陳起風(fēng)

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013；銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵，244061)

評(píng)估(Evaluation)即評(píng)價(jià)、估量、測(cè)算，是指對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估和論證，以決定是否采納或檢驗(yàn)其執(zhí)行效果。美國(guó)學(xué)者格朗倫德(N.E.Gronland)給出了一個(gè)公式定義：評(píng)估=量(或質(zhì))的記述+價(jià)值判斷。[1]第三方(the third party)評(píng)估是指為了提高評(píng)估結(jié)果的公平公正性，借助第三方力量，從政府管理績(jī)效、政府項(xiàng)目運(yùn)行效果以及政府政策實(shí)行成效等方面進(jìn)行評(píng)估，它是與政府績(jī)效管理、政府績(jī)效評(píng)估聯(lián)系在一起的。[2]政府績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估活動(dòng)一般涉及三方主體：第一方是被評(píng)估對(duì)象(通常為政府及其組成部門)；第二方是服務(wù)對(duì)象(一般為民眾)；第三方一般由非政府組織擔(dān)任，為保障評(píng)估主體的獨(dú)立性、專業(yè)性與權(quán)威性，實(shí)踐中多由專業(yè)評(píng)估公司或科研院所擔(dān)任。脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估是指在省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省扶貧辦、省教育廳、團(tuán)省委會(huì)同有關(guān)部門，組織省內(nèi)高等院校，對(duì)各地開展的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、監(jiān)測(cè)評(píng)估和分析研判。[3]本文關(guān)于績(jī)效問題的研究聚焦于如下兩個(gè)方面：一是第三方評(píng)估的效果。效果指標(biāo)是績(jī)效指標(biāo)中最為重要的類型，它與既定工作的基本目標(biāo)相關(guān)，代表著目標(biāo)產(chǎn)出的完成程度和預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)程度。大學(xué)師生與基層扶貧單位沒有直接的往來與利益關(guān)系，理論上由相對(duì)獨(dú)立的高校對(duì)精準(zhǔn)脫貧予以監(jiān)測(cè)，較行政體系內(nèi)自上而下的監(jiān)測(cè)而言，監(jiān)評(píng)效果可能更加客觀、可信，更能準(zhǔn)確反映精準(zhǔn)扶貧工作成效。二是第三方評(píng)估的效率。效率指標(biāo)涉及投入與產(chǎn)出間的關(guān)系，精準(zhǔn)脫貧第三方評(píng)估的產(chǎn)出(效益)難以精準(zhǔn)量化，文章重點(diǎn)從投入角度入手，研究高校師生團(tuán)隊(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作本身的執(zhí)行效率，結(jié)合評(píng)估實(shí)踐探尋科學(xué)的評(píng)估方法、評(píng)估手段與評(píng)估技巧，從而合理縮短評(píng)估周期，節(jié)省財(cái)政經(jīng)費(fèi)，達(dá)到事半功倍的效果。

為全面貫徹落實(shí)國(guó)家精準(zhǔn)脫貧基本方略，確保脫貧成效真實(shí)可靠，安徽省于2016年12月首次啟動(dòng)脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。從27所省屬本科院校中抽調(diào)19260名師生赴16個(gè)地級(jí)市71個(gè)區(qū)、縣(含縣級(jí)市)開展為期5天左右的第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，評(píng)估基層單位上報(bào)的2016年擬脫貧戶與擬出列村是否達(dá)到脫貧、出列標(biāo)準(zhǔn)。由筆者負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)評(píng)估的D鎮(zhèn)，下轄9個(gè)行政村，共2746戶，合計(jì)9865人。該鎮(zhèn)2016年擬出列1個(gè)行政村，擬脫貧150戶，計(jì)493人。

