鄭雁陽 劉興凱

[摘 要]隨著天津市濱通新正外來人口的增多和“全面二孩”政策的實施，導致了濱海新區(qū)的學齡人口在規(guī)模和結構方面發(fā)生巨大變化，打破教育供給與需求之間的平衡狀態(tài)。而基礎教育作為整個教育體系的排頭兵，無疑會首先受到影響。因此，把握未來學齡人口的變化趨勢，在此基礎上做好教育規(guī)劃，科學配置教育資源是基礎教育發(fā)展亟需解決的現(xiàn)實性問題。文章以天津市濱海新區(qū)為對象，利用濱海新區(qū)第六次人口普查數(shù)據(jù)，運用中國人口預測系統(tǒng)（CPPS）對濱海新區(qū)學前至義務教育不同階段的人口數(shù)量趨勢變化進行了預測，并對相應的教育資源需求量進行了測算。研究發(fā)現(xiàn)，未來濱海新區(qū)的適齡人口規(guī)模呈現(xiàn)出先增長后減少的波動態(tài)勢，教育資源的需求量也隨之起伏。在此基礎上，文章進一步提出了濱海新區(qū)基礎教育發(fā)展和教育資源配置的對策建議。

[關鍵詞] 濱海新區(qū)；學齡人口；教育資源

[中圖分類號] G620 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）11-0020-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.11.005

為了有效應對“雙重低生育率陷阱”所引發(fā)的人口老齡化加速、勞動力人口撫養(yǎng)負擔加重等一系列社會問題，國家決定自2016年起實施“全面二孩”政策。生育政策放寬之后，育齡婦女的生育潛能將會逐步釋放，未來新生兒數(shù)量可能出現(xiàn)顯著變化。與此同時，天津市濱海新區(qū)的最新人才引進政策——《濱海新區(qū)關于進一步集聚人才創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》也于2017年1月12日開始施行，到2020年聚集高層次人才15萬人以上，人才總量達到100萬人的新一輪人才引進計劃也隨之啟動[1]。大量外來人口在短時期內的快速集聚，一方面會為濱海新區(qū)的開發(fā)建設提供有力支撐；另一方面也會給當?shù)氐纳鐣卜阵w系造成巨大壓力。于教育而言，外來人口和出生人數(shù)的變化都會引起學齡人口的連鎖反應，而學齡人口的規(guī)模和結構是影響教育需求的主要因素，其中任一要素發(fā)生變化都可能打破教育需求與供給之間的平衡狀態(tài)。

由此可見，濱海新區(qū)的基礎教育發(fā)展面臨著新生人口增多與外來人口大量涌入的疊加壓力，而作為整個教育體系排頭兵的基礎教育無疑會受到沖擊。因此，預測和分析學齡人口規(guī)模的發(fā)展趨勢，并在此基礎上對教育資源進行合理配置與布局，做好教育發(fā)展規(guī)劃是保證濱海新區(qū)基礎教育良性發(fā)展，提升區(qū)域社會公共服務水平，強化對人才吸引力的重要條件?；诖耍恼吕玫诹稳丝谄詹閿?shù)據(jù)，運用中國人口預測系統(tǒng)（CPPS）對濱海新區(qū)學前至義務教育階段的適齡人口數(shù)量變化趨勢進行了預測，并結合相應指標對未來各階段教育發(fā)展所需的學位、資金和教師等教育資源進行了測算。

一、濱海新區(qū)學前——義務教育階段適齡人口變動趨勢預測

不同教育階段適齡人口的規(guī)模和分布是進行教育資源配置的基礎，把握適齡人口數(shù)量的變動趨勢是進行教育規(guī)劃和制度安排的重要依據(jù)。在生育政策調整和外來人口增多的背景下，筆者對濱海新區(qū)2016年到2035年學齡人口數(shù)量的變化趨勢進行了預測。

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究以2010年天津市第六次人口普查收集的濱海新區(qū)人口數(shù)據(jù)作為基礎數(shù)據(jù)。具體包括：濱海新區(qū)年齡、性別的人口數(shù)，育齡婦女年齡生育率以及年齡、性別的人口死亡率。

（二）預測工具及相關參數(shù)設定

國家計生委開發(fā)的適用于中國人口預測的軟件——中國人口預測系統(tǒng)（CPPS）基于王廣州提出的系統(tǒng)仿真結構功能模型，在考慮生育率可能發(fā)生變動的同時兼顧了人口城鎮(zhèn)化和人口流動對區(qū)域人口規(guī)模和結構的影響，具有較強的適用性。因此，本研究亦選擇中國人口預測系統(tǒng)作為預測工具，并在使用時對相關參數(shù)進行了如下設定。

