楊 宜 霖

(浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州 311300)

土地資源是人類社會生存、生活、生產(chǎn)、建造等活動賴以存在的空間基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品、建筑物等均是在土地資源的有效供給下生產(chǎn)和創(chuàng)造出來的。而農(nóng)村土地資源以提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和城市建設(shè)規(guī)劃用地(通過征收等手段使土地國有化而使用)的方式為人類的生存和發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。本文試從歷史視角對新中國成立后至改革開放初期、改革開放后我國農(nóng)村土地資源保護的法律制度的變遷過程進行考察，并在此基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)村土地資源保護法律制度的歷史經(jīng)驗進行總結(jié)。在我國土地資源供給緊缺的現(xiàn)狀下，這對于反思如何更高效地保護農(nóng)村土地資源，提升其使用效率具有重要的意義。

一、新中國成立初期至改革開放初期農(nóng)村土地資源保護立法概況

這一歷史時期，我國主要強調(diào)農(nóng)地的糧食生產(chǎn)功能，國家政治生活對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村土地利用的影響巨大，農(nóng)村土地資源保護的相關(guān)法律法規(guī)近乎空白，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的各類會議決議和政策統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地資源保護立法很少，且立法技術(shù)落后。

(一)新中國成立初期農(nóng)民土地所有制中的農(nóng)村土地立法狀況

新中國成立初期，根據(jù)農(nóng)民對土地的迫切需求以及中國共產(chǎn)黨在革命時期的土地政策，黨的領(lǐng)導集體曾對我國土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬達成共識：一是農(nóng)村實行農(nóng)民的土地所有制，走私有制基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營的道路，促進經(jīng)濟發(fā)展；二是農(nóng)民土地私有基礎(chǔ)上的農(nóng)村合作經(jīng)濟會經(jīng)歷一個長時期過程，待條件成熟后，進入公有制的社會主義集體經(jīng)濟組織[1]102-103。1949年6月，劉少奇在《關(guān)于新中國的經(jīng)濟建設(shè)方針》中認為：“我們認為新民主主義經(jīng)濟是一種過渡性質(zhì)的經(jīng)濟。這種過度所需要的時間，將比東歐、中歐各人民民主國家長得多?！盵2]427簡而言之，即我國實行農(nóng)民土地所有制，土地屬于農(nóng)民私有。1950年6月28日，我國頒布的《中華人民共和國土地改革法》(以下簡稱《土地改革法》)規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！薄锻恋馗母锓ā肥菫榱思铀俎D(zhuǎn)變我國農(nóng)村土地所有權(quán)而制定的法律，該法未涉及農(nóng)村土地資源的保護問題，主要規(guī)定“土改”過程中土地沒收和征收的程序、范圍、土地的分配方式、特殊土地(如山林、荒地等)，對農(nóng)村土地資源的保護并未明確規(guī)定。其間，黨和國家制定的文件、法律法規(guī)等主要以穩(wěn)固政權(quán)、恢復經(jīng)濟為主要特點。

(二)農(nóng)民私有向集體所有轉(zhuǎn)變階段的農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)

《土地改革法》施行后，根據(jù)中央的共識，在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)土地的合作化經(jīng)營，經(jīng)過初級合作社、中級合作社、高級合作社三個階段后實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會主義化。1951年12月由中共中央起草并于1953年2月15日頒布實施的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》作了“實行精耕細作、興修水利，改良土壤……改良品種”等規(guī)定，這在一定程度上提高了農(nóng)村耕地資源的使用效率，但并未明確對農(nóng)村土地資源的保護。而1953年12月中共中央發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，“指出了黨在農(nóng)村工作的最根本任務(wù)，就是要促進農(nóng)民聯(lián)合起來，逐步實行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，以克服分散的個體小農(nóng)經(jīng)濟的落后性”[3]4。該決議主要為對農(nóng)業(yè)合作社的參與、組織的方針和具體工作方法的規(guī)定，沒有提到對農(nóng)村土地的保護。1953年，政務(wù)院公布了《國家建設(shè)征用土地辦法》，其中第三條第二款規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，必須貫徹節(jié)約用地原則……凡有荒地、劣地、空地可以利用的，應(yīng)該盡量利用；盡可能不征用或者少征用耕地良田。”該款體現(xiàn)了國家防止耕地資源減少，保障土地資源總體量動態(tài)平衡的認識。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，該《章程》通過后，土地所有權(quán)主體由農(nóng)民變?yōu)榧w，農(nóng)民土地所有權(quán)成為歷史?！墩鲁獭返谑l第一款所列的“興修水利，保持水土”“改良土壤，修正耕地”“合理使用耕地”“改進耕作方法，實行精耕細作”等十一種提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的措施，對土地資源的保護具有一定的積極影響，但是由于其中的規(guī)定主要為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟工作的相關(guān)事項，并沒有足夠重視和強調(diào)農(nóng)村土地資源保護。同時，在“地大物博”傳統(tǒng)意識的影響下，國家積極動員社員開墾耕地以增加糧食產(chǎn)量，但農(nóng)村土地資源的利用并不高效，并且農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受到破壞。