一、文獻(xiàn)梳理與研究的創(chuàng)新點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，投入了豐碩的公共資源，其扶貧績(jī)效是政府、學(xué)界和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。各級(jí)黨委、政府是精準(zhǔn)扶貧工作的主要引領(lǐng)者、推動(dòng)者和責(zé)任者，如何考量精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效，政府不能扮演運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，其扶貧治理績(jī)效評(píng)估需要在第三方主導(dǎo)下進(jìn)行。作為一種外部制衡機(jī)制，理論上第三方評(píng)估可以有效地削弱政府自評(píng)的缺陷，提升評(píng)估結(jié)果的客觀性與可信度。第三方評(píng)估領(lǐng)域代表性研究成果有：段紅梅肯定了第三方評(píng)估政府績(jī)效的內(nèi)在價(jià)值，并針對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估中的障礙，提出應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建高效的政府績(jī)效評(píng)估模式。[4]徐雙敏認(rèn)為第三方評(píng)估是政府績(jī)效管理的重要手段。評(píng)估績(jī)效與第三方的權(quán)威性、專業(yè)性相關(guān)，與第三方所處的行政和社會(huì)環(huán)境相關(guān)聯(lián)。[5]汪三貴、曾小溪、殷浩棟基于評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)踐，從評(píng)估方案的制定、組織實(shí)施、數(shù)據(jù)處理等角度入手?jǐn)M訂了第三方評(píng)估行為規(guī)范，并從資金依賴、制度缺失、成果運(yùn)用等方面闡述了第三方評(píng)估亟待解決的問題。[6]張琦、史志樂認(rèn)為科學(xué)的貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系是貧困有序退出機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，構(gòu)建貧困有序退出和第三方評(píng)估的綜合系統(tǒng)，有助于精準(zhǔn)脫貧工作有序開展。[7]李延從精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核的效率、公平角度出發(fā)，闡述當(dāng)前績(jī)效考核辦法中精準(zhǔn)度欠佳的問題，并給出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。[8]李侑峰從流程、方法、信息等子系統(tǒng)入手構(gòu)建具有精準(zhǔn)性、科學(xué)性和動(dòng)態(tài)性的精準(zhǔn)扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。[9]侯莎莎以PV—GPG理論為支撐，從價(jià)值、指標(biāo)、組織、技術(shù)支撐和績(jī)效環(huán)境五個(gè)方面著手建構(gòu)評(píng)估體系，對(duì)政府扶貧、貧困戶脫貧績(jī)效予以評(píng)估。[10]程燕林探討了第三方評(píng)估的內(nèi)涵、第三方評(píng)估獨(dú)立性的表現(xiàn)形式及保障第三方評(píng)估獨(dú)立性的方法。[11]孟志華、李曉冬認(rèn)為第三方評(píng)估可以有效彌補(bǔ)政府自評(píng)的缺陷，完善政府績(jī)效評(píng)估體系，提高評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與公信力，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。[12]

上述研究成果總體上肯定了第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估政府治理績(jī)效的現(xiàn)實(shí)意義和內(nèi)在價(jià)值，分析了可能影響第三方評(píng)估績(jī)效的外因和內(nèi)因，并從多角度探討了如何優(yōu)化評(píng)估制度、改進(jìn)組織管理，從而提高監(jiān)測(cè)評(píng)估的績(jī)效，推進(jìn)公共治理水平的現(xiàn)代化。上述研究成果鮮有從精準(zhǔn)脫貧的角度來探討第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估小組評(píng)估工作本身的獨(dú)立性與效率，即筆者擬研究的績(jī)效問題，因此，從視角與內(nèi)容上看，本文有創(chuàng)新之處。研究成果的現(xiàn)實(shí)意義(內(nèi)在價(jià)值)在于：安徽省精準(zhǔn)脫貧第三方評(píng)估方案與實(shí)踐具有推廣性和可持續(xù)性。*2017年安徽省繼續(xù)開展精準(zhǔn)脫貧“第三方”監(jiān)測(cè)評(píng)估工作；2017年海南、甘肅、湖北、江蘇、西藏等省(自治區(qū))業(yè)已開展脫貧攻堅(jiān)“第三方”監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

二、監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容與脫貧標(biāo)準(zhǔn)

《安徽省2016年度脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估實(shí)施方案》(皖扶辦〔2016〕115號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施方案”)圍繞貧困戶、貧困村、貧困縣三個(gè)層面設(shè)置監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)(表1、表2)。*本次監(jiān)測(cè)評(píng)估不涉及貧困縣摘帽問題，因此，重點(diǎn)介紹對(duì)貧困戶、貧困村監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。本次監(jiān)測(cè)評(píng)估的范圍包括兩部分：一是過程監(jiān)評(píng)；二是結(jié)果評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估脫貧成效。通過過程、結(jié)果的監(jiān)測(cè)評(píng)估，核實(shí)年度擬出列村能否出列、擬脫貧戶是否存在“被脫貧”的現(xiàn)象。監(jiān)測(cè)評(píng)估的主要內(nèi)容有如下四個(gè)方面：精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用情況及減貧效果。

