鄧大松 余思琦 劉 桐

(武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，對于理清中央與地方的權(quán)責(zé)和利益關(guān)系、均衡地區(qū)間養(yǎng)老金資源配置和養(yǎng)老負擔(dān)、促進勞動力自由流動、降低由于養(yǎng)老金收支缺口產(chǎn)生的財政負擔(dān)、實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展都具有重要的意義。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已成為當(dāng)前養(yǎng)老保險制度改革的重要任務(wù)。2010年我國頒布的《社會保險法》規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險基金要逐步實行全國統(tǒng)籌”。此后的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》、黨的十八屆三中、五中全會公報，均提出實現(xiàn)“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌”。2017年黨的十九大報告再次提出，“要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。鑒于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的私人產(chǎn)權(quán)屬性和長期積累性特征，筆者認為當(dāng)前“實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，主要指的“實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的全國統(tǒng)籌”。據(jù)此，本文將研究對象界定為“城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌”。所謂基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，指的是基于我國現(xiàn)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，將各省的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金集中積累形成統(tǒng)一的基金池，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)社會統(tǒng)籌基金的統(tǒng)收統(tǒng)支和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的公平發(fā)放。鑒于一步到位實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支有一定的難度，筆者認為，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的短期目標(biāo)是建立全國調(diào)劑金制度，*《2018年國務(wù)院政府工作報告》明確提出，2018年將“建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”。長期目標(biāo)是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。

林毓銘對我國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的體制改革進行全面分析，認為基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要綜合配套、多管齊下，建立完整的預(yù)決算制度。[1]褚福靈認為基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是必要且可行的，能夠提升勞動者的養(yǎng)老保障，保護參保人利益。[2]卞聽韻通過研究認為我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌應(yīng)處理好與分稅制財政體制的關(guān)系，注意債務(wù)風(fēng)險，并在鞏固省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上推進。[3]肖嚴(yán)華、左學(xué)金對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案進行框架設(shè)計，認為要實現(xiàn)碎片化的地方統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌的順利過渡，必須降低強制繳費率，同時實現(xiàn)中央與地方的責(zé)任共擔(dān)。[4]齊海鵬等人著重分析了基礎(chǔ)養(yǎng)老金從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌面臨的各種障礙因素，認為應(yīng)逐步推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，并完善全國統(tǒng)籌中的保障措施。[5]總體來看，已有文獻大多是對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的必要性、阻礙因素以及保障政策的研究，而甚少有文獻研究全國統(tǒng)籌背景下基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支對于財政負擔(dān)的影響?；诖耍疚耐ㄟ^人口預(yù)測和模型構(gòu)建對城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過程中及統(tǒng)籌后所產(chǎn)生的財政負擔(dān)進行測算分析，為盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌決策提供參考。

一、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀

(一)參?？傮w情況

根據(jù)《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，截至2016年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到37930萬人，其中企業(yè)單位的參保人員占比67.2%，其他人員占比23.1%，*其他人員主要包括：城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員等以個人身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人員。機關(guān)事業(yè)單位人員占比9.7%。*由人力資源和社會保障部于2017年11月向社會發(fā)布。2006—2016年間，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總參保人數(shù)呈現(xiàn)不斷增長的趨勢；2006—2013年，參保職工占總參保人數(shù)的比重基本穩(wěn)定在75.5%左右，離退休人員占總參保人數(shù)的比重保持在24.5%，波動較??；2013—2016年參保職工人數(shù)占比呈下降趨勢，離退休人員占比增加。具體數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參?？傮w情況(2006—2016年)

數(shù)據(jù)來源：基于歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理所得。

進一步分析表1數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2006—2016年間我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總參保人數(shù)增長率、參保職工增長率和離退休人員增長率在近10年間的變化幅度較大，2012年以前三者的波動呈此起彼伏的狀態(tài)，2012年之后離退休人員的增長幅度明顯大于總參保人數(shù)和參保職工人數(shù)的增長幅度。具體變化趨勢如圖1所示。

圖1 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保增長率變化趨勢(2006—2016年)

