曹亞娟 張少哲 周長城

(武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430072)

盡管同丹麥、挪威和瑞典有地理和語言上的差異，但就社會(huì)福利體系而言，它們均屬于斯堪的納維亞或北歐福利體系。與其他福利體系相比較，北歐福利體系的主要特征體現(xiàn)為從對(duì)個(gè)人收入的依賴轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)生產(chǎn)和消費(fèi)的強(qiáng)調(diào)。最重要的是，整個(gè)北歐體系在提供普惠式社會(huì)保障上被認(rèn)為是極具特色的。在北歐國家，社會(huì)保障被認(rèn)為是由政府提供的服務(wù)于社會(huì)各階層尤其是老人兒童的服務(wù)體系。這些北歐國家是“社會(huì)服務(wù)性的國家”而不僅僅是“提供社會(huì)保險(xiǎn)的國家”，[1]其中芬蘭以“普惠主義”為基本思想和原則構(gòu)建社會(huì)保障體系。*遺憾的是，現(xiàn)有的介紹國外社會(huì)保障體系的文獻(xiàn)多以瑞典、德國、美國、日本、韓國為對(duì)象，鮮少涉及芬蘭。

一、芬蘭社會(huì)保障體系中的普惠主義及其文化根基

(一)普惠主義

普遍性權(quán)利賦予所有民眾獲得社會(huì)服務(wù)和保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，除了年齡階段的不同沒有其他差異性；而特殊性權(quán)利只服務(wù)于某些特殊的社會(huì)群體，常常按照需求和價(jià)值來劃分。[2]基于這一思想，普惠主義最基本的特征就是其服務(wù)對(duì)象不僅有窮人，還包括社會(huì)中的其他所有成員。在普惠主義的社會(huì)保障體系中，所有人都有所依、能受益，所有人也都有義務(wù)付出。[3]因此，普惠式的社會(huì)保障政策在芬蘭一經(jīng)推出，就受到人民群眾的擁護(hù)。這也導(dǎo)致了日后在政策上的變革異常艱難。

那么，社會(huì)保障體系中的普惠主義到底是什么？根據(jù)Sainbury的觀點(diǎn)，普惠主義至少包含以下六個(gè)要素：(1)有社會(huì)保障服務(wù)的公共體系；(2)社會(huì)保障體系在全社會(huì)提供統(tǒng)一的服務(wù)；(3)服務(wù)的對(duì)象是全體公民，無論他們是何經(jīng)濟(jì)狀況、性別和民族等身份背景；(4)公民獲得社會(huì)保障準(zhǔn)入機(jī)會(huì)有明確的法律保障；(5)社會(huì)保障服務(wù)的使用是免費(fèi)的；(6)社會(huì)保障服務(wù)真正用在了有需要的大多數(shù)人身上。[4]當(dāng)滿足以上所有或者大部分條件時(shí)，普惠主義增強(qiáng)；反之，減弱。

芬蘭普惠式的社會(huì)保障體系不是一蹴而就的，亦非政策制定者在某個(gè)時(shí)期一時(shí)腦熱的想法，它根植于芬蘭的歷史文化之中，和在社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段涌現(xiàn)的思想、運(yùn)動(dòng)、改革以及其他一切內(nèi)外部條件，共同作用并推動(dòng)社會(huì)保障走向普惠主義。

(二)宗教改革、民族運(yùn)動(dòng)和女性主義的發(fā)展

與其他北歐國家一樣，宗教改革促進(jìn)了政府福利責(zé)任的增長、公民權(quán)利的外移、行會(huì)和互助會(huì)的發(fā)展成熟，而這些又促進(jìn)了社會(huì)保險(xiǎn)雛形的形成。與其他北歐國家不同的是，芬蘭的政府形成和發(fā)展相對(duì)遲緩，一方面因?yàn)橛腿鸬鋸?2世紀(jì)到1809年持續(xù)霸權(quán)，另一方面因?yàn)榉姨m一直受到俄國的控制直到1917年沙皇倒臺(tái)。芬蘭的民族主義也因此非常鼓勵(lì)國民間團(tuán)結(jié)一致，并認(rèn)為國家應(yīng)代表全體國民利益。

