胡利明

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

人民警察是國(guó)家社會(huì)中非常特殊的公務(wù)人員，是唯一被法律授權(quán)賦予限制或剝奪人身自由的國(guó)家身份工作人員，原因在于人民警察的特殊職務(wù)身份，依法享有合法控制人身自由的法定職權(quán)。外觀上公示人民警察的物質(zhì)標(biāo)志為“警服”，既是非人民警察的公務(wù)人員不得著裝“警服”，又是其他任何人員不得以任何理由身著“警服”從事職務(wù)工作或者日常使用，這表明人民警察控制剝奪他人人身自由必須身著“制服”公示職務(wù)身份，否則將濫用人民警察的職務(wù)行為，更容易規(guī)避社會(huì)外部監(jiān)督。其實(shí)，便衣執(zhí)法的問(wèn)題在于“便衣”執(zhí)法方式，實(shí)質(zhì)上重點(diǎn)集中于“便衣”程序問(wèn)題，更具體來(lái)說(shuō)是程序規(guī)則出了法治尷尬難題。[1]所以，人民警察不按規(guī)定身著“警服”從事職務(wù)工作，尤其是公安執(zhí)法工作時(shí)必須身著制服，而基于特殊情形身著普通服裝執(zhí)法只是極個(gè)別的例外情形。據(jù)此，人民警察非身著制式服務(wù)執(zhí)法（便衣執(zhí)法）將會(huì)面臨諸多尷尬難題，而現(xiàn)代法治更重視程序的規(guī)制效用，促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范有效運(yùn)行，這表明程序規(guī)制便衣執(zhí)法有理論基礎(chǔ)。

一、職權(quán)程序：便衣執(zhí)法的權(quán)力規(guī)制

行政執(zhí)法是行政法的核心要素之一，成為國(guó)家公權(quán)力行為的重要代表，通過(guò)行使行政公權(quán)力（行政職權(quán)）履行國(guó)家職責(zé)。行政執(zhí)法既是國(guó)家公權(quán)力的重要要素內(nèi)涵，又是衡量評(píng)價(jià)國(guó)家權(quán)力的重要途徑，還是程序規(guī)制權(quán)力實(shí)體運(yùn)行的重要工具。所以，職權(quán)是程序性的權(quán)力規(guī)則，通過(guò)權(quán)力規(guī)制便衣執(zhí)法是可行的；反過(guò)來(lái)說(shuō)，便衣執(zhí)法需要職權(quán)程序的權(quán)力規(guī)制，依托職權(quán)程序逐漸縮減便衣執(zhí)法的適用范圍。

（一）行政職權(quán)的程序法定規(guī)制

行政管理原則上運(yùn)行正向治理思維，通過(guò)倡導(dǎo)“正面清單”實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，在行政事務(wù)上表現(xiàn)為行政職權(quán)。其實(shí)，正面積極倡導(dǎo)是法治的重要內(nèi)涵，促進(jìn)積極主動(dòng)行為是法治的重要使命。[2]行政職權(quán)是法定性要素，要求自我設(shè)定權(quán)力資質(zhì)。所以，職權(quán)法定的核心要素是一切行政機(jī)關(guān)都不能自我設(shè)權(quán)，從根本上杜絕行政權(quán)膨脹。[3]具體來(lái)說(shuō)，行政職權(quán)要求具備五個(gè)要素：職權(quán)名目、職權(quán)歸屬、職權(quán)界限、職權(quán)方式和職權(quán)對(duì)象[4]的程序法定性規(guī)則，重點(diǎn)在于規(guī)制行政權(quán)力的濫用。據(jù)此，行政職權(quán)既建立于正向清單的直接根據(jù)基礎(chǔ)，又主動(dòng)避免出現(xiàn)負(fù)面清單的“無(wú)法行政”。 但是，便衣執(zhí)法無(wú)法完全滿足行政職權(quán)的正向程序規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，又不能完全滿足負(fù)面清單的反向規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，根本問(wèn)題在于“便衣”的執(zhí)法方式，既沒(méi)有主動(dòng)通過(guò)制服公開(kāi)表達(dá)執(zhí)法身份，又沒(méi)有主動(dòng)通過(guò)行政職權(quán)的法定程序規(guī)制執(zhí)法行為，容易構(gòu)成“無(wú)法行政”的尷尬狀態(tài)和執(zhí)法上的程序規(guī)則障礙，直接違反程序法定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行政職權(quán)的權(quán)力程序規(guī)制