2016年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費人數(shù)為22284萬人，與2011年相比增加3739萬人，年平均增速3.7%；但企業(yè)繳費人員占參保職工的比例卻逐年遞減，從2011年的85.2%下降至2016年的79.7%。*數(shù)據(jù)來源為由人社部社會保險事業(yè)管理中心2017年10月發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，且此處的企業(yè)繳費人員和參保職工包括企業(yè)單位職工和其他人員。綜上所述，目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋人數(shù)逐步增加，年平均增長8%。但就參保人員類別而言，由于勞動年齡人口數(shù)量減少、跨地區(qū)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接中斷和中小企業(yè)成本壓力增大等因素的影響，近5年來參保職工占總參保人數(shù)的比例和繳費人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例呈下降趨勢。受老齡化程度加深、平均預(yù)期壽命增加等因素的影響，離退休人員的增長速度加快。參保職工人數(shù)和離退休人員數(shù)將直接決定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的基金收支狀況。

(二)政府財政補貼基本養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)狀

《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼?！币虼?，在全國統(tǒng)籌過程中及完成后，如果出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，政府負有補貼和托底的責(zé)任。因此，在預(yù)測未來政府的財政負擔(dān)時，有必要對目前的財政補貼現(xiàn)狀進行分析，以此對比統(tǒng)籌前后的財政負擔(dān)情況。

1.絕對補貼現(xiàn)狀

通過數(shù)據(jù)分析可以看出，2007—2016年我國基本養(yǎng)老保險基金收支略有結(jié)余，基金累計結(jié)余呈逐年上漲趨勢，相關(guān)數(shù)據(jù)如表2所示。但從2013年開始基金當(dāng)期結(jié)余呈下降趨勢，2014年基金總支出首次超過征繳收入。與此同時，隨著我國人民生活水平日益提高和養(yǎng)老保險機制不斷完善，退休職工的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼上漲明顯，由2007年的1157億元上升至2016年的6511億元，10年間增長4.63倍。從財政補貼占基金收入的比重來看，2015年之前穩(wěn)定在14%左右，自2015年開始呈上升態(tài)勢，說明政府財政補貼已經(jīng)成為基本養(yǎng)老保險基金收入不可或缺的組成部分。

表2 2007—2016年全國基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余及財政補貼情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：基于歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理所得。

通過表2數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2007—2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼增速總體呈上升趨勢，由2008年的24.20%上升至2016年的38.06%。但分時間段分析可以看出，2008—2013年間，財政補貼整體增速呈下降趨勢，2013年增速達到最低的14.01%。隨后，我國對于基本養(yǎng)老保險的各級財政補貼增速明顯加快，僅在4年間，就由2013年的14.01%增長至2016年的38.06%。從中不難發(fā)現(xiàn)，由于財政收入的增速放緩以及不斷加速的老齡化進程導(dǎo)致養(yǎng)老金支出的數(shù)額不斷增加，甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金支出增速快于收入增速的局面，進而導(dǎo)致養(yǎng)老金對財政補貼的依賴愈加強烈。

2.相對補貼現(xiàn)狀

政府的財政支出活動可通過提供公共物品和服務(wù)，向公眾分配福利，對收入分配結(jié)果起到調(diào)節(jié)作用。[6]從表3可以看出，2007—2016年，各級財政對基本養(yǎng)老保險的補貼額不斷增加，補貼額占當(dāng)年財政支出的比重也呈波動上升趨勢，待遇水平提高、老齡化效應(yīng)顯現(xiàn)以及部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高等是近年來養(yǎng)老保險基金征繳收入與支出“缺口”擴大、財政補貼增加的重要原因。但相較于發(fā)達國家而言，我國財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼仍然偏低，2016年該補貼僅占同期財政支出的3.47%，因此可以在政府財政支付能力內(nèi)適度提高補貼力度。

表3 政府財政對基本養(yǎng)老保險基金補貼占比情況(2007—2016年) 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：基于歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》及統(tǒng)計年鑒整理所得。

(三)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀

職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次由低到高可以分為縣市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌。我國2010年已基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但根據(jù)基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，*詳見《人力資源社會保障部、財政部關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》(人社部發(fā)〔2017〕72號)。目前僅有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西、廣東等8個省份實現(xiàn)了真正意義上的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支，其他地區(qū)仍采用省級預(yù)算管理模式或省級調(diào)劑金模式，統(tǒng)籌層次局限于縣市級。[7]養(yǎng)老保險的低統(tǒng)籌層次自然會引致一系列消極效應(yīng)。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的互助共濟作用和保障功能逐漸弱化

目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險處于省級統(tǒng)籌層次，各省之間的繳費率、征繳率、養(yǎng)老金待遇水平和人口結(jié)構(gòu)等存在差異，且養(yǎng)老保險基金在省際不可相互調(diào)劑使用，從而導(dǎo)致基金結(jié)余和基金缺口并存，區(qū)域間養(yǎng)老負擔(dān)畸輕畸重，大大弱化了養(yǎng)老保險基金的互助共濟作用。

