周　沛

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210024)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第47頁，第23頁。。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，從社會保障角度看，就是要保障群眾基本生活，“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，做到“保障適度”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第47頁，第23頁。，免除民眾“衣食住行、生老病死”的后顧之憂；從社會福利視角看，就是要為民眾不斷提高生活水平，改善生活質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要；從福利多元化視角看，就是要整合多方面的福利資源、內(nèi)容及其供給方式，以使福利達(dá)到最大化，“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第47頁，第23頁。。

民生福祉涉及的范圍較為廣泛，從福利的供給主體與形成機(jī)制看，主要以“制度性福利”及“服務(wù)性福利”為主要類別。二者從不同的側(cè)面，以不同的方式，面對不同需求的對象，提供不同項(xiàng)目的福利。在我國大陸地區(qū)，由于體制機(jī)制方面的緣由，制度性福利與服務(wù)性福利的實(shí)施存在著“各自為政”的傾向，二者不能相互銜接而形成合力，在一定程度上衰減了福利供給的效能，降低了福利設(shè)計(jì)的目標(biāo)預(yù)期。本文從“增進(jìn)民生福祉”的視角，就“制度性福利”與“服務(wù)性福利”的整合問題進(jìn)行分析。

一、福利及“制度性福利”與“服務(wù)性福利”

社會福利是關(guān)乎民生，關(guān)乎社會發(fā)展的重要制度安排與政策措施，是社會建設(shè)與社會治理中不可或缺的重要內(nèi)容。在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中，由于資源占有的差異性和制度安排的沖突性，必然會出現(xiàn)諸如貧困、失業(yè)、疾病、老年、殘疾及相關(guān)依靠自身及家庭能力不能很好解決的問題。為公民提供必要的社會福利，是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府所必須努力做到并且要做好的公共事務(wù)。社會福利是現(xiàn)代文明社會發(fā)展過程中的必要內(nèi)容，是個(gè)體和群體所致力追求的理想并為之實(shí)踐的目標(biāo)；社會福利水平之高低是衡量一個(gè)社會發(fā)展程度之重要標(biāo)志。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會福利的涉及面必將越來越廣，其福利程度也越來越高。

學(xué)者對福利的認(rèn)知和界定不盡一致，但總體內(nèi)涵基本接近。一般來說，中文中的福利與“福祉”是同一個(gè)層面的概念。從本質(zhì)上看，福利包括物質(zhì)和精神內(nèi)容的“福”與“利”，是一種幸福和利益的結(jié)合體?！逗鬂h書·仲長統(tǒng)列傳》之《理亂篇》有“使奸人擅無窮之福利，而善士掛不赦之罪辜”的論述，“福利”具有物質(zhì)層面的“幸福和利益”。而韓愈在《與孟尚書書》中的“何有去圣人之道，舍先王之法，而從夷狄之教，以求福利也”之“福利”，則指向了強(qiáng)調(diào)人們精神層面的幸福感與滿足感*轉(zhuǎn)引自景天魁：《福利社會學(xué)》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2010年版，第4頁。。從英文看，福利可以有四個(gè)單詞加以表述：welfare、wellbeing、benefit、interest。后三個(gè)單詞主要指“安寧”“幸?！薄袄妗薄昂锰帯薄岸骰荨钡龋@是微觀層面的，僅限于對于個(gè)體或少數(shù)人的利益供給，缺乏福利的公共性與社會性，因此，我們不認(rèn)為是對“福利”的最好表述。如果從公共性、社會性角度看廣大社會成員所享有的“幸福”，則welfare一詞能夠很好地反應(yīng)出福利的內(nèi)涵。從詞源上看，英文的“福利”為well與fare之組合，意指“美好的生活”。福利是幸福、快樂、健康的生活狀態(tài)，一種好的生活狀態(tài)或滿意的生活質(zhì)量，是個(gè)體或群體所追求的理想目標(biāo)。為此，福利應(yīng)當(dāng)具有三個(gè)方面的含義：

