李俊
〔摘要〕 公共危機(jī)應(yīng)急治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,也是維護(hù)良好社會(huì)秩序的重要一環(huán)。由于政府危機(jī)治理主導(dǎo)地位尚未確立、公眾與第三部門的參與度不足、應(yīng)急治理法治保障不夠健全等諸多原因,我國的公共危機(jī)應(yīng)急治理往往難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置,直接影響政府的公信力。社會(huì)協(xié)同的社會(huì)治理體制建設(shè)為解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問題提供了新的思路和方向。具體來說,可以從政府的主導(dǎo)地位出發(fā),培養(yǎng)公眾和第三部門的參與能力,繼而逐步形成完善的法治保障體系,切實(shí)可行高效地進(jìn)行公共危機(jī)應(yīng)急治理。
〔關(guān)鍵詞〕 公共危機(jī);應(yīng)急治理;社會(huì)協(xié)同
〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203(2018)04-0055-03
黨的十九大報(bào)告明確指出,要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制,提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題日益凸顯,公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生,所有這些都極大地威脅到公共安全。作為公共事務(wù)的管理者,政府有責(zé)任也有義務(wù)提前采取防范措施,并在突發(fā)危機(jī)事件到來之時(shí)采取合理的應(yīng)急管理辦法,將損失降到最低,維護(hù)好社會(huì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。
一、加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要
(一)整合各方資源推進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇
推進(jìn)社會(huì)和諧必須以社會(huì)穩(wěn)定和公共安全為保障,2018年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》把“和諧”理念進(jìn)一步通過立法的方式確立下來。而各類突發(fā)事件直接導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅,與和諧社會(huì)的理念格格不入。面對(duì)這種情況,如何調(diào)動(dòng)各方力量應(yīng)對(duì)和消除危機(jī),就成為各級(jí)政府必須妥善解決的頭等大事。如果政府能很好地應(yīng)對(duì)危機(jī),就可以提高政府的公信力,優(yōu)化政府與公眾的關(guān)系,否則就會(huì)失信于民并且使群眾正常的生產(chǎn)生活秩序受到影響,繼而影響到社會(huì)的和諧。因此,加強(qiáng)應(yīng)急治理工作,就需要運(yùn)用社會(huì)協(xié)同的思路,整合各方資源,有效預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生,或?qū)⑵湮:抵磷钚〕潭?,為?chuàng)建和諧社會(huì)奠定良好的基礎(chǔ)。
(二)加強(qiáng)公共安全維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要
要想既好又快地發(fā)展經(jīng)濟(jì),讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果,必須著力防范各種潛在風(fēng)險(xiǎn),有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。只有完善突發(fā)事件應(yīng)急治理機(jī)制,區(qū)分好常規(guī)管理與突發(fā)事件管理,才能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。因此,將安全、預(yù)防等思想貫徹到應(yīng)急治理事務(wù)中,建立穩(wěn)定的應(yīng)急治理機(jī)制,不斷提高應(yīng)急治理能力,是確保公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)要求。
(三)轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)社會(huì)治理的迫切要求