所謂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是指在評(píng)價(jià)活動(dòng)中應(yīng)用于對(duì)象的界限和價(jià)值尺度，評(píng)價(jià)的因素是否客觀是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)的重要依據(jù)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是事物質(zhì)變過程中量的規(guī)定性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)活動(dòng)方案的核心部分，是人們價(jià)值認(rèn)識(shí)的反映，它表明人們可以忽視什么、需要重視什么，具有引導(dǎo)被評(píng)價(jià)者向何處努力的作用。本次監(jiān)測(cè)評(píng)估實(shí)踐以省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)值為參照，將評(píng)估結(jié)果與省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比較，判斷貧困人口能否脫貧、貧困村是否達(dá)到出列條件。

(一)貧困戶脫貧的省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)值

本次監(jiān)測(cè)評(píng)估圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(家庭年人均純收入)、基本生活需要指標(biāo)(住房、飲水和醫(yī)療)、發(fā)展指標(biāo)(小學(xué)、中學(xué)教育)、脫貧程序和群眾滿意度五個(gè)方面設(shè)置貧困戶脫貧的“硬性”內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。

表1 貧困戶脫貧“硬性”內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

資料來源：根據(jù)“安徽省脫貧攻堅(jiān)貧困戶年末核查表”整理獲得。

(二)貧困村出列的省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)值

貧困人口脫貧是貧困村出列的條件之一，此外，行政村有無特色產(chǎn)業(yè)、村集體有無穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)改善情況也是貧困村能否出列的重要考核指標(biāo)。

表2 貧困村出列“硬性”內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

資料來源：根據(jù)“安徽省脫貧攻堅(jiān)貧困村出列年末核查表”整理獲得。

三、監(jiān)測(cè)評(píng)估的基本方法

精準(zhǔn)脫貧第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估有兩種基本方法：一是評(píng)估數(shù)據(jù)的獲取方法，二是評(píng)估數(shù)據(jù)的分析方法。前者是通過典型調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查、抽樣調(diào)查和個(gè)案調(diào)查等方式獲取貧困戶、貧困村相關(guān)信息，它是精準(zhǔn)脫貧第三方評(píng)估的主要環(huán)節(jié)；后者是在數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，通過描述性分析、統(tǒng)計(jì)推斷分析和量化分析等方式發(fā)掘現(xiàn)象的成因與本質(zhì)、驗(yàn)證規(guī)律、特征與績(jī)效，是優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)鍵。本次監(jiān)測(cè)評(píng)估通過對(duì)所有貧困戶全面調(diào)查的方式驗(yàn)證基層政府填報(bào)的脫貧信息是否屬實(shí)，依照省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)值研判是否達(dá)到“戶脫貧”“村出列”標(biāo)準(zhǔn)。

(一)對(duì)擬脫貧戶主要采取入戶走訪調(diào)查的方式進(jìn)行核實(shí)。監(jiān)測(cè)評(píng)估人員2人為1組，在當(dāng)?shù)刂辽?名村組干部的陪同下，對(duì)各縣(市、區(qū))上報(bào)的2016年脫貧戶開展入戶走訪和實(shí)地查看。監(jiān)測(cè)評(píng)估小組依據(jù)“脫貧攻堅(jiān)貧困戶年末核查表”逐一核實(shí)，詳細(xì)了解貧困戶的家庭情況、主要致貧原因、識(shí)別情況、幫扶責(zé)任人的幫扶情況、幫扶措施落實(shí)情況、“兩不愁三保障”情況、家庭收支和脫貧成效等信息。

(二)對(duì)貧困村主要采取召開村級(jí)座談會(huì)、查閱資料、實(shí)地查看的方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。監(jiān)測(cè)評(píng)估人員(老師和學(xué)生各1名)通過召開座談會(huì)和查閱資料，對(duì)照“脫貧攻堅(jiān)貧困村出列年末核查表”，全面了解貧困村的基本情況、幫扶責(zé)任落實(shí)情況、2014—2016年到村到戶扶貧項(xiàng)目資金和幫扶措施落實(shí)情況、脫貧成效等方面的信息，對(duì)村級(jí)項(xiàng)目實(shí)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況進(jìn)行實(shí)地查看。