(三)社會主義改造完成至改革開放開始階段的農(nóng)村土地資源保護法律制度

1956年底，我國農(nóng)業(yè)的社會主義改造完成后，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有變成了合作社集體公有，農(nóng)民土地承擔著國家糧食生產(chǎn)的主要任務(wù)。1957年9月，中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)管理工作的指示》以及《關(guān)于在農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部貫徹執(zhí)行互利政策的指示》。這兩個《指示》規(guī)定了合作社要統(tǒng)一經(jīng)營，并建立集體和個人兩級的生產(chǎn)責任制，建立超產(chǎn)獎勵制度等。這些規(guī)定在一定程度上提升了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，加大了將荒地開墾為農(nóng)田的力度。由于當時片面強調(diào)糧食生產(chǎn)而忽視其他農(nóng)產(chǎn)品和副業(yè)的發(fā)展，因此處在平緩地帶的天然林地被砍伐用作耕地種植糧食的情況較為普遍，農(nóng)村的土地總量有所增長，但并沒有充分認識到土地資源保護的問題。1958年8月的政治局擴大會議發(fā)出《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》之后，人民公社化運動開始，農(nóng)村土地合作社集體所有權(quán)制度又轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缢袡?quán)制度。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例》又將人民公社所有制改為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有制。農(nóng)村土地所有制的變化，對土地資源的保護產(chǎn)生了劇烈影響。

農(nóng)村土地的人民公社所有制確立后，為了提高糧食產(chǎn)量，滿足“浮夸風”宣傳需要，公社鼓勵農(nóng)民開墾土地，并通過各種方法提升土地肥力，農(nóng)村耕地資源的增加在一定程度上以犧牲林木、濕地等原有生態(tài)系統(tǒng)土地為代價。為了證明社會主義的國家性質(zhì)而冒進地指示農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，忽視了自然規(guī)律，給我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。人民公社時期的農(nóng)村土地利用，主要以滿足國家糧食需要為核心而展開，并且負擔著證明合作化制度的優(yōu)越性、為國家工業(yè)化積累資金等政治功能[1]117-118，中央在農(nóng)村土地保護方面認識不足。

“文革”期間，我國農(nóng)村土地資源的保護并沒有得到足夠的重視，城市知識青年響應(yīng)“上山下鄉(xiāng)”的號召，城市人口大批涌入農(nóng)村，農(nóng)村的居住人口的增加，給糧食增產(chǎn)和農(nóng)村土地資源的供給帶來了直接挑戰(zhàn)。由于當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，糧食增產(chǎn)主要依靠增加耕地面積、利用農(nóng)村土肥料、精耕細作等傳統(tǒng)方式，在“農(nóng)業(yè)學大寨”等運動中，盲目開墾耕地，給農(nóng)村的草地、林地、湖泊造成了破壞性的影響，水土流失嚴重。

新中國成立后至改革開放初這一社會主義建設(shè)時期，擴大耕地規(guī)模、提高糧食產(chǎn)量一直是國家農(nóng)業(yè)發(fā)展工作的主旋律，尚未形成保護土地資源和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、科學利用土地的環(huán)境友好與生態(tài)文明理念，以至于農(nóng)村土地資源的保護一直沒有得到重視，農(nóng)村土地資源的非科學開墾和浪費破壞情況頻現(xiàn)。