2.地區(qū)間養(yǎng)老金余缺水平差異明顯，加劇“馬太效應(yīng)”

根據(jù)歷年中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，各地區(qū)間養(yǎng)老金收支水平和基金結(jié)余差距日益擴大，有的地區(qū)出現(xiàn)巨額基金結(jié)余，而有的地區(qū)甚至出現(xiàn)收不抵支的狀況。2016年基金累計結(jié)余最高的三個地區(qū)為廣東省(7652.6億元)、北京市(3566.2億元)、江蘇省(3402.7億元)，基金累計結(jié)余最低的三個地區(qū)為西藏自治區(qū)(77.5億元)、青海省(63億元)、黑龍江省(-196.1億元)?？傮w而言，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異和基本養(yǎng)老保險制度的碎片化分割，發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實際待遇水平高、基金結(jié)余多、繳費水平低、財政負擔(dān)輕，而欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險負擔(dān)重、基金結(jié)余少、養(yǎng)老保險基金可持續(xù)運行能力弱。

3.增加了財政補貼的壓力，加大財政風(fēng)險

根據(jù)歷年中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，2006—2016年期間，各級財政補貼從971億元增長到6511億元，年平均增速為21.19%，近年來增速逐漸加快。目前，我國較低的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次使得養(yǎng)老金資金流動性變?nèi)?，發(fā)達地區(qū)的資金結(jié)余不能用于調(diào)劑補充收不抵支地區(qū)的基金缺口，只能依靠中央和地方財政補貼發(fā)揮“兜底”的作用。低統(tǒng)籌層次下區(qū)域間的養(yǎng)老金收支不均，資金無法統(tǒng)一調(diào)劑，地方的缺口最終由中央財政擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致財政風(fēng)險增加。

二、財政負擔(dān)測算模型構(gòu)建與參數(shù)假設(shè)

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的財政負擔(dān)測算模型是建立在對未來人口、工資水平、養(yǎng)老保險覆蓋率等因素進行預(yù)測的基礎(chǔ)上，科學(xué)假設(shè)影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支水平的因素，從而測算出未來城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金是否存在收支缺口并造成財政負擔(dān)。參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的在職職工數(shù)量取決于人口數(shù)量、勞動參與率、失業(yè)率、養(yǎng)老保險覆蓋率等因素。參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的離退休人員數(shù)量取決于人口數(shù)量、法定退休年齡、離退休人員覆蓋率等因素。全國統(tǒng)籌過程中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入受到參保在職職工人數(shù)、職工平均工資水平、繳費率、收繳率等因素的影響。全國統(tǒng)籌過程中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支出受到離退休人口數(shù)、職工平均工資水平、繳費年限等因素的影響。因此，財政負擔(dān)的測算由幾個相互聯(lián)系的模塊組成，即人口預(yù)測模型、參保職工人數(shù)預(yù)測模型、離退休人員預(yù)測模型、基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入和支出模型。

(一)模型假設(shè)

假設(shè)1：本文假定實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方式是在目前省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)基金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。*具體來說，地方根據(jù)年度預(yù)算收繳保險費，并全部上繳中央政府，中央以全國統(tǒng)一的計發(fā)方法發(fā)放養(yǎng)老金，并實行新、舊財務(wù)分離的制度。

假設(shè)2：本文測算基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費基數(shù)為全國在崗職工工資與職工繳費工資的平均值。*全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇以《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)為依據(jù)計算。

假設(shè)3：本文選取2017—2050年作為測算城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中財政負擔(dān)的時間段。主要原因為以下兩個方面：一方面，我國預(yù)計將于2030年步入深度老齡化社會，截止時間選擇2050年有利于對深度老齡化在合適的時間周期內(nèi)進行研究；[8]另一方面，2017—2050年間城鎮(zhèn)職工工資將進入穩(wěn)定增長的時期，同時，這一時間段也包含了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的探索期和成熟期。

假設(shè)4：本文假定全國統(tǒng)籌前的各省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金結(jié)余收歸中央，進行全國范圍內(nèi)調(diào)劑，即截至2016年底已有的累計結(jié)余存量計入全國統(tǒng)籌范圍。