行政職權(quán)屬于程序法定范疇，還需要權(quán)力程序落實(shí)規(guī)制，便衣執(zhí)法與行政職權(quán)有差距，更需要特定的權(quán)力程序予以規(guī)制，必須符合依法行政的技術(shù)要求和程序標(biāo)準(zhǔn)，力求在法律范圍內(nèi)合法運(yùn)行。根據(jù)依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法行政[5]的基本原理，行政領(lǐng)域要求主動(dòng)依法行政，集中表達(dá)為行政主體政機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員“依法”行使權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是“依程序”規(guī)制公權(quán)力，反過(guò)來(lái)說(shuō)，通過(guò)權(quán)力程序規(guī)制行政職權(quán)，而便衣執(zhí)法是比較特殊的公權(quán)力運(yùn)行，更應(yīng)當(dāng)受程序規(guī)制。便衣執(zhí)法是人民警察不按規(guī)定身著制式服裝行使國(guó)家公權(quán)力執(zhí)法，既沒(méi)有主動(dòng)依法行政，又沒(méi)有考慮行政權(quán)力的法律根據(jù)，還主動(dòng)受制于程序規(guī)制狀態(tài)，容易超出法律對(duì)行政權(quán)力所設(shè)定的最小范圍，更容易構(gòu)成行政違法行為。

（三）執(zhí)法權(quán)力的程序根據(jù)規(guī)制

執(zhí)法是行政權(quán)力的典型代表，國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力保持正常運(yùn)行，而國(guó)家權(quán)力運(yùn)行需要法律根據(jù)來(lái)源，即只有提前設(shè)定法律才能合法運(yùn)行權(quán)力，法律成為權(quán)力的“動(dòng)力燃料”，而法律不是權(quán)利的最終來(lái)源，權(quán)利是自然的天然產(chǎn)物，屬于不依賴于法律的天然權(quán)利。更形象地說(shuō)，法律是權(quán)力的“汽油”，權(quán)利是權(quán)力的 “機(jī)油”，法治原理是法治社會(huì)的 “助力油”。[6]據(jù)此分析，便衣執(zhí)法歸屬為行政權(quán)力范疇，沒(méi)有法律的前置性條件，沒(méi)有權(quán)利范疇的范圍，沒(méi)有法治原理的基本環(huán)境，進(jìn)而無(wú)法提前預(yù)制法律“燃料”，沒(méi)法提供保障權(quán)利運(yùn)行“機(jī)油”，沒(méi)有“助力油”的規(guī)制作用。所以，程序根據(jù)規(guī)制便衣執(zhí)法沒(méi)有理論來(lái)源和實(shí)踐根據(jù)，尤其是依托法治的來(lái)源根據(jù)規(guī)制便衣執(zhí)法，迫切需要提前設(shè)置法律條款根據(jù)，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)還相當(dāng)缺位，這將為程序規(guī)制便衣執(zhí)法提供嘗試路徑。

由此可見(jiàn)，便衣執(zhí)法的權(quán)力規(guī)制來(lái)源于行政職權(quán)存在，運(yùn)行于法律軌道受制于職權(quán)程序，在法律范圍內(nèi)追求合法目標(biāo)，通過(guò)權(quán)力規(guī)制途徑落實(shí)職權(quán)程序。其實(shí)，行政職權(quán)不是獨(dú)立的權(quán)力事項(xiàng)，需要程序法定規(guī)制職權(quán)是否存在，通過(guò)權(quán)力程序規(guī)制運(yùn)行行為，通過(guò)執(zhí)法權(quán)力的程序根據(jù)規(guī)制合法性標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)職權(quán)程序宏觀規(guī)制便衣執(zhí)法的非合法行為。

二、職務(wù)程序：便衣執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制

行政執(zhí)法是行政權(quán)力的具體措施，是履行行政職責(zé)的外觀手段，行政職務(wù)是行政權(quán)力運(yùn)行的法理根據(jù)。執(zhí)法是行政權(quán)力范疇?wèi)?yīng)當(dāng)遵循職務(wù)程序，而便衣執(zhí)法屬于異化的執(zhí)法方法，需要特定的職務(wù)程序從技術(shù)層面規(guī)制便衣執(zhí)法，以促進(jìn)更符合現(xiàn)代法治行政標(biāo)準(zhǔn)。

（一）職務(wù)程序平等規(guī)制

行政職務(wù)屬于程序性事項(xiàng)，依賴于主動(dòng)遵循法律程序，根源在于職務(wù)程序平等，以規(guī)制平等為程序核心特征，以程序公正為基本目標(biāo)價(jià)值，原因在于：平等是制度規(guī)則的核心靈魂。[7]具體來(lái)說(shuō)，法治的核心在于規(guī)則，規(guī)則的動(dòng)力在于平等，平等又是規(guī)則的核心特征。[8]可知，平等是規(guī)則的核心靈魂，是衡量評(píng)價(jià)依法執(zhí)法、公正執(zhí)法與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，是依程序行使行政職務(wù)的重要規(guī)則軌道，是履行職務(wù)的規(guī)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，便衣執(zhí)法差異于人民警察的普通執(zhí)法方式，外觀上在于是否穿著制服執(zhí)法，內(nèi)涵上在于職務(wù)平等性規(guī)制。所以，職務(wù)程序的平等將有助于規(guī)制便衣執(zhí)法，有助于限制或者控制便衣執(zhí)法的任性行為，有助于提升人民警察非正態(tài)執(zhí)法的法治品質(zhì)。

