趙暉 孟婷婷 高貴芳 馬鵬 盧英濤 李環(huán)

[摘要]土地增減掛鉤試點(diǎn)工作承鄉(xiāng)接城、助推發(fā)展、造福農(nóng)民，是一項(xiàng)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的好政策，在緩解建設(shè)用地壓力、加快城鎮(zhèn)化的同時，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動和互補(bǔ)互助，較好回答了新農(nóng)村建設(shè)“錢從哪里來”、“人往哪里去”等瓶頸問題，給項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾帶來了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。這一政策已由最初的解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足矛盾，演進(jìn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)性綜合性政策平臺。增減掛鉤項(xiàng)目的拆舊、復(fù)墾等基礎(chǔ)工作集中在縣級人民政府，面臨的困難與挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻，縣級工作機(jī)制直接決定了項(xiàng)目的成敗。介紹了蒙陰縣土地增減項(xiàng)目縣級折舊、復(fù)墾、安置情況，并對其“三選”、“三心”、“三公”等經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以此為其它地方的土地增減掛鉤工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]增減掛鉤；縣級；工作機(jī)制

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

增減掛鉤掛鉤試點(diǎn)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（農(nóng)村建設(shè)用地減少）與擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加）等面積組成項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊、土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。增減掛鉤拆遷、復(fù)墾等基礎(chǔ)工作都集中在縣級人民政府一級。近年來，蒙陰縣堅持把土地增減掛鉤作為提升發(fā)展基礎(chǔ)、改善群眾生活的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)，得民心、順民意，通過夯實(shí)群眾參與這一基礎(chǔ)，緊抓安置區(qū)建設(shè)這一關(guān)鍵，做好勞動力就業(yè)這一保障，強(qiáng)調(diào)拆遷復(fù)墾這一根本，突出提升幸福指數(shù)這一目的，堅決做好整村申報、整村建設(shè)、整村入住、整村拆遷、整村復(fù)墾等工作，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，快節(jié)奏建設(shè)，大力度推進(jìn)，工作成效顯著。

1 背景

臨沂市蒙陰縣位于山東省東南部，東與沂水縣、沂南縣相臨，西與新泰市接壤，南以蒙山與費(fèi)縣、平邑兩縣為界，北與沂源縣毗連。全縣南北長65.4km，東西寬45.8km，土地總面積1605km2。自2009年實(shí)施土地增減掛鉤以來，全縣共立項(xiàng)57個項(xiàng)目，拆舊總面積412.8hm2，安置區(qū)面積99.8hm2，涉及56個村，5988戶，20958口人。截至目前，順利驗(yàn)收52個、投資4.5億元，新建住宅小區(qū)39個，惠及群眾5988戶、2萬多人。2013年，實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目20個，完成拆舊面積145.5hm2，節(jié)余指標(biāo)106.7hm2。

2 蒙陰縣增減掛鉤項(xiàng)目縣級拆舊、復(fù)墾、安置做

法探索

土地增減掛鉤是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，在選址、宣傳發(fā)動、簽協(xié)議、舊房評估、定安置戶型、補(bǔ)交差價、拆遷、開工、搬遷、復(fù)墾的各個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相連、環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)，任何一個環(huán)節(jié)的成功、細(xì)致與否，影響著后續(xù)環(huán)節(jié)的開展，關(guān)系著整個項(xiàng)目建設(shè)的成敗。實(shí)施過程中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每個村的具體做法也不盡相同，但從總體上說，能夠成功實(shí)施的項(xiàng)目，在做法上有以下共同特點(diǎn)。

2.1 項(xiàng)目村選擇成熟科學(xué)

