◎ 曾志敏 曾堅朋 楊澤森

一、引言

改革開放40年來，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但與經濟快速增長伴生的各類社會問題，以及經濟發(fā)展升級的內在要求，也在客觀上不斷推動國家經濟發(fā)展理念的轉變，尤其是推動人們對傳統粗放型經濟發(fā)展模式進行深刻反思。在實現“中國夢”“兩個一百年”奮斗目標的引領下，創(chuàng)新經濟發(fā)展方式，推動高質量發(fā)展在當下無疑具有極為重要的意義。2008年國際金融危機以后，我國經濟發(fā)展事實上已經具有了新時代特點，其基本特征表現在對于實現發(fā)展方式從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的要求愈發(fā)迫切。由于經濟全球化所形成的“中心—外圍”國際分工體系以及中美經濟的互補性格局不可持續(xù)，我國既有的粗放型發(fā)展模式難以依靠凱恩斯主義繼續(xù)維系。進入中國特色社會主義新時代，我國面臨的機遇不再是簡單地納入全球分工體系、擴大出口和加快投資，而是從倒逼擴大內需、提高創(chuàng)新能力、促進經濟發(fā)展方式轉變中獲得發(fā)展新機遇。消費的擴大和升級、技術的創(chuàng)新和擴散，應當成為新時代經濟發(fā)展的雙引擎。[1]對此，作為政府主導型特征鮮明的經濟體，我國經濟發(fā)展模式的全面轉型須依托于政府轉型，既要培育新動能又要減少阻力，降低制度性交易成本，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。

2012年黨的十八大再次明確提出“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號）（以下簡稱《意見》），進一步明確了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路和主要目標。走中國特色的創(chuàng)新驅動發(fā)展路徑，要統籌推動科技、產業(yè)、企業(yè)、市場、產品、業(yè)態(tài)和管理創(chuàng)新，形成以創(chuàng)新為主要引領和支撐的經濟體系和發(fā)展模式，把創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略落實到“五位一體”建設的整體進程和各個方面?？傮w來看，目前我國實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的步伐呈加速狀態(tài)，但需要解決的問題依然較為突出。如何使整體落后的科技創(chuàng)新政策體系適應國家創(chuàng)新戰(zhàn)略轉型，如何在壁壘重重的國際創(chuàng)新網絡體系中充分利用創(chuàng)新合作的有益方面，如何促進國內區(qū)域科技創(chuàng)新能力的均衡發(fā)展，如何解決高新技術積累的時間要求和技術快速趕超的內在矛盾，使企業(yè)創(chuàng)新活力永續(xù)迸發(fā)，創(chuàng)新市場持續(xù)繁榮？面對這些創(chuàng)新驅動發(fā)展的諸多重要問題，各個地方的不同實踐給出了不同的答案。

作為我國改革開放的前沿陣地、科技資源的重要聚集區(qū)，廣東探索創(chuàng)新驅動發(fā)展的歷程具有一定的典型性。本文通過梳理總結廣東的實踐做法，試圖為我國新時期實施創(chuàng)新驅動發(fā)展提供地方經驗。廣東創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的具體實踐有相當長的探索過程，近幾年達到了實踐高潮。2015年中央《意見》發(fā)布后，廣東跟隨出臺了《關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》《廣東省系統推進全面創(chuàng)新改革試驗方案》《加快推進創(chuàng)新驅動發(fā)展重點工作方案（2015-2017年）》《廣東省經營性領域技術入股改革實施方案》等主體和配套方案，搭建起創(chuàng)新驅動改革發(fā)展的制度體系。其后，“國家知識產權改革試驗田”落戶廣東，廣東成為全國第二個知識產權“三審合一”試點地區(qū)，深圳和珠三角相繼成為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，廣東也由此成為全國唯一一個擁有兩個自創(chuàng)區(qū)的省份。廣東創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施，為廣東科技創(chuàng)新和科技支撐經濟發(fā)展提供了強大的動力。到2017年，全年全省研發(fā)經費支出超過2300億元，總量排行位居全國首位，占GDP的比重也提高到2.65%，大幅領先全國平均水平，科技進步對廣東經濟發(fā)展的貢獻率接近60%。作為創(chuàng)新主力的科技企業(yè)，在廣東分布有約20000家，從2016年開始，廣東每年約有1000家新增企業(yè)登陸新三板，全省在新三板掛牌企業(yè)累計達1517家，總量居全國第一，其中科技型企業(yè)占80%，廣東科技企業(yè)集團軍的規(guī)模初步顯現。

在科技創(chuàng)新與經濟穩(wěn)步發(fā)展、良性互動的背后，是廣東創(chuàng)新驅動發(fā)展的體系性經驗。下文將在對創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展理論探討的基礎上，從創(chuàng)新型城市（群）建設、政產學研創(chuàng)新鏈構建、創(chuàng)新型企業(yè)培育等角度切入，分別在面、線、點層次上對其作完整描繪。

二、創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的理論路徑

黨的十九大和中央經濟工作會議相繼作出了“中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發(fā)展也進入了新時代”的重大論斷，指出新時代我國經濟發(fā)展的基本特征，就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。高質量發(fā)展的首要內涵是對經濟社會發(fā)展目標的重新調整，從過去過度重視“速度”和“增長”的思路轉向“質量”和“發(fā)展”，新理念全面更新了我國經濟社會的發(fā)展目標，要求產業(yè)結構向知識密集型和技術密集型傾斜、產品結構向高技術含量和高附加值產品傾斜、生產方式向高效能低污染轉變、發(fā)展結果要堅持共享和均衡等。[2]從高質量發(fā)展的目標設定來看，創(chuàng)新是實現這些目標的關鍵步驟，創(chuàng)新驅動理應成為引領高質量發(fā)展的第一動力。那么，創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的具體理論路徑是什么？政府如何有效實施創(chuàng)新驅動并落實新發(fā)展理念？本部分試圖對以上問題作理論探討，以作為對實踐問題的分析依據。

學術界對于創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的理論和經驗研究產生了數量眾多的研究成果。以馬克思的創(chuàng)新思想、熊彼特的創(chuàng)新理論、波特的國家競爭優(yōu)勢理論，以及弗里曼的國家創(chuàng)新體系理論等為基礎，我國學者構建了創(chuàng)新驅動發(fā)展的價值模型、要素模型和過程模型。創(chuàng)新驅動發(fā)展應該包含哪些內容、堅持何種價值導向，是價值模型回答的主要問題。對此，學術界的觀點可以概括為：首先，當下我國正經歷從要素和投資驅動轉向創(chuàng)新驅動的關鍵階段，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力；其次，創(chuàng)新是以科技創(chuàng)新為主，容納產業(yè)創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、戰(zhàn)略創(chuàng)新和文化創(chuàng)新的綜合體；最后，創(chuàng)新驅動以科學發(fā)展觀為指導，以實現經濟社會的長期協調可持續(xù)發(fā)展為訴求。[3]2016年出臺的《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進一步在國家戰(zhàn)略的高度上確定了創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的全局地位，對創(chuàng)新驅動研究領域產生了巨大的推動作用。研究者普遍認為，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展是一個系統工程。其涉及多種行動者、資源和制度要素，以及要素間復雜的結構關系。[4]要素模型相當程度延續(xù)了國家創(chuàng)新系統的理論傳統，一般將創(chuàng)新驅動發(fā)展的行動網絡勾勒為內外分明的圈層結構，內核由企業(yè)、科研機構、政府和中介組織構成，外層則由創(chuàng)新環(huán)境和支持性條件組成。政府的作用體現在與其他主體互動，提供引導、支持、規(guī)制和服務，以促進創(chuàng)新的產生和應用上。[5]部分研究者還將復雜系統理論等多重視角納入，形成各具特色的理論模型。要素模型雖然為創(chuàng)新驅動發(fā)展圈定了相關參與方，但是并不能對創(chuàng)新過程和結果產生預測作用，也就難以進一步指導政策實踐。以過程研究為視角，部分研究者從創(chuàng)新鏈、全要素生產率增長機制出發(fā)，提出了更具動態(tài)和預測性的理論觀點。在基礎研究和原始創(chuàng)新環(huán)節(jié)的區(qū)分中，創(chuàng)新過程關注創(chuàng)新產出（以科技論文、專利、技術市場交易）的影響因素及其作用路徑，諸多研究發(fā)現政府干預和非市場化程度會對創(chuàng)新產出形成總體負向或者僅對專利等特定產出有積極影響。[6]