在19世紀(jì)，大多數(shù)生活在芬蘭農(nóng)村的農(nóng)耕者要么不能獨(dú)立，要么就是佃農(nóng)，總之非常貧困。這一時(shí)期增長速度最快的是由流動(dòng)的農(nóng)業(yè)工人構(gòu)成的“無產(chǎn)階級(jí)”(landless people)。饑荒時(shí)有發(fā)生，女性成為饑荒時(shí)期重要的勞動(dòng)力。1867年到1868年的饑荒雖然是舉國的大災(zāi)難，但也孕育了集體行動(dòng)的觀念和意識(shí)。

到了19世紀(jì)后半期，一系列的人民運(yùn)動(dòng)和集體行動(dòng)蓬勃發(fā)展，工人聯(lián)合會(huì)、青年俱樂部以及婦女聯(lián)盟等民間組織紛紛成立。人民運(yùn)動(dòng)集中爆發(fā)最終導(dǎo)致民族獨(dú)立。這一時(shí)期，婦女也積極參與到了全國范圍內(nèi)的重要運(yùn)動(dòng)中。[5]因而，這些民主和民族運(yùn)動(dòng)為包括男性和女性在內(nèi)的全體民眾參與社會(huì)發(fā)展提供了平等的機(jī)會(huì)。

民族運(yùn)動(dòng)的另一個(gè)重要產(chǎn)物是1906年的議會(huì)制度改革，改革后的芬蘭成年男女獲得了平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。芬蘭是歐洲最早、世界第三個(gè)保障女性選舉權(quán)的國家。[6]然而1918年內(nèi)戰(zhàn)之后，廣大群眾被統(tǒng)治階級(jí)壓制，這些民權(quán)和女權(quán)的成就隨后遭遇挫折。在20世紀(jì)二三十年代，商貿(mào)聯(lián)合會(huì)和左翼政黨的影響力被嚴(yán)重削弱。統(tǒng)治階級(jí)開始在中央和地方全面使用國家機(jī)器，來保障通過他們意志力構(gòu)建的社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。

(三)作為紐帶的第三方社會(huì)組織

19世紀(jì)60年代的大饑荒迫使政府構(gòu)建更加適用的救濟(jì)制度。芬蘭政府以英國維多利亞濟(jì)貧法為藍(lán)本，對(duì)貧困群體進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，建立救濟(jì)院收留被認(rèn)定為貧困的人們。1880年后的近60年間，由中央政府低息貸款、地方政府建設(shè)的救濟(jì)院達(dá)240家。[7]社會(huì)中孤兒和無依靠的老人的數(shù)量逐漸減少。

1922年的濟(jì)貧法改變了救濟(jì)院的道德觀和專業(yè)化水平，救濟(jì)院逐漸變成只收容老年人的“市政之家”。其他社會(huì)成員的福利需求都被推給了慈善機(jī)構(gòu)和中央政府。這種做法在隨后的20年間都保持不變，地方社會(huì)福利的服務(wù)局限于為老年人建設(shè)“市政之家”上，芬蘭社會(huì)保障政策陷入停滯。與此同時(shí)，另一股新興的力量迅速發(fā)展并推動(dòng)了芬蘭社會(huì)福利的發(fā)展。伴隨著19世紀(jì)后半期工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，慈善捐贈(zèng)組織迎來了發(fā)展的黃金時(shí)代。很多由資本家的太太們或者工人階級(jí)自助會(huì)成立的志愿者組織，率先建立了兒童照料機(jī)構(gòu)，如全天托兒所、幼兒園等。

由于黑格爾政治學(xué)說在芬蘭的巨大影響力，政府被認(rèn)為有義務(wù)保證公民在社區(qū)中的平等地位和階級(jí)利益。而當(dāng)政府在社會(huì)保障服務(wù)過程中存在明顯不足、無法滿足民眾需求時(shí)，志愿者組織會(huì)給予支援。從19世紀(jì)80年代開始，政治與志愿者組織的合作關(guān)系越發(fā)密切，因?yàn)檫@些非營利組織的服務(wù)由地方政府購買而不再由使用者自行負(fù)擔(dān)。社會(huì)組織在政府的資助下從事社會(huì)服務(wù)，填補(bǔ)了政府服務(wù)的空缺，縮小了政府與民眾之間的鴻溝。芬蘭社會(huì)保障體系也逐漸發(fā)展成面向全體公民提供多樣化服務(wù)的普惠式社會(huì)保障體系。