四、監(jiān)測(cè)評(píng)估績(jī)效的影響因素分析

獨(dú)立性與評(píng)估小組本身的工作效率是文章研究的核心。評(píng)估實(shí)踐往往會(huì)遭遇來自多層級(jí)、多方面且難以規(guī)避的、極可能影響評(píng)估小組獨(dú)立開展工作的行政力量與人情因素的干擾。此外，受多重因素影響，評(píng)估小組的工作效率、效果可能尚未達(dá)到政策預(yù)期，有進(jìn)一步優(yōu)化的空間?；谠u(píng)估實(shí)踐，筆者把上述制約評(píng)估績(jī)效的因素歸結(jié)為兩個(gè)方面：制度因素與組織管理因素。

(一)制度因素

1.對(duì)第三方缺乏有效的正向激勵(lì)與負(fù)向懲處機(jī)制

《安徽省脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估辦法》(皖政辦秘〔2016〕212號(hào))關(guān)于工作考核的規(guī)定：對(duì)評(píng)估工作優(yōu)秀的高校給予通報(bào)，省教育廳將考核結(jié)果納入單位年度綜合考核內(nèi)容。[13]根據(jù)抽樣調(diào)查，各高校就本次精準(zhǔn)脫貧監(jiān)測(cè)評(píng)估工作并未出臺(tái)專門的激勵(lì)、懲處辦法，省教育廳對(duì)各高校的年度考核結(jié)果與監(jiān)測(cè)評(píng)估帶隊(duì)老師、學(xué)生無直接關(guān)聯(lián)性。激勵(lì)政策不到位和懲處機(jī)制的缺失可能誘發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)估人員產(chǎn)生“干好干壞一個(gè)樣，完成數(shù)字任務(wù)”的思想。如果評(píng)估工作人員被這種思想引領(lǐng)，將工作方法由實(shí)地調(diào)查、核實(shí)信息變成簡(jiǎn)單的填報(bào)數(shù)據(jù)、資料，不僅會(huì)使精準(zhǔn)脫貧第三方考核工作失去意義，而且還會(huì)誘發(fā)基層扶貧干部不務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作造成負(fù)面影響。

2.部分評(píng)估指標(biāo)復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)精準(zhǔn)評(píng)估工作構(gòu)成挑戰(zhàn)

首先，依據(jù)貧困人口脫貧的“硬性”標(biāo)準(zhǔn)，家庭年人均純收入穩(wěn)定超過3100元，且總收入要大于或等于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、貧困戶教育和醫(yī)療大額費(fèi)用支出之和?？偸杖氚üべY性收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入，每項(xiàng)收入又細(xì)分為若干個(gè)核查指標(biāo)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出為家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)折舊、稅金及上交承包費(fèi)用的總和。人均純收入為總收入減去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用支出除以家庭人口數(shù)。上述總收入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性支出核查指標(biāo)過于復(fù)雜、細(xì)化、專業(yè)，對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估人員和核查對(duì)象構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另外，貧困戶住房只有達(dá)到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年印發(fā)的《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則(試行)》中“A、B”級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，方可認(rèn)定為安全住房?！癆、B”級(jí)認(rèn)定不但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，而且僅憑目測(cè)難以準(zhǔn)確定性。對(duì)于無土木工程專業(yè)背景和施工經(jīng)驗(yàn)的師生而言，無疑是巨大挑戰(zhàn)。

3.省內(nèi)高校作為第三方開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，其獨(dú)立性難以保障

為了便于對(duì)近2萬名評(píng)估工作人員安排與管理，本次第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估采取就近原則安排工作任務(wù)，南部、中部、北部高校分別負(fù)責(zé)皖南、皖中和皖北片區(qū)的監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。本次評(píng)估采取了兩種方案：一是安排兩所相鄰地市高校進(jìn)行交叉互評(píng)工作；二是“就近、非交叉”安排評(píng)估任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)十分重要的政治任務(wù)，本次第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估工作得到了各地市黨、政主要負(fù)責(zé)人的高度重視。省屬院校的發(fā)展離不開地方黨委、政府的支持，并且地方政府間還存在競(jìng)爭(zhēng)合作的關(guān)系，因此可能出現(xiàn)以下兩種情況。情況一：理論上，兩地市級(jí)政府可能通過行政權(quán)力影響評(píng)估人員，采取“互投贊成票”的方式達(dá)成脫貧目標(biāo)；情況二：理論上，即使可以有效避免因行政權(quán)力導(dǎo)致的“互投贊成票”現(xiàn)象的發(fā)生，但是區(qū)域行政關(guān)系、區(qū)域人脈關(guān)系等可能影響評(píng)估績(jī)效的結(jié)果。因此，一旦出現(xiàn)上述任何一種情況，省內(nèi)高校監(jiān)測(cè)評(píng)估省內(nèi)政府精準(zhǔn)脫貧工作的獨(dú)立性就難以保障。