就政府驅動創(chuàng)新發(fā)展的具體內容來說，鄭燁、吳建南[7]基于扎根理論的方法，提煉了政府支持行為與企業(yè)創(chuàng)新的主范疇和概念類屬，構建出政府支持行為促進中小企業(yè)創(chuàng)新績效的“放、管、給、引”四維DSPG模型，其結果表明政府支持行為是一套組合拳，具體由簡政放權（D）、環(huán)境監(jiān)管（S）、服務供給（P）和政策引導（G）四個方面構成。鐘書華、王林[8]研究認為，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展離不開相關要素的支持，而區(qū)域環(huán)境、研發(fā)基礎設施、創(chuàng)業(yè)水平、技術水平、市場需求、創(chuàng)新人才及法制環(huán)境是區(qū)域創(chuàng)新的關鍵環(huán)境因素。楊多貴、周志田[9]認為，支撐創(chuàng)新驅動發(fā)展的核心動力源于“綠色能源”“數字制造”和“智慧地球”三大動力；實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，必須挖掘“技術創(chuàng)新紅利”“經濟全球化紅利”和“生態(tài)文明紅利”等創(chuàng)新紅利。王進富、黃鵬飛[10]認為，創(chuàng)新驅動發(fā)展包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及更重要的科技創(chuàng)新、技術集成創(chuàng)新，進而提高自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新能力，其中理論創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的基礎，制度創(chuàng)新是理論創(chuàng)新的具體實現形式，科技創(chuàng)新是現代生產力發(fā)展的內在動因。

對于創(chuàng)新驅動發(fā)展面臨的現實困難，學界亦有相應研究。李東興[11]認識到實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略要面臨不少的現實困境：體制創(chuàng)新困難重重、自主創(chuàng)新能力不足、企業(yè)創(chuàng)新動力不夠、創(chuàng)新行為缺乏金融支持、創(chuàng)新成果轉化效率不高，并建議建立有利于創(chuàng)新的政策體系、完善創(chuàng)新驅動的金融支持體系、形成創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展的氛圍。陳鵬飛、賈慧霞、劉金石[12]認為，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的主要障礙表現為技術創(chuàng)新投入不足、知識創(chuàng)新體系建設不完善、知識創(chuàng)新與技術創(chuàng)新協同不緊密、鼓勵創(chuàng)新的制度體系建設不完善，可以通過進一步加大創(chuàng)新投入、強化知識創(chuàng)新與技術創(chuàng)新的銜接、完善知識創(chuàng)新體系和加強制度創(chuàng)新來化解。馬勝利、姜博[13]在研究過程中提出了實現創(chuàng)新驅動發(fā)展的四條路徑：完善產學研合作創(chuàng)新體系，發(fā)揮基礎研究的創(chuàng)新源作用；構建大企業(yè)主導型產業(yè)鏈創(chuàng)新網絡，實現全球價值鏈高端嵌入；加強中小企業(yè)開放式創(chuàng)新，提高中小企業(yè)創(chuàng)新績效；依靠國家創(chuàng)新體系，增強國家自主創(chuàng)新能力。張杰、李榮[14]指出，中國政府推動創(chuàng)新發(fā)展很大程度上仍屬于政府主導的模式，會存在諸如相關措施不兼容情況，因而需要發(fā)展政府主導與市場決定相融合的創(chuàng)新政策模式。

針對創(chuàng)新驅動發(fā)展中存在的現實問題，相關研究人員對其治理之道有所思考，從多個方面提出了對策建議。馬文才、李一凡、王弘霞[15]分析了科技體制改革存在的問題及原因，提出了進一步深化科技體制改革，充分發(fā)揮政府在促進科技創(chuàng)新中的引導作用，應該建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創(chuàng)新體系。邵培樟[16]認為，創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與專利制度之間具有緊密的內在聯系，現行專利法律制度與創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的內涵之間并不具有天然的契合，需要以創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略之內涵為導向、以綠色專利制度之構建為突破口，從實體制度、程序制度和激勵制度等三個維度加以變革，以因應實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略之需。而袁培全、牛紅、李兵等[17]認為若想更有力地推進創(chuàng)新驅動發(fā)展，可以通過建立健全資金分類管理機制和監(jiān)督檢查機制，加快構建起適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統籌協調、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科技資金管理制度。然而，縱觀以上研究，學者們對創(chuàng)新驅動發(fā)展中的政府與市場關系缺乏系統思考，對這一關系的探究也缺乏國家層次大規(guī)模創(chuàng)新體系發(fā)展的經驗案例支撐。

政府有效實施創(chuàng)新驅動的理論前提是對政府—市場關系的正確認識。事實上，在現代化進程中，不論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是最不發(fā)達國家，政府都在經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等方面扮演著至關重要的角色。政府在促進創(chuàng)新和高質量發(fā)展中應該發(fā)揮何種作用，或者說政府與市場如何把握雙方在這一過程中的邊界是處理該問題的核心。從動能轉換的動態(tài)角度來看，政府與市場關系是相機調整的結果。在要素驅動經濟發(fā)展的階段，政府往往忽視市場作用，利用行政手段對資源加以配置，市場的力量與活力未能得到充分開發(fā)與利用。盡管從“量”的角度提升了經濟，但是“粗放發(fā)展”卻滋生出許多社會問題，最終并不利于經濟社會的長遠發(fā)展。而投資驅動指的是通過大規(guī)模投資形成規(guī)模經濟，技術水平、資本積累、全要素生產率也得到提高，該階段具有不斷趨向集約型增長的特征。相關研究指出，當前我國不少公司尤其是上市公司存在嚴重的無效投資行為，這無疑將造成資源的浪費、影響經濟的發(fā)展。[18]政府在實施投資驅動的時候，往往由國有企業(yè)踐行這一意圖。馬永強等人[19]的研究發(fā)現，在促進 GDP 增長、降低失業(yè)率等不同動機的驅使下，政府會干預企業(yè)進行過度投資，地方政府通過補助、銀行信貸等多種干預方式，對產業(yè)背景、經濟貢獻程度等不同的企業(yè)進行不同程度的干預，并產生不同的經濟后果。在投資驅動階段，政府為了形成較大的規(guī)模經濟，在資源配置中仍然占據主動作用，地方政府在經濟利益與政績的驅動下往往仍會忽視市場，行政色彩在該階段仍為濃重，政府—市場沒能實現很好的平衡。因而也有學者研究指出，改革開放以來過低的居民消費率和過高的政府投資率極大地扭曲了我國經濟的發(fā)展結構，為我國的經濟社會發(fā)展埋下了諸多隱患。[20]而創(chuàng)新驅動才是當下政府發(fā)揮其最佳角色的有效路徑選擇，從投資向創(chuàng)新的轉變，意味著政府和企業(yè)在產業(yè)發(fā)展決定權上發(fā)生了變化。[21]