選村是項(xiàng)目實(shí)施的第一步，村選好了，對后續(xù)工作的開展至關(guān)重要。在選村過程中主要堅持了以下做法：一是村民具有較強(qiáng)的搬遷愿望，征求意見效果好，大多數(shù)村民不滿意現(xiàn)有的居住條件，希望搬到更適宜居住的地方，具有項(xiàng)目實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。二是項(xiàng)目村領(lǐng)導(dǎo)班子堅強(qiáng)，有能力、有水平、責(zé)任心強(qiáng)、無私心、百姓認(rèn)可度高，工作執(zhí)行力強(qiáng)，能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施起到強(qiáng)有力的推動作用。村選領(lǐng)導(dǎo)小組、拆遷小組、理財小組充分發(fā)揮了家族威望高、資歷高的老群眾、老干部、致富能手等人的重要作用。

2.2 宣傳發(fā)動廣泛深入

一是做到多層面宣傳?？h級層面，通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑宣傳土地增減掛鉤的政策、措施，積極轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，采取召開工作探討會、項(xiàng)目調(diào)度會、群眾交流會，工作人員包村入戶等形式廣泛發(fā)動，層層造勢，讓土地增減掛鉤政策宣傳到位、深入人心。村級層面，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用，廣泛召開全體村民大會，進(jìn)行宣傳發(fā)動，以村干部、老黨員、致富能手、大學(xué)生、機(jī)關(guān)人員等核心層、中間力量為突破口，不斷擴(kuò)大共識。二是組織村民代表外出參觀考察。絕大多數(shù)項(xiàng)目村組織村民到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣外參觀考察安置區(qū)建設(shè)效果，讓村民親身感受到搬進(jìn)新居帶來的好處，通過實(shí)地查看，現(xiàn)身說法，特別是讓老百姓面對面交流，打消了群眾疑慮，進(jìn)一步堅定了實(shí)施項(xiàng)目的信念。三是多方配合共同做工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過協(xié)調(diào)村民在鎮(zhèn)直、縣直企事業(yè)單位工作的親屬幫助做思想工作；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對老家在農(nóng)村但不愿實(shí)施項(xiàng)目的企事業(yè)單位人員，通過其單位組織協(xié)調(diào)做工作，都取得了不錯的效果。

2.3 簽訂協(xié)議、收取保證金扎實(shí)穩(wěn)妥

宣傳發(fā)動之后緊接著簽訂協(xié)議，這是反映群眾參與情況的具體體現(xiàn)。在具體操作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽兩次協(xié)議，第一次是初步協(xié)議，第二次簽正式協(xié)議同時收取保證金；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只簽一次協(xié)議同時收取保證金。不論采取哪種形式，都堅持了以下原則：一是同意實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目的戶數(shù)不得低于總戶數(shù)的90%，低于這個比例不實(shí)施。二是保證金收取必不可少。收取保證金對于避免出現(xiàn)同意搬遷的戶再反悔至關(guān)重要，同時收取的保證金可折抵新房的購房款。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也把及時足額收取保證金作為項(xiàng)目實(shí)施的一項(xiàng)硬性規(guī)定。高都鎮(zhèn)對所有搬遷戶按照居民選擇的房屋類型收取搬遷保證金，二層樓每戶收1萬元，普通平房收5000元，老年房收2000元。

2.4 房屋打價、補(bǔ)交差價公正合理

由于村情不同，各項(xiàng)目村在入戶丈量，房屋價格評估過程中所采取的方式各有差異，但都是本著力求公平的原則實(shí)施，最終得到群眾普遍能夠接受的價格。在具體主導(dǎo)上，大多數(shù)村房屋價格評估過程是由村民主導(dǎo)，少部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出工作組實(shí)施，村民進(jìn)行監(jiān)督。具體實(shí)施上主要采取了三種形式：一是房屋打價采取“一刀切”的形式，不論房屋質(zhì)量好壞，按平方多少作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是劃分級別，按檔估價。組織黨員、村民代表等組成評估小組，將所有人打出的價格取平均計算房屋價格。三是成立評估小組，按建筑成本評估定價。從房屋用料、地基、是否有圈梁等方面，根據(jù)房屋建造價格進(jìn)行評估打價，總體上讓利于老百姓，不讓老百姓吃虧。房屋丈量估價之后，各村再根據(jù)計算出的建筑成本向村民收取房屋差價款。為了加快房屋差價收取速度，部分村對早繳納的戶進(jìn)行獎勵。