二、改革開放后農(nóng)村土地保護法律制度的歷史演變

改革開放后，我國開始重視對農(nóng)村土地的保護，并頒布了一系列法律法規(guī)以及配套的政策，以減少農(nóng)村土地的占用、破壞和浪費，特別保障耕地的糧食生產(chǎn)性質(zhì)不受影響。在此歷史階段內(nèi)，我國將“保護耕地”定位為四大基本國策之一，相繼確立了土地用途管制制度、土地調(diào)查統(tǒng)計制度、耕地總量平衡制度、占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、土地稅費制度、耕地保護法律責任制度等一系列保護農(nóng)村土地資源的制度。倡導土地節(jié)約，降低了土地的荒置率，提升了土地使用效率，有效保護了珍貴的土地資源，為國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展提供了制度保障。

(一)“包產(chǎn)到戶”的增收與保護效應(yīng)

中共第十一屆三中全會確定了“解放思想、實事求是”的思想路線，提出了“把全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”。自此，中央拋棄了“階級斗爭”工作路線，把精力投入到經(jīng)濟建設(shè)上，農(nóng)業(yè)發(fā)展隨之迎來了機遇。1978年底，安徽鳳陽小崗村農(nóng)民簽訂“生死協(xié)議”，“包干”到戶；1979年一季之后，糧食產(chǎn)量比1978年增產(chǎn)了40%，徹底解決了其口糧問題。小崗村開啟了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國實行的序幕。十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作了積極部署?！稕Q定》中出現(xiàn)了“一切機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)和學校，不準隨意占用公社和農(nóng)場的耕地、草牧場和林地。必須進行的基本建設(shè)，也要切實節(jié)省用地，并盡量不占或少占耕地”等規(guī)定，明顯具有保護農(nóng)村耕地的性質(zhì)。1980年，中共中央在《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》中初步肯定了包產(chǎn)到戶，農(nóng)民生產(chǎn)積極性進一步受到激發(fā)?！鞍a(chǎn)到戶”的農(nóng)民十分珍惜自己承包的土地，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐步建立起來。在增加了糧食產(chǎn)量的同時，農(nóng)民也提高了對土地的保護意識與利用效率?！耙约彝ヂ?lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制取代人民公社統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動的制度模式，是我國農(nóng)村土地制度改革取得的偉大歷史性突破?！盵4]2002年8月制定的《農(nóng)村土地承包法》(2009年修訂)對我國農(nóng)村土地的承包使用事項進一步規(guī)范，增強了農(nóng)民土地權(quán)益保障力度，農(nóng)民對所承包的土地有權(quán)自行決定生產(chǎn)作物的品類和生產(chǎn)經(jīng)營方式，30年的耕地承包經(jīng)營合同期限以及到期再延長30年的規(guī)定給農(nóng)村承包地以“準產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)，升華了農(nóng)民對自己所承包土地的保護。

(二)“保護耕地”基本國策的出臺

保護耕地成為我國五大基本國策之一，充分說明了國家對農(nóng)村土地資源保護的重視程度。保護耕地的基本國策由最初出現(xiàn)在國務(wù)院的行政法規(guī)里到寫進法律，歷經(jīng)了近20年的時間。1982年2月，國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第三條規(guī)定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策?！笔状螌⒈Ｗo耕地闡述為國策。同年5月通過的《國家建設(shè)征用土地條例》第三條規(guī)定：“節(jié)約土地是我國的國策?！彪S后，1984年的人大常委會政府工作報告的審議中、1986年的《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》、1991年七屆全國人大常委會第4次會議關(guān)于我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要等文件以及黨的相關(guān)會議上都提及了保護耕地是我國的一項基本國策。1998年8月新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策?！笔状我粤⒎ㄐ问酱_認了土地基本國策的法律地位，體現(xiàn)了土地管理在國家行政管理中的重要地位，同時也表達了我國農(nóng)村土地保護的緊迫性。寫進法律的基本國策具有較強的穩(wěn)定性，為我國農(nóng)村土地資源的科學利用和有效保護提供了強大的法理支撐。

