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，而且涉及政府與政黨、政府與市場以及政府與社會(huì)的關(guān)系。2017年3月，韓國總統(tǒng)樸槿惠被彈劾下臺(tái)，或因或果都與韓國的政府體制密切相關(guān)。深度剖析此彈劾案背后的政府體制因素，不僅有助于拓展對(duì)韓國內(nèi)政的研究，而且對(duì)于認(rèn)知后發(fā)國家政治發(fā)展的進(jìn)程也具有現(xiàn)實(shí)意義 。

一、獨(dú)特的總統(tǒng)制模式：法國式與美國式的混合

各國政府體制中一個(gè)至關(guān)重要的內(nèi)容，就是定義行政機(jī)關(guān)(狹義的政府)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，這即所謂的政府模式。1987年10月，韓國通過的新憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于國會(huì)，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府,司法權(quán)屬于由法官組成的法院，三權(quán)分立、相互制約。憲法還明確規(guī)定，國會(huì)對(duì)于總統(tǒng)、總理、國務(wù)委員等職務(wù)在執(zhí)行公務(wù)過程中違犯憲法或法律時(shí)，可決議彈劾追訴。其中，對(duì)于總統(tǒng)的彈劾追訴，須有半數(shù)以上的在籍國會(huì)議員提議、三分之二以上的在籍國會(huì)議員同意[1]?？梢哉f，憲法授予國會(huì)彈劾追訴總統(tǒng)違法的權(quán)力，是韓國政府模式與法、美總統(tǒng)制的共同點(diǎn)所在。但不同的是，法國半總統(tǒng)體制下總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)，而美國總統(tǒng)制下總統(tǒng)沒有解散國會(huì)之權(quán)力，正是在這一關(guān)鍵權(quán)力的配置上，政府模式形似法國半總統(tǒng)制的韓國吸收了美國總統(tǒng)制的特色。

之所以說韓國政府模式形似法國半總統(tǒng)制，因?yàn)轫n國既有國家元首總統(tǒng)，也有政府首腦總理，類同于法國的雙巨頭體制?？偨y(tǒng)是國家元首和全國武裝力量司令、首席外交官和外交政策決策者、主要政策和法律的決定者，在政府系統(tǒng)和對(duì)外關(guān)系中代表整個(gè)國家?？偨y(tǒng)有權(quán)任命總理，總理任政府首腦。根據(jù)大韓民國憲法，總統(tǒng)“統(tǒng)轄由國務(wù)總理和各部組成的行政府”，“行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府”[1]。但總統(tǒng)任期滿后不得連任，特別是韓國憲法沒有明確授予總統(tǒng)解散國會(huì)的權(quán)力，這使韓國的政府模式凸顯出與法國半總統(tǒng)制的迥異點(diǎn)。韓國憲法亦未有涉及總統(tǒng)有權(quán)解散國會(huì)的條款，這在相當(dāng)程度上保障了韓國立法機(jī)關(guān)對(duì)國家元首、政府首腦的權(quán)力監(jiān)督和制約有效，但另一方面，正如所見，韓國總統(tǒng)每每遭際國會(huì)中反對(duì)黨、在野黨聯(lián)合發(fā)難被窮追猛打時(shí)無力反制，包括樸槿惠被提起彈劾，國會(huì)氣勢(shì)如虹，銳不可當(dāng)，這恐怕與韓國總統(tǒng)沒有被授予解散國會(huì)的權(quán)力不無關(guān)系?？偨y(tǒng)的失職、非法行為是引發(fā)國會(huì)問責(zé)、彈劾乃至調(diào)查的致因，但總統(tǒng)無權(quán)解散國會(huì)是否客觀上誘使反對(duì)黨、在野黨借助國會(huì)權(quán)力無所顧忌地“逼宮”，值得探究。從政治民主化后韓國的經(jīng)驗(yàn)來看，在任總統(tǒng)因各種原因受指控和揭露，幾乎全部發(fā)生在總統(tǒng)任期即將結(jié)束的跛腳鴨時(shí)期[2]。從李承晚到盧武鉉、再到樸槿惠，其個(gè)人命運(yùn)雖然令人唏噓，但制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行關(guān)乎政治生態(tài)的大局。

二、政商關(guān)系密切：根源于后發(fā)國家政府的“拐杖”作用較強(qiáng)