第一，基本生活保障。在任何時(shí)期，廣大社會成員的基本物質(zhì)生活，包括衣食住行醫(yī)等物質(zhì)生活的方方面面，都必需能夠得到基本保障與滿足。通過制度化社會保障，為社會成員提供基本就業(yè)、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等基本生活福利。對于特殊弱勢群體，政府及社會通過社會救助等方式為其提供救助金或生活資料，以保障其基本生活。這是福利的基本層面。第二，生活水平改善、生活質(zhì)量提高。如果說社會保障的目標(biāo)定位是保障基本生活，那么，社會福利的目標(biāo)定位應(yīng)該是在保障基本生活的基礎(chǔ)上，不斷改善生活水平，提高生活質(zhì)量。生活水平的改善與質(zhì)量的提高，乃是社會福利的本質(zhì)所在與價(jià)值追求。隨著社會的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對物質(zhì)與精神生活的追求日益加強(qiáng)，對生活水平和生活質(zhì)量的要求越來越高。不斷提高全社會民眾的生活水平，改善其生活質(zhì)量，實(shí)施普惠型福利，是福利發(fā)展的本質(zhì)要求與具體層面。第三，生活狀況的滿足程度。福利具有客觀性與主觀性兩種屬性：一方面是客觀的福利供給與獲得，即政府及社會為民眾提供了多少福利項(xiàng)目及多高水平的福利，民眾獲得了多少具體實(shí)際物質(zhì)性福利；另一方面是民眾對獲得的福利之主觀認(rèn)可與評價(jià)，即他們是否在心理上對其生活狀況感到“幸?！迸c“滿足”，是否有“獲得感”。如同安東尼·吉登斯所言，“福利在本質(zhì)上不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而是一個(gè)心理學(xué)概念，它關(guān)乎個(gè)人的幸?！?[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路》，北京：北京大學(xué)出版社，2000年版，第121頁。。滿足程度與“獲得感”，是對福利實(shí)施的最佳效果評價(jià)，是福利客觀與主觀屬性的最好統(tǒng)一。

福利的客觀狀況是個(gè)體和群體取得幸福和快樂的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；而福利的主觀感受則在很大程度上決定著對“福利”供給的評價(jià)與認(rèn)可，二者缺一不可，是有機(jī)聯(lián)系在一起的一個(gè)問題的兩個(gè)方面。正如馬歇爾所言：“福利與對狀況良好、幸福的體驗(yàn)和良好狀況的形成條件有著復(fù)雜的聯(lián)系。說一個(gè)人活得好，是指他實(shí)際生活得好并且感覺也好(doing well and feeling well)”*T.H.Marshall,Social Police in the Twentieth Century，London:Hutchinson,1985,p.12.。由此看來，福利是一個(gè)涉及物質(zhì)與精神層面的復(fù)合體，是社會發(fā)展中個(gè)體與群體永恒的目標(biāo)追求與價(jià)值選擇。從福利保障*這里的福利“保障”，特指使福利得以順利實(shí)施的制度及政策“保障”。和表現(xiàn)形式看，社會福利存在著作為“制度的福利”及“狀態(tài)的福利”兩種形式*尚曉媛：《“社會福利”與“社會保障”再認(rèn)識》，《中國社會科學(xué)》，2001年第3期。。前者是國家層面的制度安排和政策設(shè)計(jì)，后者是福利制度實(shí)施后的效果表現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，“作為狀態(tài)的福利”，并非僅僅由“制度的福利”而導(dǎo)致，尚有一些非制度層面的，特別是服務(wù)層面的福利，能為民眾帶來較為實(shí)際的“福利狀態(tài)”；為此，根據(jù)這一思路繼續(xù)探索，我們可以從供給主體、供給內(nèi)容及供給方式，將福利分類為“制度性福利”與“服務(wù)性福利”。

