趙迪

摘 要：第一代農(nóng)民工是那些上世紀(jì)八九十年代進(jìn)入城市謀生，但戶口仍留在農(nóng)村的農(nóng)民工，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期孕育的一個(gè)新興勞動(dòng)群體。改革開放后，這些農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，為我國工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和農(nóng)村繁榮做出巨大貢獻(xiàn)。幾十年過去了，第一代農(nóng)民工已經(jīng)老去并逐漸走到了“去”與“留”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。本文通過實(shí)證研究，對(duì)目前第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，分析目前困境產(chǎn)生的原因和成因，進(jìn)而為解決其返鄉(xiāng)后的就業(yè)和養(yǎng)老問題提出對(duì)策建議。

關(guān) 鍵 詞： 第一代農(nóng)民工；返鄉(xiāng)；就業(yè)；養(yǎng)老；城鎮(zhèn)化

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，截至2016年12月，我國農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人，其中第一代農(nóng)民工占比為50.3%，50歲以上農(nóng)民工占比19.2%。隨著農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)移現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，很多第一代農(nóng)民工選擇“葉落歸根”，返回農(nóng)村開始新的生活。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國已返鄉(xiāng)的第一代農(nóng)民工人數(shù)超過1000萬人，且逐年大幅遞增，預(yù)計(jì)五年內(nèi)將形成大規(guī)模的第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為了解第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老情況，農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題組對(duì)江西、浙江、山東、河北、陜西、貴州、黑龍江、安徽、新疆9個(gè)?。▍^(qū)）29個(gè)聯(lián)系點(diǎn)開展了調(diào)研，結(jié)果顯示，第一代農(nóng)民工“留城不易，回鄉(xiāng)無靠”，返鄉(xiāng)后還將面臨老而無休、老而無安、老而無歡等問題，解決第一代農(nóng)民工就業(yè)與養(yǎng)老問題，政府不能缺位。

一、第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境

（一）收入缺乏保障，老而無休

近些年，農(nóng)民工收入增幅總體呈下降趨勢(shì)。2016年農(nóng)民工群體月均收入為3275元，增速比上年回落0.6個(gè)百分點(diǎn)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)前平均月收入僅為2854元，低于全國農(nóng)民工總體收入水平。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，第一代農(nóng)民工在城市的務(wù)工收入大部分用于子女教育、維持家庭生活開支和寄錢回家蓋房，僅有不到一半形成儲(chǔ)蓄存款。由于儲(chǔ)蓄不足、收入偏低，多數(shù)第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后愿意推遲“退休”而繼續(xù)工作。目前，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的收入構(gòu)成主要是“務(wù)農(nóng)收入+務(wù)工收入”、“務(wù)工收入+贍養(yǎng)費(fèi)”和“務(wù)農(nóng)收入+務(wù)工收入+贍養(yǎng)費(fèi)”三類。數(shù)據(jù)顯示，有45.2%的受訪者返鄉(xiāng)后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中自給性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者占66.7%，商業(yè)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者占23.9%，受雇于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶的占9.4%，務(wù)農(nóng)是第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的主要就業(yè)渠道，但以自給自足為主，市場(chǎng)化、合作化程度偏低；務(wù)工農(nóng)戶占受訪者的24.3%，兼業(yè)農(nóng)戶占比較大，其中一兼農(nóng)戶占77.2%，二兼農(nóng)戶占22.8%，兼業(yè)化經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象；能夠獲得子女贍養(yǎng)費(fèi)的受訪者占60.7%，每月能夠定期定額獲得贍養(yǎng)費(fèi)的僅占38.7%，多數(shù)受訪者返鄉(xiāng)后難以獲得來自子女的穩(wěn)定收入。由于基層就業(yè)渠道不暢、培訓(xùn)供給不足、扶持政策乏力，很多第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)即失業(yè)，有16.1%的受訪者返鄉(xiāng)后長(zhǎng)期賦閑在家，有68.2%的受訪者返鄉(xiāng)后收入明顯下降。