這種發(fā)展邏輯的變化事實上要求“有為政府”的進一步升級，即以更為精準和柔性的“幫助之手”助推創(chuàng)新發(fā)展。以上述分析為基礎，本文使用政府—市場、服務性—資源性兩個維度，將地方政府促進創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的政策工具[22]歸類如圖1。從地方政府的政策工具屬性來看，絕大部分措施屬于政府導向強的、強調資源分配而非服務提供。同時，對企業(yè)的調研結果顯示，本就數量有限的那些偏向市場的、服務性質更強的政策措施恰恰未獲得企業(yè)積極的績效評價 。由于目前我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展路徑具有高度同質性，政策受阻一定程度上是一種相當普遍的情況。

相比于內地，我國珠三角、長三角等地區(qū)的地方政府具有經濟社會發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢，同時在創(chuàng)新發(fā)展上的探索較多。廣東省在驅動地區(qū)經濟發(fā)展中便從最初依靠要素投入、投資驅動不斷轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動，尤其是2008年金融危機后就開始更加主動地促進發(fā)展轉型，有力推動了區(qū)域經濟的動能轉化。下文將集中梳理近年來廣東創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的具體做法，分析其優(yōu)勢與不足，并結合對北京和長三角地區(qū)典型經驗的歸納，提出對廣東以及全國有針對性的政策建議。

三、創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的廣東經驗

向創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展轉型中，廣東省著重激活轄區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新活力，使其成為經濟增長的關鍵。在處理政府與市場關系的過程中，廣東并非一成不變，既發(fā)揮有為政府作用，也強調激發(fā)市場活力，使其在轉型中取得了發(fā)展優(yōu)勢。具體來說，廣東創(chuàng)新驅動發(fā)展的經驗可以歸納為以下方面。

（一）創(chuàng)新型區(qū)域、創(chuàng)新型省份與創(chuàng)新型城市（群）的互動發(fā)展

在國家創(chuàng)新系統理論看來，多層次創(chuàng)新體系更有利于本地創(chuàng)新發(fā)展的實現。目前廣東省已經實現了多層次創(chuàng)新體系的初步搭建工作，形成了創(chuàng)新型區(qū)域、創(chuàng)新型省份和創(chuàng)新型城市的三維互動。創(chuàng)新型區(qū)域建設方面，粵港澳大灣區(qū)為廣東提供了寬闊的創(chuàng)新發(fā)展平臺。2015年4月，打造粵港澳大灣區(qū)被正式寫進國家發(fā)改委等部門聯合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》之中。2016年3月國家又提出要“攜手港澳共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設世界級城市群”。2017年和2018年全國“兩會”期間，李克強總理在《政府工作報告》中均明確提出研究制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃?；浉郯拇鬄硡^(qū)成為繼京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶建設之后的又一大國家級區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略。作為粵港澳大灣區(qū)建設的重要內容，國際科技創(chuàng)新中心建設近期將全面提速。

創(chuàng)新型省份建設方面，廣東作為全國科創(chuàng)改革排頭兵的地位愈發(fā)穩(wěn)固。從2014年起廣東實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，隨后全省被中央確定為“全面創(chuàng)新改革試驗試點”。預計到2018年廣東率先基本建成創(chuàng)新型省份，主要發(fā)展指標接近中等發(fā)達國家或地區(qū)水平，成為國際化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地。到2020年，珠三角地區(qū)初步建成領先全國的創(chuàng)新型城市群，全省基本形成創(chuàng)新型經濟格局，主要創(chuàng)新指標達到或超過中等國家和地區(qū)水平，成為全國創(chuàng)新驅動發(fā)展排頭兵，有力支撐我國進入創(chuàng)新型國家行列和全面建成小康社會。

圖1 創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的政策類型圖譜

創(chuàng)新型城市建設方面，多點開花、以點帶面，推進創(chuàng)新驅動發(fā)展均衡發(fā)展。目前廣州市和深圳市分別瞄準“全面創(chuàng)新改革試驗核心區(qū)”和“創(chuàng)新型城市”的建設目標，珠三角地區(qū)也已經啟動建設“自主創(chuàng)新示范區(qū)”的工作，多個城市已經提出自己的創(chuàng)新型城市建設目標和具體實施計劃。為了實現區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的均衡推進，廣東統一規(guī)劃全省創(chuàng)新型城市建設，爭取到2018年實現珠三角地區(qū)城市基本建成創(chuàng)新型城市，到2020年珠三角地區(qū)初步建成領先全國的創(chuàng)新型城市群，全省12～15個地級以上市基本建成創(chuàng)新型城市，廣州、深圳、佛山、東莞市等創(chuàng)新型城市引領作用明顯，汕頭、湛江、韶關市等基本建成創(chuàng)新型城市。以珠三角創(chuàng)新突出點帶動粵東、粵西、粵北創(chuàng)新型城市建設，實現全省地級市創(chuàng)新水平的全面提升。

（二）產業(yè)創(chuàng)新鏈條的優(yōu)化升級

產業(yè)結構優(yōu)化升級，推動經濟有質量增長。珠三角大體經歷了三次產業(yè)結構升級，逐步由低級向高級演進。20世紀80年代以“三來一補”為主發(fā)展勞動密集型輕工業(yè)；90年代以電子通信設備制造為主導的高新技術產業(yè)迅速發(fā)展。2000年以來，以高新技術為主的制造業(yè)，以金融、物流、文化為代表的現代服務業(yè)全面發(fā)力，多元產業(yè)體系逐步形成。而目前深圳產業(yè)發(fā)展正處于第四階段，面向全球經濟和貿易格局，向更高層次的現代產業(yè)體系推進，包括以研發(fā)設計和高端制造為核心的高新技術產業(yè)，以現代金融、現代物流和文化創(chuàng)意為核心的現代服務業(yè)。從不同階段演變中可以清晰地看到：知識密集型和技術密集型產業(yè)發(fā)展明顯加快，勞動密集型產業(yè)發(fā)展速度下降，企業(yè)技術進步、創(chuàng)新發(fā)展的步伐加快。而深圳創(chuàng)新路徑則是以模仿奠定創(chuàng)新基礎，通過對技術產品的分解學習以縮短與原始產品間的技術差距并降低研發(fā)成本；以追趕和效率打破創(chuàng)新壁壘，從模仿轉型為自主研發(fā)，尤其是增強傳統制造業(yè)的現代化設計，推動低端產業(yè)向高端化發(fā)展；以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領發(fā)展，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，匯集人才以關鍵技術進行產業(yè)轉化，實現技術源頭創(chuàng)新。

戰(zhàn)略性新興產業(yè)加速發(fā)展，產業(yè)結構優(yōu)化創(chuàng)新。高新技術產業(yè)、物流業(yè)、金融業(yè)和文化產業(yè)是珠三角的主要支柱性產業(yè)，為經濟提供強有力的支撐。從2015年以來的發(fā)展趨勢看，生物、新能源、互聯網、文化創(chuàng)意、新材料、新一代信息技術、節(jié)能環(huán)保等作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)，已成為珠三角經濟增長新的主導方向。以深圳為例，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值從2012年的3878.22億元增長至2016年的7847.72億元，年均增速15.9%，占GDP的比重逐年提升，從29.9%增長至40.3%，對GDP的貢獻率提高至53%左右，深圳已經成為國內戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)模最大、集聚性最強、技術創(chuàng)新最活躍的城市。同時，深圳大力發(fā)掘并支持產業(yè)中的“隱形冠軍”，培養(yǎng)一批行業(yè)龍頭企業(yè)作為深圳創(chuàng)新驅動發(fā)展的重要名片，如華為是全球最大的移動通信設備企業(yè)和第三大智能手機廠商，比亞迪成為全球唯一同時具備新能源電池和整車生產能力的企業(yè)，以及邁瑞、華大基因、大疆科技等。另外，珠三角也涌現出一大批科技型中小企業(yè)，其中國家級高新技術企業(yè)達到數萬家，多家在境外交易所上市，廣東的上市企業(yè)數連續(xù)9年位居國內首位。