4.村級(jí)座談會(huì)召開時(shí)間、參會(huì)人員不明確，監(jiān)測(cè)評(píng)估工作陷入被動(dòng)局面

“實(shí)施方案”規(guī)定：貧困村主要采取召開座談會(huì)、查閱資料、實(shí)地查看的方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。至于何時(shí)召開座談會(huì)，何人參加座談會(huì)，“實(shí)施方案”未做具體說明?；鶎臃鲐毟刹坎粌H具備相對(duì)豐富的扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，而且有靈活應(yīng)對(duì)上級(jí)各種檢查的工作方法。若村級(jí)座談會(huì)召開時(shí)間被基層政府有意確定在評(píng)估小組進(jìn)村工作首日，參會(huì)人員也由基層扶貧干部確定，在信息、基層工作經(jīng)驗(yàn)不對(duì)等的基礎(chǔ)上，評(píng)估小組可能會(huì)存在被“對(duì)手”牽著鼻子走的感覺，難以通過座談會(huì)了解基層扶貧工作的真實(shí)情況，從而使監(jiān)測(cè)評(píng)估工作陷入被動(dòng)局面。

(二)組織管理因素

1.與部分評(píng)估對(duì)象直接有效溝通難度大，評(píng)估績(jī)效缺乏有力保障

近年來，農(nóng)村有文化基礎(chǔ)的青壯年季節(jié)性外流現(xiàn)象十分普遍。本次監(jiān)測(cè)評(píng)估的時(shí)間段為農(nóng)閑時(shí)節(jié)，絕大部分青壯年外流，留守老人、兒童在該時(shí)間段所占比例較高。當(dāng)監(jiān)測(cè)評(píng)估人員問到家庭收入來源及數(shù)額、重大支出項(xiàng)目及金額、致貧原因、幫扶責(zé)任人幫扶頻率及措施、幫扶項(xiàng)目及效益等相關(guān)信息時(shí)，留守老人、兒童無力完整應(yīng)答。此時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)的村、組干部則予以提示或代其解答。為確保評(píng)估結(jié)果的相對(duì)客觀性，監(jiān)測(cè)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組要求評(píng)估師生電話聯(lián)系外出務(wù)工人員，進(jìn)一步核實(shí)相關(guān)信息。由于通話時(shí)間屬對(duì)方工作時(shí)間或評(píng)估小組工作人員手機(jī)號(hào)碼歸屬地非對(duì)方家鄉(xiāng)所在地，經(jīng)常出現(xiàn)聯(lián)系不上或即使聯(lián)系上也無法獲得較為全面的信息的情況，這也直接影響評(píng)估績(jī)效。

2.評(píng)估對(duì)象居住分散、居住地地理及交通條件差異巨大，導(dǎo)致評(píng)估工作進(jìn)度不一，精準(zhǔn)評(píng)估壓力大

一些山區(qū)村民居住分散，部分尚未異地搬遷的貧困戶居于山頂，通往山底的道路硬化嚴(yán)重。“實(shí)施方案”要求評(píng)估小組要逐戶核實(shí)，詳細(xì)了解貧困戶的家庭基本信息，尤其要重點(diǎn)查看山區(qū)住房是否安全。評(píng)估小組穿山而行，不僅進(jìn)度慢，如遇惡劣天氣，還存在人身安全隱患。實(shí)踐中，為便于管理，一般要求同一個(gè)二級(jí)學(xué)院參加評(píng)估的師生同步返程，而這些師生可能分散于幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通條件差異大，如果同步返程，可能誘發(fā)趕進(jìn)度現(xiàn)象，精準(zhǔn)評(píng)估效果將受到影響。

3.帶隊(duì)老師、學(xué)生的培訓(xùn)不充分，缺乏扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，難以確保第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估的績(jī)效