制度性福利是以政府為主體，以法律為依據(jù)，以政策為標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣為補(bǔ)償，對公民所實(shí)行的剛性福利?，F(xiàn)代社會保障是制度性福利最為典型的代表，集中體現(xiàn)了制度性福利的特征。1601年英國的《伊麗莎白濟(jì)貧法》通過立法的形式，明確了政府在社會救助中的主體責(zé)任。盡管《濟(jì)貧法》在其實(shí)施過程存在類似“福利依賴”的問題，但是，由于政府負(fù)起了主體責(zé)任，所以可以看成是制度性福利。從社會保障發(fā)展脈絡(luò)看，如果把19世紀(jì)80年代德國的“保險(xiǎn)三法”*德國保險(xiǎn)三法：1883年的《疾病保險(xiǎn)法》、1884年的《工傷保險(xiǎn)法》、1889年的《老年及殘疾保險(xiǎn)法》?？闯涩F(xiàn)代社會保障制度形成的標(biāo)志，那么，隨著1935年美國《社會保障法》的頒布以及1942年貝弗里奇報(bào)告的出籠，社會保障就被賦予了國家制度與政策的特征。 Macarov認(rèn)為，德國的社會保險(xiǎn)制度、美國的社會保障制度和英國的《貝弗里奇報(bào)告》等都表明，國家已經(jīng)將社會福利視為自己的責(zé)任*Macarov,D.Social Welfare:Structure and Practice.Thousand Oaks,Calif.:Sage Pubilication，1995，p.252.。

社會保障是民生福祉的制度性安排與政策性設(shè)計(jì)，包括社會保險(xiǎn)、社會救助、社會優(yōu)撫及狹義福利等幾個(gè)方面，是將社會安全措施落實(shí)到公民身上的具體舉措。社會保障對于民生福祉之“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等內(nèi)容具有最為基礎(chǔ)性的和直接性的推動作用。以社會保障為主要支撐的制度性福利，是國家的制度和政策，具有剛性特征，即在對于特定的保障對象，在特定的保障項(xiàng)目上，其保障政策的執(zhí)行，是“無條件”的，不可改變的。作為“兜底線”的社會安全網(wǎng)，社會保障福利具有“保基本”及“保障適度”的特征；而作為“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則基礎(chǔ)上的社會保險(xiǎn)，則具有權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的特征。一方面，公民有獲得社會保險(xiǎn)的權(quán)利，另一方面，也有繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，二者必須統(tǒng)一。作為剛性的制度推進(jìn)，社會保障亦具有“非跟進(jìn)性特征”，即在具體操作性工作完成后，作為制度性和政策性的社會保障，其運(yùn)作程序就告結(jié)束。至于被保障者的后續(xù)生活狀況如何，并不是社會保障制度所涉及的范圍。無論從制度設(shè)計(jì)理念還是從實(shí)際操作層面看，政策性社會保障制度在提供物質(zhì)性福利的同時(shí)，并不涉及公民的服務(wù)性福利。

在服務(wù)性福利中，服務(wù)是指為服務(wù)需求者的便利和利益提供幫助的各種活動，如居家照顧，老年人照顧、殘障人士照顧，以及有需要人士的照顧以及心理疏導(dǎo)、能力建設(shè)等等。服務(wù)性福利以志愿組織、社區(qū)以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等為服務(wù)主體，以多元參與及協(xié)同合作為推進(jìn)*李靜，劉華清：《殘疾人精準(zhǔn)扶貧方略：基于發(fā)展型社會政策的思考》，《殘疾人發(fā)展理論研究》，南京：南京大學(xué)出版社，2017年版，第127頁。以“利他主義”為基本理念，以助人、解困、紓難等為主要形式，針對有需求人士開展的，旨在改善其生活質(zhì)量的一系列具體活動。早期的服務(wù)肇始于慈善組織的發(fā)展。有學(xué)者指出，1869年英國的慈善組織會社(Charity Organization Society)是“非政府社會福利的開端”⑦M(jìn)acarov,D.Social Welfare:Structure and Practice.Thousand Oaks,Calif.:Sage Pubilication，1995，p.252.。1884年前后英美的睦鄰組織運(yùn)動(The Settlement Movement)強(qiáng)調(diào)通過提供社會服務(wù)來改善社區(qū)環(huán)境，并且鼓勵社區(qū)成員積極參與社會行動。以慈善組織會社和睦鄰組織運(yùn)動為代表的志愿部門的興起，不僅推動制度化*此處的“制度化”并非指政府為主體的“制度化”，而是指非政府福利發(fā)展中的服務(wù)的“制度化”。二者不是一個(gè)內(nèi)涵。的非政府社會福利的發(fā)展，而且推動了專業(yè)社會工作服務(wù)的發(fā)展*參見黃晨憙：《社會福利》，上海：上海人民出版社，2009年版，第29頁。，使得服務(wù)性福利更具有生命力和影響力。1935年美國的《社會保障法》及1942年英國的《貝弗里奇報(bào)告》之后，政府在民眾的基本生活、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面承擔(dān)了道義上和經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任，以國家為責(zé)任主體的現(xiàn)代福利制度最終形成。20世紀(jì)70年代初的“石油危機(jī)”，使得福利國家面臨多重困難，福利供給中的財(cái)政可持續(xù)性受到極大影響，政府對福利開支的削減也在所難免。在這種背景下，福利多元主義應(yīng)運(yùn)而生，提出了福利不應(yīng)該局限于政府，而應(yīng)由多個(gè)部門，如志愿部門、私營部門和非正式部門等共同提供的主張。美國1974年的《社會保障法》修正案就提出可以由政府購買服務(wù)。此后，在政府福利的同時(shí)，社會各界通過服務(wù)等形式為民眾提供福利成為一種“常態(tài)”，特別是隨著以“助人自助”為基本理念的社會工作專業(yè)化介入與發(fā)展，服務(wù)性福利越來越成為政府福利的重要補(bǔ)充。