（二）職務(wù)程序依法規(guī)制

行政執(zhí)法是依法行政的重要方面，既要主動(dòng)遵循法治規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，又要嚴(yán)格按照程序規(guī)則執(zhí)法，還要“依法”執(zhí)法主動(dòng)追求行政職務(wù)公正，要求法律控制行政權(quán)的運(yùn)行，以此突出行政法治的公正價(jià)值。其實(shí)，原因在于：依法行政是法律對(duì)行政權(quán)的一種約束，體現(xiàn)法理公正的被動(dòng)性質(zhì)，這是政府行政的基本起點(diǎn)。[9]可知，行政職務(wù)主動(dòng)遵循程序規(guī)則，實(shí)質(zhì)上是履行依法的法定職責(zé)，通過(guò)程序促進(jìn)依法執(zhí)法，或者說(shuō)通過(guò)依法執(zhí)法逐漸形成法治程序。據(jù)此，職務(wù)程序的依法規(guī)制便衣執(zhí)法，主動(dòng)縮減便衣執(zhí)法的適用空間或者情形，積極促進(jìn)公開(kāi)著裝執(zhí)法，充分公示行政執(zhí)法權(quán)力，讓人民警察的執(zhí)法盡可能地主動(dòng)接受外界監(jiān)督，有助于人民警察高效執(zhí)法，促進(jìn)執(zhí)法公正效率，努力地將便衣執(zhí)法逐漸引領(lǐng)至正常的法治軌道。

（三）職務(wù)強(qiáng)制程序規(guī)制

行政執(zhí)法通常是在相對(duì)人比較配合的前提下完成，行政機(jī)構(gòu)主動(dòng)執(zhí)法，相對(duì)人配合執(zhí)法是常態(tài)，但極個(gè)別情形下相對(duì)人不愿意主動(dòng)配合執(zhí)法，行政機(jī)構(gòu)將面臨執(zhí)法困境，必須獲得國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力保障才能完成執(zhí)法。同時(shí)，便衣執(zhí)法仍然是行政執(zhí)法范疇也會(huì)面臨類(lèi)似的情形，同樣需要職務(wù)強(qiáng)制保證完成執(zhí)法，取決于強(qiáng)制程序規(guī)制。其實(shí)，強(qiáng)制力量是通過(guò)物理的手段強(qiáng)行對(duì)人的身體及生理需求的改變或者懲罰的抑制，而不是通過(guò)說(shuō)服、誘導(dǎo)所形成的內(nèi)在觀念來(lái)獲得服從的。[10]可知，傳統(tǒng)強(qiáng)制不是法治強(qiáng)制項(xiàng)目，而是以使用物理手段控制他人人身自由為手段，強(qiáng)迫要求相對(duì)人以犧牲人身自由為代價(jià)履行義務(wù)，根本區(qū)別于法治性的說(shuō)服教育或者主動(dòng)性遵守。更具體來(lái)說(shuō)，便衣執(zhí)法是定位于行政范疇內(nèi)的行政強(qiáng)制，以強(qiáng)制為核心要素特征，以強(qiáng)制力為重要推動(dòng)力量，形成整套系統(tǒng)的行政強(qiáng)制路徑。[11]據(jù)此，現(xiàn)代法治要求設(shè)置強(qiáng)制程序，通過(guò)程序來(lái)規(guī)制便衣執(zhí)法的“執(zhí)法”行為，以促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)主動(dòng)遵循程序，逐漸讓相對(duì)人形成監(jiān)督便衣警察遵循強(qiáng)制程序，讓相對(duì)人成為落實(shí)強(qiáng)制程序的監(jiān)督主體，而相對(duì)完善的職務(wù)強(qiáng)制程序?qū)?huì)成為警察便衣執(zhí)法的有力控制要素。