政府職能是各個(gè)國家政府體制中的內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素，它是指一定歷史時(shí)期政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)或者應(yīng)該發(fā)揮的作用。政府職能中一個(gè)繞不開的問題，就是如何處理政府與市場的關(guān)系。政商關(guān)系，某種意義上就是政府與市場的關(guān)系。在西方國家，如英國、美國，屬于典型的自由市場經(jīng)濟(jì)國家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)度較低，而后發(fā)國家，如日本、韓國等東亞國家，在二次大戰(zhàn)后較長時(shí)期內(nèi)，實(shí)施追趕先發(fā)國家的“趕超戰(zhàn)略”，此過程中，政府的“拐杖”作用強(qiáng)大，致使政府與市場主體的關(guān)系密切。應(yīng)該說，“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”是后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的普遍模式，實(shí)踐中也確實(shí)取得顯著的經(jīng)濟(jì)成就，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升到更高階段，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度和范圍理應(yīng)逐漸減弱[3]。

在韓國，政府與財(cái)閥的互倚關(guān)系由來已久。樸正熙時(shí)代的“漢江奇跡”就是對(duì)威權(quán)體制下政商密切關(guān)系的注腳。幾十年前，為了快速躋身于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國行列，性急的韓國選擇扶持財(cái)閥以求重點(diǎn)突破，國家政策和資金向財(cái)閥傾斜，政府不遺余力為其保駕護(hù)航[4]。其后幾十年，韓國政治轉(zhuǎn)型，威權(quán)體制風(fēng)光不再，但歷史的慣性使政府與商界依然保持著撇不清的關(guān)系。確實(shí)有幾屆前任總統(tǒng)有意改變這種被人詬病的狀況，但最終無法實(shí)現(xiàn)。即使他們自身盡力避免與商界發(fā)生糾葛、獨(dú)善其身，也難以保證家人或親戚涉案而致他們陷入被動(dòng)境地。此種情形在盧武鉉、金大中、金泳三總統(tǒng)身上體現(xiàn)得淋漓盡致，而總統(tǒng)本人全斗煥、盧泰愚涉嫌腐敗被處刑罰，也正是官商勾結(jié)帶來的惡果。樸槿惠彈劾案中，總統(tǒng)容忍其閨蜜(崔順實(shí)有財(cái)團(tuán)背景)干政，致使韓國民眾心理受傷，加上樸總統(tǒng)被指控向一些大型企業(yè)逼捐給其閨蜜控制的機(jī)構(gòu)，更讓人難以容忍其公權(quán)私用的行為，不能不激起民眾的強(qiáng)烈反應(yīng)。其實(shí)，“親信干政”只是韓國現(xiàn)行體制下政商關(guān)系的派生物而已，涉嫌受賄特別是樸槿惠涉及三星、樂天等韓國大企業(yè)的賄賂事件恰是韓國式政商關(guān)系的反映,“親信干政”事件和向大財(cái)團(tuán)“逼捐”，暴露出韓國政府決策體制的弊端及政府管理經(jīng)濟(jì)職能的錯(cuò)位。

不可否認(rèn)，財(cái)閥為韓國經(jīng)濟(jì)騰飛作出過突出貢獻(xiàn)，也在韓國經(jīng)濟(jì)體制中扮演著重要的角色。但韓國財(cái)閥與政府之間的膠著關(guān)系，不僅擠壓著眾多中小企業(yè)的發(fā)展空間，而且事實(shí)上也是造成權(quán)錢交易、互謀利益的“黑金政治”現(xiàn)象不絕的根源。樸槿惠執(zhí)政之初，宣稱打造“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”、推動(dòng)“經(jīng)濟(jì)民主化”、限制財(cái)閥。然而，幾年過后，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)中心的動(dòng)力不足，財(cái)閥體制依然根深蒂固，即便是財(cái)閥企業(yè)債臺(tái)高筑、競爭力下降，樸槿惠“并不打算改變它們的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以及對(duì)韓國經(jīng)濟(jì)的壟斷狀況”[5]。三星、樂天、SK等企業(yè)集團(tuán)為兩大涉腐基金會(huì)捐款是賄賂行為，而賄賂者自然有獲取政府讓利和某些特權(quán)的盤算。政商合流是引致樸槿惠總統(tǒng)犯案及其被彈劾下臺(tái)的原因之一。實(shí)踐證明，要改變政商合流的現(xiàn)狀，必須要讓政府轉(zhuǎn)型，收起“拐杖”，放權(quán)于市場。