（三）政產學研合作的機制創(chuàng)新

政產學研合作機制能夠反映一個地區(qū)不同社會分工在功能與資源優(yōu)勢上的協同與集成化程度，以及技術創(chuàng)新上中下游的對接與耦合效果。長期以來我國以研究型大學和機構引領的國家創(chuàng)新體系和以企業(yè)為主體、市場為導向的技術創(chuàng)新體系間銜接協同的欠缺，深刻地阻礙了科技作為第一生產力發(fā)揮其巨大潛能。廣東是我國探索破解產學研合作難題的先行者，早在20世紀八九十年代，廣東就通過“星期六工程師”和“產學研聯合開發(fā)工程”等形式促進產學研互動，目前已經初步構建起開放性、國際化的區(qū)域政產學研協同創(chuàng)新體系。具體而言，廣東的經驗包括：

1.構建多元全面的省部院產學研協同創(chuàng)新機制

廣東省很早就洞察到本地基礎研究和科技創(chuàng)新資源的相對貧乏，因而積極發(fā)揮橋梁作用，率先推進省部院產學研合作，通過引入國家層面的高端科研資源來滿足區(qū)域巨大的創(chuàng)新需求。2005年廣東與教育部、科技部啟動了“兩部一省”的產學研合作項目，引導和支持全國高校及科研機構與廣東的產業(yè)界開展自主創(chuàng)新全面合作；2006年廣東與國家自然科學基金委員會達成“自然科學聯合基金”框架協議，首創(chuàng)地方政府和國家自然科學基金委員會聯合資助自然科學基礎研究的模式；2008年廣東與教育部、科技部聯合制定《廣東自主創(chuàng)新規(guī)劃綱要》《廣東省教育部科技部產學院結合發(fā)展規(guī)劃（2007-2011年）》等；2009年廣東與中國科學院達成全面戰(zhàn)略合作關系并制定相關合作規(guī)劃綱要；2010年廣東與工業(yè)和信息化部、中國工程院簽訂產學研合作協議，開辟了“三部兩院一省”共同推進產學研合作的新局面，該協議于2016年得到續(xù)簽。經過多年探索，廣東省部產學研協同創(chuàng)新機制呈現出多元深入、點線面結合的特點，大體形成了共建示范基地、共建技術創(chuàng)新平臺、共建技術創(chuàng)新聯盟、專業(yè)鎮(zhèn)模式和企業(yè)科技特派員模式這五種互動形式。[23]據不完全統計，截至2016年底，廣東省部院產學研合作累計財政投入50多億元，帶動地市財政投入200多億元，社會及企業(yè)投入1000多億元，吸引全國312所高校、332個科研機構集聚廣東開展產學研合作，全省累計建成新型研發(fā)機構180家、院士工作站121家、企業(yè)科技特派員工作站195個、國家級工程中心23家、省級工程中心2651家、產業(yè)技術創(chuàng)新聯盟205家。[24]

2.建設有利于科技成果轉化的法制和政策環(huán)境

政產學研合作的重要實現路徑就是科技成果轉化——讓科技成果轉變成現實生產力。鑒于我國國家主導的科研體系存在相對封閉性和科技成果轉化本身的高門檻、高風險和高不確定性等特點，我國科技成果轉化過程中存在利益分配、人才評價和風險防范方面的體制機制障礙。為破除這些障礙，廣東省在實施創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展戰(zhàn)略過程中圍繞與上位法的對接、對科研機構的激勵和對科研人員轉化過程中合法權益的保障這三個重點進行了一系列立法和政策制定活動。在對接上位法方面，在2015年國家修訂《科技成果轉化法》背景下，廣東積極制定完善地方配套政策，其中不少規(guī)定極具突破性和前瞻性。譬如，2016年修訂的《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》為科研項目經費管理松綁，把承擔項目人員的人力資源成本費由原來的30%調至40%，軟科學、社會科學和軟件開發(fā)類項目，該項上限從50%提高到60%；同樣在2016年出臺的《廣東省促進科技成果轉化條例》對科技成果使用權、處置權、收益權進行了細化規(guī)定，包括明確科技成果轉化“定價免責”保障性制度，探索實施科技成果約定轉化制度等。在激勵科研機構方面，廣東一方面采取出臺政策建立有利于促進科技成果轉化的績效考核評價體系，包括將知識產權的創(chuàng)造運用和科技成果轉化績效作為科技項目申報組合和立項評審過程中的重要條件和打分依據，對科技人才評價方式和機制進行全方位革新等；另一方面依據地方立法和政策設立應用型科技研發(fā)及重大科技成果轉化資金、重大科技專項創(chuàng)業(yè)投資基金等來支持高水平科技成果的研發(fā)和產業(yè)化。在保障科研人員轉化活動中的合法權益方面，廣東同樣出臺了一系列政策來推動經營性領域技術入股，高校教師在崗離崗創(chuàng)業(yè)等突破性改革。

3.發(fā)展全面立體的科技成果轉移轉化服務體系

立足于本地優(yōu)勢，廣東省在構建政產學研合作機制過程中還尤其注重撬動企業(yè)和社會的力量，促進技術領域供需雙方的對接。一方面，廣東鼎力支持科技服務業(yè)的發(fā)展，初步形成了省、市、縣完整的科技服務機構體系。具體舉措包括：（1）構建全省范圍內分工明確、上下聯動的生產力促進服務體系。截至2015年年底，廣東共有生產力促進中心142家，其中國家級示范中心6家，省級示范中心16家；推進區(qū)域產權交易平臺建設。廣州知識產權交易中心、廣東金融高新區(qū)股權交易中心、前海股權交易中心等區(qū)域產權交易平臺在促進科技成果轉移轉化中發(fā)揮了重要作用。（2）加強科技服務骨干機構的培育。截至2015年年底廣東省累計認定科技服務業(yè)百強企業(yè)（機構）111個，國家技術轉移示范機構34家。（3）下放技術合同認定審核權限。為便利技術交易，廣東省科技廳自2013年4月起將技術合同認定登記核準權限下放至各地級以上市科技行政部門，并規(guī)范了相關職能部門的權責。另一方面，廣東注重建設重大科技創(chuàng)新平臺并發(fā)揮其引領作用。截至2015年，廣東建成國家重點實驗室26個，省重點實驗室共265個（其中依托院校建設的省重點實驗室201個，依托企業(yè)建設的省企業(yè)重點實驗室64個），實驗室體系日臻完善。[25]近年來，廣東還重新組建了廣東省科學院，并積極爭取廣東國家大科學中心和國家實驗室的落地，為此已經部署了4家廣東省實驗室作為國家實驗室的“預備軍”。

（四）創(chuàng)新型科技企業(yè)的培育發(fā)展

創(chuàng)新型科技企業(yè)是科技成果轉化為經濟動力的最重要載體。黨的十九大報告指出，“深化科技體制改革，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創(chuàng)新體系”，明確了企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。但在很長時間內，我國自上而下的科技資源配置方式決定了創(chuàng)新主體很大程度上是政府及其主導的事業(yè)單位，而不是企業(yè)。作為領改革開放風氣之先的廣東，在理順政府與市場關系、激發(fā)科技企業(yè)創(chuàng)新活力、推動和實現大眾參與的創(chuàng)新方面起步早，實踐豐富且成效卓著，是我國企業(yè)在創(chuàng)新中真正發(fā)揮著主體作用的地區(qū)之一。2016年廣東高新技術企業(yè)達到198578家，超過北京躍居全國第1位，總收入、凈利潤、上繳稅收、掛牌上市企業(yè)數、科技活動人員、科技活動經費投入、發(fā)明專利授權量等指標也均位列全國第一。[26]廣東培養(yǎng)發(fā)展創(chuàng)新型科技企業(yè)的主要經驗可概括為以下三點：