（二）生活缺乏依靠，老而無安

目前，第一代農(nóng)民工參保率低，基本處于“裸老”狀態(tài)，很多人將面臨老無所依的窘境。一方面，企業(yè)追求利潤(rùn)最大化、勞工費(fèi)最小化，傾向于逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的義務(wù)；另一方面，第一代農(nóng)民工工作周期短、流動(dòng)性強(qiáng)、收入不穩(wěn)定，不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，很多受訪者認(rèn)為“買養(yǎng)老保險(xiǎn)每月都得交錢，不如工資高點(diǎn)實(shí)在?！睌?shù)據(jù)顯示，受訪者中養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率僅為20.9%，遠(yuǎn)低于新生代農(nóng)民工參保水平，其中工作流動(dòng)性最強(qiáng)、吸納人數(shù)最多的建筑行業(yè)參保率最低，僅為3.9%。很多受訪者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)，質(zhì)疑老了拿不回本，一些地區(qū)還出現(xiàn)集中退?，F(xiàn)象。在曾經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的受訪者中，有將近24.5%的受訪者在繳納一段時(shí)間后辦理了退保手續(xù)。第一代農(nóng)民工對(duì)相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏了解，73.2%的受訪者不了解養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，很多人退休后才開始關(guān)注養(yǎng)老保障問題。在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工而言，只能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不能轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金，多數(shù)農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移、保持養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。很多地方農(nóng)民工的勞動(dòng)合同是一年期，勞動(dòng)合同到期時(shí)必須退保，退保時(shí)農(nóng)民工只能一次性領(lǐng)回個(gè)人繳納部分，而單位繳納部分充入繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)縣市的地方社保基金。因此農(nóng)民工不斷變換工作，也就無法拿到用工單位為他們繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。各地政府在社會(huì)保障的實(shí)施過程中制訂的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所不同，出現(xiàn)各自“畫地為牢”現(xiàn)象。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異性，導(dǎo)致出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)難題。

（三）精神缺乏慰藉，老而無歡

第一代農(nóng)民工“解甲歸田”后的主要養(yǎng)老方式是自助養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老。調(diào)查顯示，45.4%的受訪者選擇自助養(yǎng)老模式，36.7%的受訪者選擇家庭養(yǎng)老，多數(shù)受訪者認(rèn)為“靠自己”和“養(yǎng)兒防老”更靠譜，78.5%的受訪者認(rèn)為進(jìn)養(yǎng)老院是子女不孝的表現(xiàn)。隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，傳統(tǒng)的自助養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式正在經(jīng)受巨大考驗(yàn)：一方面，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)收入不固定，流動(dòng)性強(qiáng)，積蓄有限，自助養(yǎng)老缺乏長(zhǎng)久保障；另一方面，多數(shù)第一代農(nóng)民工子女外出打工，就近照顧父母難度很大。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)的同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求逐漸增多，然而目前基層各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重缺乏，運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足，服務(wù)專業(yè)化水平低，無法滿足老人追求晚年安逸生活的多樣化訴求。隨著家中青壯年普遍外出務(wù)工，多數(shù)第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后淪為空巢老人和留守老人，其中一部分還要承擔(dān)撫養(yǎng)孫輩的重任。數(shù)據(jù)顯示，72.4%的受訪者表示自己長(zhǎng)期沒有子女陪伴；65.2%的受訪者表示自己需要照看孫輩；48.5%的受訪者表示返鄉(xiāng)后內(nèi)心空虛失落，一些人因無法適應(yīng)家鄉(xiāng)環(huán)境而再次外出打工或隨子女就地城鎮(zhèn)化。一些受訪者反映，“自己回去了，子女不回去，自己成為留守老人，孫子們又成了留守兒童”。第一代農(nóng)民工長(zhǎng)期在城市務(wù)工，導(dǎo)致與親戚鄰里在生活上、情感上長(zhǎng)期分離，降低了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的感情凝聚力，弱化了回鄉(xiāng)養(yǎng)老的情感基礎(chǔ)，造成很多第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入。數(shù)據(jù)顯示，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后社會(huì)參與的主動(dòng)性和積極性較低，僅有34.5%的受訪者表示平時(shí)會(huì)參加村民大會(huì)或村集體組織的各種活動(dòng)，32.7%的受訪者表示平時(shí)會(huì)參與村內(nèi)公共事務(wù)討論，很多受訪者回鄉(xiāng)后難以融入農(nóng)村人際圈子。