二、基于普惠主義文化的社會(huì)保障體系發(fā)展

芬蘭作為北歐福利體系國家之一，貫穿其社會(huì)保障體系的核心思想是普惠主義，即尊重全體公民獲得社會(huì)保障服務(wù)的普遍性權(quán)利。在具體實(shí)踐中，芬蘭建立專門的法律保障公民享有該項(xiàng)權(quán)利，并由政府提供統(tǒng)一的服務(wù)。這種普惠式社會(huì)保障體系的建立是芬蘭社會(huì)歷史發(fā)展的必然結(jié)果，長久以來的種種歷史事件，譬如宗教改革、民族運(yùn)動(dòng)、女性主義發(fā)展以及社會(huì)組織的興起，共同作用并塑造了芬蘭普惠式社會(huì)保障體系。但是，在不同歷史時(shí)期，芬蘭社會(huì)保障的普惠主義呈現(xiàn)程度略有不同：第二次世界大戰(zhàn)前，普惠主義并不完全，政府的社會(huì)保障服務(wù)有限，但社會(huì)組織為此做出了重要補(bǔ)充；第二次世界大戰(zhàn)后，芬蘭經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，政府在經(jīng)濟(jì)和具體服務(wù)上承擔(dān)起社會(huì)保障的主要責(zé)任，普惠式的社會(huì)保障在芬蘭得到最全面和深入的貫徹，普惠主義得以充分顯現(xiàn)；進(jìn)入21世紀(jì)后，由于社會(huì)保障需求的升級(jí)，新的普惠主義興起，非正式服務(wù)的形式和內(nèi)容不斷豐富。

(一)第二次世界大戰(zhàn)前：家庭為主，社會(huì)組織協(xié)助

由于1918年內(nèi)戰(zhàn)的創(chuàng)傷，芬蘭社會(huì)政策在隨后的20年間都處于一個(gè)停滯的狀態(tài)，只有少數(shù)陷入非常貧困境地的老人，在通過嚴(yán)格的篩選之后，有機(jī)會(huì)住進(jìn)地方政府建設(shè)的救濟(jì)院中。絕大多數(shù)民眾的社會(huì)保障主要依靠來自家庭的支持。家庭中的成年子女承擔(dān)了照顧老年父母的全部責(zé)任。這一時(shí)期，65歲以上老年人中有超過一半都同他們的子女一起居住，老年人和兒童的照料問題都在家庭內(nèi)部解決。[8]第二次世界大戰(zhàn)期間，國民稅收增加，中央政府對(duì)國民生活的諸多方面進(jìn)行直接的指導(dǎo)和管理。這一時(shí)期，芬蘭被迫同俄羅斯簽訂了2項(xiàng)不平等的和平協(xié)議，為了守護(hù)國家，政府必須將民眾團(tuán)結(jié)起來。因而，階級(jí)矛盾在這一時(shí)期變得不再那么尖銳，國家內(nèi)部依舊靠牢固的凝聚力維持著穩(wěn)定。這是這一時(shí)期芬蘭社會(huì)保障以家庭為主的首要原因。

另外一個(gè)原因則來自志愿組織和各式協(xié)會(huì)的援助。如前文所述，芬蘭發(fā)達(dá)的社會(huì)組織是普惠主義的文化根基，也為芬蘭社會(huì)保障體系做出了重要補(bǔ)充，并且在形式和內(nèi)容上引領(lǐng)了社會(huì)保障的發(fā)展。它們幫助貧困家庭的母親照顧小孩、料理家務(wù)，建立兒童照料機(jī)構(gòu)為工作的母親提供看護(hù)服務(wù)，甚至建造針對(duì)老年人的設(shè)施完善、服務(wù)周到的公寓。這些做法隨后也相繼為政府機(jī)構(gòu)所接受，成為政府多元化服務(wù)的雛形。