（四）職務(wù)補(bǔ)辦程序規(guī)制

行政執(zhí)法是履職行政職務(wù)的外觀行為，需要當(dāng)場(chǎng)、當(dāng)時(shí)反饋即時(shí)性職務(wù)程序，既要行政執(zhí)法人員主動(dòng)即時(shí)表明執(zhí)法職務(wù)身份，又要讓相對(duì)人即時(shí)知悉為行政執(zhí)法行為，還要讓社會(huì)主體即時(shí)監(jiān)督行政執(zhí)法行為，尤其是限制或者控制人身自由的行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)、條件更苛刻和程序更規(guī)范，隨即禁止任何事實(shí)事后補(bǔ)辦程序，其價(jià)值取向是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，主動(dòng)規(guī)制行政執(zhí)法人員的權(quán)力運(yùn)行。例如，《行政強(qiáng)制法》第20條規(guī)定了緊急情況下實(shí)施行政強(qiáng)制措施補(bǔ)辦手續(xù)制度，補(bǔ)辦手續(xù)是指補(bǔ)辦實(shí)施限制人身自由強(qiáng)制措施的手續(xù)，而不是補(bǔ)辦通知手續(xù)。[12]可知，補(bǔ)辦程序有特定限制，一般限于非常緊急的情況下，而不能在任何非緊急情形補(bǔ)辦程序，否則將不能發(fā)生預(yù)期的法律效力。其實(shí)，行政程序具有即時(shí)性、當(dāng)時(shí)性和一次性特征，不得事后補(bǔ)辦，否則將構(gòu)成行政程序違法，此即“行政禁止補(bǔ)辦程序”。根據(jù)無(wú)法即無(wú)行政原理類(lèi)推出無(wú)程序即無(wú)行政規(guī)則，即禁止行政補(bǔ)辦程序，即使補(bǔ)辦也不能發(fā)生預(yù)期的法律效力。[13]據(jù)此可知，便衣執(zhí)法一般不會(huì)主動(dòng)表明執(zhí)法身份，在相對(duì)人不要求出示職務(wù)身份的“證據(jù)”時(shí)不會(huì)主動(dòng)出示，甚至?xí)韵鄬?duì)人不主動(dòng)配合執(zhí)法為理由，將來(lái)以承擔(dān)更多的不利后果為代價(jià)。所以，行政禁止補(bǔ)辦程序規(guī)制便衣執(zhí)法，直接目的是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受其侵害，間接目的是主動(dòng)遵循《行政強(qiáng)制法》禁止補(bǔ)辦手續(xù)程序規(guī)則，宏觀目的是主動(dòng)符合依法行政、依法執(zhí)法的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見(jiàn)，行政職務(wù)是法治程序性事項(xiàng)，能夠成為規(guī)制便衣執(zhí)法的權(quán)力技術(shù)要素，重點(diǎn)通過(guò)職務(wù)程序規(guī)制執(zhí)法行為，而便衣執(zhí)法是主動(dòng)隱藏警服外觀，實(shí)質(zhì)上省略程序事項(xiàng)，這表明職務(wù)程序本身是規(guī)制便衣執(zhí)法的重要力量。職務(wù)程序平等規(guī)制是基礎(chǔ)，職務(wù)程序依法規(guī)制是方法，職務(wù)強(qiáng)制程序規(guī)制是極端情形，職務(wù)補(bǔ)辦程序規(guī)制是否決性事項(xiàng)，共同構(gòu)建職務(wù)程序規(guī)制便衣執(zhí)法的科學(xué)系統(tǒng)。

三、身份程序：便衣執(zhí)法的主體規(guī)則規(guī)制

便衣執(zhí)法的特殊之處在于主體性標(biāo)志，人民警察主動(dòng)隱藏執(zhí)法職務(wù)的身份外觀，相對(duì)人根本不知悉為“執(zhí)法”，只有在便衣警察宣布為“便衣執(zhí)法”時(shí)才可能意識(shí)到為“被執(zhí)法”。便衣執(zhí)法的操作主體是公安機(jī)構(gòu)及其人民警察，屬于身份程序的特定事項(xiàng)能夠成為主動(dòng)規(guī)則性要素，依托身份程序規(guī)制便衣執(zhí)法，形成主體規(guī)則性規(guī)制體系。