服務(wù)性福利是通過相關(guān)服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)的多種具體服務(wù)，形成與帶來福利，惠及服務(wù)接受者。服務(wù)性福利中，最有代表性的是以專業(yè)化、服務(wù)性為特征的社會工作。在秉持以人為本、助人自助的基本理念的基礎(chǔ)上，通過具體的社會工作實(shí)務(wù)，提高受助者的能力、增強(qiáng)其權(quán)力、激發(fā)其潛力，使其能夠適應(yīng)環(huán)境，改變自己。社會工作的基本理念和具體實(shí)務(wù)，使其具有“天然的”福利性質(zhì)。社會工作福利一是具有助人性特征，即通過助人自助來達(dá)到福利遞送的目的：二是具有服務(wù)性特征，即通過各種專業(yè)性服務(wù)，使得受助者得到實(shí)際的福利；三是具有激勵性特征，即通過對受助者的潛能發(fā)掘、能力建設(shè)等過程，使其能夠正視與重塑自己，以良好的心態(tài)和全新的心境投入生活和工作，這就是最大的福利形成與供給。

社會工作本身未必是國家制度與社會政策，盡管其要受制度與政策的影響與制約。在社會福利體系中，社會工作的福利特征決定了其福利供給具有服務(wù)性、社會性、民間性特征，對于民生福祉中“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等內(nèi)容*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23頁。，具有補(bǔ)充、輔助的推動功能。但是，由于服務(wù)對象的特殊性，服務(wù)效果的非直接性，實(shí)施過程的柔性，以及服務(wù)內(nèi)容的多樣性等特征，相對于制度性福利的社會保障，服務(wù)性社會工作對于民生福祉推進(jìn)的力度還不夠，功能發(fā)揮不明顯，社會對其福利認(rèn)知度也較低。

二、“制度性福利”與“服務(wù)性福利”歷史發(fā)展脈絡(luò)及實(shí)施分離弊端

出于福利實(shí)施的主體、對象、依據(jù)、內(nèi)容及方式的不同，“制度性福利”與“服務(wù)性福利”往往是“各自為政”的兩種運(yùn)作模式，在實(shí)際運(yùn)作過程中，二者彼此分離，缺乏整合。

即使在1601年的伊麗莎白濟(jì)貧法期間，以政府為主體的濟(jì)貧與民間救助也不是一回事。政府的“制度性福利”是以立法的形式對全國的貧民實(shí)施生活救濟(jì)制度，確立了政府在社會救濟(jì)中的責(zé)任。政府的責(zé)任一方面是法律規(guī)定的責(zé)任，另一方面是通過征稅而對弱勢者的財(cái)政支持。而“服務(wù)性福利”則是對無工作能力者及無依無靠的兒童，給予專門化服務(wù)，開創(chuàng)了社會工作的類型化方式。至少在救濟(jì)的主體、救濟(jì)的內(nèi)容及救濟(jì)方式上，“制度性福利”與“服務(wù)性福利”是“各行其道”的。