1.打造科技企業(yè)的全鏈條孵化體系

自改革開放以來，廣東對培養(yǎng)科技企業(yè)的重視程度逐步加深，自20世紀90年代開始就陸續(xù)出臺相關扶持政策。尤其是自2015年以來，廣東省更加突出科技企業(yè)孵化育成體系建設的重要性，不僅將其納入創(chuàng)新驅動發(fā)展工作考核，而且出臺了《廣東省人民政府關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》《關于科技企業(yè)孵化器后補助的實施辦法》《關于科技企業(yè)孵化器天使投資及信貸風險補償資金實施細則》《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的實施意見》《關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務實體經濟轉型升級的實施意見》等一系列針對性文件，實施孵化器用地政策、孵化器財政補助制度、孵化器風險補償制度等系列優(yōu)惠政策。廣東省目前已建立起“眾創(chuàng)空間—孵化器—加速器”的全孵化鏈條，實現對企業(yè)全成長周期服務。據統計，截至2017年年底，廣東省21個地市實現孵化器、眾創(chuàng)空間全覆蓋，其中科技企業(yè)孵化器超690家，在孵企業(yè)2.6萬家，眾創(chuàng)空間達620家。由此可見，全鏈條孵化體系的構建為廣東省培育創(chuàng)新型科技企業(yè)提供了有力支撐。

2.支持引導科技企業(yè)加強研發(fā)投入

企業(yè)作為技術創(chuàng)新的主體，其研發(fā)投入成為決定區(qū)域科技創(chuàng)新實力的重要因素。同時，掌握核心科技是科技企業(yè)安身立命之本和快速成長之源。在實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略過程中，廣東省出臺《廣東省省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助資金管理辦法》《廣東省省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助政策操作指引》等一系列政策文件，通過資金激勵引導科技企業(yè)加強研發(fā)投入。在積極落實國家研發(fā)費加計扣除的政策基礎上，廣東省從2015年起在國內率先推出“運用財政補助機制激勵引導企業(yè)普遍建立研發(fā)準備金制度”的政策，對建立研發(fā)投入機制的企業(yè)提供普惠性財政補助。截至2017年3月，廣東省財政已累計下撥73億元資金對企業(yè)開展的研發(fā)進行補助，超過1萬家科技企業(yè)獲得政府研發(fā)費后補助。同樣從2015年起，廣東省設立3年60億元的高新企業(yè)培育專項資金，著力支持高新技術企業(yè)展開技術研發(fā)和成果轉化等活動。在廣東省政府的資金撬動作用下，廣東全省研發(fā)投入經費支出逐年攀升，在2016年突破2000億元，躍居全國首位，研發(fā)經費投入強度也創(chuàng)下2.56%的新紀錄。

3.發(fā)揮金融對科技企業(yè)的支撐作用

科技型中小微企業(yè)是科技創(chuàng)新最活躍且最具經濟發(fā)展?jié)摿Φ娜后w。但是科技型中小微企業(yè)發(fā)展往往面臨融資難、融資貴的困境。在探索創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的路徑過程中，廣東從促進科技和金融結合、提高金融資源向科技領域的配置效率著手，進行了一系列有益嘗試，初步形成了科技與金融互促共進的良好局面。據統計，截至2017年8月，廣東省科技廳在全省范圍內建立了31個科技金融綜合服務中心，推動粵科金融集團在全省范圍內設立了7個子公司和5個科技金融創(chuàng)新服務基地；在7個地市開展普惠性科技金融試點，引導銀行投入科技信貸資金超過200億元。[27]廣東采取的主要措施包括：創(chuàng)建金融·科技·產業(yè)融合創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，全面推進科技金融綜合性改革實驗工作；展開知識產權質押融資試點，拓寬科技企業(yè)的融資渠道；推進科技保險試點，分散科技企業(yè)創(chuàng)新風險；組建省級科技金融服務集團——廣東省粵科金融集團，為科技企業(yè)提供高質量科技金融服務；創(chuàng)建科技金融綜合服務中心平臺，為科技企業(yè)提供從投融資策劃到銀行貸款到項目開放的全周期服務；積極發(fā)展風險投資和互聯網金融產業(yè)等。

（五）創(chuàng)新驅動發(fā)展中的改革者角色

人是創(chuàng)新發(fā)展最關鍵的因素，沒有敢于且善于改革創(chuàng)新的干部隊伍做后盾，創(chuàng)新發(fā)展就是無源之水、無本之木。作為改革的排頭兵，廣東是改革開放40年中諸多重要領域改革的發(fā)軔之地：在經濟領域，廣東率先開展財政體制、流通體制、金融體制和國有企業(yè)改革，并在全國率先基本建成市場經濟；在政治領域，廣東是大部制改革的先行者和集大成者；在社會管理領域，廣東又是簡政放權力度最大的地方。經過40年改革歷程的洗禮，廣東黨政領導干部隊伍敢為人先的改革創(chuàng)新精神已深入骨髓，在市場經濟意識、公民契約意識、現代文明素養(yǎng)、國際視野等方面均有得天獨厚的優(yōu)勢。同時，其改革創(chuàng)新精神的內涵也極為豐富，包括了見賢思齊的對標意識、不甘人后的競爭精神、放眼全球的寬闊眼界、敢闖敢試的創(chuàng)業(yè)激情等。在摸索創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的路徑過程中，廣東黨政領導干部繼續(xù)發(fā)揚敢為人先的改革創(chuàng)新精神，創(chuàng)下許多“首次”，包括率先推進省部產學研協同創(chuàng)新，率先開展科技計劃管理體制改革，2011年頒布《自主創(chuàng)新促進條例》這一全國首部促進自主創(chuàng)新的地方法規(guī)，2015年頒布包含多項國內首創(chuàng)的重大創(chuàng)新政策的《廣東省人民政府關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》等。

廣東領導干部敢為人先的改革創(chuàng)新精神的形成是多方面因素作用的結果。從歷史角度看，廣東有開放開拓的基因。從西漢起，廣東就成為溝通中西、傳播文明的海上絲綢之路的起點，在中華歷史長河中始終是中外文化交流最為活躍的地方。近代以來，廣東又成為我國近現代革命的策源地和近代民族工業(yè)的搖籃之一。改革開放以來，廣東又是領風氣之先的改革先行者。從地緣角度看，廣東有通江達海、連接世界的地理之利。廣東毗鄰港澳，祖籍廣東的海外華人華僑眾多，同時是我國的南大門，是我國通往東南亞、大洋洲、中東和非洲等地區(qū)的最近出海口，各種思想文化很容易在這里交匯碰撞，產生新的火花。在探索創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的道路過程中，廣東同樣在干部隊伍中探索建立了容錯機制，列出免責清單，鼓勵干部創(chuàng)業(yè)。

四、創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的廣東問題

在梳理創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的廣東經驗過程中，廣東在產業(yè)升級、科技金融、知識產權制度等方面的軟肋也暴露無遺。這些問題既與廣東自身的教育、人才等資源長期積累不足有關，又與地方政府在推動創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中的認識和政策短板密不可分。具體而言，廣東的問題突出表現在以下三個方面。