二、第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老問題產(chǎn)生的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)民工權(quán)益的缺失

農(nóng)民工表面上是一種職業(yè)，實(shí)際上更是一種制度性身份，正是我國現(xiàn)有的社會(huì)制度造就了農(nóng)民工群體、農(nóng)民工現(xiàn)象和農(nóng)民工問題。造成目前農(nóng)民工就業(yè)養(yǎng)老權(quán)益缺失的不是單項(xiàng)制度，而是一整套制度設(shè)計(jì)和安排，包括戶籍制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、人事制度、組織制度、人口遷徙制度、教育制度、財(cái)政制度、住房制度以及政治制度等。這些制度從總體上將農(nóng)民工和市民分離開來，讓農(nóng)民工成為一個(gè)特定的社會(huì)邊緣群體。這些制度共同形成了將農(nóng)民工排斥在外的特殊體制，即農(nóng)民工體制。農(nóng)民工體制是城鄉(xiāng)二元體制在非農(nóng)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在改革開放中重構(gòu)的產(chǎn)物，具有明顯的排外性、封閉性、滯后性和不公平性。比如，二元戶籍制度賦予每個(gè)人以戶籍身份，而且?guī)缀醪荒芨淖儯@就造成農(nóng)民工無法融入城市，只能在體制外生存，變成流動(dòng)人口，在就業(yè)、養(yǎng)老等方面面臨一系列難題。在戶籍制度和與戶籍相連的就業(yè)制度下，多數(shù)第一代農(nóng)民工遭受了職業(yè)門檻限制，被排斥到次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)上，從事一些市民不愿意干的工作；由于第一代農(nóng)民工流動(dòng)性更強(qiáng)、收入不固定、工作不穩(wěn)定，他們拿不到“五險(xiǎn)一金”，不享有任何保險(xiǎn)待遇，幾乎完全被排除在社會(huì)保障體制之外。在這種農(nóng)民工體制下，第一代農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng)之間，始終無法實(shí)現(xiàn)市民化，不能享受到與城市居民一樣的就業(yè)養(yǎng)老待遇，回鄉(xiāng)后又要面臨無業(yè)與留守的困境。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平偏低且不均衡

我國農(nóng)村人口流動(dòng)并不總是從鄉(xiāng)村到城市并在城市定居的單向運(yùn)動(dòng)，而是城鄉(xiāng)之間的候鳥式遷徙，這種流動(dòng)模式表明農(nóng)民的就業(yè)生活始終無法真正脫離鄉(xiāng)村。在現(xiàn)行體制下，進(jìn)城落戶未必一定符合多數(shù)第一代農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求和最大利益。與新生代農(nóng)民工期盼徹底離鄉(xiāng)進(jìn)城并融入城市相比，大多數(shù)第一代農(nóng)民工年老時(shí)更愿意選擇返鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老，他們更具有返鄉(xiāng)情結(jié)，更希望葉落歸根。然而，我國農(nóng)村就業(yè)市場(chǎng)吸納大規(guī)模返鄉(xiāng)農(nóng)民工的作用有限，僅依靠“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村就地吸納模式已經(jīng)無法解決第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的生計(jì)問題。目前，我國的人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)過半，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入中高速發(fā)展階段，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和便利的生活條件吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的就地城鎮(zhèn)化趨勢(shì)越來越明顯。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷加快，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)的新空間和養(yǎng)老的新歸宿，農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化需求不斷增長(zhǎng)。但是和日漸高漲的需求相比，我國的城鎮(zhèn)化總體水平偏低，甚至低于世界城鎮(zhèn)化平均水平。滯后的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無法向城鎮(zhèn)順利轉(zhuǎn)移，很多只能滯留在農(nóng)村就地工作和養(yǎng)老。從空間分布看，我國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，較為明顯的是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平偏低，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，而這些地區(qū)反而是返鄉(xiāng)農(nóng)民工數(shù)量最集中的區(qū)域。隨著我國城鎮(zhèn)就業(yè)總量和結(jié)構(gòu)性壓力不斷加大，中小城鎮(zhèn)難以在短時(shí)間內(nèi)承受和消化大規(guī)模的返鄉(xiāng)農(nóng)民工。與此同時(shí)，就地城鎮(zhèn)化過程中一系列制度滯后也使大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工無法真正實(shí)現(xiàn)市民化，仍要以農(nóng)村土地作為最后的社會(huì)保障，就業(yè)與養(yǎng)老困境并未從根本上得到解決。第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)將帶來新的就業(yè)需求和養(yǎng)老需求，這將會(huì)影響到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，也會(huì)影響到以何種質(zhì)量實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工安居樂業(yè)的目標(biāo)。