1.總和生育率。參照國內學者們的做法[2][3]，結合濱海新區(qū)實際情況，為了保證預測的科學性，文章假定2011年到2015年濱海新區(qū)的總和生育率保持按照第六次人口普查時期的水平（0.77），從2016年開始，按照總和生育率的不同變動趨勢設計了3種預測方案：高方案，從2016年起，濱海新區(qū)的總和生育率以年均0.27的增長速度于2020年達到并保持人口更替水平2.1；中方案，從2016年起，濱海新區(qū)的總和生育率以年均0.21的增長速度于2020年達到并保持理想的低生育水平1.8；低方案，濱海新區(qū)的總和生育率維持在第六次人口普查時期的水平（0.77），即生育政策不進行調整的情況下濱海新區(qū)未來人口發(fā)展趨勢。

2.流動人口。國內相關研究對流動人口的處理方法主要有兩種：第一種是假定未來人口遷移率的增長速度與人口城鎮(zhèn)化率的增長速度成正比，據(jù)此推斷各年度的流動人口規(guī)模[4]；第二種是根據(jù)新增人口的經驗速率來推算流動人口的增長規(guī)模[5]?？紤]到濱海新區(qū)以街鎮(zhèn)為主的行政區(qū)劃，以及政策調控對流動人口規(guī)模的影響，第二種推算方法更切合濱海新區(qū)的實際情況。通過分析近年來濱海新區(qū)的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知：2011年到2016年間濱海新區(qū)新增人口的平均速率為3.2%[6]。本研究在預測時假定2017年到2035年流動人口增長速度穩(wěn)定在3.2%的水平上，結合2016年常住人口新增2.41萬人的情況來推算此后各年度流動人口規(guī)模。

3.其他參數(shù)設置。鑒于生育政策調整不會對平均預期壽命、生育模式以及出生性別比等產生直接影響，因此，文章未對這些指標進行特別設定，在預測時假定這些指標仍保持第六次人口普查時期的水平。

（三）預測結果與分析

1.學前階段適齡人口變動趨勢。教育部于2016年頒發(fā)的《幼兒園工作規(guī)程》中規(guī)定：“幼兒園適齡幼兒一般為3周歲至6周歲，”[7]因此，本研究所指的學前適齡人口即各年度3—6周歲的人口總量。以此類推，結合各教育階段的教育年限，7—12周歲為小學適齡人口，13—15周歲為初中適齡人口。

從圖1中可以看出：“全面二孩”政策對學前教育的影響最早將于2019年開始顯現(xiàn)。這是由于“全面二孩”政策啟動于2016年，根據(jù)學前教育的辦學特點，第一批由該政策帶來的新增人口將于2019年達到學前教育入學年齡，進而對學齡人口規(guī)模產生影響。具體而言，高方案和中方案下適齡人口規(guī)模從2019年開始進入增長階段，到2024年達到頂峰，隨后適齡人口規(guī)模逐步收縮。在低方案下，適齡人口規(guī)模在2016年過后就一直在減少，到2035年時，適齡人口規(guī)模僅相當于2016年的42%。

2.義務教育階段適齡人口變動趨勢。根據(jù)圖2顯示的預測結果，濱海新區(qū)小學階段適齡人口（7—12歲）規(guī)模在2016—2022年間并無明顯的增長變動；從2023年開始，隨著“全面二孩”政策背景下的新生兒逐次進入小學學段，中方案和高方案下的適齡人口規(guī)模開始持續(xù)增長，并先后與于2029年和2030年達到峰值?？邕^增長高峰后，兩種方案下的適齡人口數(shù)量都開始逐步減少；到2035年時，高方案和中方案下的適齡人口規(guī)模相比于2030年分別下降了26%和27%。

初中學段適齡人口的變化情況與其他兩個學段相比更為復雜：在2029年之前，初中階段適齡人口規(guī)模波動幅度較大，出現(xiàn)了多次峰谷交替，總體上呈“W”狀的波浪式上升趨勢。從2029年開始，“全面二孩”政策對初中階段適齡人口規(guī)模的影響逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：在2029年到2034年間，高方案和中方案下濱海新區(qū)初中適齡數(shù)量持續(xù)增長，2034年時濱海新區(qū)的初中適齡人口規(guī)模達到頂峰；2034年過后，適齡人口規(guī)模開始收縮。