（一）科技創(chuàng)新在產業(yè)升級中的核心作用未能夠充分發(fā)揮

在改革開放的40年間，廣東形成了以紡織品和服飾業(yè)、食品以及飲料制造業(yè)、建筑材料業(yè)、家具制造業(yè)、家用電器制造業(yè)、金屬制品業(yè)、輕工造紙業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等行業(yè)為支柱的優(yōu)勢傳統產業(yè)體系。雖然這些傳統產業(yè)在廣東工業(yè)產值中占比較大，為廣東的發(fā)展立下了汗馬功勞，但毋庸置疑的是這些產業(yè)以傳統制造業(yè)為主，中小企業(yè)和勞動密集型企業(yè)占據了大半壁江山，而且產業(yè)集中度低、產業(yè)鏈協作水平不高、資源能源消耗較高等特點非常明顯。在土地和人力成本日益提升的背景下，廣東傳統產業(yè)所面臨的沖擊愈發(fā)強烈，產業(yè)升級勢在必行。其升級的思路也非常明確，就是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，在不斷提升自主創(chuàng)新能力條件下，朝著集約化和智能化方面發(fā)展，探索與人工智能、大數據、云計算、物聯網技術等新興技術的結合。但是經過多年的“騰籠換鳥”和轉型升級，科技創(chuàng)新在廣東傳統產業(yè)升級中的核心作用仍未能得到充分發(fā)揮。

具體而言，這一短板主要表現在以下三個方面。首先，中高層次人力資源短缺。人力資源總體水平的提升和人才結構的高端化是傳統產業(yè)升級的智力基礎，但廣東在中高層次人才方面存在較為嚴重的短缺。數據顯示2016年廣東全省技能人才1088萬人，僅占就業(yè)人員的16%，其中高技能人才不足1/3。人才儲備的不足嚴重制約著廣東傳統制造業(yè)的轉型升級。其次，民營企業(yè)自主創(chuàng)新能力仍較為薄弱。雖然民營企業(yè)占據廣東經濟的主體，但其自主創(chuàng)新能力仍然較為薄弱，其研發(fā)投入仍集中在模仿與完善層面，廣東申請專利的主體仍然是國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè)和港澳臺投資企業(yè)。這既與企業(yè)自身情況有關（比如廣東民營企業(yè)多為家族企業(yè)，未建立現代企業(yè)制度），也與創(chuàng)新的外部環(huán)境不足有關（比如民營企業(yè)在市場準入、融資、土地使用和優(yōu)惠政策等方面都還不能享有同國有企業(yè)的同等待遇）。再次，實體經濟與虛擬經濟結合不足。隨著科技的進步，實體經濟與虛擬經濟間的界限正日益模糊，虛擬經濟對于實體經濟的帶動服務作用正日益突出。但從目前狀況來看，廣東傳統產業(yè)的信息化和智能化程度還不高，與互聯網經濟的結合程度較低，虛實結合的化學效應潛能遠未充分發(fā)揮。

（二）創(chuàng)新成果轉化及產業(yè)化的投融資服務支持較為薄弱

在科技成果轉化階段，創(chuàng)新主體很難從市場上進行直接融資獲得研發(fā)所需資金，而風險投資這一極具創(chuàng)新活力的新興金融業(yè)態(tài)，作為國有資本和銀行資本的補充，能夠極大程度地解決科技型企業(yè)（尤其是中小型高新技術企業(yè)）的融資難問題，在科技企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展過程中發(fā)揮著重要驅動作用。廣東的風險投資市場起步早、增長迅猛，風險投資機構呈現出向廣州、深圳、珠海等省內核心城市加速聚集的態(tài)勢。中國證券投資基金業(yè)協會的統計顯示，截至2017年12月31日廣東省私募股權、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人機構數量達到2930 家，注冊資本總額接近1900億元，人員規(guī)模達到2.9 萬人。[28]《廣東風險投資報告（2017）》顯示，2017年廣東省創(chuàng)業(yè)投資案例數達到855起，投資金額約320億元。雖然從全國的角度看，廣東的創(chuàng)業(yè)投資活力名列前茅，但同北京、上海等其他第一梯隊成員相比，廣東在投資案例、投資金額等方面都遜色不少。

具體而言，廣東風險投資市場的問題至少體現在以下三個方面：首先，政府扶持和引導力度欠缺，創(chuàng)業(yè)投資政策性引導基金募集規(guī)模較小。目前廣東的天使投資引導基金的數量和募集規(guī)模都遜色于北京、上海、浙江與江蘇。其次，資本市場發(fā)育程度不成熟，關于促進股權投資市場發(fā)展的相關實施細則亟待完善。雖然目前廣東各地陸續(xù)發(fā)布了關于促進當地股權投資市場發(fā)展的相關鼓勵扶持政策，但從相關政策內容和實施效果看，部分地區(qū)缺乏明確的實施細則，在吸引股權投資企業(yè)、引進相關人才等方面發(fā)揮作用有限，而且部分政策與股權投資市場發(fā)展階段不相匹配。此外，政策間缺乏統籌協調，尚未形成聯動機制。再者，早期投資退出渠道尚不完善，早期投資機構的積極性受到壓制。早期投資退出方式的單一和首次公開募股（IPO）過會時間周期長等因素都會影響風險投資機構的盈利空間，壓制其投資積極性。目前，除了深圳主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板三個主板交易所外，前海股權交易中心、廣州市股權交易中心和佛山市股權交易中心等四板市場還有待進一步擴容和成熟。

（三）科技創(chuàng)新與創(chuàng)新成果轉化中的知識產權制度尚待完善

鑒于知識產權制度對于科技創(chuàng)新和創(chuàng)新成果的轉化發(fā)揮著關鍵的激勵和保障作用，知識產權創(chuàng)造、運用、保護和管理能力關系著創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展戰(zhàn)略的成敗。廣東近年來大力實施知識產權戰(zhàn)略，加快推進知識產權強省的建設，在知識產權制度的完善方面取得了顯著進展。根據《中國知識產權指數報告2017》，廣東在中國區(qū)域知識產權指數2017年排名中位居第三，僅次于北京和上海，在專利質量指數、商標指數等方面也名列前茅。但結合國內外發(fā)達地區(qū)的情況看，廣東在知識產權人才培養(yǎng)、產出效率、法律制度和中介服務體系上都還有長足的進步空間。

具體而言，廣東在知識產權制度和環(huán)境的完善中主要存在以下問題：首先，有利于知識產權創(chuàng)造和運用的政策措施尚不完善，科技成果轉化中的知識產權機制不健全。目前廣東高校和科研機構的知識產權轉化仍然面臨較為嚴重的制度障礙，包括產權歸屬制度的限制、管理機構和流程設計不盡科學合理、經濟激勵和職位升遷機制失調等。其次，知識產權的法律制度尚不完善。目前我國關于知識產權保護和管理的相關法律法規(guī)規(guī)定存在模糊、單一等問題，且大部分單行法都制定于20世紀末期。這些法律中的部分條款與我國日新月異的經濟社會發(fā)展極不匹配，已不能夠滿足時代進步的需求。廣東的地方法規(guī)亦是如此，存在滯后、不一致等問題，對于法律實踐中出現的新現象新問題鮮有涉及。在執(zhí)法層面，也存在著對知識產權侵權行為打擊力度不足、執(zhí)法能力亟待提升等問題。再次，支撐科技創(chuàng)新的知識產權服務體系建設滯后?，F階段廣東知識產權中介服務業(yè)發(fā)展尚不成熟，部分發(fā)明專利申請需由省外機構代理。此外，科技中介服務機構的總體運營績效不佳，發(fā)展可持續(xù)性欠缺，在資金方面較為依賴政府補貼和其他扶持政策，而且對市場和技術信息的發(fā)展不敏感等問題也較為突出。最后，知識產權領域人才緊缺。人才是目前制約廣東知識產權發(fā)展的一大瓶頸問題。廣東知識產權領域執(zhí)法人員規(guī)模相對較小，素質有待提升，這與廣東知識產權大省的地位不相匹配。企事業(yè)單位中高層次人才，高新技術產業(yè)領軍人才，知識產權管理人才，知識產權律師，高新技術領域專利代理和涉外專利服務人才等都存在嚴重不足。