三、政黨政治斗爭：反對(duì)黨、在野黨聯(lián)合火攻

政黨政治是通行于歐美國家的政治活動(dòng)范式，它是歐美國家政府體制運(yùn)行的依托環(huán)境，甚至說是政府體制運(yùn)行的構(gòu)成內(nèi)容，因?yàn)楝F(xiàn)代西方國家的政府都是“政黨政府”。韓國的政黨政治形同歐美國家，也是多黨競爭選舉，輪流上臺(tái)執(zhí)政。但與歐美國家政黨競爭較多集中在意識(shí)形態(tài)傾向、政策主張的分歧上面不同，韓國政黨競爭更多涉及對(duì)政府成員的腐敗和濫用權(quán)力的監(jiān)督、特別是注重對(duì)前任總統(tǒng)的罪行追討或?qū)ΜF(xiàn)任總統(tǒng)的違憲行為實(shí)施彈劾。應(yīng)該說，反對(duì)黨、在野黨的監(jiān)督和批判是迫使執(zhí)政者自律的有效途徑，也是韓國民主政治發(fā)展進(jìn)程不可缺少的動(dòng)力，但韓國式的政黨政治加上其“血性”的民族性格，就使其政黨之間的分歧和爭斗往往不易調(diào)和和消弭,理性的低成本的朝野協(xié)商難以達(dá)成，這給韓國政治所必需的妥協(xié)帶來了極大的困擾[6]。

一般說來，總統(tǒng)任期將滿之際，也是各政黨展開下屆總統(tǒng)競選、制造競選話題的啟動(dòng)之時(shí)，各政黨不會(huì)放過任何機(jī)會(huì)尋找政敵的把柄和漏洞。而執(zhí)政者進(jìn)入第四年即進(jìn)入政治資源相對(duì)不足的權(quán)力跛腳鴨時(shí)期，往往容易遭到攻擊[2]。此次總統(tǒng)樸槿惠被彈劾，正是國會(huì)中反對(duì)黨、在野黨聯(lián)合開火取得的勝利。反對(duì)黨、在野黨以國會(huì)為陣地，聯(lián)合行使國會(huì)的彈劾權(quán)以扳倒執(zhí)政黨。應(yīng)該說，議會(huì)政治與政黨政治相交織，是現(xiàn)代西方式民主模式的常態(tài)運(yùn)行，而且在野黨、反對(duì)黨也只有借用議會(huì)這個(gè)陣地和運(yùn)用議會(huì)擁有的法定權(quán)力，才能對(duì)執(zhí)政黨形成強(qiáng)大的殺傷力。實(shí)際上，樸槿惠及其歷屆韓國總統(tǒng)的命運(yùn)結(jié)局都折射出韓國總統(tǒng)與國會(huì)、執(zhí)政黨與反對(duì)黨、在野黨互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性。由于“親信門”丑聞、“世越號(hào)”事故中總統(tǒng)應(yīng)對(duì)不力以及被控接受Mir財(cái)團(tuán)、K體育財(cái)團(tuán)賄賂等事件發(fā)酵，2016年12月3日，韓國三大在野黨即共同民主黨、國民之黨、正義黨及無黨派議員向國會(huì)提交對(duì)總統(tǒng)樸槿惠的彈劾動(dòng)議案，指責(zé)樸政權(quán)執(zhí)政不力、違反憲法和法律，結(jié)果是國會(huì)以234票贊成、56票反對(duì)、2票棄權(quán)、7票無效宣布通過彈劾議案，樸槿惠遭到停職，由國務(wù)總理黃教安代行總統(tǒng)職務(wù)。此次國會(huì)彈劾權(quán)的成功實(shí)施，成為韓國國會(huì)有力制約執(zhí)政黨政府權(quán)力的又一個(gè)例證，而反對(duì)黨、在野黨的策略也助推了國會(huì)之外要求樸槿惠下臺(tái)的公眾呼聲高漲。

當(dāng)然，這次彈劾案能在國會(huì)內(nèi)順利通過，也與執(zhí)政黨內(nèi)部發(fā)生嚴(yán)重分化即“倒樸派”與“擁樸派”決裂有直接關(guān)系。本來執(zhí)政的新國家黨在2016年4月13日第20屆國會(huì)議員選舉中沒有獲得300個(gè)議席中的半數(shù)席位，而使在野的共同民主黨一躍成為國會(huì)第一大黨，這就為日后國會(huì)成功實(shí)施彈劾權(quán)提供了有利條件。加之樸槿惠所屬的新國家黨的非主流議員也支持表決總統(tǒng)彈劾案，表明一部分本黨議員已與樸槿惠劃清界限，“非樸”勢(shì)力贊成反對(duì)黨、在野黨的主張，有助于推動(dòng)彈劾進(jìn)程。

