葉枝梅

[摘要] 隨著國家醫(yī)改政策的不斷深入，為改善公立醫(yī)院的就診環(huán)境，公立醫(yī)院建設資金規(guī)模逐年增加。目前，公立醫(yī)院為有效控制醫(yī)院基建工程項目的資金成本，保證基建工程項目的合法合規(guī)，引進了代建制管理。醫(yī)院內部審計需要發(fā)揮監(jiān)督評價職能，對基建項目實施全過程跟蹤審計。該文針對內部審計實際工作中出現的審計風險和防范措施方法進行探討。

[關鍵詞] 代建管理；審計風險；防范控制

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）07（c）-0036-02

一直以來，公立醫(yī)院基本建設項目的管理都是沿襲傳統(tǒng)管理模式，由該院組建的基建科作為項目業(yè)主，直接負責基建項目管理工作。隨著公立醫(yī)院改擴建規(guī)模的擴大，政府投資的逐步增加，工程投資額達到一定規(guī)模以上時，基建科管理經驗不足，弊端越來越明顯。因此將工程建設項目委托給專業(yè)的工程項目管理單位代為管理就很有必要。目前越來越多公立醫(yī)院選擇這種代建制管理模式，然而這種新模式下也必然會出現新的風險，此時內部審計除了對原有風險需加強監(jiān)督，還要對新的代建模式下容易出現風險的環(huán)節(jié)采取針對性的審計監(jiān)督措施，才能更有效地防范風險。該研究結合在公立醫(yī)院代建模式下實際內審工作中發(fā)現的一些審計風險，整理出一些應對風險的措施和方法，與大家探討。

1 公立醫(yī)院基建項目代建制下應關注的風險提示

1.1 公立醫(yī)院基建項目代建制的法律風險

①公立醫(yī)院引進代建制，專業(yè)的人干專業(yè)的事，但代建制缺乏相關法律法規(guī)的保護和約束。目前雖然全國大部分地區(qū)都頒布了有關代建制的管理規(guī)定，但國家沒有相對統(tǒng)一的代建制管理辦法，在代建項目實施過程中，代建管理費的收費標準、代建工程資金的支付等等沒有法定依據，代建合同作為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進行獎懲的依據，責權利不明確，條款約定模糊。代建存在諸多法律問題的現實狀況給內部審計帶來審計風險。

②在代建合同中賦予代建單位權利在實際工作中卻往往難以落實，代建單位在辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保、消防等事宜過程中仍需醫(yī)院出面協(xié)調方能辦成，這在一定程度下影響了代建單位積極主動性。

③我國建筑行業(yè)整體項目的管理水平不高，風險控制意識薄弱，工程項目領域腐敗案件層出不窮。代建單位參與基本建設項目時如果法律意識淡薄，知法犯法，會給公立醫(yī)院帶來災難性的后果。

1.2 公立醫(yī)院基建項目代建制的管理風險

①目前公立醫(yī)院的代建單位大都不是在項目規(guī)劃前期進入，出于公立醫(yī)院自身利益，在對代建單位的管理上設置了重重防范措施，基建賬戶沒有移交給代建單位、參與招投標，合同的簽訂、請款需要經過醫(yī)院各個部門的審批等等，公立醫(yī)院與代建單位審批流程和管理標準不一致也會產生矛盾。代建單位因代建費用偏低，為節(jié)約成本，委派人員數量少，經驗不足，沒有真正實現質量、投資、工期三大控制作用，不能承擔起建設過程中不當行為的風險和責任。

②因大多數公立醫(yī)院無招投標資質，基本建設工程招投標由招標代理機構組織，為了自身利益，有些無良招標代理采取種種方式規(guī)避招標，虛假招標，甚至與投標人、代建勾結串通，招標文件編制不規(guī)范，評標辦法有針對性，標底不準確，項目被肢解，非法分包，投標人資質不符等，使招投標形同虛設，缺乏公平性。

③代建單位、監(jiān)理單位、施工單位和公立醫(yī)院各方當事人都以合同的方式聯系在一起，由于建筑市場的不健康發(fā)展，施工合同的不規(guī)范造成合同形同虛設，起不到約束作用，為增加工程造價虛假簽證，為達到虛增利潤不配合審計，監(jiān)理單位因各種原因質量把關不到位，種種行為給項目的正常運行造成極大的困難，使醫(yī)院投資蒙受巨大損失。

④公立醫(yī)院因內審人員不足且缺乏工程審計經驗，往往聘請社會中介機構對建設項目進行全過程跟蹤審計，有些中介機構因各種原因被施工單位利用，泄露審計信息，甚至與代建單位聯手騙取醫(yī)院建設資金，不到工地現場，不核實工程量，不對隱蔽工程當場確認，審計人員責任心缺失導致審計基礎資料失真，形成工程造價控制風險。

1.3 公立醫(yī)院基建項目代建制的內部控制風險

完善的內部控制建設是公立醫(yī)院基本建設項目的核心，醫(yī)院內部雖有紀委監(jiān)察、內部審計、財務等部門專門監(jiān)管，代建制下基建科也成為實際上的監(jiān)督部門，甚至還有職工代表大會、群眾監(jiān)督、媒體輿論、社會監(jiān)督等等，但由于基建審計的特殊性和專業(yè)性，監(jiān)督中監(jiān)督部門多，各部門協(xié)調也存在風險，這種各部門之間的協(xié)調風險。主要表現在本單位基建科、審計科，因制度流程、審計標準不一致，存在差異造成的審計風險；外審機構與代建單位、施工單位、監(jiān)理單位等在因業(yè)務水平、專業(yè)標準不一致形成的外部風險。內部控制不完善，缺乏應有的管控，會導致內部控制風險加大。