“精準(zhǔn)扶貧”作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)大學(xué)師生來說并不陌生。但是，如何開展精準(zhǔn)脫貧監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，對(duì)評(píng)估小組來說則是一項(xiàng)全新的任務(wù)。開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作前，學(xué)校選派部分老師赴省城集訓(xùn)，并帶回培訓(xùn)材料。之后，學(xué)校安排全體參評(píng)師生集中培訓(xùn)。但短暫的集中培訓(xùn)難以有效指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐，監(jiān)測(cè)評(píng)估小組進(jìn)入角色慢，還可能囿于被評(píng)估主體擬訂的評(píng)估思路、節(jié)奏，這給主動(dòng)、創(chuàng)新地開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作構(gòu)成挑戰(zhàn)。

五、提升監(jiān)測(cè)評(píng)估績(jī)效的總體思路與具體對(duì)策

第三方評(píng)估的初衷是由相對(duì)獨(dú)立的第三方考評(píng)政府的精準(zhǔn)脫貧工作，確?！懊撜尕?，真脫貧”的政策效果，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)人民一道邁入全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大承諾。第三方評(píng)估能夠很好地避免局內(nèi)人考核帶來的種種弊端，使評(píng)估結(jié)論更加客觀公正。通過第三方評(píng)估，政府亦能及時(shí)發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)工作中存在的亟待解決的問題。

(一)總體思路

問題的客觀存在是提出對(duì)策的前提，對(duì)策與問題有邏輯上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。影響評(píng)估績(jī)效的制度因素需要在省級(jí)政府主導(dǎo)下優(yōu)化，而組織管理因素則需要高校與基層政府?dāng)y手推進(jìn)。通過各級(jí)政府及高校聯(lián)手，優(yōu)化“實(shí)施方案”，科學(xué)安排評(píng)估任務(wù)，消除或減弱制度與組織管理中的不利因素對(duì)評(píng)估工作造成的負(fù)面影響，提升第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估績(jī)效，助力精準(zhǔn)脫貧。

(二)具體對(duì)策

1.構(gòu)建獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)第三方予以績(jī)效考核

無獎(jiǎng)懲機(jī)制或獎(jiǎng)懲機(jī)制不到位可能誘導(dǎo)第三方為完成數(shù)字任務(wù)而產(chǎn)生不負(fù)責(zé)任的行為。精準(zhǔn)扶貧作為國(guó)家戰(zhàn)略，是“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)工作，精準(zhǔn)扶貧工作的成效對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)偉大的中國(guó)夢(mèng)有重大影響。作為精準(zhǔn)扶貧工作的重要一環(huán)，精準(zhǔn)脫貧考核則顯得極其重要。監(jiān)測(cè)評(píng)估工作周期短、任務(wù)重、壓力大，尤其是皖南山區(qū)部分村落車輛通行不便，遇惡劣天氣登山開展工作亦存在一定的人身安全隱患。因此，安徽省扶貧辦、安徽省教育廳、安徽?qǐng)F(tuán)省委不僅要對(duì)工作優(yōu)秀的監(jiān)測(cè)評(píng)估單位給予通報(bào)，還要對(duì)單位和個(gè)人給予表彰。安徽省教育廳不僅要將考核結(jié)果納入高校年度綜合考核內(nèi)容，各院校也要將考核結(jié)果納入教師年度工作考核內(nèi)容，并對(duì)參與評(píng)估工作的學(xué)生在綜合測(cè)評(píng)方面予以加分。有獎(jiǎng)必有罰，獎(jiǎng)罰要分明。對(duì)于工作效率低、責(zé)任意識(shí)差、失職、行為失范等個(gè)體亦要給予相應(yīng)的批評(píng)與懲戒。

2.優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估的可操作性

評(píng)估工作的主力來自不同專業(yè)背景且無工作經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生，貧困戶戶主文化水平總體偏低，且評(píng)估工作周期短、任務(wù)重，因此，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)通俗易懂，便于操作。例如，收入指標(biāo)可優(yōu)化為四個(gè)主要部分：(1)務(wù)工收入，包括外出務(wù)工和本地務(wù)工；(2)家庭種植、養(yǎng)殖、經(jīng)營(yíng)收入，鑒于不同地區(qū)種植、養(yǎng)殖品種的差異化，核查指標(biāo)不必一一列舉；(3)政府各類補(bǔ)貼、補(bǔ)助；(4)土地、現(xiàn)金流等形成的財(cái)產(chǎn)收益。關(guān)于支出指標(biāo)建議剔除生產(chǎn)性固定資產(chǎn)折舊和稅金兩項(xiàng)。理由：一是農(nóng)業(yè)機(jī)械、鋤頭、鐮刀等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性工具的使用年限難以準(zhǔn)確度量，即使失去農(nóng)用價(jià)值，其作為廢品仍可以在市場(chǎng)上交易，交易價(jià)格難以測(cè)算；二是我國(guó)的稅制不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)以隱蔽稅為主，且貧困戶享受國(guó)家減免稅政策，征稅數(shù)額難以準(zhǔn)確計(jì)量?？傊瑑?yōu)化收入指標(biāo)、剔除不合理的支出指標(biāo)不僅降低了核查難度，提升了監(jiān)測(cè)評(píng)估效能，而且也可以適度減輕基層干部統(tǒng)計(jì)壓力。至于住房、飲水的安全性核查，建議在評(píng)估小組粗評(píng)的基礎(chǔ)上，對(duì)部分可能存在安全隱患的房屋、水源，通過政府購買服務(wù)的方式集中交由專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士做進(jìn)一步評(píng)估可能更為合適。