(二)模型構(gòu)建

1.城鎮(zhèn)參保職工人數(shù)測算模型

Cn表示第n年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)，Ln1表示第n年全國城鎮(zhèn)男性勞動年齡人口數(shù)，*根據(jù)Padis-int軟件可計算出2017—2050年我國男性勞動年齡人口數(shù)和女性勞動年齡人口數(shù)。Ln2表示第n年全國城鎮(zhèn)女性勞動年齡人口數(shù)，Pn表示城鎮(zhèn)勞動力參與率，Un表示失業(yè)率，F(xiàn)n表示城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率，則全國城鎮(zhèn)參保職工人數(shù)的計算公式為：

Cn=Ln1+Ln2×Pn×1-Un×Fn

(1)

2.城鎮(zhèn)職工參保離退休人數(shù)測算模型

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)和《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)的相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)職工參保離退休人員分為“老人”“中人”和“新人”。*“老人”指的是國發(fā)〔1997〕26號文件實施前已經(jīng)離退休的人員；“中人”指的是國發(fā)〔1997〕26號文件實施前參加工作，國發(fā)〔2005〕38號文件實施后退休且繳費年限(含視同繳費年限)累計滿15年的人員；“新人”指的是國發(fā)〔1997〕26號文件實施后參加工作，繳費年限累計滿15年的人員。國發(fā)〔2005〕38號文件實施后到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金。則城鎮(zhèn)職工參保離退休人數(shù)計算公式為：

Rn=Rn1+Rn2+Rn3+Rn4×en

(2)

其中，Rn表示第n年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的參保離退休人數(shù)，Rn1、Rn2、Rn3和Rn4分別表示第n年參加全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的離退休“老人”人數(shù)、“中人”人數(shù)、“新人”人數(shù)和不領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人員數(shù)，en表示離退休人員職工養(yǎng)老保險覆蓋率。

3.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計算模型

“老人”“中人”和“新人”的基本養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是不同的?！袄先恕卑磭以瓉淼囊?guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金；“中人”的基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金；“新人”的基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。對于“中人”而言，過渡性養(yǎng)老金的發(fā)放來源也出自社會統(tǒng)籌賬戶，因此，本文測算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出規(guī)模中包含過渡性養(yǎng)老金的支出。*本文測算基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費基數(shù)為全國在崗職工工資與職工繳費工資的平均數(shù)。全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇以《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)為依據(jù)計算。

“老人”基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計算公式如下：

(3)

“中人”基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的計算公式如下：

(4)

“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計算公式如下：

(5)

4.基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支模型

假定實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的事權(quán)與支出責(zé)任由中央承擔(dān)，那么在進行財政負擔(dān)測算之前，首先應(yīng)對未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入和支出進行測算，收支缺口即中央需承擔(dān)的財政負擔(dān)。

首先，In表示第n年基礎(chǔ)養(yǎng)老金總收入，Cn表示第n年全國城鎮(zhèn)參保職工人數(shù)，Wn-1表示第n-1年全國在崗職工年平均工資，αn表示第n年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率，βn表示第n年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收繳率，則全國統(tǒng)籌下城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)總收入的計算公式為：

In=Cn×Wn-1×αn×βn

(6)

其次，En表示第n年基礎(chǔ)養(yǎng)老金總支出，Rn1、Rn2、Rn3分別表示第n年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的參保離退休“老人”人數(shù)、“中人”人數(shù)、“新人”人數(shù)，Z1、Z2、Z3分別表示“老人”“中人”“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金(包括)的月給付待遇，則城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)的支出公式為：

En=12×Rn1×Z1+Rn2×Z2+Rn3×Z3

(7)

5.財政收入測算模型

財政收入的未來變化趨勢影響著全國統(tǒng)籌背景下基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力，對財政收入進行測算有助于更精準(zhǔn)地衡量基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支缺口下所產(chǎn)生的財政負擔(dān)的大小。因此，本文采用時間序列分析中的誤差修正模型對財政收入進行預(yù)測，將財政收入作為被解釋變量，國內(nèi)生產(chǎn)總值作為解釋變量，樣本區(qū)間為1978—2016年。為防止出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象，首先進行單位根檢驗，檢驗變量序列是否為平穩(wěn)序列。對財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值分別取對數(shù)，以Y和X表示；D(Y)和D(X)表示變量的一階差分項。