(二)第二次世界大戰(zhàn)后：多元化的政府保障

從20世紀(jì)50年代開始，芬蘭老年人與他們成年子女之間的責(zé)任義務(wù)關(guān)系開始轉(zhuǎn)變。1956年，新的政府津貼計(jì)劃開始實(shí)施，新計(jì)劃實(shí)施普惠式統(tǒng)一價(jià)的社會(huì)保障服務(wù)。政府在經(jīng)濟(jì)上對(duì)老年人予以大力支持。并且“市政之家”不再僅僅針對(duì)貧困老年人開放，那些自認(rèn)為有需求的老人可以通過自行繳納大部分費(fèi)用的方式成為“自費(fèi)病人”住進(jìn)來。到了20世紀(jì)70年代，成年子女徹底沒有贍養(yǎng)老年父母的義務(wù)，到一定年齡后獲得退休資格被當(dāng)作生命權(quán)的一個(gè)部分，享受政府全面、多元化的保障。[9]

在芬蘭，對(duì)老年人的機(jī)構(gòu)照顧長久以來就是社會(huì)福利的傳統(tǒng)內(nèi)容。因而，居住在機(jī)構(gòu)中的老年人比例要高于歐洲其他國家。在20世紀(jì)90年代初期，65歲以上居住在機(jī)構(gòu)中的老年人占比約為7%，但隨后由于“去機(jī)構(gòu)化”政策的實(shí)施，這一數(shù)字有所下降。其中，將近一半的老年人是在公共健康保障醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受長期照顧，另一半的老年人則是在市政當(dāng)局經(jīng)營的機(jī)構(gòu)中接受照顧。[10]

芬蘭的住家照顧在21世紀(jì)初達(dá)到世界前沿水平。在1990年前后，超過20%的65歲以上芬蘭老人接受了住家照顧，[11]但是在20世紀(jì)末，這一數(shù)字跌到3%左右(見表1)。事實(shí)上，政府在住家照顧上的總體投入并沒有減少，只是準(zhǔn)入機(jī)制變得越來越嚴(yán)格?，F(xiàn)行的住家照顧主要是針對(duì)高齡和孱弱的老人提供服務(wù)。因而，一些期望獲得住家照顧的人可能并不能輕易如愿。非政府機(jī)構(gòu)在家庭照顧領(lǐng)域提供服務(wù)的比重持續(xù)增加，包括營利和非營利的非政府機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)保障服務(wù)大約占到全芬蘭社會(huì)保障服務(wù)總體的兩成。

表1 1998年芬蘭老年人使用不同社會(huì)保障服務(wù)占比單位:%

數(shù)據(jù)來源：SOTKA。[12]

20世紀(jì)90年代以來，芬蘭針對(duì)老年人的公共支出里增長最快的是家務(wù)服務(wù)支出，10年時(shí)間內(nèi)漲幅達(dá)到3倍以上。[13]家務(wù)服務(wù)的內(nèi)容不盡相同，但是大多數(shù)都能夠?yàn)榫幼≡诠⒅械睦夏耆颂峁┧麄冃枰姆?wù)。這些公寓可能是他們購買的，也有可能是租住的。家務(wù)服務(wù)有一半都是由非政府組織提供的，另一半則是由市政當(dāng)局購買的第三方服務(wù)。這一時(shí)期，商業(yè)化的社會(huì)保障在芬蘭是非常少見的。雖然大多數(shù)情況下的社會(huì)服務(wù)都是由獨(dú)立的志愿者提供的，但是也還有不少是市政部門通過撥款的形式資助的。因而家務(wù)服務(wù)這一塊的社會(huì)保障并不是真正或完全的“準(zhǔn)私有化”的。

實(shí)際上，對(duì)大多數(shù)老年人的照料還是來自親屬們，尤其是女性親屬們。盡管大量研究都表明，這種非正式的照料因?yàn)閷I(yè)知識(shí)的不足而有很大的局限性。然而正式社會(huì)保障覆蓋率的降低必然導(dǎo)致非正式照料的增加。為了解決這個(gè)問題，政府出資購買相關(guān)培訓(xùn)，讓社會(huì)成員通過考取家庭照顧資格證書獲得專業(yè)的知識(shí)，以便對(duì)家庭成員或者其他老人、殘疾人、病人等進(jìn)行照顧，讓他們有機(jī)會(huì)繼續(xù)居住在社區(qū)的同時(shí)獲得專業(yè)的照料，即持證照顧。