3.省際監(jiān)測(cè)評(píng)估，進(jìn)一步增強(qiáng)第三方的獨(dú)立性

為有效弱化區(qū)域行政關(guān)系、區(qū)域人脈關(guān)系對(duì)評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果的客觀性造成的負(fù)面影響，建議由中央扶貧辦牽頭，開展省際監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，增強(qiáng)第三方的獨(dú)立性，有效保障監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果的客觀性。為便于管理，適度節(jié)省評(píng)估資源，筆者認(rèn)為：臨近省份非交叉式監(jiān)測(cè)評(píng)估的方式可能更為合適，它既保障了第三方的相對(duì)獨(dú)立性，又可以有效避免省內(nèi)交叉式互評(píng)可能產(chǎn)生的“互投贊成票”行為對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果的客觀性造成負(fù)面影響。

4.明確村級(jí)座談會(huì)召開時(shí)間、參會(huì)人員，變被動(dòng)為主動(dòng)

召開村級(jí)座談會(huì)作為監(jiān)測(cè)評(píng)估的方法之一，對(duì)于評(píng)估小組全面了解貧困村的基本情況、幫扶責(zé)任落實(shí)情況、到村到戶扶貧項(xiàng)目資金和幫扶措施開展情況、脫貧成效、村級(jí)項(xiàng)目實(shí)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r有重要意義。鑒于評(píng)估小組扶貧經(jīng)驗(yàn)、工作技巧與基層扶貧干部的非對(duì)稱性，建議村級(jí)座談會(huì)的召開時(shí)間、參會(huì)人員由各評(píng)估小組擬訂，并與基層政府協(xié)商確定，從而賦予評(píng)估小組主動(dòng)權(quán)。村級(jí)座談會(huì)召開時(shí)間應(yīng)安排在評(píng)估小組熟悉了部分評(píng)估對(duì)象基本信息及掌握了一定的工作技巧之后為宜，建議安排在評(píng)估時(shí)間段的中后期。

5.協(xié)調(diào)安排評(píng)估小組與評(píng)估對(duì)象直接有效的溝通方式

為了更好地保障評(píng)估結(jié)果的客觀性，需要協(xié)調(diào)安排評(píng)估工作人員與有知識(shí)、有文化的新一代貧困戶戶主“面對(duì)面”溝通，系統(tǒng)了解致貧原因、幫扶情況、家庭收支、滿意度等基本信息。協(xié)調(diào)安排“面對(duì)面”交流的方案有三個(gè)：一是評(píng)估時(shí)間段后移，可安排于春種、秋收季；二是提前通知外出務(wù)工的擬脫貧戶，協(xié)商安排一名戶主適時(shí)返程，配合核查、評(píng)估工作，往返交通費(fèi)、誤工費(fèi)由公共財(cái)政承擔(dān)；三是在評(píng)估小組進(jìn)村入戶工作前及評(píng)估工作過程中，由所在村村干部負(fù)責(zé)聯(lián)系外出務(wù)工的擬脫貧戶戶主，與其協(xié)商確定具體時(shí)間點(diǎn)，可通過視頻的方式予以溝通。為了盡量避免評(píng)估工作對(duì)高校正常教學(xué)秩序的影響，融合第二、第三種方案可能是最佳選擇。