如何有效地轉(zhuǎn)變政府職能,處理好政府與社會(huì)的關(guān)系,既保障政府的主導(dǎo)地位又滿足社會(huì)的要求,既保障政策的科學(xué)理性又滿足公眾民主化的需求,是各級(jí)政府需要認(rèn)真思考的一個(gè)重要問題。在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化背景下,各級(jí)政府越來越多地放權(quán)于社會(huì),讓社會(huì)承擔(dān)處理部分公共事務(wù)的功能,由此又帶來一個(gè)新的問題,就是當(dāng)公共危機(jī)來臨時(shí),政府如何發(fā)揮自身職能有效消除危機(jī)?,F(xiàn)階段,我國應(yīng)急管理體制機(jī)制還不夠健全,而社會(huì)的發(fā)育程度又比較低,應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng),在一定程度上制約了社會(huì)的危機(jī)治理能力。對(duì)此,必須充分認(rèn)識(shí)到,應(yīng)急治理工作本身就屬于政府履行職能的一個(gè)重要方面,既涉及社會(huì)管理職能,又涉及公共安全等政治職能。因而,政府、社會(huì)協(xié)同治理理念的提出,對(duì)完善我國應(yīng)急治理機(jī)制,既是積極的思路和探索,同時(shí)也對(duì)各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變具有促進(jìn)作用。
二、當(dāng)前公共危機(jī)應(yīng)急治理中存在的主要問題
我國在數(shù)十年的危機(jī)治理實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn),初步建立了一套危機(jī)管理體系,該體系在預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)損害方面發(fā)揮了巨大作用。但目前我國政府在危機(jī)治理理念、公眾參與治理的能力、制度化保障等方面仍存在一些問題。
(一)政府危機(jī)治理主導(dǎo)意識(shí)缺乏
面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件,各級(jí)政府的主導(dǎo)意識(shí)尚未形成,具體表現(xiàn)為:一是政府“強(qiáng)一元主體”的思維慣性,導(dǎo)致政府在處理危機(jī)時(shí)仍停留在全面管理全面控制全面負(fù)責(zé)的階段。政府在危機(jī)管理中,無論是決策過程還是執(zhí)行過程,都與公眾形成了支配與被支配的關(guān)系,講“控制”而忽視“引導(dǎo)”,這既不利于公眾參與意識(shí)的培養(yǎng),又制約了資源的有效利用。危機(jī)事件發(fā)生時(shí),如果主管單位還按照傳統(tǒng)的思路,認(rèn)為危機(jī)治理必須完全依靠政府,甚至設(shè)法隱藏一些關(guān)鍵信息,無疑會(huì)引起公眾隨意猜測(cè),并導(dǎo)致事件的不良影響不斷擴(kuò)大。二是公眾的主體意識(shí)沒有覺醒,長期服從于政府的管理和控制,形成依賴心理,滿足于政府的服務(wù)。再加上社會(huì)協(xié)同制度并未完全確立,社會(huì)協(xié)同的習(xí)慣也尚未形成,當(dāng)危機(jī)來臨時(shí),公眾缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性和主動(dòng)性,只會(huì)將危機(jī)處理的義務(wù)和責(zé)任指向政府。從我國目前的情況看,行政人員危機(jī)治理主導(dǎo)意識(shí)缺乏、習(xí)慣大包大攬不善于引導(dǎo)公眾參與是危機(jī)治理中存在的主要問題。
(二)公眾與社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平較低
公眾是公共危機(jī)事件直接的“受災(zāi)體”,其是否具備危機(jī)預(yù)防能力、究竟能有多高的危機(jī)應(yīng)對(duì)水平,直接影響到政府的危機(jī)應(yīng)急治理效能。但是在傳統(tǒng)的行政方式影響下,公眾和社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平仍然較低。一是公眾的被管理意識(shí)很濃,在長期封建思想的影響下,多數(shù)人被動(dòng)服從,缺乏社會(huì)責(zé)任感;二是公眾參與的法制基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,法律沒有明確規(guī)定公眾參與的形式、途徑、權(quán)利和責(zé)任等,全社會(huì)在應(yīng)急處置的培訓(xùn)和演練工作上,缺少相應(yīng)的措施和具體要求;三是公眾參與的組織平臺(tái)有限,政府對(duì)社會(huì)組織傾向于封閉管理,目前各類非營利性組織的登記管理采用的是雙重管理制度,官辦性質(zhì)比較明顯,再加上許多非營利性組織的主要資金來源是政府財(cái)政撥款,這就從根本上影響了其獨(dú)立性,在危機(jī)到來時(shí),這類組織也很難發(fā)揮其積極作用。
(三)應(yīng)急治理法治保障不夠健全