四、公民參與、輿論的壓力推動(dòng)了彈劾案的進(jìn)行

在彈劾樸槿惠案中，反對(duì)黨、在野黨使用國會(huì)的彈劾權(quán)力向樸槿惠總統(tǒng)及其執(zhí)政黨追責(zé)，屬于體制內(nèi)政黨力量的抗衡，同時(shí)也是三權(quán)分立架構(gòu)下部門之間“以權(quán)制權(quán)”的體現(xiàn)；而民眾發(fā)起的街頭集會(huì)“倒樸”行動(dòng)可被視作體制外的壓力與訴求。常言道，“水能載舟，亦能覆舟”。四年前，樸槿惠在韓國國會(huì)廣場就任總統(tǒng)時(shí)躊躇滿志地宣示自己的治國理念，這即經(jīng)濟(jì)振興、國民幸福和文化興盛，人們期望著“一個(gè)充滿希望的新時(shí)代”來臨。然而，四年之后，韓國財(cái)政赤字逐步擴(kuò)大，國家債務(wù)增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，2016年失業(yè)人口突破百萬人[5]，加之《勞動(dòng)法》改革及文化界黑名單等問題，民眾對(duì)樸槿惠政府的失望隨著“親信干政”丑聞、“世越號(hào)”事故以及接受Mir財(cái)團(tuán)、K體育財(cái)團(tuán)賄賂事件的發(fā)酵而加劇，終釀成規(guī)模宏大的“倒樸”運(yùn)動(dòng)。作為一個(gè)民主國家，政府執(zhí)政的合法性來自于公民授權(quán)與贊同。伴隨韓國的政治民主化轉(zhuǎn)型，媒體與言論日益開放，民眾政治參與的權(quán)利得到保障，特別是韓國中產(chǎn)群體隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成長壯大，并有強(qiáng)烈的政治參與要求。此次“親信干政”事件一經(jīng)媒體曝光，立即引起民眾大規(guī)模聲討。在國會(huì)通過總統(tǒng)彈劾案后，韓國市民首次舉行游行活動(dòng)，之后多次舉行燭光集會(huì)，全國參與“反樸”集會(huì)的總?cè)藬?shù)累計(jì)超過一千萬人次。支持彈劾總統(tǒng)的民眾通過街頭抗議、集會(huì)游行等表達(dá)訴求迫使韓國檢方盡快查明真相；之后，民眾再次聚集在憲法法院門口示威，為彈劾案造勢(shì)，敦促憲法法院最終批準(zhǔn)彈劾?？梢哉f，在樸槿惠去留問題上，街頭政治的輿論壓力發(fā)揮了不小的作用，一定程度上直接推動(dòng)了樸槿惠下臺(tái)。

當(dāng)然，在彈劾案審理過程中，“倒樸”民眾與“擁樸”民眾之間的撕裂已經(jīng)顯現(xiàn)，政見分歧嚴(yán)重。這種情況將對(duì)韓國日后的國內(nèi)政治實(shí)踐產(chǎn)生消極的影響，無論誰上臺(tái)、誰執(zhí)政，都無法避免顯性的或隱性的民眾整合危機(jī)。

五、司法獨(dú)立運(yùn)作：憲法法院最終定案

探究一個(gè)國家的政府體制，除了政府(狹義)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系是必須的關(guān)注點(diǎn)外，政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系也是政府體制研究不可或缺的內(nèi)容。與英美法系國家不同，韓國同德國等大陸法系國家一樣設(shè)有憲法法院，此機(jī)構(gòu)對(duì)憲法爭端擁有管轄權(quán)，是保障憲法實(shí)施的最高司法機(jī)關(guān)。1988年9月，韓國憲法法院(前譯憲法裁判所)成立。韓國憲法規(guī)定，為保障司法之獨(dú)立，大法官由大法院院長提名，經(jīng)國會(huì)同意后，由總統(tǒng)任命；大法院院長及大法官以外的法官，經(jīng)大法官會(huì)議同意后，由大法院院長任命。新增設(shè)大法官之職位及大法院院長、大法官以外之法官，須經(jīng)大法官會(huì)議同意后，大法院院長才能予以任命規(guī)定，以免總統(tǒng)過分干預(yù)法院的人事而影響司法權(quán)之獨(dú)立。不難看出，韓國政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系調(diào)處以“司法獨(dú)立”原則為基礎(chǔ)。其中，違憲審查制度的履行主體——韓國憲法法院——獨(dú)立運(yùn)作，不受國會(huì)和總統(tǒng)的約束，契合三權(quán)分立的制度邏輯。