二、濱海新區(qū)學前至義務教育階段辦學資源需求趨勢預測

（一）各教育階段學位需求預測

1.公立幼兒園學位需求測算。文章假定未來濱海新區(qū)全部適齡兒童在達到入學年齡后全部進入各類教育機構接受學前教育，再根據(jù)天津市教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃中提出的發(fā)展目標：“到2015年全市80%的幼兒能夠享受公辦學前教育資源，”推算出未來各年度公立幼兒園學位需求量（圖3）。

在高方案和中方案下，濱海新區(qū)未來公立幼兒園學位的需求量以2024年為分界點，從2019年到2024年需求量一路攀升，跨過2024年的需求高峰之后，公立幼兒園學位需求量開始回落；在低方案下，未來公立幼兒園學位需求量不僅沒有出現(xiàn)增長，反而一直處于下滑狀態(tài)。值得注意的是，到2035年時除了高方案下的學位需求量略高于2016年外，中方案和低方案下的學位需求量都低于2016年的水平。2.義務教育階段學位需求量測算。相關數(shù)據(jù)顯示：2015年，天津市初中學生凈入學率已達到100%[8]；截止2016年，天津市小學凈入學率達到99.85%[9]。2017年12月天津市教委出臺的《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的實施意見》中提到：天津市義務教育鞏固率近年來一直保持在99%的較高水平上，未來仍將出臺多項措施以確保全市九年義務教育鞏固率達到99%以上這一目標的實現(xiàn)。基于此，文章在預測時假定濱海新區(qū)小學和初中的入學率在預測區(qū)間內繼續(xù)保持99.85%和100%的水平，據(jù)此來推算未來各年度的學位需求量（圖4）。如圖4所示，濱海新區(qū)小學階段學位需求量從2023年開始持續(xù)走高，直至2030年達到頂峰，2030年過后學位需求量逐步減少。當“全面二孩”政策開始作用于初中教育階段時，初中階段學位需求量在短時期內將會迅速膨脹，并在2024年達到頂峰；跨過2024年的高峰后，學位需求量也呈現(xiàn)出下降趨勢。換個角度來看，如果生育政策不調整，濱海新區(qū)義務教育階段現(xiàn)有的學位不僅足以接納未來適齡人口入學，而且尚留有余力，能夠進一步提高教育的普及率，讓更多的學生享受到公辦教育資源。而生育政策調整之后，隨著適齡人口高峰的到來，各教育階段面臨著教育需求擴容的巨大壓力；但在入學高峰過后，適齡人口規(guī)模開始收縮，教育系統(tǒng)的擴容壓力也隨之緩解。

（二）各教育階段專任教師需求預測

1.學前階段專任教師需求量測算。教師是教學活動的引導者，充足、優(yōu)質的專任教師是教學質量和教育水平的保證。文章按照教育部出臺的《幼兒園教職工配備標準（暫定）》中的相關規(guī)定，以每班30人、配備3名專任教師的標準，對未來濱海新區(qū)學前教育專任教師需求量的變動趨勢進行預測分析（圖5）。就學前教育階段而言，生育政策調整之后，濱海新區(qū)未來幼兒園專任教師的需求量總體呈山峰狀的變化趨勢。具體而言，幼兒園專任教師的需求量將從2019年開始逐年增長，直至2024年達到峰值；2024年過后，專任教師需求量開始逐步縮減。

2.義務教育階段教職工需求量測算。中央編辦、教育部和財政部于2014年11月聯(lián)合發(fā)布了《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，將城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準統(tǒng)一為：初中教職工與學生比為1∶13.5、小學為1∶19[10]。根據(jù)這一標準，結合前文對學齡人口規(guī)模的預測，文章對濱海新區(qū)小學和初中階段教職工需求量的變化趨勢進行了預測（圖6）。

小學階段，濱海新區(qū)未來的教職工需求量將從2023年開始迅速增長，到2030年達到頂峰；在此之后，教職工需求量開始逐年下降。以高方案為例，教職工需求量從2023年到2030年間增長了92%；在2030年的高峰過后，教職工需求量開始減少，到2035年時該方案下的需求量相比于2030年降低了26%。而在低方案下，受適齡人口規(guī)模不斷縮小的影響，相應的教職工的需求量也在不斷萎縮；到2035年時，該方案下的教職工需求量相比于2020年下降了48%。