五、廣東經驗對全國創(chuàng)新驅動發(fā)展的啟示

（一）廣東與其他地方創(chuàng)新驅動發(fā)展實踐的比較

北京、上海、廣東和江蘇在我國經濟社會發(fā)展中屬于第一集團，在創(chuàng)新驅動發(fā)展方面也取得較好的成績。同廣東實踐相比，上述其他地方的實踐有異曲同工之處（比如重視創(chuàng)新戰(zhàn)略的頂層設計、重視人才的延攬、重視發(fā)揮財政的作用、重視重大科技創(chuàng)新平臺的建設等），也有各自突出的特點，具體而言：

北京：發(fā)揮科技創(chuàng)新資源聚集高地的戰(zhàn)略引擎作用。北京在被中央明確賦予了全國科技創(chuàng)新中心的城市定位之后，開始調整大而全的經濟發(fā)展模式，逐步疏解低端業(yè)態(tài)，向“高精尖”產業(yè)發(fā)力。在探索創(chuàng)新驅動發(fā)展的過程中，北京尤其注重發(fā)揮中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的核心作用。中關村作為我國科技體制改革的先行者，經過近40年的發(fā)展已經成為我國科技資源最為密集、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最為活躍、高科技產業(yè)發(fā)展最為強勁的區(qū)域。為進一步發(fā)揮中關村的戰(zhàn)略引擎作用，近年來北京圍繞創(chuàng)新資源投入、創(chuàng)新載體建設和創(chuàng)新產出成果出臺了一系列政策，其中比較突出的措施包括：（1）由北京市人大常委會制定并實施《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，明確中關村先行先試的政策優(yōu)勢，為在中關村地區(qū)全面深化科技創(chuàng)新提供了法規(guī)保障；（2）深化中關村人才管理改革，在朝陽望京、中關村大街、未來科學城等試點建設國際人才社區(qū)；（3）完善全周期科技孵化服務體系，加大對中小微企業(yè)融資支持力度，加強科技企業(yè)上市、掛牌培育工作；（4）落實以增加知識價值為導向的分配政策，增強科研人員的改革獲得感。在中關村的強大引領作用下，北京科技創(chuàng)新的態(tài)勢迅猛。這從北京科技企業(yè)的發(fā)展勢頭上就可見一斑。根據胡潤研究院發(fā)布的《2017胡潤大中華區(qū)獨角獸指數》，在大中華區(qū)120家獨角獸企業(yè)中北京有54家，獨占鰲頭；上海、杭州、深圳分列第二、三、四位，獨角獸企業(yè)數量分別達到28家、13家和10家。

上海：以深化國資國企改革推進創(chuàng)新發(fā)展。上海是國資國企的重鎮(zhèn)，截至2017年年底，上海地方國有企業(yè)資產總額超過18萬億元，創(chuàng)造的生產總值連續(xù)數年超過全市生產總值的20%。而且，據統計，上海70%以上的國資國企集中在戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現代服務業(yè)和先進制造業(yè)，國資國企的創(chuàng)新活力對于上海整體的創(chuàng)新驅動發(fā)展水平至關重要。因此，上海在探索創(chuàng)新驅動發(fā)展路徑過程中的一個重要抓手就是深化國資國企改革，其主要措施包括：（1）對不同類型的國企實施分類管理。2013年7月上海發(fā)布《關于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》，基于國企的不同屬性將國企分為功能類、公共服務類和競爭類，繼而因類施策、分類監(jiān)管。（2）積極發(fā)展混合所有制。2014年上海出臺《關于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經濟的若干意見（試行）》，這是地方出臺的第一個關于發(fā)展混合所有制經濟的具體意見，提出了通過外部開放性重組和內部員工持股相結合來推進國企改制，提高資產證券化水平和探索特殊股管理制度等開創(chuàng)性政策。（3）激勵國有企業(yè)推進改革創(chuàng)新和國際化戰(zhàn)略。上海將改革創(chuàng)新工作納入國企部門績效考核，作為個人職務晉升和獎勵依據之一，并且出臺政策規(guī)定在對國企經營者進行業(yè)績考核時，將國企符合條件的研發(fā)投入、創(chuàng)新轉型費用等均視同利潤。同時，上海還鼓勵市屬國企積極開展以獲取新興技術、知識產權、高端研發(fā)人才為目的的境外投資并購活動。

江蘇：突出區(qū)域互動協調發(fā)展，促進創(chuàng)新要素的聚集與流動。江蘇由于多方面因素的疊加影響，南北經濟呈現明顯的梯次分布，蘇南、蘇中、蘇北的經濟社會發(fā)展水平差距較大，資源稟賦也各不相同。因此，江蘇在實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略過程中注重根據內部各區(qū)域的不同特點來設計不同的發(fā)展戰(zhàn)略，以實現區(qū)域間的互動協調發(fā)展和創(chuàng)新資源的開放性整合。具體而言，江蘇確定了“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的方針：蘇南地區(qū)被賦予了形成更多引領型發(fā)展，在新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新機制上率先突破，為江蘇全省轉型發(fā)展提供示范的使命；蘇中地區(qū)的發(fā)展則強調要深入推進陸海統籌、跨江融合，加快融入蘇南、融入長三角核心區(qū)；對于蘇北地區(qū)，江蘇強調其要充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，擺脫傳統路徑依賴，積極探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。基于分區(qū)域治理的思路，江蘇初步形成了優(yōu)勢互補、協同有序、科學高效的區(qū)域創(chuàng)新體系。

（二）廣東實踐中可借鑒推廣的經驗

通過上文對廣東創(chuàng)新驅動發(fā)展實施的回顧、廣東經驗的總結以及廣東同其他地方的比較可以看出：相比于更加依賴政策資源、區(qū)域稟賦推動創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展的地區(qū)，廣東經驗有更為普遍的適用性。廣東一方面突破了依賴資源分配、漠視市場邏輯的政策行為范式，另一方面特別尊重與培育企業(yè)與市場的主體地位，形成了獨具特點的發(fā)展路徑。概括起來主要包括以下三點：

第一，營造創(chuàng)新的良好制度環(huán)境。制度環(huán)境是創(chuàng)新的基礎，廣東實踐中政府最重要的作為就是從法治和政策兩方面著手營造出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的制度環(huán)境。其他地方在實施創(chuàng)新驅動發(fā)展時，首要就是推進與國際接軌的市場創(chuàng)新制度環(huán)境建設。具體而言，在立法方面，通過法治手段來落實創(chuàng)新理念和創(chuàng)新的激勵容錯保障制度，既可以保障創(chuàng)新驅動發(fā)展不偏離正確軌道，又能夠增強創(chuàng)新主體的安全感和創(chuàng)新行為的可預期性。這對法治建設的重點和目標提出了新的要求（比如需要完善推動知識產權保護制度），也對地方主政者的法治能力提出了更高的要求，要求其探索更多運營柔性執(zhí)法方式來扶持創(chuàng)新，尊重創(chuàng)新主體的成果。在政策方面，要注重創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計，通過系統、長期和開創(chuàng)性的政策來破除制約創(chuàng)新的體制機制障礙。

第二，突出企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中的主體是企業(yè)，不是政府。廣東創(chuàng)新活力之所以旺盛的重要原因就在于政府能夠處理好政府和市場的關系，尊重市場運行規(guī)律，不越俎代庖，不喧賓奪主，而是發(fā)揮服務企業(yè)，推動創(chuàng)新的職能。要借鑒廣東經驗，其他地方就要加快政府職能從研發(fā)管理轉向創(chuàng)新服務的步伐，面向各類創(chuàng)新主體，圍繞從研發(fā)到產業(yè)化應用的創(chuàng)新全鏈條來積極主動地提供服務，簡政放權、放管結合，為各類創(chuàng)新主體松綁減負，同時完善政府監(jiān)管制度，明確政府的權力和責任清單，健全依法決策機制，大力營造鼓勵創(chuàng)新、支持創(chuàng)業(yè)、崇尚創(chuàng)造的寬松氛圍。