2 公立醫(yī)院代建模式下內部審計風險的防范與控制

2.1 以招投標方式確定代建單位

實行代建管理的項目，應通過招標方式選擇與代建工程規(guī)模、特點相適應資質的代建單位，與代建單位訂立明確參建各方權利義務的代建合同，防止扯皮、推諉、越權違約干預對方的權利，依約履行各自的義務。公立醫(yī)院并不精通工程相關的法律、法規(guī)，合同關鍵條款一般由對方事先擬定，要阻止先入為主的現象，可以通過招標選擇工程類法律顧問。

實施代建制方式包括全過程代建和階段性代建兩種方式。全過程代建由代建單位參與前期策劃，對代建過程的管理步驟、質量控制、資金控制、工期控制等擬定具體的方案，并在過程中嚴格執(zhí)行，利用代建專業(yè)優(yōu)勢，可以做到心中有數，有條不紊，十分有利于控制項目開發(fā)概算超估算、預算超預算、決算超估算的“三超”現象。

代建制下公立醫(yī)院內部審計應明確審計的主體對象應該是公立醫(yī)院本身，代建單位、施工方等則應為審計的延伸單位，施工合同訂立應考慮三方合同，由原來雙方合同的權利義務增加代建方的權利義務，明確代建的權利和責任。

2.2 為代建項目建立項目協(xié)調小組

理順公立醫(yī)院內部各方監(jiān)督流程，建立代建項目協(xié)調小組，由基建科牽頭，協(xié)調代建單位與施工單位、醫(yī)院內部各部門之間出現的問題，并負責內部流程的實施。內部審計人員需對代建項目進行全過程跟蹤審計，發(fā)揮內部監(jiān)督的功能。

2.3 強化基建制度建設，嚴把代建項目程序關口

管理制度的健全和強有力執(zhí)行是控制風險、預防舞弊的重要前提。該院根據南京市衛(wèi)生計生委制定的《南京市衛(wèi)計委基建管理制度》結合以往經驗制定了該院基建管理制度，如工程招標制度、合同管理制度、造價控制制度、資金管理制度、設備、材料采購制度等。內部審計在此基礎上，針對公立醫(yī)院基建項目內部控制各階段的主要風險制定了一系列防范措施。

2.3.1 招標階段 審查招標文件內容的完整性，評標定標的公平公正性，招標程序合法合規(guī)性。對代建項目招標前作為編標基礎的施工圖、工程量清單、招標文件及標底進行審核檢查，審核投標單位資質及施工人員特別是項目經理、技術負責人、安全負責人等的資質是否符合招標文件要求，及時發(fā)現招標中的違規(guī)行為并責其整改。

2.3.2 合同簽訂及管理階段 代建單位根據招標結果與施工單位擬定初步合同，基建科審核后，經分管領導簽字后送內審部門，內審部門會同基建法律顧問對合同條款進行修訂，完善合同內容，明確三方權利義務，特別是對隱蔽工程驗收、工程進度款支付等的表述清晰，防止出現模棱兩可的地方。施工過程嚴格按合同進度管理。

2.3.3 造價控制與款項支付階段 在聘請合格的社會審計咨詢機構協(xié)助下，進行全過程跟蹤審計，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，材料和設備的價格管理，設計變更、簽證審批，報審的工程進度款項等，通過事前預防、事中控制、事后監(jiān)督有機結合，保證工程造價的真實合理。

2.3.4 竣工決算階段 工程項目竣工后，竣工結算審計是工程造價控制的最后環(huán)節(jié)，做好工程建設過程中有關結算方面資料的歸集和整理，需要項目各方參與者通力合作，落實和完善工程量的計量、計價依據、簽證、會議紀要等結算資料、審核依據。只有從項目的各階段、各環(huán)節(jié)進行把控，才能減少甚至杜絕工程造價中“三超”現象。

2.4 加強審計人員素質建設，降低公立醫(yī)院基建項目審計風險

公立醫(yī)院內審人員不足，為增強專業(yè)審計力量，往往聘用中介機構參與代建項目審計，緩解審計任務重與內審人員少經驗不足的矛盾。但社會審計機構良莠不齊，為防止不良機構進入，需嚴格工程造價咨詢機構的招標準入、審前培訓、現場管理等環(huán)節(jié)，通過符合、考核等手段，加強對中介機構的監(jiān)督管理，保證審計力量的同時保證審計質量，從而降低公立醫(yī)院基建項目審計風險。

3 結語

公立醫(yī)院應高度重視基建項目代建管理工作，建立完善的基建項目代建管理規(guī)章制度，重視內部審計人員的培訓，提高內審人員的綜合素質，把握好內部審計在基建代建審計的角色，與代建、施工、監(jiān)理建立密切配合，準確掌握好內部審計參與的程度，發(fā)揮內審管理監(jiān)督、審核的功能，建立一套科學合理的審計程序和工程審計質量保證體系，使醫(yī)院基建工程審計逐步完善并步入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道，降低代建項目審計風險，為醫(yī)院建設節(jié)約資金保駕護航。

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（收稿日期：2018-04-25）