（一）國(guó)家公務(wù)身份的程序規(guī)制

國(guó)家是行政執(zhí)法的原始主體，當(dāng)然具有行政執(zhí)法的主體資格，既是執(zhí)法的決策主體，又是執(zhí)法的執(zhí)行主體，還是國(guó)家履職公務(wù)行為的載體。鑒于國(guó)家的抽象存在性，在執(zhí)法過(guò)程中一般依托于特定的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，反過(guò)來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法是國(guó)家行為，由國(guó)家承擔(dān)最終兜底責(zé)任。據(jù)此，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，法律是執(zhí)法的原始根據(jù)，執(zhí)法證件是執(zhí)法的外觀表象，在特定限制或者剝奪人身自由領(lǐng)域，行政公務(wù)人員必須同時(shí)身著“制服”執(zhí)法。所以，人民警察身著制服執(zhí)法既能讓民眾主動(dòng)配合執(zhí)法，又能顯現(xiàn)公權(quán)力的神圣，還能主動(dòng)表明公務(wù)身份。其實(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)官尊民卑的習(xí)慣傳統(tǒng)，造成民眾既不習(xí)慣檢查“便衣”的執(zhí)法證件/文書(shū)，又沒(méi)有足夠膽量監(jiān)督檢查便衣的職務(wù)身份，即使便衣警察有執(zhí)法證件，他們不會(huì)主動(dòng)出示證件表明身份。所以，人民警察職務(wù)身份既要執(zhí)法證件表明法律身份，又要“制服”外觀表明職務(wù)身份，相對(duì)人容易辨認(rèn)人民警察的特有職務(wù)身份，這取決于物理制服表明人民警察的執(zhí)法身份，既優(yōu)于口頭表明身份（口頭表明有可能被懷疑不可信），又方便于證件表明身份（無(wú)須額外復(fù)雜程序），這是國(guó)家公務(wù)身份的程序規(guī)制便衣執(zhí)法的重要方面。

（二）職務(wù)身份的程序形式規(guī)制

便衣執(zhí)法有問(wèn)題的根源在于程序形式主義，外觀上表達(dá)為缺位人民警察制服的有效隔離效用。其實(shí)，人民警察制服既有效地主動(dòng)表明人民警察的執(zhí)法身份，又有效地幫助民眾識(shí)別人民警察的國(guó)家職務(wù)身份，進(jìn)而有助于相對(duì)人主動(dòng)配合人民警察行政執(zhí)法，集中表達(dá)為通過(guò)警服的形式主義充分相信人民警察為國(guó)家執(zhí)法，根本原因在于：形式主義的核心是形式優(yōu)于實(shí)質(zhì)。[14]據(jù)此推論，依托于警服物理外觀的程序形式主義規(guī)制便衣執(zhí)法是最直接、最簡(jiǎn)單和最有效的規(guī)制手段，甚至可以說(shuō)形式主義在特定環(huán)境或條件下更具有“有效性”。其實(shí)，形式主義的觀念和有規(guī)則的、公平的行政管理的公共規(guī)則被運(yùn)用到法律制度中時(shí)，它們就成為法律規(guī)則。[15]所以，人民警察的制式服裝不僅是行政執(zhí)法物理外觀載體，而且是充分相信為國(guó)家執(zhí)法的法律標(biāo)記，警服將成為人民警察執(zhí)法的程序規(guī)制要素，換言之，警服將規(guī)制人民警察執(zhí)法，而便衣執(zhí)法背道而馳于程序形式主義，難以受制于職務(wù)身份的程序規(guī)制。

（三）政府誠(chéng)信身份的程序規(guī)制

國(guó)家有行政執(zhí)法的原始資質(zhì)，一般由法律授權(quán)由政府機(jī)構(gòu)履職執(zhí)法職責(zé)，政府要保持最大程度的誠(chéng)信是基本前提，必須根據(jù)行政法治要求保持最公開(kāi)的狀態(tài)執(zhí)法，將政府權(quán)力及時(shí)全部公示于眾，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，讓權(quán)力保持陽(yáng)光運(yùn)行狀態(tài)，這是政府誠(chéng)信身份方面的程序規(guī)則途徑。其實(shí)，政府誠(chéng)信或制度信用，既是公共權(quán)力在實(shí)踐中進(jìn)一步獲取自身合法性基礎(chǔ)的過(guò)程，亦是民眾行為可預(yù)期安排、進(jìn)而社會(huì)呈現(xiàn)出穩(wěn)定秩序的基礎(chǔ)。[16]據(jù)此分析，人民警察執(zhí)法是具有代表性的公共權(quán)力，必須要求最嚴(yán)格的政府誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn)，而便衣執(zhí)法以假設(shè)相對(duì)人為“犯罪嫌疑人”為前提執(zhí)法，人民警察主動(dòng)隱藏職務(wù)外觀身份執(zhí)法，根本不可能主動(dòng)表明政府執(zhí)法身份，屬于政府信用方面的制度缺損事項(xiàng)，直接破壞現(xiàn)代行政法治的公開(kāi)性技術(shù)規(guī)范。所以，政府主動(dòng)誠(chéng)信執(zhí)法，包括必須按照規(guī)定穿著制式服裝執(zhí)法是人民警察執(zhí)法的特定要求，這能夠從誠(chéng)信方面規(guī)制便衣執(zhí)法。