芬蘭老年人的普惠式社會(huì)保障并不局限于以上內(nèi)容，當(dāng)沒有明確的權(quán)利可以獲得某項(xiàng)服務(wù)時(shí)，那些有較高需求的人就可以轉(zhuǎn)向公共服務(wù)部門尋求幫助。服務(wù)的價(jià)格由內(nèi)容決定，但是由于購買者會(huì)考慮到退休金的負(fù)擔(dān)水平，他們不會(huì)購買那些會(huì)使其陷入貧困的服務(wù)。而另一個(gè)困境是，需求不高的人往往只能獲得來自親人或配偶的非正式照顧，因?yàn)閷I(yè)的服務(wù)大多提供給了需求較高的人。

(三)21世紀(jì)：新型普惠主義

進(jìn)入新時(shí)期，芬蘭的社會(huì)保障有了一些變化：第一，地方政府通過增加選擇、指定目標(biāo)、轉(zhuǎn)包合同、非職業(yè)化和碎片化等手段限制社會(huì)保障的單位支出；第二，部分社會(huì)保障服務(wù)的費(fèi)用要由使用者自己買單，并會(huì)發(fā)展出一些針對(duì)中產(chǎn)階級(jí)及以上人群的高品質(zhì)社會(huì)保障服務(wù)；第三，由于需求的擴(kuò)大，一些非正式的照料替代了社會(huì)保障服務(wù)，比如家庭服務(wù)。[14]事實(shí)上，地方社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展了更多的服務(wù)工作，并不斷擴(kuò)大它們?cè)谛骂I(lǐng)域的影響力。同時(shí)，他們還肩負(fù)起對(duì)非正式服務(wù)、志愿服務(wù)和商業(yè)服務(wù)的資助和監(jiān)管責(zé)任。[15]正式的公共服務(wù)越來越少，直接的社會(huì)服務(wù)也越來越不易獲得，普惠式的社會(huì)保障開始偏離初衷。于是，一種新的普惠主義被提出，即建議建立公共基金和相關(guān)法規(guī)保障私有和非正式的社會(huì)服務(wù)。[16]通過經(jīng)濟(jì)和法律上的雙重約束，讓社會(huì)保障依舊在“普惠”的原則之上發(fā)揮功能，一方面在經(jīng)濟(jì)上保證服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量能夠滿足所有公民的需求，另一方面在法律上保證每一個(gè)公民都有獲得相關(guān)社會(huì)保障服務(wù)的普遍性權(quán)利。

然而，依舊有人擔(dān)心私營組織可能在很大程度上削弱“普惠”的普遍性原則，當(dāng)社會(huì)保障服務(wù)的主體轉(zhuǎn)變了，那么責(zé)任也就變的不明確了。因而需要特別指出，私有化的商業(yè)社會(huì)保障服務(wù)在芬蘭只占有很少的份額，能夠提供家庭照顧服務(wù)的私營社會(huì)保障企業(yè)更是少之又少。為了支持這類企業(yè)的成長，政府在稅收政策上給予它們極大優(yōu)惠。針對(duì)一些大的企業(yè)，政府還將社會(huì)保障的各項(xiàng)服務(wù)通過轉(zhuǎn)包的方式交由它們具體實(shí)施。不同于美國和日本，盡管有私營企業(yè)參與，芬蘭政府還是牢牢控制了全國范圍內(nèi)超過一半的正式社會(huì)保障服務(wù)，除了部分特殊照料，家庭幾乎不需要在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)太多。