（三）勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出

我國經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了很多就業(yè)崗位，增加了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)量，經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)增長(zhǎng)。在用人需求猛增的同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)難，尤其是轉(zhuǎn)移就業(yè)難的現(xiàn)象仍然存在。造成這一現(xiàn)象的原因不是因?yàn)樯鐣?huì)沒有用人需求，而是存在勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)矛盾，即就業(yè)市場(chǎng)從年齡、文化程度、技術(shù)水平、工作經(jīng)驗(yàn)等方面提出了更高要求，而相較于新生代農(nóng)民工而言，多數(shù)第一代農(nóng)民工達(dá)不到這些要求，只能被動(dòng)挑選其他人不愿意從事的工作。第一代農(nóng)民工在城市工作面臨這些問題，返鄉(xiāng)后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工仍然要面對(duì)同樣問題。因?yàn)闊o法滿足市場(chǎng)需求，多數(shù)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工只能就近從事短工、零工等非正式工作。從勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)看，建國之后的鼓勵(lì)生育政策造成了勞動(dòng)力供給嚴(yán)重超過了勞動(dòng)力需求，大量富余勞動(dòng)力只能向城市轉(zhuǎn)移。由于自身?xiàng)l件所限，第一代農(nóng)民工與雇主的權(quán)益博弈中，雇主始終處于優(yōu)勢(shì)地位。隨著返鄉(xiāng)潮的出現(xiàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力開始出現(xiàn)回流倒灌，而農(nóng)村和鄰近城市勞動(dòng)力需求并未在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)增，這種勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)失衡將會(huì)變得越來越明顯。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處由高速度、粗放型增長(zhǎng)到中速度、質(zhì)量提高型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，更多需要發(fā)揮科技創(chuàng)新的拉動(dòng)力和增大科技對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。然而以科技創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型穩(wěn)增長(zhǎng)的發(fā)展道路決定了勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)必然要經(jīng)歷一場(chǎng)調(diào)整和升級(jí)，高新技術(shù)勞動(dòng)力需求不斷上升，低技術(shù)勞動(dòng)力將面臨著轉(zhuǎn)型壓力。對(duì)于臨近“退休”或已“退休”的第一代農(nóng)民工而言，無論是就地求職還是就近打工，都會(huì)受到這種轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響，仍然要面對(duì)“有人無工做”的結(jié)構(gòu)性供需矛盾。