在初中階段，未來教職工需求量在2016年到2028年處于波動期，2029年到2034年為增長期，2035年開始進入下滑期。在高方案下，初中階段教職工需求量從2029年到2034年預計增長92%；在中方案下，教職工的需求量從2029年到2034年預計增長69%；在2034年過后，兩種方案下的教職工需求量都逐年收縮。

（三）各教育階段教育經費需求預測

1.學前階段教育經費需求量測算

根據(jù)前文對濱海新區(qū)未來公立幼兒園在園幼兒規(guī)模的預測結果，按照天津市財政局聯(lián)合市教委共同發(fā)布的《關于制定天津市教育部門公辦幼兒園生均公用經費撥款標準的通知》中規(guī)定的撥款標準：每年每人1 200元，文章考察了未來濱海新區(qū)學前教育發(fā)展所需的教育經費的變動情況（圖7）。

在學前教育階段，高方案下的學前教育經費的需求量從2019年的5 457 600元增長到2024年的10 544 640元，年均增長847 840元。可以說，受生育政策調整的影響，2024年將會是濱海新區(qū)學前教育發(fā)展壓力最大的一年；2024年過后，學前教育經費的需求量開始下降，公共財政的供給壓力逐步緩解。

2.義務教育階段教育經費需求量測算。天津市人民政府于2016年3月制定出臺的《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》對義務教育各階段生均公用經費撥款標準做了明確規(guī)定，分別為：小學每年不低于1 300元、中學每年不低于1 450元[11]。根據(jù)此標準，文章對未來濱海新區(qū)義務教育階段所需的教育經費進行了測算（如圖8）。

在小學階段，高方案和中方案下教育經費需求量以2030年為界，在2023年到2030年間教育經費需求量快速增長，到2030年達到頂峰；在此之后，教育經費需求量開始逐步回落。具體而言，以高方案為例：教育經費需求從2023年的10 586 896元增加到2030年的20 345 636元，增幅達到92%；跨過2030年的高峰后，需求量開始下降，2035年的需求量比2030年將減少5 357 053元，跌幅為36%。

在初中階段，高方案和中方案下教育經費需求量從2029年開始持續(xù)走高，到2024年分別達到峰值12 233 650元和10 544 400元；在跨過2024年的高峰后，兩種方案下的經費需求量開始進入下滑狀態(tài)。相比于政策不調整的低方案，高方案下教育經費需求的增量從2029年的667 000元增長到2034年的7 545 800元，而這一數(shù)值大致相當于中方案下2030年的教育經費需求量。此后，二者之間的差值開始回落。

3.教育經費需求總量變化趨勢。文章將各階段的教育經費需求量進行了加總，以便于更加直觀地考察未來教育事業(yè)發(fā)展對濱海新區(qū)公共財政供給的影響。從圖9可以看出，從2019年開始，當學前教育首先受到“全面二孩”政策的影響時，高方案和中方案下基礎教育經費總需求量開始明顯增多，并于2032年達到峰值。此后，這一數(shù)值開始逐年下降。

三、濱海新區(qū)基礎教育發(fā)展的對策建議

（一）加大政府教育經費投入力度，完善教育經費的投入保障機制

公共財政投入是我國基礎教育發(fā)展主要的經費來源，完善教育經費的投入保障機制是實現(xiàn)基礎教育長足發(fā)展的有力推手。根據(jù)前文的預測結果，“全面二孩”政策的實施將帶來學齡人口的增量，進而擴大了基礎教育各個階段對于教育經費的需求量。為此，濱海新區(qū)需要嚴格遵照國務院下發(fā)的《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》，以及天津市出臺的《關于制定天津市教育部門公辦幼兒園生均公用經費撥款標準的通知》中的相關規(guī)定，繼續(xù)加大公共財政對基礎教育事業(yè)發(fā)展的支持力度，完善以政府為主導的經費投入機制和“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理機制，理順各部門之間的事權與責任。此外，拓寬教育經費的來源渠道，鼓勵社會資本投入教育領域，在分擔公共財政壓力的同時促進教育經費來源渠道的多樣化。