6.根據(jù)村民居住的分散程度，合理安排評(píng)估任務(wù)與評(píng)估周期

不能簡(jiǎn)單地按評(píng)估戶數(shù)與評(píng)估師生的既定比例安排監(jiān)測(cè)評(píng)估任務(wù)，要綜合考慮評(píng)估區(qū)域交通狀況、居住分散程度等因素。在評(píng)估實(shí)踐中，同一院系的師生可能會(huì)被分到兩個(gè)或兩個(gè)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，由于受上述多重因素的制約，各小組工作效率可能會(huì)有明顯差異。若簡(jiǎn)單地按評(píng)估戶數(shù)與工作人員的比例安排監(jiān)測(cè)評(píng)估任務(wù)，為了同步返程、管理方便，節(jié)奏慢的評(píng)估小組極可能出現(xiàn)人為趕進(jìn)度現(xiàn)象，對(duì)評(píng)估工作的質(zhì)量構(gòu)成挑戰(zhàn)。對(duì)此，提出三條解決方案：一是對(duì)交通條件差、居住相對(duì)分散的地區(qū)適度增加評(píng)估力量；二是構(gòu)建獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)、鼓勵(lì)評(píng)估小組間相互幫扶、相互支持；三是適度擴(kuò)充預(yù)算，增開返程班次，使各評(píng)估小組亦可非同步返程。筆者認(rèn)為，融合第一、第二條方案可能更為合理，因?yàn)槿诤虾蟮姆桨赣腥缦聝?yōu)點(diǎn)：相對(duì)公平地分配了工作任務(wù)；發(fā)揚(yáng)了互幫互助和團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神；同步返程，方便管理，節(jié)約經(jīng)費(fèi)。

7.優(yōu)選精干力量，加強(qiáng)培訓(xùn)，提升監(jiān)測(cè)評(píng)估的績(jī)效

對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序的熟知以及對(duì)工作方法與技巧的熟練運(yùn)用，僅憑一次動(dòng)員會(huì)、一次集中培訓(xùn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。非專業(yè)、無經(jīng)驗(yàn)的第三方評(píng)估小組在實(shí)際工作中難以發(fā)現(xiàn)隱性問題，難以化被動(dòng)為主動(dòng)。對(duì)此提出兩條解決方案：一是省扶貧辦牽頭，聘請(qǐng)與擬評(píng)估地區(qū)無利益關(guān)系的基層扶貧干部或駐村扶貧的高校教師為培訓(xùn)師，在監(jiān)測(cè)評(píng)估工作正式開始前，對(duì)評(píng)估師生進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，指導(dǎo)評(píng)估團(tuán)隊(duì)挖掘可能存在的隱性問題，使其化被動(dòng)為主動(dòng)，確保監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果的客觀性；二是為每一個(gè)相對(duì)獨(dú)立*評(píng)估實(shí)踐中，一般是一個(gè)小組負(fù)責(zé)一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。的評(píng)估小組配備一名與擬評(píng)估地區(qū)無利益關(guān)聯(lián)的基層扶貧干部，由其牽頭開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，并對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀性負(fù)責(zé)。上述方案既可以有效提升監(jiān)測(cè)評(píng)估的精準(zhǔn)度，又可以對(duì)基層下一年度的精準(zhǔn)扶貧工作施加壓力，促使扶貧干部高度負(fù)責(zé)，塑造踏踏實(shí)實(shí)的工作作風(fēng)，做到“扶真貧，真扶貧”。

理論上，由相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估地方政府的精準(zhǔn)扶貧工作，可以有效地削弱政府自我評(píng)估的內(nèi)在缺陷。通過第三方評(píng)估，可施壓于地方政府，鞭策扶貧干部“扶真貧，真扶貧”，締造較高的評(píng)估績(jī)效。然而，評(píng)估實(shí)踐中由于評(píng)估制度本身和監(jiān)測(cè)評(píng)估組織管理環(huán)節(jié)的瑕疵，第三方評(píng)估工作的獨(dú)立性和評(píng)估效率未充分展現(xiàn)。安徽省第三方評(píng)估工作在省內(nèi)開創(chuàng)了學(xué)界(高校)評(píng)估政策實(shí)踐部門(政府)精準(zhǔn)扶貧工作的先河，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的深入、高效推進(jìn)以及打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要意義，其政策動(dòng)機(jī)和評(píng)估實(shí)踐的內(nèi)在價(jià)值是值得肯定的。但是，如何優(yōu)化評(píng)估制度、改善組織管理方式、重塑第三方獨(dú)立性身份、確保高績(jī)效地開展精準(zhǔn)脫貧考核工作可能是值得進(jìn)一步探討與商榷的課題。

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