夏嘉聰

摘要：隨著我國的“精準扶貧”進入新的階段，在新形勢、新政策下研究中央政府和地方政府間扶貧的事權和支出責任劃分具有現實意義。文章通過分析我國扶貧政策的變遷，基于財政分權理論和同質性、異質性需求理論引出在“精準扶貧”的背景下明確中央和地方財政事權和支出責任劃分的必要性，從而提高財政扶貧資金使用效率，為完善轉移支付制度、構建“精準扶貧”政策體系和創(chuàng)新扶貧方式實現路徑等方面提出對策建議，增進人民福祉。

關鍵詞：財政分權；事權與支出責任；精準扶貧

隨著改革開放向縱深推進，我國的扶貧工作吸引了越來越多世界的目光。通過走中國特色減貧道路，我國已實現7億多農村貧困人口成功脫貧，是全世界減貧人口最多的國家，率先實現聯合國千年發(fā)展目標。隨著我國扶貧脫貧工作進入攻堅階段，我國貧困分布情況發(fā)生顯著改變，以往區(qū)域整體性貧困有所改觀，個體性貧困較為嚴重，“脫貧后又返貧”現象時有發(fā)生。2013年11月，習近平總書記考察湖南湘西時首次提出“精準扶貧”，為“大水漫灌”的傳統扶貧模式開出一劑良方。黨的十八屆五中全會提出2020年全面建成小康社會的宏偉目標，明確要求2020年前如期實現農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在“精準扶貧”中扮演者重要角色。政府應該在市場難以有效發(fā)揮作用的領域（公共物品、外部性）行使經濟、管理職能，通過完善立法、政策引導、資金補償（財政補貼）等方式履行職責，優(yōu)化社會資源在公共產品和公共服務領域的配置。

以扶貧為例，政府要改進扶貧資金支出結構，優(yōu)化扶貧方式，通過支持農村基礎設施建設、加大社會保障支出、增強貧困群體的能力建設。政府可以通過政府購買服務等方式充分調動社會資本的資源稟賦優(yōu)勢，在保障公民權益訴求的同時緩解政府支出壓力。通過建立動態(tài)的貧困識別機制和合理的項目選擇機制，厘清政府與市場在扶貧中的邊界，部分扶貧資金納入招投標范圍，引入有實力的非政府組織，鼓勵社會力量為低收入鄉(xiāng)村提供資金、信息、技術等方面扶助，增強貧困地區(qū)造血功能，實現產業(yè)轉型升級，切實提高財政資金的使用效率。

黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府不僅要明晰與市場的作用范圍，處理好政府與市場、社會的關系，而且，還應理順政府內部的關系，明確劃分中央與地方的財政事權，使得各級政府的事權與支出責任相匹配，并通過轉移支付，實現支出責任與財力保障相匹配。

以往，中央和地方政府間的事權和支出責任劃分尚不明晰，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）立足于政府職能的轉變，構建激勵型體制，厘清各自邊界，充分調動中央和地方的積極性，更好的服務于我國的扶貧事業(yè)。

一、我國扶貧政策變遷

我國大規(guī)模扶貧始于20世紀80年代中期，扶貧單位是縣級貧困區(qū)域，以農村經濟改革和小規(guī)模的區(qū)域扶貧為主。從1986～1993年，開始進入大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，輔之一定的宏觀經濟政策；從1994年到20世紀末開始從道義性扶貧轉為制度性扶貧，從救濟性扶貧轉為開發(fā)性扶貧，中央確立“四個到省”（資金、任務、權利、責任）的扶貧工作責任制，推行入戶項目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉移、生態(tài)移民多元化扶貧措施。2001年，中國政府扶貧單位轉向15萬個村級貧困區(qū)域，同時，中央提出“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”的方針，實施定點扶貧，創(chuàng)新扶貧方式。2011年，中央劃定了14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧，通過社保兜底維持生存，通過扶貧開發(fā)促進發(fā)展。這一階段扶貧工作瞄準到區(qū)域，沒有識別到戶，短期內可以利用政策和資金優(yōu)勢改善貧困地區(qū)基礎設施條件，幫助部分貧困人口脫貧，但“灌水式”“輸血式”扶貧過后，部分群體仍然存在著脫貧后又返貧的現象。