第三，發(fā)揮創(chuàng)新平臺的抓手作用。由于創(chuàng)新供需雙方的信息不對稱，創(chuàng)新活動中時常出現“孤島化”“碎片化”現象，這就要求政府主動搭建創(chuàng)新平臺體系，為創(chuàng)新供需雙方提供對接橋梁。創(chuàng)新平臺體系不僅能夠助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，更能夠引導產業(yè)的聚集和發(fā)展。廣東在創(chuàng)新驅動發(fā)展的實踐中積極搭建了國家大科學中心（籌建）、眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器、產權交易平臺等各種各樣的平臺來服務創(chuàng)新成果的孕育、壯大、交易到產業(yè)化這一完整周期。其他地方在學習廣東經驗時同樣要積極發(fā)揮創(chuàng)新平臺的載體作用，加強科技資源的整合聚集和開放共享，打造一批面向產業(yè)集群發(fā)展的區(qū)域產業(yè)創(chuàng)新中心。

（三）廣東實踐的下一步行動方向

基于對創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展廣東實踐的總結以及廣東和同級別省市的對比，本文為廣東下一步深入推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提出如下建議：

一是將創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略相結合。同江蘇一樣，廣東省也是區(qū)域經濟發(fā)展內部差異較大的典型地區(qū)，因此廣東在深入推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略時，也必須考慮到各地區(qū)的資源稟賦、經濟基礎和人才儲備，既結合省內各地區(qū)的不同發(fā)展階段和特點因地施策，形成優(yōu)勢互補、協調互動，并且探索建立創(chuàng)新要素共享機制；又尊重創(chuàng)新要素趨向聚集的客觀規(guī)律，加強珠三角地區(qū)已有重大創(chuàng)新平臺的建設，補足廣東知識創(chuàng)造和獲取能力不強、基礎研究投入強度不足的短板；更爭取國家大科學中心和國家實驗室等戰(zhàn)略性創(chuàng)新平臺在珠三角地區(qū)落地，充分發(fā)揮珠三角地區(qū)在創(chuàng)新驅動發(fā)展中的引領作用。尤為重要的是，隨著粵港澳大灣區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略，廣東需要將創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃發(fā)展進行統籌考量，充分地發(fā)揮粵港澳三地之所長，將港澳地區(qū)在高等教育、研究資源、科技轉移、專業(yè)服務、人才配套、法制稅制以及知識產權保護上的世界級資源與廣東在市場、人力、土地和工業(yè)基礎上的優(yōu)勢緊密結合。

二是通過內外制度改革激發(fā)國企創(chuàng)新活力。同其他地區(qū)相比，廣東的國有企業(yè)雖然在數量和體量上不占優(yōu)勢，但也是經濟社會發(fā)展中一股不容小覷的骨干力量。截至2017年12月底，廣東全省國資監(jiān)管企業(yè)資產總額突破9萬億元。在深入推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，廣東要從國企內部制度和外部環(huán)境兩方面著手激發(fā)國企創(chuàng)新活力，使其在加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略中更好發(fā)揮引領作用。從內部制度而言，要著力打造創(chuàng)新導向的經營者選拔任用與激勵考核機制，把國企研發(fā)投入和產出績效作為重要指標納入其經營者的考核機制中，并把經營管理者和研發(fā)人員對企業(yè)、行業(yè)、國家的創(chuàng)新貢獻與其長遠利益和榮譽掛鉤，建立獎優(yōu)罰劣的長效機制。同時，從外部環(huán)境而言，要進一步完善國企優(yōu)勝劣汰和公平競爭的市場經濟環(huán)境，打破某些國有企業(yè)不合理或不必要的壟斷地位，引入競爭機制，讓國企之間、國企和其他企業(yè)之間展開充分競爭，從根源上激發(fā)國企改革創(chuàng)新的動力。

三是加快“新科技+產業(yè)”跨界融合進程。廣東有深圳、廣州這樣新科技、新經濟極為活躍的城市，又有著全國最為龐大的科技企業(yè)全體，還有著深厚的實體經濟，新科技+實體經濟之間的化學反應，有助于涌現大量有產業(yè)支撐的獨角獸企業(yè)。但同北京、上海等城市相比，廣東獨角獸企業(yè)的數量和體量都遜色不少。廣東需要通過加快互聯網、大數據、人工智能等“新科技+產業(yè)”的融合進程來推動更多傳統企業(yè)轉型升級，從而促進制造業(yè)進一步降本提質增效，形成實體經濟與新科技相互促進、同步提升的良好格局。具體而言，廣東可以從加快跨行業(yè)、跨領域的工業(yè)互聯網平臺的建設，推動企業(yè)內外部網絡建設，支持企業(yè)“上云上平臺”，促進人工智能、增強現實、區(qū)塊鏈等新興前沿技術在工業(yè)互聯網中的應用研究和探索，構建企業(yè)協同發(fā)展體系等多方面發(fā)力。

四是加速推進創(chuàng)業(yè)風險投資等私募股權投資的發(fā)展。廣東要充分借鑒國內外先進地區(qū)的經驗教訓，進一步完善風險投資體系，充分發(fā)揮引導社會資本為科技創(chuàng)新融資的作用。具體而言，廣東主要可以從三方面發(fā)力。首先，廣東要打好促進風險投資市場發(fā)展的外部環(huán)境基礎。這需要廣東在完善社會信用體系，保證對金融發(fā)展的人才需求的滿足和推動投融資機制改革等多方面進行努力。其次，廣東可以考慮采取稅收優(yōu)惠、資金補貼、增值收益的讓渡等多重措施來加大力度引導風險投資機構投資與科技創(chuàng)新型企業(yè)。再次，廣東要加大科技、金融、產業(yè)對接平臺的打造力度。在著力發(fā)展壯大各級政府投資基金的同時，鼓勵龍頭企業(yè)牽頭設立各類風險及股權投資機構，并且充分利用廣東已有的股權交易中心、科技金融路演中心、新三板企業(yè)路演中心等平臺，向風險投資機構積極推介優(yōu)質企業(yè)資源，適時向風險投資機構開放擬上市掛牌企業(yè)庫、科技創(chuàng)新企業(yè)庫等政府信息資源。

五是進一步完善科技創(chuàng)新中知識產權的創(chuàng)造、運用、保護和管理。廣東要立足于知識產權發(fā)展的現狀，著手從以下三方面促進知識產權制度在科技創(chuàng)新活動中激勵和保障作用的進一步發(fā)揮。首先，要進一步健全知識產權的法律和監(jiān)管體系。廣東要加快完全規(guī)范知識產權制度的地方性法律法規(guī)，出臺配套的指導文件和工作細則，同時要整合知識產權領域各管理部門的力量與資源，理順各部門間（尤其是司法機關與行政執(zhí)法機構間）的溝通渠道，建立統一高效的知識產權監(jiān)管體系。其次，要加大對知識產權市場的培育。廣東要從推動知識產權的期權化交易、推進知識產權證券化、完善知識產權擔保體系、健全知識產權抵押市場等多方面著手，加快多層次全方位的知識產權市場的建設進程。最后，要通過探索建立與完善知識產權轉化的創(chuàng)新激勵機制來提升科研成果的轉化率，著力探索賦予高校和科研機構中創(chuàng)新主體更自由的科技探索空間，更大的資源支配權，更靈活的薪酬和獎勵制度以及科技成果的所有權和長期使用權。

注釋：

①徐萌萌等人的研究顯示，企業(yè)對內地地方政府創(chuàng)新驅動發(fā)展措施的低績效評價集中于反非法競爭、儀器設備共享、促進人才交流和數據共享、降低審批成本和提供社會保障等方面。這些措施主要類屬于本文分類下的服務性措施和市場性措施。