三、來自“普惠主義”的歷史經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)濟(jì)落后時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長和滿足人們的基本生活需求是我國社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，人們的基本需求得到滿足后，我國社會(huì)發(fā)展目標(biāo)就轉(zhuǎn)向促進(jìn)人的全面發(fā)展[17]，并要為居民生存和發(fā)展提供完善的保障。自黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)至今，我國社會(huì)建設(shè)日新月異，居民生活質(zhì)量大幅提高，社會(huì)保障水平也穩(wěn)步前進(jìn)?！笆糯蟆边M(jìn)一步做出規(guī)劃，從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期。在這一特殊時(shí)期，建立健全我國社會(huì)保障體系，對(duì)助推全面小康社會(huì)的建設(shè)有重大意義。他山之石，可以攻玉，對(duì)芬蘭社會(huì)保障體系構(gòu)建的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析，一方面有利于我們借鑒和學(xué)習(xí)，另一方面可以避免一些錯(cuò)誤和不足。

(一)積極引導(dǎo)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展

芬蘭政府在強(qiáng)調(diào)其對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、控制分配方面重要作用的同時(shí)，承認(rèn)私人企業(yè)應(yīng)當(dāng)是生產(chǎn)領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，“要滿足經(jīng)濟(jì)生活的各種要求，不能要么完全借助政治決定要么完全通過市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)。它要求建立一種能夠?qū)⒐才e措和市場(chǎng)機(jī)制、強(qiáng)大的工會(huì)組織以及積極負(fù)責(zé)的消費(fèi)者結(jié)合起來，并得到消費(fèi)立法的強(qiáng)有力支持的混合經(jīng)濟(jì)”。[18]芬蘭的這種“混合經(jīng)濟(jì)”體現(xiàn)為其國有企業(yè)在生產(chǎn)領(lǐng)域占工業(yè)總銷售額的10%，私人資本在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的比重高達(dá)近90%；而在分配領(lǐng)域，由政府支配的國民收入的比重往往在50%左右。因此，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系不是簡單的壟斷或者監(jiān)管，而是兼有競爭、合作、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多重關(guān)系的綜合體。

在我國社會(huì)保障體系中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一組基本的關(guān)系，貫穿在很多具體領(lǐng)域中。以養(yǎng)老保障為例，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一大支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以政府為主導(dǎo)的，養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大支柱——企業(yè)年金則是以企業(yè)為主體建立起來并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的。在養(yǎng)老服務(wù)中，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位于滿足老年人基本生活需要，面向“三無”老人和絕大部分有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的老人，其對(duì)“三無”老人不收取任何費(fèi)用，對(duì)其他愿意入住的老年人收取一定的費(fèi)用。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是通過市場(chǎng)運(yùn)作，針對(duì)的是有更高層次需求的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人。雖然在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域呈現(xiàn)出政府和市場(chǎng)相互配合的局面，但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)常出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足且收費(fèi)相對(duì)較高，部分有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的老人沒有機(jī)會(huì)入住或因消費(fèi)能力達(dá)不到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求，不得不選擇民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)了低端養(yǎng)老服務(wù)，由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有一定的利潤目標(biāo)，在低繳費(fèi)的基礎(chǔ)上再扣除部分利潤，就難以保證老年人的生活質(zhì)量。公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在相互配合的基礎(chǔ)上應(yīng)明確定位：低端的、滿足老年人最基本養(yǎng)老需求的服務(wù)應(yīng)由政府主導(dǎo)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不應(yīng)讓有盈利目標(biāo)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)；在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)滿足老年人低端的、最基本的需求的前提下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充可以定位高端，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的需求。

(二)充分引入第三方組織

芬蘭的普惠主義萌芽來源于集體行動(dòng)的觀念，最初的實(shí)施也離不開各種形式聯(lián)合會(huì)的推動(dòng)。芬蘭的成年公民中，有超過一半的人加入了各種不同的協(xié)會(huì)組織。這些專門機(jī)構(gòu)以及基金會(huì)、聯(lián)合會(huì)等分別在社會(huì)保障的不同領(lǐng)域參與管理，與不同的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)。有的甚至在公民有需求但政府無暇顧忌的領(lǐng)域，以新形式提供新內(nèi)容的社會(huì)保障服務(wù)。

在我國，社會(huì)工作和慈善事業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)保障事業(yè)的完善，因此應(yīng)進(jìn)一步壯大社工群體和公益組織。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，我國公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，民間公益組織大量涌現(xiàn)。2016年3月第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過《中華人民共和國慈善法》，慈善法的出臺(tái)，是我國慈善事業(yè)邁入法治化軌道的標(biāo)志，為規(guī)范慈善活動(dòng)有序運(yùn)行、促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展提供根本的法治保障，為完善社會(huì)領(lǐng)域立法、全面推進(jìn)依法治國提供重要的制度規(guī)范，為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的推動(dòng)力量，為傳承中華民族傳統(tǒng)美德、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力。