以18世紀(jì)80年代和19世紀(jì)80年代德國社會救助與社會保險(xiǎn)制度為例，則能清楚地說明“制度性福利”與“服務(wù)性福利”之間運(yùn)行與實(shí)施的兩種不同途徑。1788年，德國漢堡市出臺了一套救濟(jì)方案，即“漢堡制”*方案規(guī)定將全市分為60個(gè)社區(qū)，每區(qū)設(shè)監(jiān)督員1人，負(fù)責(zé)對該區(qū)貧民進(jìn)行調(diào)查和救濟(jì)。市政府設(shè)立一個(gè)中央辦事機(jī)構(gòu)，聯(lián)絡(luò)各社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，總理全市的濟(jì)貧業(yè)務(wù)，包括為失業(yè)者介紹工作、給貧困者提供救濟(jì)、將貧苦兒童送往工藝學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能、把患病而自己無錢診治者送往醫(yī)院治療等等。同時(shí)，規(guī)定市民對沿門乞討者不準(zhǔn)任意施舍，以避免把一些乞討者養(yǎng)成好逸惡勞的懶漢，以有助于城市的市容管理。募捐晚禱獻(xiàn)金，建立統(tǒng)一的慈善金庫。，由專門服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門服務(wù)人員通過家庭訪視，貧困預(yù)防及救助等，對貧困者進(jìn)行救助服務(wù)。1852年，德國另一個(gè)小市鎮(zhèn)愛爾伯福，仿“漢堡制”并且予以改良推行社會救助。該制度綜合救濟(jì)方式，綜合管理救濟(jì)工作。賑濟(jì)員負(fù)責(zé)審核求助者資格，并辦理段內(nèi)有關(guān)貧窮的預(yù)防工作，如介紹職業(yè)、訓(xùn)練與管理游民等。愛爾伯福制強(qiáng)調(diào)行政權(quán)集中，提高行政效率；強(qiáng)調(diào)通過救助促使受助者自立；強(qiáng)調(diào)救助服務(wù)過程中的家庭訪問。隨著城市人口的增多，原有的漢堡制與愛爾伯福制漸漸不能適應(yīng)時(shí)代的要求，到1892年，德國又出現(xiàn)了“新漢堡制”，其特點(diǎn)是改革一些過時(shí)的運(yùn)作方式與救助方式，將救助加以分類與細(xì)化，以提升服務(wù)性福利的效果。盡管德國漢堡制和愛爾伯福制實(shí)施中有政府的介入和支持，但是就其福利(救助)供給方式來說，明顯是一種“服務(wù)性福利”。此后，出于緩和國內(nèi)勞資矛盾，免除工業(yè)勞動者后顧之憂的考慮，德國政府在19世紀(jì)80年代出臺了“保險(xiǎn)三法”，即1883年的《疾病保險(xiǎn)法》、1884年的《工傷保險(xiǎn)辦法》以及1889年的《老年及殘障保險(xiǎn)法》；開創(chuàng)性地建立了現(xiàn)代社會保障制度的雛形。從“福利供給”主體及特征看，這無疑是一種“制度性福利”*德國的“保險(xiǎn)三法”之“責(zé)任共擔(dān)”原則，也是當(dāng)代社會保險(xiǎn)制度的基本原則。因此，可以把“保險(xiǎn)三法”看成是現(xiàn)代社會保障制度建立的雛形。由于保險(xiǎn)制度是以政府發(fā)布的相關(guān)法律為依據(jù)，因此又可以據(jù)此認(rèn)為是“制度性福利”。。

“制度性福利”與“服務(wù)性福利”應(yīng)該是近現(xiàn)代社會并行的兩種福利運(yùn)作模式，共同構(gòu)建起社會福利的框架，為民眾，特別是弱勢者的生存與發(fā)展奠定了較為系統(tǒng)的基礎(chǔ)條件。之所以在實(shí)際工作中，制度性福利與服務(wù)性福利存在著“各自為政”的現(xiàn)象，蓋由于二者間在分類上各有其不同的特點(diǎn)：