二、政府扶貧責任理論分析

（一）財政分權理論

馬斯格雷夫認為政府應發(fā)揮資源配置、收入再分配和宏觀經濟穩(wěn)定三大職能。由于地方政府財政政策存在很大的“漏出效應”，且在對宏觀經濟實施調控的過程中缺乏充足的財力，因此，宏觀經濟穩(wěn)定職能也應由中央政府負責，中央政府是收入分配職能的主要承擔者。而在資源配置方面，由于公共品層次理論的影響，公共物品按照受益范圍或效用溢出程度可劃分為全國性公共產品、準全國性公共產品和區(qū)域性公共產品。馬斯格雷夫認為由中央政府提供全國性公共產品最有效率。在多級政府下，中央政府與地方政府之間是信息不對稱的，地方政府更為了解轄區(qū)內的公民需求，比中央政府更具信息優(yōu)勢，由該級政府提供這一區(qū)域的公共產品和服務效率會更高，因此地方政府在提供適合當地居民的公共物品方面更有優(yōu)勢。公共產品的分層供給有力證明了各級政府存在的必要性。通過在中央政府和地方政府間實施分權，用稅收將分權在各級政府間的分配固定下來，給予地方政府相對獨立的權力，中央政府通過轉移支付解決地方政府在提供區(qū)域性公共產品中“溢出效應”。通過這種制度安排可以有效解決公共產品的供給效率和分配公平問題，提高當地社會福利水平。

（二）居民偏好理論

奧茨在《財政聯邦主義》中基于偏好差異和中央政府等量提供公共產品的假定，提出了分散化提供公共產品的比較優(yōu)勢。基于帕累托改進和社會福利最大化，奧茨認為中央政府只應提供具有廣泛的偏好相同的公共產品，以滿足同質性公共需求；地方政府應從本轄區(qū)的角度出發(fā)，更好地滿足居民區(qū)域性偏好選擇。

斯蒂格勒在《地方政府功能的有理范圍》一文中論證了地方政府存在的合理性。他從兩個方面加以闡釋：一是地方政府相較于中央政府來說，更接近于自己轄區(qū)內的選民，了解其效用與需求；二是不同地區(qū)的居民有權通過投票表決，選擇自己所需的不同種類、不同數量的公共產品和公共服務。這就說明地方政府的存在有利于提高資源的配置效率，進而實現社會福利的最大化。財政分權伴隨著政府分級而來，一般來說，財政分權是指中央政府和各級地方政府在財權和財力上的劃分。由于地方政府能夠有效地為轄區(qū)居民提供公共服務，因此，應給予地方應有的事權與財權。

三、我國政府間扶貧支出責任演進

我國在1994年分稅制改革后，中央政府財政集中度大幅上升，財政收入占比迅速提高到50%以上，但與地方政府的事權劃分卻未能徹底展開，中央財政支出占總支出的比例不到20%，地方支出的約40%需要依靠來自于中央的轉移支付和稅收返還，收支矛盾突出。由于近些年各項改革力度不斷加大，地方政府經濟建設、社會發(fā)展、公共服務都需要大量投入，地方政府事權不斷增加，財力匱乏。

由于中央與地方政府在財權與事權方面劃分不清，出現財權上移，事權下放，同時，各地區(qū)在自然稟賦、經濟發(fā)展速度、基礎設施建設、公共服務提供上差距較大，這就導致財權與財力，事權與支出責任的不匹配，各區(qū)域間公共產品供給的不均衡。而有效地提供公共產品和服務，特別是全國性公共產品和基本公共服務是全面建成小康社會的必然要求。如果地方政府財力不足，基于實現基本公共服務均等化的目標，中央政府通過對地方政府收入能力和支出需求的通盤考慮，用具有均衡性質的一般性轉移支付給予補助，從而增強地方政府的資源再分配能力，滿足當地居民的一般性需求。同時，可以適當通過專項轉移支付的形式來滿足異質性較為明顯的，具有外溢性的公共需求。

從中央和地方政府層面來看，由于不同地區(qū)、不同人口的致貧原因不同，通常地方政府在掌握本區(qū)域信息上比中央政府更占優(yōu)勢。地方政府可以根據本地資源稟賦、人口狀況的特點，采取具有針對性的扶貧措施，切實提高扶貧精準度。但是，在財政分權體制下，由于財權上移，事權下放，導致財力與支出責任不匹配，更需強化中央政府的統籌力度。從我國現行的扶貧政策來看，為加大脫貧攻堅力度，中央財政專項扶貧資金、中央基建投資用于扶貧的資金大幅增長；中央財政一般性轉移支付以及各類涉及民生的專項轉移支付向貧困地區(qū)的傾斜力度日益加大；省級財政、對口扶貧的東部地區(qū)也相應增加扶貧資金投入；國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設項目，要取消縣一級配套資金。

總體而言，由于扶貧是一種特殊的公共產品，需要中央和地方層面共同提供。對于全國性經濟薄弱地區(qū)，更需加強中央和省級的扶貧支出責任。通過實施精準扶貧，加強各級財政資金的統籌力度，增加對擁有低收入村、低收入人口較多，社會事業(yè)發(fā)展相對滯后且財政收入穩(wěn)定機制尚未形成的行政區(qū)的一般性轉移支付和專項轉移支付力度，以保證各地的支出責任與財力相匹配，為打好精準扶貧的攻堅戰(zhàn)提供堅實的制度支撐。

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（作者單位：北京工商大學）