(三)非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地的嚴格限制

改革開放后，我國充分認識了農(nóng)村土地資源對農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要性，也認識到農(nóng)地對國家糧食安全的重大戰(zhàn)略意義，針對農(nóng)村房屋建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等需要占用農(nóng)村土地的行為進行嚴格限制。1981年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，要求保護耕地，節(jié)約用地，農(nóng)村建房用地，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，充分利用荒地、山坡和閑置宅基地，盡量不占用耕地，不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。1986年制定的《土地管理法》第十八條規(guī)定了國家建設(shè)征用耕地應(yīng)當支付土地補償費和安置補助費。2004年修訂的《土地管理法》對非農(nóng)建設(shè)用地制定了嚴格的申請制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度和國務(wù)院特批制度，并對征收土地的補償機制作了詳細規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā坊诠?jié)約土地資源、切實保護耕地的理念，對城市房屋建設(shè)用地、機關(guān)單位和公共設(shè)施建設(shè)用地、臨時用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等都規(guī)定了具體的申請審批程序，嚴格限制土地作為非農(nóng)用途，禁止重建、擴建。

改革開放后，伴隨著工商業(yè)對土地使用需求的增加，土地供給壓力提升。此時，我國改變社會主義建設(shè)時期的土地利用思路，從土地的糧食生產(chǎn)和支持工業(yè)發(fā)展的功能定位轉(zhuǎn)變?yōu)橐蜣r(nóng)村土地資源稀缺性而應(yīng)高效利用和保護節(jié)約。1998年8月，全國人大常委會對《土地管理法》進行第4次修訂，將土地管理方式從之前的分級限額審批制度修改為土地利用管制制度，“通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護”[5]119。通過提升土地利用審批主體位階和明確非法批準責任，完善征收補償?shù)纫?guī)定，嚴格限制農(nóng)村土地資源使用屬性的變化，為農(nóng)地保護提供了堅實的法律后盾。

(四)農(nóng)地占用補償與稅費繳納制度

我國《土地管理法》第4章專門規(guī)定了耕地保護的具體措施。該法第31條規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)地建設(shè)占用耕地應(yīng)由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，如果沒有開墾條件，則應(yīng)繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新耕地?！背苏加酶匮a償以外，《土地管理法》還確定了土地征收補償標準(第47條)、繳納土地有償使用費(第55條)等措施，有效防止我國農(nóng)村土地資源的浪費和流失，形成科學供給機制，通過“使用者付費”的有償方式達到防止耕地減少、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的目的。此外，我國還通過稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用切實保護土地資源。國務(wù)院2007年出臺的《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定了我國耕地占用的納稅人、稅額、征稅主體和方式，有效控制了耕地濫用?！镀醵悤盒袟l例》(1997年)、《耕地占用契稅減免管理辦法》(2004年)等法規(guī)規(guī)章在控制農(nóng)村土地流失、保障耕地總量方面也起到了積極作用。農(nóng)地占用補償和土地稅收制度的確立，推動了我國土地管理與保護、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)劃利用土地向科學化、規(guī)范化、法治化的方向轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國農(nóng)村土地管理水平的提升。從以提高糧食產(chǎn)量為目的的鼓勵土地開墾、增加耕地面積到重視生態(tài)環(huán)境保護、通過科學立法和稅費支付等制度規(guī)制農(nóng)村土地資源的濫用，以扭轉(zhuǎn)我國新中國成立以來很長一段歷史時期的土地資源無節(jié)制使用狀況，是我國政府以向前發(fā)展的全局性視角處理土地稀缺與建設(shè)用地需求之間的矛盾的表現(xiàn)，同時也體現(xiàn)了國家事務(wù)管理的現(xiàn)代化和立法技術(shù)的進步。

三、我國農(nóng)村土地資源保護法律制度的歷史經(jīng)驗與反思

我國人均耕地面積匱乏，不到世界人均占有量的1/2[6]122，而后備資源儲量不足。隨著我國人口的不斷增加和社會經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)糧用地和城市建設(shè)、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地都需要農(nóng)村土地資源的供給，土地總量將不斷縮減。我國由人民公社時期對耕地的狂熱開墾到立法確立基本農(nóng)田保護制度，是土地資源保護邁向科學化、常態(tài)化和長遠化的表現(xiàn)，有豐富的經(jīng)驗可汲。然而，當前我國農(nóng)村土地資源的保護情況受到多方面的困擾，值得反思。