應(yīng)急治理法治保障在立法和執(zhí)法方面都需要健全。首先,從立法的角度來講,我國已經(jīng)形成了緊急狀態(tài)法律體系,其淵源包含憲法、法律、行政法規(guī)與規(guī)章等。但是,我國緊急狀態(tài)立法還存在一些問題,主要體現(xiàn)在:一是部門法所占比例較大,容易出現(xiàn)執(zhí)法過程中的沖突,在立法系統(tǒng)性不足的情況下,授權(quán)的依據(jù)也會(huì)產(chǎn)生分歧,這樣,較復(fù)雜的危機(jī)發(fā)生時(shí),就難以形成各部門之間的協(xié)作與配合。二是應(yīng)急法案的可操作性需要提高。法條的內(nèi)容看起來比較全面,涉及公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等方面,但很多條款無法執(zhí)行。例如,究竟該如何確認(rèn)緊急狀態(tài)、采用什么樣的方式宣布緊急狀態(tài)等都是問題。三是監(jiān)督緊急行政權(quán)的相關(guān)規(guī)定比較缺乏,這就使應(yīng)急治理中可能造成的公民權(quán)利侵害無法得到救濟(jì)。其次,在應(yīng)急執(zhí)法過程中同樣存在一些不足。一是應(yīng)急處理措施難以把握有效性與強(qiáng)硬性之間的關(guān)系,強(qiáng)硬的應(yīng)急措施更能帶來危機(jī)治理的有效性,但同時(shí)會(huì)在更高程度上限制公民的自由,造成公民權(quán)益的減損;二是難以處理簡易性與程序性的關(guān)系,簡易程序適用于突發(fā)狀態(tài),有助于快速處理危機(jī),但缺少行政程序的嚴(yán)格約束會(huì)帶來行政權(quán)力的濫用,繼而會(huì)增加不法侵犯公民合法權(quán)益的可能性。
三、加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理的思路創(chuàng)新
危機(jī)不可能絕對(duì)避免,但卻可以管理、控制和化解。為了盡可能減少危機(jī)的發(fā)生,減少危機(jī)損失,我國各級(jí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路,加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理的思路創(chuàng)新。
(一)確立政府的危機(jī)治理主導(dǎo)地位
對(duì)于公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)治理,一方面要明確政府的責(zé)任,另一方面要采用社會(huì)協(xié)同的思路,整合社會(huì)資源,改變?cè)械墓芾硭悸?,確立政府的主導(dǎo)地位。首先,應(yīng)明確政府責(zé)任。從各國在處理突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)中我們發(fā)現(xiàn),政府一般是應(yīng)急事務(wù)處理的主角,這已經(jīng)成為一種慣例。如我國《傳染病防治法》就明確規(guī)定了由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作的權(quán)限。政府代表著公共利益,被法律授權(quán)獲得公共權(quán)力,因此必須承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共秩序、維護(hù)國家公共安全的法定職責(zé)。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生,有可能危及公共安全繼而損及公共利益時(shí),政府作為主要的責(zé)任主體,應(yīng)當(dāng)義無反顧地履行其法律職責(zé),有權(quán)采取必要而適當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施,從而有效地維護(hù)公共秩序,盡快地恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。危機(jī)治理也是現(xiàn)代行政管理的重要組織部分,能充分體現(xiàn)現(xiàn)代政府職能,由政府來擔(dān)任應(yīng)急治理的主角,可謂責(zé)無旁貸。其次,應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同。政府與公眾應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“全能政府”理念,切實(shí)解決公共危機(jī)應(yīng)急資源有限的問題,動(dòng)員社會(huì)、企業(yè)以及公民個(gè)人協(xié)同發(fā)展,解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問題。由于目前我國政府能力較強(qiáng)而社會(huì)發(fā)育程度比較低,如果單純采用社會(huì)參與的方法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)治理,社會(huì)各界的參與能力尚顯不足,參與途徑也缺乏制度化保障,所以必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位,不斷培養(yǎng)社會(huì)各界主體的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,并且逐步形成制度。