（四）家庭裂變和代際分居不斷加劇

改革開放后，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)隨之轉(zhuǎn)型，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。自實(shí)行計(jì)劃生育制度以來，農(nóng)村人口生育率大幅下降，家庭喪失了家庭成員相互照顧的人口基礎(chǔ)，使得農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老觀念不再具有人口條件。目前出現(xiàn)的“四二一”或“四二二”家庭結(jié)構(gòu)可以形象描繪出家庭裂變對(duì)養(yǎng)老模式的沖擊。由于農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化和核心化，贍養(yǎng)所需要的資金、精力和時(shí)間也很難滿足農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，于是出現(xiàn)了“靠?jī)号辈蝗纭翱孔约骸?、自給性養(yǎng)老等現(xiàn)象。和新生代農(nóng)民工不同，第一代農(nóng)民工的行動(dòng)單位是家庭而非個(gè)人，其返鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老受到家庭策略的影響，是否“退休”取決于家庭生產(chǎn)周期，受經(jīng)濟(jì)壓力影響而繼續(xù)工作、推遲“退休”的現(xiàn)象比比皆是。早期第一代農(nóng)民工的收入可以在“自己在城鎮(zhèn)，家屬留鄉(xiāng)村”的條件下維持全家生活，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和物價(jià)上漲，如今更多的第一代農(nóng)民工要養(yǎng)育留守孫輩，甚至還要為子女進(jìn)城、孫輩上學(xué)買單，這無形中加劇了第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。從代際關(guān)系角度看，第一代農(nóng)民工在城市務(wù)工掙錢，由于市民化程度低且“鄉(xiāng)土情結(jié)”濃厚，年老之際多數(shù)會(huì)選擇返鄉(xiāng)就業(yè)養(yǎng)老；而第一代農(nóng)民工子女年幼之際進(jìn)城務(wù)工或求學(xué)后，在城市文明熏陶下逐漸與鄉(xiāng)土社會(huì)斷絕了文化紐帶和情感聯(lián)系，開始具備市民化條件，他們多數(shù)傾向于在城市長(zhǎng)期定居生活。于是在第一代農(nóng)民工家庭中會(huì)出現(xiàn)代際分居，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后長(zhǎng)期和子女分離，家庭供養(yǎng)資源越來越少，導(dǎo)致第一代農(nóng)民工的生理需求和心理需求都難以得到滿足。

（五）土地保障功能逐漸弱化

作為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，土地的生產(chǎn)功能毋庸置疑，但是在我國的特殊國情下，除了生產(chǎn)功能外，土地還具有多種保障功能，最典型的是土地還承載著第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的就業(yè)保障和養(yǎng)老保障功能。通過農(nóng)業(yè)養(yǎng)老、互惠養(yǎng)老和地租養(yǎng)老等具體形式，土地所具有的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能在一定歷史條件下得到了極大發(fā)揮，但是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)的加速，土地養(yǎng)老的保障功能呈現(xiàn)逐漸弱化的趨勢(shì)：子女外出務(wù)工，老人在家務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)成為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的主要就業(yè)形式，家庭中也逐漸形成了“半工半耕”的代際分工模式，傳統(tǒng)以土地為基礎(chǔ)的生活模式被徹底打破；由于農(nóng)產(chǎn)品具有體積大、價(jià)值低、易腐爛、儲(chǔ)運(yùn)難等特點(diǎn)，加上農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定，產(chǎn)銷信息不對(duì)稱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨風(fēng)險(xiǎn)較大；近幾年，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷走低，生產(chǎn)成本逐年提升，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營絕對(duì)收益呈下降趨勢(shì)，從事農(nóng)業(yè)的比較收益越來越低；隨著土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，農(nóng)村出現(xiàn)家庭無土地現(xiàn)象和土地集中的規(guī)模經(jīng)營趨勢(shì)，土地已經(jīng)不足以承擔(dān)起抵御老人全部生活風(fēng)險(xiǎn)的重?fù)?dān)，土地保障出現(xiàn)了虛化現(xiàn)象；土地流轉(zhuǎn)下，對(duì)于失地農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及其他補(bǔ)償制度還不健全，失地農(nóng)民的后續(xù)生活仍無法保障。代際分工現(xiàn)象出現(xiàn)、農(nóng)業(yè)價(jià)格和成本雙重因素?cái)D壓、土地流轉(zhuǎn)提速，這些因素造成土地不再具有穩(wěn)定的養(yǎng)老保障功能，第一代農(nóng)民工并不再是擁有一塊土地就擁有一切保障。