韓國憲法法院擁有五個(gè)方面的司法權(quán)限，其中之一就是裁定對(duì)總統(tǒng)、總理和法官的彈劾，它是彈劾過程的最后一個(gè)程序，決定著總統(tǒng)彈劾案的成功與否。2017年3月6日，韓國獨(dú)檢組公布調(diào)查結(jié)果，確認(rèn)樸槿惠涉嫌濫用職權(quán)、泄露公務(wù)機(jī)密等8大嫌疑，并有收受賄賂、違反醫(yī)療法等5項(xiàng)嫌疑，共涉嫌13項(xiàng)罪名。憲法法院對(duì)彈劾總統(tǒng)樸槿惠的指控一一判斷，最終作出裁決。憲法法院代理院長李貞美宣讀判決書時(shí)指出，樸槿惠允許沒有公職在身的親信崔順實(shí)干預(yù)國政，濫用總統(tǒng)職權(quán)；崔順實(shí)審閱和修改屬于公務(wù)機(jī)密的資料和文件，干涉總統(tǒng)的職務(wù)；樸槿惠與崔順實(shí)合謀，從大企業(yè)收受486億韓元賄款，介入崔順實(shí)掌握兩個(gè)財(cái)團(tuán)成立過程，并協(xié)助崔順實(shí)謀取私利，等等。憲法法院鑒于樸槿惠在任內(nèi)做出的違憲、違法行為，決定罷免樸槿惠。韓國憲法法院一錘定音，彰顯了憲法保障機(jī)關(guān)的至上權(quán)威。2017年3月12日晚，青瓦臺(tái)見證了韓國現(xiàn)任女總統(tǒng)被彈劾下臺(tái)和離去。

六、結(jié)語

樸槿惠總統(tǒng)彈劾案是2017年最具國際關(guān)注度的政治事件。它由“親信干政”事件引發(fā)，并拔出蘿卜帶出泥地挖掘出一系列失職、違法行為，隨后，反對(duì)黨、在野黨全力開火，實(shí)施國會(huì)彈劾成功；“倒樸”民眾掀起宏大的追責(zé)聲浪；憲法法院最終作出關(guān)鍵性判決，罷免樸槿惠總統(tǒng)職務(wù)。一場轟轟烈烈的體制內(nèi)、外互動(dòng)的“倒樸”斗爭就此結(jié)束。

從政府體制的維度看，韓國總統(tǒng)制頗具特色?？偨y(tǒng)作為國家元首，獨(dú)居三權(quán)之外，卻沒有法國總統(tǒng)般高高在上的地位。國會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)，而總統(tǒng)無權(quán)解散國會(huì)。國會(huì)與總統(tǒng)權(quán)力的不平衡配置，有助于解釋韓國總統(tǒng)的非正常遭際何以輪回浮現(xiàn)，以至于被人冠之“總統(tǒng)難善終”的魔咒。其實(shí)，更大的不平衡也體現(xiàn)在韓國經(jīng)濟(jì)、政治體制的民主化程度發(fā)展不一上面，而總統(tǒng)正是這種不平衡結(jié)構(gòu)的集中代表，這也是與樸槿惠彈劾案相關(guān)的深層次因素。韓國經(jīng)濟(jì)民主化發(fā)展不足，是不容爭辯的事實(shí)，中小企業(yè)的發(fā)展空間受制于大財(cái)閥的壟斷。財(cái)閥經(jīng)濟(jì)與威權(quán)政治的結(jié)合曾是戰(zhàn)后韓國經(jīng)濟(jì)騰飛的支撐要素，但也成為長期以來韓國政商合流弊端的歷史根源。政府轉(zhuǎn)型不到位，政府與市場的關(guān)系就難以擺正。與經(jīng)濟(jì)民主化的程度比較，韓國政治體制的民主化已經(jīng)達(dá)到較高的水平。這不僅體現(xiàn)在基于主權(quán)在民原則而賦予國會(huì)強(qiáng)大的權(quán)力，包括對(duì)總統(tǒng)的問責(zé)和彈劾追訴權(quán)，而且體現(xiàn)在政黨競爭尤其是反對(duì)黨和在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督作用、民眾政治參與的熱情及其民意訴求的效能都比許多后發(fā)國家有過之而無不及。不過，韓國政治生態(tài)的特色性，比如周期性循環(huán)的政黨清算、政治極端化傾向，高度地域認(rèn)同的選舉文化及民意基礎(chǔ)，亢奮的街頭抗?fàn)?、分裂?duì)峙的民眾參與，等等，是否是韓國民主模式的“輝煌”，著實(shí)是其政治發(fā)展進(jìn)程中值得深思的問題。

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