(二)提升公眾與社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平
由于傳統(tǒng)官僚組織的封閉性和局限性,公眾參與治理特別是危機(jī)治理一直被否定排斥。因此,政府應(yīng)采用多種手段,開展危機(jī)教育,培養(yǎng)危機(jī)意識(shí),提升公眾的參與能力和參與水平。首先,從個(gè)人的角度來看,在危機(jī)治理過程中,全體公民應(yīng)樹立危機(jī)意識(shí),與各級(jí)政府共同應(yīng)對(duì)危機(jī),而不是被動(dòng)服從。同時(shí),公眾需要具備相關(guān)的技能以提升參與能力。除了常規(guī)性的訓(xùn)練之外,各地可設(shè)立多種防災(zāi)體驗(yàn)中心,供市民免費(fèi)練習(xí)??篂?zāi)救災(zāi)的能力僅靠理論上的宣傳是難以起到預(yù)期效果的,所以開展技能訓(xùn)練類的活動(dòng)有助于提高公眾的應(yīng)急治理能力。其次,從社會(huì)組織的角度來講,公眾活動(dòng)如果能得到相關(guān)組織的支持,就可以發(fā)揮更大的效用,但是如果缺乏組織和秩序,一旦突發(fā)性事件發(fā)生,反而可能會(huì)增加危機(jī)處理的難度。組織化水平有時(shí)比教育水平等影響因素發(fā)揮的作用還要大,沒有受過組織化理性訓(xùn)練的人,極易被從眾心理所左右,情緒把控能力非常弱,有可能無法自救,甚至?xí){到周圍的組織和個(gè)人。因此,對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展,政府要大力扶持,必要時(shí)可以給予社會(huì)組織一定的補(bǔ)貼和技術(shù)支持,保證社會(huì)組織的自由性和靈活性。這樣,公眾與第三部門的參與能力才會(huì)提高,參與內(nèi)容與程序才會(huì)形成制度,參與公共危機(jī)應(yīng)急治理的程度才能有所提升。
(三)完善危機(jī)治理的法治保障體系
建立健全有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)體系,可以讓政府采取的危機(jī)治理行為合法化、規(guī)范化,使相關(guān)部門對(duì)緊急狀態(tài)的認(rèn)定、政府的緊急管理權(quán)、緊急狀態(tài)下需要承擔(dān)的法律責(zé)任等都有據(jù)可循、有法可依??傮w來講,要避免或減少侵害公民權(quán)利、損害公民利益的現(xiàn)象,政府必須秉著公平、公正的原則處理公共危機(jī)問題。具體來說,一是增強(qiáng)應(yīng)急法案的可操作性。在一些特定的區(qū)域需要通過法律手段明確公眾的參與權(quán)利,補(bǔ)充完善程序性規(guī)則,具體可由各個(gè)擁有立法權(quán)限的部門進(jìn)行相關(guān)的司法解釋,將法律精神與地方民情相結(jié)合,將應(yīng)急法治落到實(shí)處。二是加強(qiáng)危機(jī)治理過程中的執(zhí)法監(jiān)督。通過法律的強(qiáng)制力來約束相關(guān)行政部門人員的執(zhí)法行為,規(guī)范他們的應(yīng)急管理行動(dòng)。在危機(jī)發(fā)生后,只有別的規(guī)則無法適用時(shí)才能采用應(yīng)急性規(guī)則。即使采用應(yīng)急措施,也要注意遵循合法性原則,不能濫用權(quán)力;遵循公正原則,平等對(duì)待相關(guān)主體,不得存在歧視情形;遵循比例原則,不論是選擇減損財(cái)產(chǎn)權(quán)還是限制人身自由,都要非常嚴(yán)格,不能過度;遵循正當(dāng)程序原則,確保其應(yīng)急處理措施在采用過程中遵循法定程序;遵循公開原則,只要不涉及依法需要保密的信息,其他信息都應(yīng)公開,接受法律監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督。三是鼓勵(lì)政府以外的社會(huì)力量參與應(yīng)急治理。具體可以以治安外包的方式,采用通過合同有償承包給私人的社會(huì)化應(yīng)急治理模式,將非強(qiáng)制性應(yīng)急治理權(quán)的這部分公權(quán)力委托給企業(yè)或個(gè)人,以降低治安成本,促進(jìn)社會(huì)效益的最大化。
綜上所述,應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共事件的成效已成為考驗(yàn)各級(jí)政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo),社會(huì)協(xié)同為創(chuàng)新解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問題提出了全新的思路,對(duì)公共危機(jī)的解決有著非常積極的意義。
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責(zé)任編輯 文 丁