由此可見(jiàn)，人民警察是特殊身份的公務(wù)人員，最特殊之處在于是被國(guó)家唯一授權(quán)限制或者剝奪人身自由的公職人員，這種特殊的身份標(biāo)志必須身著“警服”執(zhí)法?！熬睂儆谏矸莩绦蚰軌驈闹黧w規(guī)則方面規(guī)制行政執(zhí)法，便衣執(zhí)法在國(guó)家公務(wù)身份、職務(wù)身份和誠(chéng)信身份等方面都存有疑惑，無(wú)法充分地程序規(guī)制便衣執(zhí)法。

四、程序規(guī)則：便衣執(zhí)法的方法性規(guī)制

程序是一種客觀存在的規(guī)則，具有法定的確定性，能夠形成程序規(guī)則規(guī)制便衣執(zhí)法。便衣執(zhí)法之所以出問(wèn)題，外觀上出在“便衣”的執(zhí)法方式，內(nèi)涵上出在“便衣”執(zhí)法程序，根源在于無(wú)法保持法定確定性，無(wú)法正常地規(guī)制便衣執(zhí)法的非正態(tài)運(yùn)行，自然而然會(huì)產(chǎn)生諸多不符合程序規(guī)則的事項(xiàng)。

（一）法定程序的原則規(guī)制

程序是法治發(fā)展的重要步伐，屬于法定過(guò)程中的原則性規(guī)則，既是規(guī)范規(guī)制行政執(zhí)法行為的法治規(guī)則，更是行政事項(xiàng)的綱領(lǐng)性基本準(zhǔn)則，原因在于：行政程序法是作為傳統(tǒng)法律執(zhí)法之行政所作之基本程序綱領(lǐng)。[17]可知，程序的宏觀地位重要，微觀地位更為具體，能夠成為原則性的規(guī)制力量。據(jù)此，程序既是法定化過(guò)程，又是法定規(guī)則的抽象概括，還是過(guò)程性的規(guī)則。[18]所以，程序法定化配置法治原則的總領(lǐng)功能，既綱領(lǐng)性地規(guī)制便衣執(zhí)法的宏觀運(yùn)行，又過(guò)程化地規(guī)制便衣執(zhí)法的微觀運(yùn)行，還通過(guò)確定性程序規(guī)則規(guī)制便衣執(zhí)法的規(guī)則運(yùn)行，共同有效作用于便衣執(zhí)法的全過(guò)程。

（二）行政執(zhí)法程序的依法規(guī)制

行政執(zhí)法是體現(xiàn)國(guó)家行為的重要方式，實(shí)質(zhì)法律根據(jù)是直接“經(jīng)濟(jì)命脈”，而程序規(guī)則是間接的“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，重心在于“依法”規(guī)則，核心在于程序依法執(zhí)法。據(jù)此，程序是獨(dú)立存在的，需要依法進(jìn)行，并主動(dòng)遵循法定程序。據(jù)此，將程序應(yīng)用于依法治國(guó)領(lǐng)域集中表達(dá)為依法行政，通過(guò)依法行政的法定程序促進(jìn)依法治國(guó)。[19]其實(shí)，依法行政是依法治國(guó)的“重中之重”，是建設(shè)新型法治政府的必然步驟。[20]所以，行政執(zhí)法是落實(shí)依法行政的重要舉措，依法執(zhí)法是依法行政的程序規(guī)制要求，進(jìn)而能夠規(guī)制便衣執(zhí)法的程序過(guò)程，通過(guò)程序或者相關(guān)事項(xiàng)規(guī)制便衣執(zhí)法的非程序運(yùn)行，有效確定行政執(zhí)法的程序價(jià)值，促進(jìn)行政主體主動(dòng)遵循程序觀念。

（三）說(shuō)明理由的程序根據(jù)規(guī)制

現(xiàn)代行政法治的重大創(chuàng)新之一在于行政行為時(shí)必須主動(dòng)說(shuō)明理由，形成制度性的說(shuō)明理由規(guī)則，既要正向主動(dòng)說(shuō)明從事行政行為的直接根據(jù)，又要反向說(shuō)明不行政行為或者不予支持的理由根據(jù)，形成比較系統(tǒng)的說(shuō)理體系，這特別容易發(fā)生于程序性理由根據(jù)方面，甚至構(gòu)成程序性“重大遺漏”。據(jù)此，說(shuō)明理由制度屬于程序性根據(jù)事項(xiàng)，能夠有效規(guī)制便衣執(zhí)法，重點(diǎn)集中于人民警察基于何種理由便衣執(zhí)法，為什么不按照規(guī)定著裝執(zhí)法，人民警察應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向相對(duì)人主動(dòng)說(shuō)明便衣執(zhí)法的程序理由、事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)。所以，說(shuō)明理由制度程序設(shè)計(jì)將有效規(guī)制便衣執(zhí)法，有助于大力縮減依法的適用空間，有利于阻止便衣執(zhí)法的擴(kuò)大化，有效于人民警察規(guī)范執(zhí)法行為，提升公安法治的品質(zhì)。