表4 變量平穩(wěn)性檢驗結(jié)果

注：C、T、N分別表示檢驗中的常數(shù)項、時間趨勢項、滯后階數(shù)，滯后階數(shù)的選擇為AIC最小化原則。

根據(jù)變量平穩(wěn)性檢驗的結(jié)果，可知兩個變量均為一階單整的非平穩(wěn)變量。然后，采用E-G兩步法進行協(xié)整檢驗，將Y作為變量，X作為自變量，采用OLS進行協(xié)整回歸，結(jié)果如下：

Yt=-1.1890+0.9594×Xt+et*

經(jīng)檢驗，殘差序列為平穩(wěn)序列，Y和X之間存在協(xié)整關(guān)系，即在95%的概率水平下存在長期的均衡穩(wěn)定關(guān)系。隨后，進行滯后多階的格蘭杰因果檢驗，結(jié)果顯示國內(nèi)生產(chǎn)總值是財政收入的格蘭杰原因，即國內(nèi)生產(chǎn)總值的前期變化可以有效地解釋財政收入的變化，二者高度相關(guān)。運用Eviews8.0軟件建立國內(nèi)生產(chǎn)總值對財政收入的誤差修正模型：

D(Y)t=0.0869+0.4908×D(X)t-0.0658ecmt-1*

上述估計表明：財政收入的變化不僅取決于當(dāng)期國內(nèi)生產(chǎn)總值的影響，還取決于上一期財政收入自身的變化，并存在反向誤差修正機制。由于預(yù)期第t期Y的值需要第t期D(X)的值，因此本文采取指數(shù)平滑法對2017—2050年的國內(nèi)生產(chǎn)總值進行預(yù)測，再利用誤差修正模型計算得到未來年份的財政收入(見表5)。

表5 2017—2050年財政收入測算表 單位：億元

(三)參數(shù)設(shè)定

影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支缺口與財政負擔(dān)的直接因素主要包括參保職工人數(shù)、參保離退休人數(shù)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平等。這些因素又取決于未來的出生率、死亡率等人口參數(shù)，勞動參與率、失業(yè)率、工資增長率等經(jīng)濟參數(shù)，以及養(yǎng)老保險覆蓋率、繳費率、收繳率等政策參數(shù)。

1.人口測算

基于第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，對起始人口、死亡水平、死亡模式、生育水平、生育模式、出生性別比、遷移水平、遷移模式等參數(shù)進行設(shè)定，運用Padis-int軟件對2017—2050年的城鎮(zhèn)人口進行測算。根據(jù)上述城鎮(zhèn)參保職工人數(shù)測算模型，首先需要預(yù)測2017—2050年分性別的全國城鎮(zhèn)勞動年齡人口數(shù)據(jù)。具體數(shù)據(jù)如圖2所示。

圖2 2017—2050年分性別全國城鎮(zhèn)勞動年齡人口預(yù)測數(shù)據(jù)

2.經(jīng)濟參數(shù)設(shè)定

(1)城鎮(zhèn)人口勞動參與率

勞動參與率是經(jīng)濟活動人口(包括就業(yè)者和失業(yè)者)占勞動年齡人口的比率。根據(jù)2010年第六次人口普查長表數(shù)據(jù)資料計算可得，目前我國城鎮(zhèn)15～59歲勞動年齡人口的勞動力參與率為75.10%。測算中假定勞動力參與率保持在2010年的水平。

(2)城鎮(zhèn)人口失業(yè)率

近年來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率維持在4%左右，但是考慮到登記失業(yè)率僅涵蓋部分失業(yè)人員，且不能靈敏地反映經(jīng)濟的實際變化趨勢。因此，測算中采用城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，*城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率是國際勞工組織通用的一個指標(biāo)，是反映城鎮(zhèn)常住經(jīng)濟活動人口中，符合失業(yè)條件的人數(shù)占全部城鎮(zhèn)常住經(jīng)濟活動人口的比率。根據(jù)2010年第六次人口普查長表數(shù)據(jù)資料計算可得，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為4.84%。測算中假定城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率保持在2010年的水平。

(3)城鎮(zhèn)在職職工工資平均增長率

城鎮(zhèn)在職職工的平均工資以2016年數(shù)額為初始值。中科院預(yù)測科學(xué)研究中心預(yù)測了未來的GDP增速：2016—2030年為7%；2030年之后為5%。[9]工資增長率要高于GDP的增長率才能使工資占GDP的比重穩(wěn)步提升，近20年來，由于我國工資的增長率基本上高于GDP的增長率，因此，本文假定工資的增長率比GDP的增長率高0.5%，即2016—2030年的工資增長率為7.5%，2030—2050年的工資增長率為5.5%。