主體性質(zhì)的不同?！爸贫刃愿＠敝黧w當(dāng)為政府，政府對民眾的基本生活保障、社會救助、社會保險(xiǎn)等，具有不可推卸的主體責(zé)任。從1601年的伊麗莎白濟(jì)貧法、19世紀(jì)80年代的德國“保險(xiǎn)三法”，到1935年美國的《社會保障法》，1942年的貝弗里奇報(bào)告，都凸顯了政府在福利供給中的主體責(zé)任。這是一種制度性的、剛性的福利供給路徑。“服務(wù)性福利”的供給主體為社會中的服務(wù)組織及機(jī)構(gòu)、社區(qū)甚至家庭及個(gè)人，如果說制度性福利是一元主體，那么服務(wù)性福利則為多元化主體。由于兩種福利體系的主體不同，所以，在具體的福利實(shí)施過程中，往往使得制度性福利和服務(wù)性福利出現(xiàn)互不對接的分離現(xiàn)象。

對象與內(nèi)容的不同。從總體上看，“制度性福利”與“服務(wù)性福利”之福利對象和內(nèi)容各有所指，又相互交叉。說其各有所指，是指兩種福利的目標(biāo)指向不同：前者從制度出發(fā)，對應(yīng)的是能夠得到國家保障和社會保險(xiǎn)的勞動者及公民。在現(xiàn)代社會，每個(gè)人都應(yīng)該被社會保障制度所覆蓋，因此，制度性福利是剛性的，福利內(nèi)容所指向的對象是特定的。比如社會救助就是指向不能依靠自己的力量解決自身基本生活的弱勢者，社會保險(xiǎn)就是為勞動者免除后顧之憂；后者則是指向于“有需求人士”，為其提供內(nèi)容各異的服務(wù)。作為社會群體及個(gè)體，個(gè)人的服務(wù)“需求”不盡一致，因此服務(wù)性福利是多元的和多指向的。說其相互交叉，是指制度性福利中的社會救助、社會保險(xiǎn)等內(nèi)容及相應(yīng)的對象，亦需得到相應(yīng)跟進(jìn)式服務(wù)，制度性福利接受者也是服務(wù)性福利的實(shí)施對象；服務(wù)性服務(wù)對象的基本生活與福利，也是得益于制度性福利之保障。由于二者間對象與內(nèi)容的不同，在實(shí)際福利推進(jìn)中，出現(xiàn)類似各自為政的現(xiàn)象也就不足為奇了。

目標(biāo)定位的不同。制度性福利的目標(biāo)定位一般是保障民眾的“基本生活”，盡管“基本生活”標(biāo)準(zhǔn)具有相對性，但是，通過制度性福利如社會救助、社會保險(xiǎn)等舉措而保障公民的“基本生活”，則是世界各國的通行做法。無論是19世紀(jì)的德國保險(xiǎn)三法、1935年的美國社會保障，還是1942年英國的《貝弗里奇報(bào)告》，都清楚地表明并實(shí)踐了這一點(diǎn)*如《貝弗里奇報(bào)告》中提出的四大原則之一的“保障基本生活原則”。，這也是國家制度性福利的基本價(jià)值取向。服務(wù)性福利的目標(biāo)定位則是解民眾之所需，緩民眾之所急，對于基層社區(qū)民眾的安老幫弱、助殘扶困、慈幼恤孤等，從事直接的、具體的服務(wù)工作。以提升民眾的生活福祉為追求。目標(biāo)定位的不同，在實(shí)踐中很容易被分割成兩種類型的福利實(shí)施模式——保障基本生活與提升福利水平，如果不對之加以整合，處于較低層面的基本生活保障接受者就難以上升到較高福利層面的服務(wù)接受者。