（六）農(nóng)村精神文化生活的邊緣化

對(duì)于選擇返鄉(xiāng)養(yǎng)老的第一代農(nóng)民工而言，精神慰藉是他們的重要需求之一。與物質(zhì)需求相比，精神需求往往具有較強(qiáng)的依賴性，而基于農(nóng)村目前以家庭保障為主的養(yǎng)老方式而言，家庭成員是提供精神依靠的重要載體。除此之外，參與精神文化活動(dòng)和社會(huì)交往也是滿足個(gè)體精神需求的重要補(bǔ)充，當(dāng)家庭成員無法與老人長(zhǎng)期生活在一起時(shí)，精神文化活動(dòng)開始具有很強(qiáng)的替代效應(yīng)。目前，農(nóng)村文化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展不相適應(yīng)，與農(nóng)民群眾的精神文化需求不相契合。長(zhǎng)期以來的體制性障礙，導(dǎo)致我國農(nóng)民的主體地位沒有得到足夠的尊重，而以重經(jīng)濟(jì)輕文化的重點(diǎn)方針更強(qiáng)化了文化體系中農(nóng)民主體的弱勢(shì)地位。從個(gè)體因素看，第一代農(nóng)民工在城市居住多年，深受城市先進(jìn)文化的熏陶，回鄉(xiāng)后難以適應(yīng)單調(diào)的農(nóng)村文化生活，出現(xiàn)個(gè)體文化偏好和文化產(chǎn)品供給之間的沖突；從社會(huì)因素看，文化供給和保障的重點(diǎn)是市民而不是農(nóng)民，政府對(duì)農(nóng)村文化振興重視程度不夠，在還未解決生計(jì)需求基礎(chǔ)上，不會(huì)將解決文化需求納入議程。盡管政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面采取了很多措施，進(jìn)行了很多嘗試，但重點(diǎn)仍然集中在如何提高收入水平，對(duì)于如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展沒有給予應(yīng)有的重視。比如，當(dāng)前農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的服務(wù)對(duì)象主要以社會(huì)精英為主；農(nóng)村文化建設(shè)投入相對(duì)不足，公共文化機(jī)構(gòu)難以運(yùn)轉(zhuǎn)；農(nóng)村文化產(chǎn)品、文化服務(wù)供給非常短缺，文化基礎(chǔ)設(shè)施落后等?，F(xiàn)有城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在物質(zhì)生活上，更體現(xiàn)在文化方面，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后面臨文化生活匱乏、精神追求難以滿足的困境，會(huì)嚴(yán)重影響?zhàn)B老質(zhì)量，造成其精神空虛、“幸福感”下降。

三、解決第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境的對(duì)策

（一）健全服務(wù)體系，拓寬增收渠道

政府應(yīng)加大人力財(cái)力投入，建立可靠、有效、優(yōu)質(zhì)、低廉的就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)基層就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)村基層綜合公共服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，為返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工就業(yè)提供信息與咨詢。政府應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)各類勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)針對(duì)第一代農(nóng)民工年齡偏大、文化水平偏低的特點(diǎn)提供職業(yè)崗位、崗位培訓(xùn)、就業(yè)管理等方面的服務(wù)，支持企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體吸納返鄉(xiāng)勞動(dòng)力，整合資源建立健全第一代農(nóng)民工就近進(jìn)城求職服務(wù)體系；各地應(yīng)逐步加大公共財(cái)政支持返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工培訓(xùn)的力度，設(shè)立職業(yè)技能培訓(xùn)專項(xiàng)資金，根據(jù)其就業(yè)特點(diǎn)、需求和當(dāng)?shù)靥厣幹茖?shí)施培訓(xùn)計(jì)劃，采取面授、農(nóng)民田間學(xué)校、專家入戶指導(dǎo)等形式開展就業(yè)技能培訓(xùn)；針對(duì)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工參訓(xùn)積極性差、支付能力低的特點(diǎn)，可通過發(fā)放“培訓(xùn)券”等方式來調(diào)動(dòng)其參訓(xùn)積極性；為了促進(jìn)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工在城市積累的資金發(fā)揮更大效用，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期增值，應(yīng)探索健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融服務(wù)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)民資金互助合作組織，建立涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資服務(wù)方式和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