3.政策參數(shù)設(shè)定

(1)城鎮(zhèn)職工勞動年齡和退休年齡

我國法定勞動年齡指的是年滿16周歲至退休年齡，法定退休年齡一般是男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲。*由于目前無法區(qū)分女干部和女工人的統(tǒng)計人口數(shù)據(jù)，故本文假定城鎮(zhèn)職工的勞動年齡段為：男性16～60歲，女性16～55歲。針對目前中國人口結(jié)構(gòu)的老齡化、接受教育時限的延長以及平均預(yù)期壽命的增加，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“實施漸進式延遲退休年齡政策”。因此，本次測算將男性退休年齡設(shè)定為：2016—2021年60歲，2022—2027年61歲，2028—2033年62歲，2034—2039年63歲，2040—2045年64歲，2046—2050年65歲；女性的退休年齡設(shè)定為：2016—2018年55歲，2019—2021年56歲，2022—2024年57歲，2025—2027年58歲，2028—2030年59歲，2031—2033年60歲，2034—2036年61歲，2037—2039年62歲，2040—2042年63歲，2043—2045年64歲，2046—2050年65歲。

(2)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋人口包括養(yǎng)老保險覆蓋下的在職職工人數(shù)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的已退休職工人數(shù)，即總參保人數(shù)。根據(jù)2006—2016年的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》以及《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)計算可得，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋率從2006年的63.33%上升到2016年的77.77%，養(yǎng)老保險覆蓋率呈上升趨勢。本次測算基于目前的養(yǎng)老保險覆蓋率增長趨勢，預(yù)期于2050年達到國民城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基本全覆蓋的理想目標(biāo)，由此假定我國未來各階段的養(yǎng)老保險覆蓋率分別為：2017—2027年為80%，2028—2038年為90%，2039—2050年為95%。

(3)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險離退休人員覆蓋率

離退休人員覆蓋率即達到退休年齡的全國城鎮(zhèn)人口中離退休人員所占比率?；谝延心甓葦?shù)據(jù)，我國離退休人員覆蓋率在2006—2016年間，由原有的61.63%上升至77.80%。離退休人口總數(shù)的增加是我國老齡化發(fā)展的必然趨勢，而根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)率以及我國養(yǎng)老金政策中關(guān)于“老人”和“中人”的劃定范圍，我國離退休人員覆蓋率也將會呈現(xiàn)出增長趨勢。本次測算中，將我國離退休人員覆蓋率基礎(chǔ)值設(shè)定為80%，2017—2050年間分年段上升值分別是：2017—2027年為80%，2028—2038年為90%，2039—2050年為95%。

(4)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率

繳費率按照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)的規(guī)定取20%。

(5)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收繳率

養(yǎng)老金的收繳率即養(yǎng)老金的實際繳費收入與應(yīng)繳費收入之比。由于繳費率高、缺少制度約束、管理效率較低等原因，企業(yè)和個人的養(yǎng)老保險逃費行為不斷出現(xiàn)，養(yǎng)老金收繳率很難達到100%。[10]*實際上，我國養(yǎng)老金收繳率一直呈下降趨勢，這是由于“中人”在2012年參保年限達到15年，有逃費可能。之后“中人”的數(shù)量逐漸減少，加之“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付與其月繳費工資相關(guān)，故收繳率又呈上升趨勢。本文假定我國未來各階段的養(yǎng)老金收繳率分別為：2017—2027年為70%，2028—2038年為80%，2039—2050年為90%。

(6)視同繳費年限和過渡系數(shù)

假定參保人1997年前未繳費，1997年開始繳費，則從參保人16歲參加工作之日起到1997年這段時間為視同繳費年限。由于全國暫無統(tǒng)一的過渡性養(yǎng)老金計算辦法，各省“中人”過渡性養(yǎng)老金的過渡系數(shù)從0.8～1.4共分為6類，[11]因此本文假定過渡性養(yǎng)老金的過渡系數(shù)為1.2。

三、模型測算結(jié)果及分析

基于上述參數(shù)及模型設(shè)定，對我國2017-2050年間城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金參保人數(shù)及收入進行測算。首先，根據(jù)Padis-int軟件可計算出2017—2050年我國男性勞動年齡人口數(shù)和女性勞動年齡人口數(shù)；其次，通過式(1)和式(2)可分別計算出我國城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)和離退休人數(shù)；第三，通過式(3)、式(4)和式(5)分別計算出“老人”“中人”和“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金(包括過渡性養(yǎng)老金)給付待遇；第四，通過式(6)和式(7)可分別計算出我國城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入和支出。所得結(jié)果如表6所示。

