芻議　章露紅

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過修訂后的《民辦教育促進法》。新的《民辦教育促進法》已于2017年9月1日起生效，標志著中國民辦教育正式進入營利性和非營利性分類管理新時代。目前，各地政府也在積極出臺與分類管理相配套的實施意見。在分類管理的大背景下，作為民辦教育體量最大的民辦幼兒園，該如何理性作出分類選擇？現(xiàn)有民辦幼兒園（2016年11月7日以前正式設(shè)立的）該如何積極應(yīng)對分類登記？現(xiàn)有合法權(quán)益如何依法得到保護？在新一輪改革中如何謀求更大的發(fā)展？本刊本期“特別策劃”欄目特邀業(yè)內(nèi)政策、法律、財稅、投融資、管理等方面的專家和民辦幼兒園的園長（董事長）就新政背景下民辦幼兒園的分類選擇與發(fā)展轉(zhuǎn)型問題進行討論，以期準確傳達新法新政的有關(guān)精神，幫助民辦幼兒園園長（董事長）在面對重大制度變革時作出正確選擇，防范和規(guī)避政策性風(fēng)險，并通過外部環(huán)境的調(diào)適和內(nèi)部自身建設(shè)的加強實現(xiàn)新的發(fā)展。

2015年12月27日，我國《教育法》完成修訂，刪除了“不以營利為目的”等有關(guān)條款，意味著正式放開了營利性民辦學(xué)校的準入；2016年11月7日，《民辦教育促進法》完成修訂，正式確立了我國民辦學(xué)校營利性和非營利性分類管理的法律框架；2017年9月1日，新《民辦教育促進法》正式生效，標志著我國民辦教育正式進入了分類管理新時代。民辦教育新法新政出臺以后，筆者通過問卷調(diào)查、微信社群互動與面對面交流等方式，了解各地民辦幼兒園舉辦者應(yīng)對分類管理的態(tài)度和有關(guān)準備。持續(xù)一年多的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分舉辦者對新法精神和一些重要政策條款還存有理解偏差，比如誤解了營利性和公益性的關(guān)系，認為營利性民辦園一定會喪失公益性；誤解了非營利性和高收費的關(guān)系，認為非營利性民辦園就一定要低收費，等等。在應(yīng)對方面，有些舉辦者已有明確選擇意向，并結(jié)合自身園所情況準備了多套方案。但大部分舉辦者仍處于矛盾和觀望之中，尚無明確選擇意向，甚至表露出“到時看情況，隨大流”的心態(tài)。

截至2018年2月，已有11個省份正式出臺了分類管理的地方配套政策，其中對于分類登記工作，普遍設(shè)定了3～5年的過渡期。這個過渡期看似較長，但多數(shù)省份政策出臺距離新法實施已有一段時間，所以過渡期說長也不長了。例如上海市明確規(guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)校（2016年11月7日前正式設(shè)立的）應(yīng)當在2018年12月31日前向主管部門提交關(guān)于學(xué)校辦學(xué)屬性選擇的書面材料，未按期提交材料的學(xué)校將不得轉(zhuǎn)為營利性民辦學(xué)校，所以留給舉辦者選擇和過渡的時間并不十分充裕。在這個過渡期內(nèi)，是繼續(xù)觀望，到時慌不擇路、盲從隨眾，還是積極應(yīng)對、加快轉(zhuǎn)型，在新一輪改革中抓住創(chuàng)新發(fā)展機遇，謀求園所的持續(xù)高質(zhì)發(fā)展？筆者以為，理性的選擇當是后者。為此，筆者結(jié)合對新法新政的理解以及對舉辦者在分類選擇階段面臨的困惑的深入分析，為民辦幼兒園舉辦者如何應(yīng)對分類管理和發(fā)展轉(zhuǎn)型提以下五點參考意見。

一、認清形勢，直面選擇

當前，隨著國家整體教育事業(yè)的發(fā)展和民辦學(xué)前教育外部政策的調(diào)整，民辦幼兒園舉辦者需要認清三個方面的客觀事實，找準發(fā)展方向。