（二）堅(jiān)持雙向協(xié)同，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新

要強(qiáng)化政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)的協(xié)同作用，營造第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)與龍頭企業(yè)、市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等共同打造創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。政府應(yīng)引導(dǎo)部分能力強(qiáng)、資源多的返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工進(jìn)入?yún)^(qū)域?qū)I(yè)市場(chǎng)、示范帶和塊狀經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)具有一定資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合，將城市的發(fā)展資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力；要強(qiáng)化回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)第一代農(nóng)民工的示范作用，通過“傳、幫、帶”輻射帶動(dòng)其他返鄉(xiāng)農(nóng)民工依托本村資源就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；各地要開展第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)情況調(diào)研，針對(duì)總體狀況和基本需求創(chuàng)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，并將返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工作為重要的創(chuàng)業(yè)主體加以培植；依托基層公共平臺(tái)集聚政府公共資源和社會(huì)其他各方資源，組織開展專項(xiàng)活動(dòng)為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供系統(tǒng)服務(wù)；要探索完善第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)社會(huì)兜底保障機(jī)制，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，防止因創(chuàng)業(yè)失敗致貧返貧；要引導(dǎo)支持本地龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體建立市場(chǎng)化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)機(jī)制，依托資金、技術(shù)和服務(wù)激勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工依托其產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（三）完善制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)保險(xiǎn)接續(xù)

社會(huì)保險(xiǎn)是第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)生活的安全網(wǎng)，要想讓第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后衣食無憂，必須擴(kuò)大其社會(huì)保險(xiǎn)參保率，落實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)和城鄉(xiāng)保險(xiǎn)制度銜接。針對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的特殊性，政府應(yīng)該建立起一種過渡型養(yǎng)老補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，將其作為“一攬子工程”推進(jìn)。比如允許沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休金的第一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工辦理保險(xiǎn)，政府根據(jù)自身財(cái)力給予一定補(bǔ)助，補(bǔ)貼金額應(yīng)高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，低于15年領(lǐng)取養(yǎng)老金的繳費(fèi)額；進(jìn)行全國聯(lián)網(wǎng)管理，杜絕某些人同時(shí)享有養(yǎng)老金和養(yǎng)老補(bǔ)償；應(yīng)盡快出臺(tái)建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)條例和辦法，對(duì)統(tǒng)籌范圍、收繳技術(shù)、繳納標(biāo)準(zhǔn)、賬戶異地轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金發(fā)放、基金運(yùn)營管理、保障措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定；提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，由縣級(jí)至市級(jí)再提升到省級(jí)；要將無勞動(dòng)能力、無人照料的第一代農(nóng)民工納入到社會(huì)救助范疇，通過最低生活保障制度保障他們的最低生活水平。為了讓后續(xù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無后顧之憂，政府應(yīng)大力推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，盡快推動(dòng)新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工只需要持社?？?，到哪里都能自由繳費(fèi)、領(lǐng)取養(yǎng)老金。

（四）創(chuàng)新養(yǎng)老模式，實(shí)現(xiàn)多元共治

構(gòu)建多元共治的養(yǎng)老公共服務(wù)供給方式，探索適合本地區(qū)的互助合作養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老模式，明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等主體的權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化水平，豐富服務(wù)供給渠道和供給內(nèi)容。各級(jí)政府部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)化針對(duì)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工在養(yǎng)老保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、文娛措施等方面的基礎(chǔ)性供給，支持社會(huì)性組織通過政府購買公共服務(wù)、引入民間資本等形式擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的范圍和內(nèi)容，發(fā)揮協(xié)調(diào)與服務(wù)的功能；針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)規(guī)模較大的地區(qū)，政府應(yīng)成立專門的農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主的多元化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)籌資機(jī)制，引導(dǎo)民間資本投資農(nóng)村養(yǎng)老公共設(shè)施建設(shè)；鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村推行供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型等多樣化養(yǎng)老服務(wù)模式；鼓勵(lì)企業(yè)開展商業(yè)保險(xiǎn)、消費(fèi)式養(yǎng)老服務(wù)，滿足返鄉(xiāng)農(nóng)民工多樣化養(yǎng)老需求；以村組為單位成立老年人社區(qū)，探索農(nóng)村互助式社區(qū)養(yǎng)老模式，組織志愿者為返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工提供幫助，開展各種慰問活動(dòng)；政府應(yīng)建立專門、獨(dú)立的監(jiān)管部門，監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的供給情況（見圖1）。