表6 2017—2050年我國城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌收支測算

對表6測算結(jié)果進行數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國2017—2050年間，城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金參保職工人數(shù)和參保離退休人數(shù)雖整體上呈現(xiàn)增長趨勢，但通過測算及對比年度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，離退休人數(shù)對于參保職工人數(shù)的比例逐年增加，顯現(xiàn)出我國城鎮(zhèn)職工老齡化現(xiàn)象的加劇和城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后可能面臨的支付壓力。具體數(shù)據(jù)如圖3所示。

長期以來，政府對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補貼一直不可或缺，政府實際上承擔(dān)著“兜底”責(zé)任。城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府集中管理，當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計結(jié)余不足以彌補當(dāng)年的收支缺口時，國家政府財政將會對基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支缺口進行補助?；趯ξ覈擎?zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的測算，再結(jié)合表6中的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以得出2017—2050年的具體收支缺口和財政補貼情況，如表7所示。

通過測算結(jié)果分析可以發(fā)現(xiàn)：由于老齡化進程加快、離退休職工增多，基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)也在隨經(jīng)濟發(fā)展而提高，這導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出增速快于收入增速，并在2039年開始出現(xiàn)養(yǎng)老金收支缺口；之后，隨著“中人”逐漸完成退休，“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與其繳費工資關(guān)聯(lián)，故收繳率會上升，加之在職職工數(shù)量、繳費基數(shù)等因素的提高，當(dāng)期收支缺口有所減??；2042年之后，制度贍養(yǎng)率的上升導(dǎo)致收支缺口又開始擴大，至2050年，政府需要補貼收支缺口的數(shù)額甚至達到139642.63億元，同時，政府財政補貼占財政收入的比重亦逐年增加，由2039年的4.11%增長至2050年12.33%。

圖3 城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金參保職工人數(shù)與離退休人數(shù)百分比堆積圖

表7 2017—2050年我國城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政負擔(dān)測算

四、研究結(jié)論及政策建議

實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以由中央統(tǒng)一管理、投資，這有助于基金較好地實現(xiàn)保值增值，也有助于提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌能力和抗風(fēng)險能力，并在一定程度上減輕了欠發(fā)達地區(qū)政府的財政負擔(dān)。但是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的制度設(shè)計還需要進一步完善：一是要制定穩(wěn)妥的基礎(chǔ)養(yǎng)老金征繳和給付辦法，爭取實現(xiàn)收支平衡乃至結(jié)余，減少財政補貼；二是要拓寬養(yǎng)老保險基金的來源，積極尋求解決基金缺口的渠道，減輕財政負擔(dān)；三是要建立選擇性激勵機制，提高地方政府的積極性，促進全國統(tǒng)籌事業(yè)的良性發(fā)展。

(一)做好制度的頂層設(shè)計，為全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)

如果按照目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入征繳和待遇給付辦法，那些經(jīng)濟承受能力較弱、需支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金人口較多、基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付壓力大的地區(qū)將面臨較大的財政負擔(dān)壓力，這就與當(dāng)初全國統(tǒng)籌“在全國范圍分散風(fēng)險”的初衷相違背，不利于城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展，也阻礙了基本養(yǎng)老保險的健康運行。因此，應(yīng)真正實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，設(shè)計平衡各方利益的統(tǒng)籌方案，實現(xiàn)養(yǎng)老金制度的公平與健康發(fā)展。首先，從基本養(yǎng)老保險基金的征繳來說，建議將稅務(wù)機關(guān)中征收社保費用的部門與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)合并，建立全國統(tǒng)一的征繳機構(gòu)，從根本上解決征繳過程中職責(zé)不明、部門利益化等問題，加大養(yǎng)老保險基金的征繳力度；其次，為了便于中央對各地養(yǎng)老保險基金的管理與監(jiān)督，可以建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險信息平臺，為基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌提供信息技術(shù)方面的支撐；最后，由于我國的基本養(yǎng)老保險缺乏必要的精算平衡，也沒有預(yù)決算的過程，因此在養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口時，一味用財政去彌補，勢必會加大財政壓力，因此建議引入精算平衡，不讓政府補貼成為一筆“糊涂賬”。