一是，不忘初心，堅定國家發(fā)展民辦教育的信心。改革開放以來，我國民辦教育在增加教育供給、提供多樣選擇、提高教育效率、改善教育公平和激發(fā)辦學(xué)活力等方面發(fā)揮了重要的作用，是“我國教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點，是促進教育改革的重要力量?！币虼?，無論是國家的宏觀政策，還是地方的具體政策，都強調(diào)“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”“鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”“規(guī)范和促進民辦教育發(fā)展”。所以，舉辦者一定要堅定國家發(fā)展民辦教育的信心。分類管理，對民辦教育實施差異化扶持政策，是為了破解民辦教育發(fā)展長期存在的一些制度性瓶頸問題，落實國家各項扶持政策，拓展民辦教育發(fā)展空間，修法意圖是“促進”而非“促退”。

二是，分類管理，勢在必行；分類選擇，迫在眉睫。有關(guān)是否實行民辦教育分類管理的爭論可以追溯到2002年《民辦教育促進法》立法時關(guān)于“合理回報”問題的討論。在2009年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》制定過程中兩種觀點再次交鋒，最后《規(guī)劃綱要》做出積極探索分類管理試點的折衷選擇。2016年11月7日《民辦教育促進法》完成修訂，正式確立我國民辦教育分類管理的法律框架。新法已經(jīng)生效，對舉辦者而言，分類選擇，勢在必行。從法理上講，選擇非營利性，新設(shè)立的幼兒園要放棄產(chǎn)權(quán)（對存量幼兒園，新法授權(quán)地方政府通過補償獎勵加以彌補），但可獲得各種體制優(yōu)勢及政策優(yōu)惠。選擇營利性，可以完全享有幼兒園的產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)，但也會面臨成本攀升、競爭力下降等情況。以下筆者結(jié)合民辦教育新法新政的有關(guān)政策條款，對分別選擇營利性和非營利性民辦幼兒園所享受到的差異化政策待遇作對比，供舉辦者參考（見下表）。

三是，普惠導(dǎo)向，大勢所趨。完善普惠性民辦幼兒園扶持政策，采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)，是當前我國發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的基本思路。2017年4月，教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》提出，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）要達到80%左右。2016年，我國共有民辦幼兒園15.42萬所，占全部幼兒園的64.3%；民辦園在園兒童2437.66萬人，占全部在園兒童的55.2%?？梢灶A(yù)見，如果要達到80%的普惠性幼兒園指標，無論是以園所數(shù)占比還是以在園兒童數(shù)占比測算，都至少要求一半以上的民辦園進入普惠性序列。因此，舉辦者在營利性和非營利性分類選擇時要慎重考慮與“普惠性”“非普惠性”的組合選項。

二、知己知彼，從容應(yīng)對

在各地長短不一的過渡期內(nèi)，舉辦者應(yīng)當積極做好分類管理的有關(guān)準備工作，而非坐待政府的統(tǒng)一介入。舉辦者應(yīng)重視以下四個方面的準備工作。

第一，讀懂政策。在作分類選擇之前，一方面要深入研讀國家民辦教育系列新法新政，正確理解國家修法精神，了解國家民辦教育和學(xué)前教育的宏觀政策走向；另一方面，要關(guān)注當?shù)孛褶k教育新政的研制動態(tài)和實施要點。特別是和舉辦者權(quán)益密切相關(guān)的現(xiàn)有民辦幼兒園分類選擇的補償獎勵方案、分類登記環(huán)節(jié)的配套政策，以及收費、稅收、土地、財政補助和信貸等方面的差異化支持政策。

第二，洞察市場。隨著普惠性學(xué)前教育資源的擴大、二孩出生率的提升、信息技術(shù)和教育產(chǎn)業(yè)的深度融合、資本市場對幼教領(lǐng)域的青睞，整個幼教產(chǎn)業(yè)格局正發(fā)生變化。舉辦者在作出分類選擇時，不僅要深入分析當?shù)孛褶k學(xué)前教育市場的生態(tài)，更要著眼于整個行業(yè)未來的發(fā)展趨勢，做出利于自身長遠發(fā)展的理性選擇。

第三，了解自己。摸清家底、自我排查是舉辦者應(yīng)對分類管理必然要做的前提性工作。當涉及資產(chǎn)清算等有關(guān)工作時，舉辦者需要在法律和財稅層面對幼兒園的舉辦者資格、法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、資產(chǎn)情況、人事關(guān)系、重大合同等多方面進行排查，為應(yīng)對補償獎勵和分類登記環(huán)節(jié)做好準備。