（五）豐富文化生活，促進(jìn)社會(huì)融入

要著力破解第一代農(nóng)民工的“雙重邊緣化”問題，促進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會(huì)融入，提高其返鄉(xiāng)后的“幸福感”和“歸屬感”。應(yīng)讓返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工參與養(yǎng)老公共服務(wù)供給決策，表達(dá)其真實(shí)需求，形成“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向互動(dòng)式?jīng)Q策機(jī)制，讓返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工的文化意愿和生活訴求能得到及時(shí)反饋；加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，提升公共文化服務(wù)的有效供給，特別針對(duì)第一代農(nóng)民工的特點(diǎn)實(shí)施各類文化惠民項(xiàng)目；政府部門要鼓勵(lì)公共文化服務(wù)多主體生產(chǎn)、供給模式，形成政府與社會(huì)良性互動(dòng)、共同治理的格局，引導(dǎo)第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依托文化搞創(chuàng)業(yè)；通過政府購買養(yǎng)老公共服務(wù)項(xiàng)目的形式，引導(dǎo)基層非政府組織組建志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開展各種文化娛樂活動(dòng)，幫助返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境，了解鄉(xiāng)土文化，感受鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情，豐富精神世界；將第一代農(nóng)民工中的能人和精英培養(yǎng)成為黨員、在黨員能人中培養(yǎng)村干部，引導(dǎo)第一代農(nóng)民工參與村級(jí)事務(wù)管理，調(diào)動(dòng)他們參政議政積極性；通過制訂優(yōu)惠政策引導(dǎo)第一代農(nóng)民工投身村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)其投資辦廠、興建學(xué)校，強(qiáng)化其參與社區(qū)建設(shè)的幸福感和榮譽(yù)感；在返鄉(xiāng)群體較大的地區(qū)建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工健康咨詢與法律咨詢中心，確保第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的權(quán)益得到切實(shí)保障。

（六）加快城鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)

依托農(nóng)民工市民化，讓有條件的第一代農(nóng)民工徹底脫離土地進(jìn)城落戶生活，是徹底解決第一代農(nóng)民工就業(yè)和養(yǎng)老的根本之策。在拉動(dòng)內(nèi)需的資金內(nèi)設(shè)立專項(xiàng)資金，用以提升返鄉(xiāng)農(nóng)民工集中地區(qū)的中小城市及其小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平；增加中小城市及其城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障方面的建設(shè)投入，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)養(yǎng)老解除社會(huì)保障方面的障礙；開展土地流轉(zhuǎn)制度改革，將進(jìn)城農(nóng)民工從土地上解放出來，消除“一腳在城里，一腳在田里”現(xiàn)象，明確耕地和宅基地產(chǎn)權(quán)，盤活資本，增加收益；建立和完善與農(nóng)民工市民化相關(guān)的制度法律體系，既要全面推進(jìn)有利于農(nóng)民工就近城市化的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、農(nóng)地退出制度和住房制度改革，又要完善農(nóng)民工就業(yè)、社會(huì)保障、住房和教育等方面的法律法規(guī)，使第一代農(nóng)民工就地市民化的權(quán)益合法化；各中小城鎮(zhèn)的政府要不斷提升服務(wù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的意識(shí)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化公共服務(wù)水平， 加大對(duì)城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，催生更多就業(yè)崗位；要著力加強(qiáng)社會(huì)參與體系建設(shè)，在城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方面引入多元參與和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府同社會(huì)組織在就業(yè)服務(wù)、法律援助、心理咨詢等方面的合作關(guān)系，為農(nóng)民工隨子女進(jìn)城就業(yè)養(yǎng)老營造和諧的社會(huì)環(huán)境。

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