(一)歷史經(jīng)驗的總結(jié)

第一，順應(yīng)時代發(fā)展，貼合農(nóng)民需求。新中國建立后的新民主主義和社會主義建設(shè)時期，在農(nóng)業(yè)的社會主義改造和人民公社發(fā)展的過程中，我們習慣用政治關(guān)系的邏輯去建構(gòu)農(nóng)民的經(jīng)濟、社會、思想文化體系，且以“支配-服從”心態(tài)指導農(nóng)民生產(chǎn)建設(shè)，將農(nóng)村土地視為簡單的產(chǎn)糧載體使用，不少農(nóng)民并不情愿交出土地參加合作社和接受公社生產(chǎn)指揮，由此在相當一段歷史時期無法解決農(nóng)民的溫飽問題。改革開放后，第二代中央領(lǐng)導集體認識到農(nóng)村工作存在的弊病，厲行改革，確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，大幅提高了農(nóng)民收益和土地保護意識。通過制定《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《土地承包法》等法律法規(guī)，勇于破冰改革，順應(yīng)歷史發(fā)展步伐，將農(nóng)村土地資源利用同農(nóng)民現(xiàn)實需求結(jié)合起來，充分發(fā)揮土地使用價值，對農(nóng)村土地資源的保護發(fā)揮了巨大作用。

第二，嚴控非農(nóng)用地，保障耕地總量。保護耕地作為我國一項基本國策，凸顯了我國對農(nóng)村土地的重視?？茖W利用土地，防止土地荒置，合理控制建設(shè)用地需求，降低土地浪費，實施農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，其目的在于保障我國耕地總量的動態(tài)平衡，這既是國家可持續(xù)發(fā)展的需要，也是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戰(zhàn)略選擇。嚴格控制非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的土地使用，在城市房屋、交通設(shè)施、公眾項目等建設(shè)過程中，盡量利用荒地和貧瘠土地，減少良田占用以節(jié)約土地，通過占用耕地補償制度控制我國農(nóng)村耕地總量減少，是我國農(nóng)村土地資源使用與保護方式步入新臺階的科學化舉措。

第三，立法規(guī)范保護，依法利用土地。改革開放后，國家政治生活的正?；蜕鐣?jīng)濟的發(fā)展迎合了國家治理現(xiàn)代化的理念。我國農(nóng)村土地資源的利用與保護法律制度，由最初以中央會議形成的決議以政策文件的形式指引農(nóng)村土地的利用，到立法部門在認真考察調(diào)研、組織專家學者對領(lǐng)域內(nèi)問題進行論證而形成法律法規(guī)，并以國家機關(guān)的強制力作為法律法規(guī)實施的強大后盾，是國家社會管理正規(guī)化、現(xiàn)代化和規(guī)范化以及社會治理成熟化的表現(xiàn)。從《基本農(nóng)田保護條例》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的重新頒行和不斷修訂過程看，改革開放后我國制定的關(guān)于農(nóng)村土地資源保護的相關(guān)法律法規(guī)的立法技術(shù)在不斷提升，法律規(guī)范所確立的制度具有較強的穩(wěn)定性，通過法律制度的設(shè)定規(guī)范農(nóng)村土地資源保護與管理、明確政府相關(guān)部門的土地保護職責和執(zhí)法行為，是確保我國土地資源保護效率的積極經(jīng)驗和科學手段。