第四，積極與外部溝通。一方面，舉辦者要積極與園所的教職工溝通，把有關(guān)決策和保障措施及時告知教職員工，以穩(wěn)定師資隊伍；另一方面，借鑒同行轉(zhuǎn)型思路，借助行業(yè)協(xié)會力量和政策、財稅、法律等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的力量，積極就有關(guān)政策訴求和行政主管部門溝通。

三、權(quán)衡利弊，審慎決策

在正式進入分類選擇階段前，舉辦者需要統(tǒng)籌考慮多方面因素，權(quán)衡利弊，審慎決策。綜合而言，以下一些影響因素建議舉辦者予以重點關(guān)注：（1）地方政策導(dǎo)向和推進落實情況。存量園（2016年11月7日前正式設(shè)立的）的選擇需要著重考慮幼兒園自我排查情況與補償獎勵、分類登記等地方配套政策要點；新設(shè)園（2016年11月7日后設(shè)立的）的選擇需要結(jié)合幼兒園發(fā)展愿景和地方差異化扶持政策的實施要點。（2）辦園初衷和發(fā)展目標。是致力于創(chuàng)辦高水平、有特色的名園，還是僅為生存考慮？是想走連鎖式或集團化發(fā)展道路，還是想經(jīng)營幾所“小而美”的幼兒園？（3）資產(chǎn)總額和可獲得的補償獎勵額。租賃辦學(xué)、購地建房辦學(xué)、國資參與辦學(xué)等不同的辦學(xué)形式，以及不同的辦學(xué)階段，幼兒園的投入和積累都有較大差異，應(yīng)根據(jù)幼兒園資產(chǎn)清算情況和當?shù)匮a償獎勵政策權(quán)衡“營利性”和“非營利性”的選擇。（4）選擇營利性所產(chǎn)生的變更成本。特別是原有土地性質(zhì)為劃撥需改出讓的幼兒園，需補繳的土地出讓金、轉(zhuǎn)制環(huán)節(jié)的稅費以及融資成本都需要加以測算和評估。營利性幼兒園的稅收政策也有待進一步明朗。（5）周邊市場需求。是供給不足，需求旺盛，還是家長可選空間大，市場競爭激烈？（6）品牌影響力。是非優(yōu)質(zhì)幼兒園，有招生壓力，還是品牌幼兒園，一位難求？

四、積極規(guī)劃，加快轉(zhuǎn)型

分類管理的政策調(diào)整過程，可以說是民辦教育重新洗牌的過程。如果在過渡期只是糾結(jié)、觀望和等待，很可能會錯失新一輪改革發(fā)展的機遇。因此，舉辦者應(yīng)當在有相對明確的選擇意向后，重新規(guī)劃園所的發(fā)展戰(zhàn)略和實施路徑，加快園所在內(nèi)部治理和內(nèi)涵建設(shè)方面的轉(zhuǎn)型升級。具體而言，以下一些關(guān)鍵事項建議舉辦者予以重點關(guān)注：投資架構(gòu)重建、產(chǎn)權(quán)制度梳理、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、章程制定（修訂）、財稅規(guī)劃與風(fēng)險控制、日常運營法律風(fēng)險防范、投融資管理、品牌運營管理和整體園所品質(zhì)提升，等等。此外，為順利度過分類登記階段，還要提前了解分類登記環(huán)節(jié)所涉的有關(guān)事項，比如分類登記實操所涉及的相關(guān)問題、起草分類登記所涉及的相關(guān)法律文件、準備相關(guān)資料填報所需的數(shù)據(jù)等。如有必要，還可以委托一些第三方機構(gòu)提供驗資、財務(wù)清算、審計、專項財務(wù)和法律盡職調(diào)查等專業(yè)服務(wù)。

五、內(nèi)涵堅守，以質(zhì)取勝

無論外部政策環(huán)境怎么變化，無論是選擇營利性還是非營利性，在我國民辦教育由規(guī)模擴張進入到全面質(zhì)量提升的階段，民辦幼兒園只有堅持走內(nèi)涵發(fā)展之路，遵循教育和市場規(guī)律，辦出品牌和特色，才能“以不變應(yīng)萬變”，在重大的制度變革中生存下來，并抓住創(chuàng)新發(fā)展的歷史機遇。