隨著慈善事業(yè)的發(fā)展和規(guī)范，慈善組織越來越多。截至2014年底，全國共有正式登記的社會(huì)組織60萬個(gè)，比2013年增長近一成。其中，社會(huì)團(tuán)體30.7萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位28.9萬個(gè)，基金會(huì)4044個(gè)，分別比上一年度增長了6.2%、13.3%和13.9%。[19]慈善組織在幫助弱勢(shì)群體方面起到了重要作用，是社會(huì)救助的重要載體。從西方發(fā)達(dá)國家來看，慈善組織較早參與到社會(huì)福利中，對(duì)推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)的形成與發(fā)展起到了重要作用，我國應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)慈善組織的壯大。社會(huì)工作者在社會(huì)福利事業(yè)中也發(fā)揮著重要作用，應(yīng)提高社會(huì)工作者的專業(yè)技能，提高他們幫助弱勢(shì)群體的能力。

設(shè)立第三方監(jiān)督組織，鼓勵(lì)成立從事社會(huì)福利事業(yè)的企業(yè)。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，西方國家通常采用第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)監(jiān)督醫(yī)生的行為，我國可以借鑒這種方式，成立專門的醫(yī)療監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅可以監(jiān)督醫(yī)生行為，同時(shí)可以監(jiān)督醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的行為，保障參保者權(quán)益。鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)服務(wù)類企業(yè)，鼓勵(lì)民眾參與到社會(huì)服務(wù)事業(yè)中，在政府無法提供服務(wù)的領(lǐng)域，通過政府購買服務(wù)等方式為居民提供社會(huì)服務(wù)，這有助于豐富和完善社會(huì)保障體系，滿足民眾日益增長的社會(huì)保障需求。

(三)維持充分的就業(yè)

在20世紀(jì)90年代初期，芬蘭經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退期。失業(yè)率持續(xù)上升達(dá)到20%，導(dǎo)致了政府在社會(huì)保險(xiǎn)上支出增加，中央政府和地方當(dāng)局出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政赤字。而在世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大蕭條和失去蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的雙重作用下，芬蘭經(jīng)濟(jì)下滑的速度一度引起了全國上下的震驚。到20世紀(jì)90年代中期，很多社會(huì)政策專家紛紛提議結(jié)束斯堪的納維亞式慷慨的社會(huì)福利政策。直到1994年之后芬蘭經(jīng)濟(jì)才逐步恢復(fù)。到2000年，失業(yè)率已經(jīng)回落到歐盟國家10%左右的平均水平，公共部門的財(cái)政狀況甚至好于大多數(shù)歐洲國家。[20]而挽救芬蘭的社會(huì)保障體系免于崩潰的正是促進(jìn)就業(yè)、縮小貧富差距的社會(huì)政策。

在我國失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由用人單位、職工個(gè)人繳費(fèi)及國家財(cái)政補(bǔ)貼等渠道籌集資金建立的失業(yè)保險(xiǎn)基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助以保障其基本生活，并通過專業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。長期以來，我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余呈現(xiàn)逐年增長的趨勢(shì)，到目前已有超過千億的結(jié)余。這一結(jié)余是一種資源閑置，借鑒芬蘭的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將更多的失業(yè)保險(xiǎn)基金用于促進(jìn)再就業(yè)項(xiàng)目中，而不僅局限于發(fā)放失業(yè)補(bǔ)貼。根據(jù)我國實(shí)際情況，靈活就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量龐大，他們并未被納入失業(yè)保險(xiǎn)體系中，屬于失業(yè)高危群體，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提高靈活就業(yè)人員及進(jìn)城務(wù)工人員的技術(shù)水平，提高他們的競爭力。