由此可見(jiàn)，程序規(guī)則是現(xiàn)代法治的重要規(guī)制方法，能夠成為便衣執(zhí)法的有效規(guī)制辦法，促進(jìn)便衣執(zhí)法向法治方向轉(zhuǎn)變，最終目標(biāo)是大量縮減便衣執(zhí)法的數(shù)量，積極促進(jìn)人民警察正常的著裝執(zhí)法。其實(shí)，法定程序從法治原則方面有效規(guī)制，行政執(zhí)法程序方面主動(dòng)遵循依法規(guī)則規(guī)制，說(shuō)明理由的程序最后提供來(lái)源根據(jù)方面的規(guī)制，共同構(gòu)建便衣執(zhí)法的方法型規(guī)制系統(tǒng)。

五、程序內(nèi)涵：便衣執(zhí)法的價(jià)值性規(guī)制

程序有特定的法治內(nèi)涵，法治體現(xiàn)程序精神。程序內(nèi)涵要素諸多，僅能從相對(duì)宏觀的價(jià)值內(nèi)涵方面著力規(guī)制便衣執(zhí)法，有效規(guī)范促進(jìn)便衣執(zhí)法的健康發(fā)展，全面優(yōu)化人民警察執(zhí)法領(lǐng)域的法治質(zhì)量。但是，便衣執(zhí)法有背離法治軌道的嫌疑，這迫切要求程序內(nèi)涵規(guī)制，形成價(jià)值性的規(guī)制手段，全面有效作用于便衣執(zhí)法。

（一）程序正義價(jià)值規(guī)制

程序正義是行政法治的價(jià)值源流，宏觀上豐富正義的法治內(nèi)涵，微觀上代表社會(huì)公共效用性。其實(shí)，正義是對(duì)社會(huì)有用的，公共的效用是正義的唯一起源。[21]據(jù)此，程序正義結(jié)合行政事項(xiàng)具有行政內(nèi)涵（行政正義），而行政正義是政府以公共性面貌出現(xiàn)、據(jù)于公共性立場(chǎng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的一種合理狀態(tài)。[22]據(jù)此分析，程序正義的公共性屬性，能夠成為社會(huì)事項(xiàng)的控制要素，體現(xiàn)社會(huì)正義價(jià)值，運(yùn)行于人民警察執(zhí)法領(lǐng)域有助于提升執(zhí)法水平，這是有效規(guī)制便衣執(zhí)法的價(jià)值方法，促進(jìn)便衣執(zhí)法主動(dòng)公開(kāi)身份執(zhí)法成為普通的民警執(zhí)法，將依法行政執(zhí)法回歸于正常軌道，既促進(jìn)公安民警執(zhí)法的質(zhì)量，又落實(shí)程序正義的法治步伐，還價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法的任性行為。

（二）程序公正價(jià)值規(guī)制

程序在宏觀上表達(dá)為正義價(jià)值，微觀發(fā)展為程序公正價(jià)值，依托公正體現(xiàn)價(jià)值美德，體現(xiàn)程序公正的價(jià)值內(nèi)涵，緊密關(guān)聯(lián)著個(gè)人美德價(jià)值。例如，個(gè)人公正美德一旦延伸至社會(huì)制度，它就變成了一種社會(huì)制度德性；社會(huì)制度的公正德性是對(duì)個(gè)人公正美德的延伸和升華。[23]可知，公正美德是社會(huì)制度的形象展現(xiàn)，社會(huì)制度是個(gè)人公正的集合，實(shí)際上是程序公正的實(shí)踐代表。其實(shí)，公正的精神實(shí)質(zhì)是平等，其最終指向是公共利益，是組成城邦所有人的利益。[24]可知，程序公正價(jià)值不是價(jià)值追求本身，而是規(guī)制便衣執(zhí)法的價(jià)值方法，重點(diǎn)以自我治理為手段，以程序公正為目標(biāo)引領(lǐng)行政執(zhí)法，有效規(guī)制現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的便衣執(zhí)法。

（三）程序正當(dāng)價(jià)值規(guī)制

程序公正相對(duì)宏觀又具有微觀要素的程序價(jià)值要素，而程序正當(dāng)既是程序公正的更具體技術(shù)要素，又是程序正義的法定性要求。程序正當(dāng)不僅是獨(dú)立的程序價(jià)值，而且是規(guī)制法治事項(xiàng)的重要要素。程序正當(dāng)價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法是法治價(jià)值方法規(guī)制的重要方面，通過(guò)程序是否正當(dāng)或者正當(dāng)性程度作出衡量、評(píng)價(jià)和判斷，以決定是否取用或者如何采取便衣執(zhí)法方法，實(shí)質(zhì)上是程序正當(dāng)價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法的具體適用。