(二)積極發(fā)展養(yǎng)老保險“三支柱”，拓寬基金來源

目前，我國已初步建立了“三支柱”的養(yǎng)老保險體系：第一支柱為基本養(yǎng)老保險，參保對象為城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工，養(yǎng)老保險費用由個人、企業(yè)和政府三方負擔(dān)；第二支柱為企業(yè)年金和職業(yè)年金，參保對象為企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位，以企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的資金作為保障而建立起來；第三支柱為個人儲蓄型養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險，參保對象為個人，通過個人銀行儲蓄(理財)以及商業(yè)保險公司建立。國家基本養(yǎng)老保險基金主要來自第一支柱，但由于第一支柱可投入的財政資金有限以及第二、第三支柱對養(yǎng)老保險基金的支持力度還不夠，要想使基金發(fā)展可持續(xù)，需要采取措施發(fā)展第二、第三支柱。對于第二支柱而言，可借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，為企業(yè)年金制定相關(guān)法律規(guī)定，明確參保人員的準(zhǔn)入要求、繳費標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取條件等，做到有法可依，還要通過稅收優(yōu)惠政策使更多企業(yè)參與進來；對于第三支柱來說，一要加大商業(yè)保險的宣傳，增強個人了解，提高民眾參與意識，以滿足不同層次老年人的需求，二要促進商業(yè)保險公司的專業(yè)化運營，為參保對象提供安全可靠的保險產(chǎn)品。積極發(fā)展“多支柱”養(yǎng)老體系，一方面可以增加基金的收入來源，減少缺口，緩解財政壓力，另一方面能提高老年人生活質(zhì)量，為其提供更堅實的保障。

(三)建立必要的激勵機制，充分調(diào)動地方的積極性

實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，各省收繳的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將由中央集中積累、調(diào)劑和發(fā)放。這對于出現(xiàn)虧空的地區(qū)是一種彌補，有利于提高這些地區(qū)退休職工的福利水平，但對基金流出的地區(qū)卻造成了一定的福利損失，減少了當(dāng)?shù)氐目捎觅Y金，一定程度上阻礙了當(dāng)?shù)馗＠聵I(yè)的發(fā)展。由此可能導(dǎo)致存在基金結(jié)余的省份，失去了對結(jié)余資金的使用權(quán)，降低了上繳基金的積極性；也導(dǎo)致存在基金缺口的省份，將本地的養(yǎng)老金發(fā)放責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了中央政府和基金結(jié)余省份，對上級政府的依賴性增強，滋生“搭便車”現(xiàn)象，從而產(chǎn)生新的公平與效率問題。因此，需要建立必要的激勵機制，來有效調(diào)動地方政府的積極性。對此，可以在中央政府的統(tǒng)一運營下，賦予征繳收入良好的地方政府使用部分本地結(jié)余基金的權(quán)利；可以適當(dāng)加入“附加養(yǎng)老金”等項目，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇與當(dāng)?shù)厣钏较喾?，以滿足退休職工的現(xiàn)實訴求；對于養(yǎng)老金存在基金缺口的省份，需要設(shè)置一定的獎懲機制，以防止其依賴性的產(chǎn)生。

參考文獻：

[1]林毓銘：《體制改革:從養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌》，載《經(jīng)濟學(xué)家》，2013(12)。

[2]褚福靈：《關(guān)于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思考》，載《中國社會保障》，2013(6)。

[3]卞聽韻：《城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌的思考》，載《財政研究》，2014(4)。

[4]肖嚴(yán)華、左學(xué)金：《全國統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金框架構(gòu)建》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2015(5)。

[5]齊海鵬、楊少慶、尹科輝：《我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌障礙分析及方案設(shè)計》，載《地方財政研究》，2016(11)。

[6]宋學(xué)磊：《基于養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不同方案的財政補貼研究》，遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013。

[7]龐鳳喜、賀鵬皓、張念明：《基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌資金安排與財政負擔(dān)分析》，載《財政研究》，2016(12)。

[8]李連芬：《我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題研究:基于制度變遷的研究視角》，166頁，北京，經(jīng)濟日報出版社，2015。

[9]彭碧榮：《中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性研究》，深圳大學(xué)博士學(xué)位論文，2015。

[10]張立光、邱長溶：《我國養(yǎng)老社會保險逃費行為的成因及對策研究》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》，2003(9)。

[11]王翠琴、田勇、薛惠元：《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡測算：2016～2060——基于生育政策調(diào)整和延遲退休的雙重考察》，載《經(jīng)濟體制改革》，2017(4)。