(二)現(xiàn)狀反思

第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)限制與城鎮(zhèn)化之間的尷尬境遇。我國農(nóng)村土地自20世紀50年代由農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有制之后，土地的所有權(quán)權(quán)屬一直未變。我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币罁?jù)憲法而制定的《民法通則》和《土地管理法》進一步規(guī)定了土地國家所有和集體所有的權(quán)屬。在我國農(nóng)村土地的集體所有制下，農(nóng)民只有土地使用權(quán)而無所有權(quán)，因而對自己的承包地和宅基地不能完全處分和流轉(zhuǎn)?！稗r(nóng)戶從集體承包的土地使用權(quán)只有使用、經(jīng)營和收益的權(quán)力，不能改變其農(nóng)業(yè)耕作用途,實際上農(nóng)戶對承包來的土地只有耕作權(quán)。”[7]受土地的產(chǎn)權(quán)制度限制，農(nóng)民不能買賣、贈予土地，農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值潛能無法獲得市場的認可。此外，社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快導致農(nóng)村人口大量涌入并定居在城鎮(zhèn)，產(chǎn)生了農(nóng)村空殼化問題，農(nóng)村土地大量荒蕪。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民會選擇在城郊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊緣“買地”(以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式)建房以融入城鎮(zhèn)社會生活，出現(xiàn)了在其他村集體所有的土地上建造自己房屋的現(xiàn)象?！半S著農(nóng)村大量剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，使得土地對農(nóng)民來說不再有那么重大的生存和保障意義，流轉(zhuǎn)土地反而可以給農(nóng)民帶來較為客觀的經(jīng)濟收益。”[8]11土地所有權(quán)限制下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，仍然需要完善的制度建構(gòu)，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民市民化，并釋放農(nóng)村土地的潛在經(jīng)濟價值，減少農(nóng)村土地資源的浪費。

第二，城鄉(xiāng)經(jīng)濟失衡造成土地棄耕與種植作物變化。我國經(jīng)濟面臨著城鄉(xiāng)區(qū)域失調(diào)的問題，城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟差距不斷擴大，城鄉(xiāng)貧富差距明顯。一方面，農(nóng)民為了獲得較大的經(jīng)濟收入而進城務(wù)工、經(jīng)商，離開了自己在農(nóng)村的耕地。離開農(nóng)村進城生活和工作的農(nóng)民，有的農(nóng)民將自己原有的土地以低廉的價格出租給他人耕種，自己不再使用土地；此外，一些長期在城市生活、務(wù)工甚至已經(jīng)定居在城市的農(nóng)民，因自己在農(nóng)村的土地經(jīng)濟收益極低，便將其土地直接棄置，成了荒地。另一方面，種子、化肥等生產(chǎn)資料價格不斷攀升及生活物價持續(xù)高漲，沖抵了產(chǎn)量平穩(wěn)和價格穩(wěn)定的傳統(tǒng)糧食作物(如水稻、玉米、土豆等)的經(jīng)濟收益，農(nóng)民轉(zhuǎn)而種植果樹、蔬菜、藥材、煙草等高經(jīng)濟附加值的經(jīng)濟作物或者利用土地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)以獲得更高收入。種植作物的變化，對農(nóng)耕地的糧食生產(chǎn)功能造成了巨大沖擊，不利于農(nóng)村土地資源的均衡利用，在一定程度上可能造成土地退化。平衡農(nóng)村土地種植類型，保持農(nóng)村土地資源質(zhì)量，需要政府加大糧食生產(chǎn)的科技投入和提高糧食收購價格，使糧食價格與物價水平保持同步，提振農(nóng)民種糧信心。

第三，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃缺失造成土地浪費。我國城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中的規(guī)劃區(qū)劃定、市政社區(qū)功能分區(qū)、公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃主要以城市區(qū)域為對象，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，但是實踐中我國建制村的建設(shè)規(guī)劃明顯落后于城市，農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出無序狀態(tài)。在這種情況下，農(nóng)村村民新建房屋主要考慮“風水”、交通、地面平整度等，卻較少考慮建房需占用的土地性質(zhì)，使得農(nóng)民新建房屋占用優(yōu)良農(nóng)田而縮減了原有耕地面積。而農(nóng)民遷入新建房屋后，并不愿拆除原住房屋以復墾其所占土地。“農(nóng)民一方面將舊有的宅基地廢棄，另一方面又在原有的村莊外圍建新房，結(jié)果就形成了大量的‘空心村’。這樣，就形成了農(nóng)村土地利用中的極大浪費?！盵9]缺乏系統(tǒng)村落規(guī)劃的情況下，農(nóng)民新建房屋令農(nóng)村土地資源大幅浪費。我國應(yīng)探索實施具體的村落建設(shè)規(guī)范方案，實現(xiàn)城市建設(shè)規(guī)劃與農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃水平同質(zhì)，以切實維護農(nóng)地保有量，避免農(nóng)村土地資源因建設(shè)而浪費。

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