（四）程序技術(shù)價(jià)值規(guī)制

程序不僅是傳統(tǒng)價(jià)值規(guī)制方法，而且是相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)方法，是現(xiàn)代法治技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，通過(guò)程序技術(shù)規(guī)制法治事務(wù)是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，理所當(dāng)然是法治事項(xiàng)的重要突破。例如，法治既要明顯規(guī)則支持，又要主動(dòng)運(yùn)行法治規(guī)則，而規(guī)則的法治本意是“清澈透明”。[25]其實(shí)，法治本身是程序規(guī)則，程序是法治的重要載體方式，程序技術(shù)價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法是可行路徑，在主動(dòng)遵循法治規(guī)則的前提下，積極運(yùn)行法治規(guī)則思維，努力提升法治規(guī)則的公開(kāi)透明程度，促進(jìn)法治規(guī)則的有效運(yùn)行。所以，程序法治規(guī)則是規(guī)制便衣執(zhí)法的重要措施，能夠最大程度地縮減便衣執(zhí)法的適用范圍，能夠促進(jìn)更多的人民警察著裝執(zhí)法，能夠創(chuàng)新價(jià)值性規(guī)制路徑。

由此可見(jiàn)，程序有法定的價(jià)值內(nèi)涵，將成為價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法的法治精髓，既是程序法治的具體實(shí)踐，又是程序規(guī)則的規(guī)制應(yīng)用，還是程序規(guī)則的創(chuàng)新發(fā)展。據(jù)此，程序正義提供客觀目標(biāo)價(jià)值規(guī)制，程序公正解決衡量?jī)r(jià)值規(guī)制，程序正當(dāng)確立合理性價(jià)值規(guī)制，程序技術(shù)確定規(guī)則價(jià)值規(guī)制，共同匯集成價(jià)值規(guī)制便衣執(zhí)法的共同體。

綜上撰論，便衣執(zhí)法是處于法治環(huán)境中的非常態(tài)執(zhí)法方式，作為行政執(zhí)法存在不會(huì)存疑，卻在形式主義的“便衣”執(zhí)法上出了故障，這是程序形式主義狀態(tài)的法治內(nèi)涵要素。據(jù)此，缺損程序事項(xiàng)產(chǎn)生執(zhí)法尷尬問(wèn)題，既任性擴(kuò)大濫用趨勢(shì)，又增加不規(guī)范性的“便衣”執(zhí)法，還無(wú)形給極少數(shù)人民警察任性執(zhí)法提供合法通道，甚至在極端情形下“便衣”方式違法犯罪。便衣執(zhí)法自帶諸多法治尷尬難題，事實(shí)存在于公安執(zhí)法領(lǐng)域，“便衣”警察是否有權(quán)強(qiáng)制控制相對(duì)人，是否有權(quán)故意隱藏人民警察身份，是否有權(quán)使用“警官證”代表國(guó)家執(zhí)法；而相對(duì)人是否有權(quán)當(dāng)場(chǎng)質(zhì)疑并拒絕配合便衣執(zhí)法，是否有權(quán)監(jiān)督其執(zhí)法證件/文書(shū)，是否有權(quán)當(dāng)場(chǎng)采取“自力救濟(jì)”。諸如此類(lèi)，便衣執(zhí)法的尷尬問(wèn)題或者難題直接或者間接關(guān)聯(lián)程序事項(xiàng)，這為程序規(guī)制便衣執(zhí)法提供了事實(shí)根據(jù)。所以，程序規(guī)制便衣執(zhí)法是可嘗試的探尋路徑，以程序法治為核心規(guī)制理念，以實(shí)體性程序規(guī)則為根據(jù)，以傳統(tǒng)程序規(guī)制為思路，突出便衣執(zhí)法的不符合規(guī)范事項(xiàng)，重點(diǎn)壓縮便衣執(zhí)法的非規(guī)范項(xiàng)目，努力將便衣執(zhí)法逐漸引領(lǐng)至人民警察著裝執(zhí)法的法治軌道。這是現(xiàn)代公安法治發(fā)展的必由之路，是規(guī)范人民警察執(zhí)法的重要突破口，是優(yōu)化提升依法執(zhí)法的法治品質(zhì)，最終目的在于保障相對(duì)人的合法權(quán)益不受人民警察侵害，以契合現(xiàn)代法治的根本宗旨。

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