福利實(shí)施方式不同。制度性福利以國家法律為依據(jù)，與政策為準(zhǔn)繩，具有內(nèi)容的全面性與依據(jù)的剛性特征。全面性指制度性福利涉及到民眾的社會救助、社會保險(xiǎn)、住房保障、教育保障等從“基本保障到保障適度”事關(guān)民眾基本生活的內(nèi)容；剛性特征是指作為一項(xiàng)制度與政策，在其執(zhí)行過程中有其嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)而不可更改。服務(wù)性福利如社會工作則以服務(wù)或?qū)I(yè)性服務(wù)見長，內(nèi)涉及安老、助殘、慈幼恤孤、心理疏導(dǎo)等提升福利的具體舉措。福利傳遞方式的不同，使得制度福利與服務(wù)性福利在福利實(shí)施時(shí)間及福利實(shí)施內(nèi)容上產(chǎn)生一定的錯(cuò)位而難以直接對接。

由于制度性福利和服務(wù)性福利分屬于不同的實(shí)施主體，具有不同的對象與不同的內(nèi)容，不同的目標(biāo)定位，因此，在福利的實(shí)際推行中，可以看作是福利的不同運(yùn)行軌跡與路徑。制度性福利是福利的基石與基礎(chǔ)，服務(wù)性福利是福利的完善與提升。在福利具體實(shí)施過程中，基于多種緣由，制度性福利與服務(wù)性福利間的不對接，事實(shí)上衰減了社會福利的效能。制度性福利與服務(wù)性福利的隔離與錯(cuò)位，導(dǎo)致福利實(shí)施和福利接受過程中存在著福利內(nèi)容的“非銜接性與非完整性”的弊端。

福利是一個(gè)系統(tǒng)，也是一個(gè)過程。每一個(gè)具體福利內(nèi)容需要一定的連續(xù)性和延續(xù)性，方可讓福利接受者具有現(xiàn)實(shí)的“獲得感”。以我國最低生活保障為例，其作為社會保障制度中的社會救助項(xiàng)目，是制度性福利*根據(jù)威倫斯基(Harold Wilensky)和李賓士(Charles Lebeaux)的觀點(diǎn)，低保是對無法自助者提供暫時(shí)的和補(bǔ)償性的社會救助，應(yīng)該屬于“剩余性福利”。本文考慮到低保的責(zé)任主體是政府，因此把其歸入“制度性福利”。。從操作層序看，低保申請者在經(jīng)過了一些列的申請、家計(jì)調(diào)查、社區(qū)公示之后，就可以領(lǐng)取最低生活保障金。作為制度，在低保申請者領(lǐng)取低保金之后，其運(yùn)行程序就告結(jié)束；至于低保戶及困難者領(lǐng)取的救助金等是否還有什么困難，其心理狀況如何等等，已經(jīng)超越了社會保障制度的運(yùn)行范圍而無法在制度性福利中得到解決或體現(xiàn)。再以養(yǎng)老保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)為例，退休人員及失業(yè)人員在按照規(guī)定領(lǐng)取了養(yǎng)老金和失業(yè)金之后，能否滿足其實(shí)際所需，其生活狀況怎樣，“獲得感”如何，還有什么困難和要求等等，這些都是制度性福利程序所不包括的；而服務(wù)性福利則對之有很好的服務(wù)彌補(bǔ)作用。但是，遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)生活中，制度性福利和服務(wù)性福利二者之間在制度設(shè)計(jì)上各為一體，互不銜接，存在著分離的現(xiàn)象；更有甚者，二者的分離，還會導(dǎo)致福利需求者與福利接受者的福利中斷，從而減弱了制度性福利的作用。為此，必須整合制度性福利與服務(wù)性福利，使之成為一個(gè)連續(xù)和完整的福利體系，以更好地“增進(jìn)民生福祉”。

三、增進(jìn)民生福祉過程中“制度性福利”與“服務(wù)性福利”整合路徑

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高生活水平，改善生活質(zhì)量，過美好生活，已經(jīng)是中國特色社會主義新時(shí)代人民群眾日益增長的需要?！霸鲞M(jìn)民生福祉”、“保障適度”是提升人民生活水平的主要方式。黨的十九大指出要“提高保障和改善民生水平”，“保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”，“建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度……完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”；對社會成員及特殊群體的保障性基本生活福利及服務(wù)性福利做了清晰的頂層設(shè)計(jì)。為了最大程度改善民生福祉，需要我們在實(shí)際工作中整合制度性福利與服務(wù)性福利，以形成新的福利合力，推動我國社會福利制度建設(shè)；為“保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