我國是世界上第一人口大國，豐富的勞動(dòng)力資源為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。目前，我國已邁入老齡化社會(huì)，人口紅利時(shí)代即將結(jié)束。拓展老年人力資源成為促進(jìn)就業(yè)的重要環(huán)節(jié)。為老年人提供平等的就業(yè)環(huán)境及相應(yīng)的政策支持有助于幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)。充分就業(yè)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性蕭條都能起到重要作用。

(四)切實(shí)推動(dòng)社會(huì)平等

縱觀芬蘭普惠主義的社會(huì)根基以及發(fā)展歷程，社會(huì)平等在其中的確起到了顯著作用。以性別平等為例，普惠主義誕生于饑荒時(shí)期，勞動(dòng)力的不足客觀上為女性提供了參與勞動(dòng)的機(jī)會(huì)，隨后女性才能夠參與各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，并獲得與男性平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。一方面，性別平等為普惠式社會(huì)保障提供基礎(chǔ)；另一方面，普惠式社會(huì)保障體系又進(jìn)一步在政策上強(qiáng)化了社會(huì)平等，為男性和女性(包括沒有參加過工作的家庭主婦)提供平等的保障服務(wù)。

芬蘭受到平等主義文化的影響，其社會(huì)福利體系是基于公民權(quán)利建立起來的。我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)對(duì)社會(huì)保障體系的建立產(chǎn)生了重大影響。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我國最先建立起城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，是基于職業(yè)身份的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨后建立起新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是基于城鄉(xiāng)居民身份的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。之后，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。然而，由于各個(gè)制度統(tǒng)籌層次不同，保障標(biāo)準(zhǔn)的差異，社會(huì)保障呈現(xiàn)出制度碎片化狀態(tài)。目前，我國正在進(jìn)行提高統(tǒng)籌層次的探索。建立基于公民權(quán)利的社會(huì)保障制度，將更加公平地為公民提供社會(huì)保障。目前，我國大力推行養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，各個(gè)省份機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老補(bǔ)貼人群和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有顯著差異，可以借鑒芬蘭實(shí)踐，建立覆蓋全體公民的統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)體系，設(shè)定相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，各省市可根據(jù)具體情況微調(diào)，這樣更有利于保障公民的相應(yīng)權(quán)益，也有利于保證制度的統(tǒng)一性。

綜上，來自芬蘭普惠主義社會(huì)保障體系的歷史經(jīng)驗(yàn)包括對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)的積極引導(dǎo)、對(duì)社會(huì)組織的重視和重用、對(duì)人力資源的充分利用以及對(duì)社會(huì)平等的積極推動(dòng)等。當(dāng)然，普惠式的社會(huì)保障體系也存在著不少內(nèi)生性問題：第一，福利膨脹，過度依賴國家。[21]從搖籃到墳?zāi)沟娜轿?、無差別的社會(huì)保障既讓國民享受充分的保護(hù)，也削弱了個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。第二，政府財(cái)政承受巨大壓力。在芬蘭，59%的社保資金由中央政府負(fù)責(zé)，41%由社會(huì)各機(jī)構(gòu)的雇主、雇員繳納。芬蘭2009年僅公共醫(yī)療保健這一項(xiàng)支出就有157億歐元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.2%。[22]第三，勞動(dòng)力成本增加，企業(yè)競爭力下降。芬蘭勞動(dòng)力的社會(huì)保障和福利費(fèi)用大部分由企業(yè)繳納，因而企業(yè)用人成本大大提高，削弱了其在世界市場(chǎng)的競爭力，也遏制了企業(yè)投資的積極性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭。

然而，上述矛盾依然無法掩蓋芬蘭社會(huì)保障體系在滿足居民需求、維護(hù)良好的社會(huì)秩序上的積極影響。從社會(huì)發(fā)展的角度來看：一方面，社會(huì)保障不是單純的消費(fèi)行為和投資行為，而是一種必要的社會(huì)投入；另一方面，總有人需要為社會(huì)保障服務(wù)買單，如果不是政府，那勢(shì)必就是個(gè)人。短期來看，社會(huì)保障支出會(huì)減弱一個(gè)國家在國際市場(chǎng)上的競爭力，但是長期來看，它是一個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)的先決條件。同時(shí)，一個(gè)國家持久競爭力不是來自政府社會(huì)保障支出數(shù)額，而是來自其社會(huì)保障體系的效率。

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