（二）扶持和引導民辦教育發(fā)展，努力增加基礎教育學位供給

增加基礎教育各階段的學位供給是有效應對“全面二孩”政策帶來的入學壓力，實現(xiàn)國家普及基礎教育戰(zhàn)略目標的重要舉措。“全面二孩”政策帶來的新增人口將給教育體系帶來巨大的擴容壓力，僅依靠公辦教育資源難以在短時期內提供充足的教育供給。因此，濱海新區(qū)應當按照國家的戰(zhàn)略部署，將民辦學校的建設和發(fā)展納入本區(qū)域教育布局規(guī)劃中。在發(fā)揮公辦教育資源“普惠、保底”作用的同時，扶持和引導民辦學校提供普惠性的教育服務，落實國家對民辦教育的扶持補助政策，通過政府購買服務、以獎代補等方式為民辦教育創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，形成公辦教育與民辦教育互為補充的發(fā)展局面，提高區(qū)域基礎教育供給能力，全力構建“廣覆蓋，?；尽钡幕A教育服務體系。

（三）密切關注人口變動情況，提前做好教育規(guī)劃

教育資源是為學生服務的，學齡人口的變動對各教育階段規(guī)劃與資源配置有直接影響[12]。濱海新區(qū)相關部門應當根據(jù)學齡人口的規(guī)模、結構等因素做好科學規(guī)劃，充分考慮教育的公平性和可行性。同時，還要對區(qū)域內的學齡人口規(guī)模進行提前預判，掌握當前以及未來一段時間內人口變化的規(guī)律，從而為教育資源的宏觀調控和配置提供決策依據(jù)[13]。此外，在進行教育資源投入時應注意以下兩個問題：一是在進行教育資源投入之前首先對現(xiàn)有的教育資源存量和教育資源配置情況進行分析，綜合考慮目前供給能力與未來的新增需求，避免盲目建設導致后期適齡人口規(guī)?？s小時出現(xiàn)教育資源浪費；二是投入過程中要質量并重，在加大教育資源投入力度，不能忽視教育資源的質量。在教育擴容階段，要確保教育資源的各項生均水平達到國家規(guī)定的標準，以促進教育公平，提高辦學質量。需要注意的是，教育資源的投入和教育系統(tǒng)的擴張不應該僅僅體現(xiàn)在量的增長上，而更應該注重質的提升。

參考文獻：

[1]天津市濱海新區(qū)人民政府.關于印發(fā)《濱海新區(qū)關于進一步集聚人才創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》的通知[EB/OL].http：//www.bh.gov.cn/rsj/contents/2174/177074.html，2018-02-26.

[2]洪秀敏，馬群.“全面二孩”背景下學前教育資源配置的供需變化與挑戰(zhàn)——以北京市為例[J].教育學報，2017（1）：116-128.

[3]李玲，楊順光，龔爽.“全面二孩”政策下學前與義務教育資源配置研究——以重慶市為例[J].農村經濟，2017（4）：122-128.

[4]李玲，楊舒涵，韓玉梅，趙怡然.城鄉(xiāng)義務教育學校標準化建設優(yōu)化研究——基于學齡人口變化趨勢預測[J].教育研究與實驗，2012（4）：20-24.

[5]袁桂林，宗曉華，陳靜漪.中國分城鄉(xiāng)學齡人口變動趨勢分析[J].教育科學，2006（1）：16-18.

[6]天津市濱海新區(qū)統(tǒng)計局.2016年濱海新區(qū)統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.bh.gov.cn/contents/468/45625.html，2017-04-10.

[7]中華人民共和國教育部.幼兒園工作規(guī)程[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201602/t20160229_231184.html，2016-03-01.

[8]天津市統(tǒng)計局.天津統(tǒng)計年鑒2016[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017.

[9]中華人民共和國教育部.小學凈入學率分省情況[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/2016_gd/201708/t20170823_311772.html.

[10]中央編辦，教育部，財政部.關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8471/201412/181014.html，2015-10-05.

[11]天津市人民政府.關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知[EB/OL].http：//www.tjzb.gov.cn/2016/system/2016/04/27/010001133.shtml，2016-3-30.

[12]趙佳音.“全面二孩政策”背景下全國及各省市學齡人口預測——2016至2025年學前到高中階段[J].教育與經濟，2016（4）：64-69+91.

[13]張強，高向東.上海學齡人口空間分布及其對基礎教育資源配置的影響[J].上海教育科研，2016（4）：5-10.

[14]陳曉華，周顯偉.國家級新區(qū)基于人口發(fā)展的教育資源配置研究[J].上海經濟，2017（5）：20-32.

[15]焦小峰.義務教育人口變化與資源布局[J].上海教育科研，2016（4）：1.

[16]史文秀.“全面二孩”政策背景下我國學前教育資源供需狀況及其政策建議——基于2017—2026年在園學前兒童數(shù)量預測[J].教育科學，2017（4）：82-89.

（責任編輯：宇美臻）