其一，理論上進(jìn)一步厘清與確定“大福利”概念。與境外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)不同，長期以來，我國主要以社會保障制度的建設(shè)與完善為主，對“社會福利”的認(rèn)識往往停留在民政部門對特殊弱群體的福利服務(wù)上，如殘疾人福利院、兒童福利院、五保戶服務(wù)等等“小福利”?！靶「＠本哂胁煌暾曰颉蔼M隘性”，“大福利是多元主體共同提供福利支持的社會福利。大福利概念中的福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織(即民間組織)等現(xiàn)代社會中的三大部門，最主要的組織包括家庭、政府、單位和非營利組織(或慈善組織)，其中最重要的是政府”*景天魁，畢天云：《從小福利邁向大福利：中國特色福利制度的新階段》，《理論前沿》，2009年第6期。。“大福利”的理念及制度設(shè)計(jì)，無疑包括“增進(jìn)民生福祉”的目標(biāo)，從福利多元化的視角，把社會保障、社會工作、公共服務(wù)等一切有助于民生福祉的制度性與政策性舉措，專業(yè)性手法，網(wǎng)絡(luò)性社會服務(wù)等，都納入到“大福利”的范疇，對于促進(jìn)我國民生建設(shè)具有極為重要的理論意義與實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

其二，體制上制度性福利與服務(wù)性福利的對接。針對目前制度性福利與服務(wù)性福利事實(shí)上各自為政的現(xiàn)象，必需采取多種措施，在福利實(shí)施過程中，使二者能夠?qū)佣蔀橐粋€(gè)“福利整體”。長期以來，我國的社會保障與社會服務(wù)，包括社會工作等分屬于不同的管理單位。如社會救助是民政部門管理與實(shí)施，社會保險(xiǎn)是社保部門管理與實(shí)施；社會服務(wù)及社會工作是民政部門與街道社區(qū)管理與推進(jìn)，可謂主體多元，管理多婆。這種“九龍治水”的管理方式，缺乏各福利舉措與內(nèi)容方面的整合，降低了福利整體效能。鑒于此，需要在頂層設(shè)計(jì)，從“大部制”、“大福利”視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)管理和實(shí)施主體的整合與統(tǒng)一；使得社會保障之社會救助社會保險(xiǎn)以及社會工作、社會服務(wù)等在具體運(yùn)作中，實(shí)現(xiàn)職能和業(yè)務(wù)的對接。在福利提供上，要實(shí)現(xiàn)制度性福利與服務(wù)性福利的功能對接；在具體福利接受對象上，要實(shí)現(xiàn)福利的跟進(jìn)與延伸對接?？上驳氖?，隨著政府職能部門的機(jī)構(gòu)改革，由統(tǒng)一的部門來管理和實(shí)施制度性福利與服務(wù)性福利，使之相互整合以提升社會福利的效能，將逐漸成為可能。

其三，具體實(shí)施上的福利整合基層試點(diǎn)。鑒于目前福利職能部門的相對獨(dú)立性與福利功能的分散性，在暫時(shí)還無法統(tǒng)一社保與民政等部門及服務(wù)機(jī)構(gòu)在福利制度、福利項(xiàng)目的情況下，可以先期在街道或社區(qū)進(jìn)行社會福利整合試點(diǎn)。即在不增加機(jī)構(gòu)與人員的前提下，由負(fù)責(zé)民生福祉的社保、社工及服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員，為轄區(qū)內(nèi)的社保對象、服務(wù)對象建卡立檔，統(tǒng)一社會保障、社會工作及社會服務(wù)的福利供給與整合工作。使接受了剛性社會保障的福利獲得者，能夠得到柔性社會工作及社會服務(wù)的對接與跟進(jìn)，擴(kuò)大和延伸社區(qū)民眾的福利獲得感。根據(jù)基層街道及社區(qū)的實(shí)踐，這一設(shè)想是現(xiàn)實(shí)可行的。可以進(jìn)一步擴(kuò)大福利的實(shí)施和操作范圍，提升福利整體效果，最終達(dá)到制度性福利和服務(wù)性福利的無縫對接，為民生福祉、民眾福利最大化和高效化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。