2.5 安置補(bǔ)償、規(guī)劃建設(shè)科學(xué)完善

開工前，需要妥善處理好三項(xiàng)工作。一是安置區(qū)征地。一部分村通過反包的方式對安置區(qū)土地承包戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，一部分村則通過超面積土地置換的方式對承包戶進(jìn)行補(bǔ)償，還有部分村從復(fù)墾土地中重新分配。二是對地面附屬物進(jìn)行補(bǔ)償。對安置區(qū)地面上的建筑物、附屬物包括經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行了合理補(bǔ)償，切實(shí)保障了村民的財產(chǎn)權(quán)。三是選擇好的施工隊(duì)伍。進(jìn)展順利的增減掛鉤項(xiàng)目都通過公開招標(biāo)選擇了實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、有墊資能力的施工單位，既保證了施工進(jìn)度，又保證了建筑質(zhì)量。同時，一些工程量大的項(xiàng)目選擇了多個施工隊(duì)伍共同施工，通過相互競爭加快了施工進(jìn)度。開工之后，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。項(xiàng)目村聘請了專業(yè)施工監(jiān)理和審計單位，組織村民成立監(jiān)督小組，自覺到工地監(jiān)督施工質(zhì)量。有的村民直接參與房屋建設(shè)，既是施工者也是監(jiān)督員，有效保證了施工質(zhì)量。

2.6 定戶型、選分房陽光操作

定戶型上，在充分考慮群眾意愿和承受能力的基礎(chǔ)上，對戶型、樣式、面積等因素，通過全體村民大會、全體黨員大會充分醞釀，舉手表決，目前全縣實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目在戶型上形成了瓦房（老年房）、二層、多層（4+2）、平房（以后可加二層）等多種形式，在面積上涵蓋了40m2、50m2，140m2、170m2、210多m2的多種類型。在選分房時，各項(xiàng)目村基本都按照繳納剩余房屋差價款的順序抓鬮選房，村書記、主任在內(nèi)的人員也不例外，通過現(xiàn)場寫、現(xiàn)場抓、現(xiàn)場標(biāo)的形式，做到了人人平等、群眾監(jiān)督，確保了過程公平公正。

2.7 拆舊、搬遷扎實(shí)迅速

有的項(xiàng)目是原址安置，有的項(xiàng)目是異地安置，造成了拆遷、搬遷具體操作各不相同。村民能否及時搬遷，是影響項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了不同方法加快搬遷速度。如聯(lián)城鎮(zhèn)抽調(diào)工作人員義務(wù)幫助村民搬家；舊寨鄉(xiāng)實(shí)施全鄉(xiāng)會戰(zhàn)，組織全鄉(xiāng)43個行政村，全體參與，輪流排班，每天安排各村支部書記帶領(lǐng)至少10人的專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行現(xiàn)場支援，協(xié)助搬家，既加快了項(xiàng)目進(jìn)度，切實(shí)幫助農(nóng)戶解決了搬遷困難， 也對土地增減掛鉤項(xiàng)目起到了宣傳作用。

2.8 土地復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序銜接

土地復(fù)墾是項(xiàng)目驗(yàn)收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是確保節(jié)余土地發(fā)揮功效的重要前提。相比其他環(huán)節(jié)，土地復(fù)墾難度小、群眾期盼高，只要資金充足，人員、機(jī)械到位，進(jìn)展相對順利。由于部分拆遷區(qū)條件差，土地復(fù)墾需要從別處運(yùn)土，進(jìn)行客土造地，給工作帶來了一定難度。在聯(lián)城鎮(zhèn)小山口村土地復(fù)墾中，提前預(yù)留了充足的復(fù)墾資金，復(fù)墾時在保證充足運(yùn)輸車輛的同時，充分發(fā)揮了廣大搬遷戶的積極性，由村集體組織了群眾進(jìn)行土地平整、磊墻砌壩，保障了土地復(fù)墾質(zhì)量。針對土地高效利用問題，土地復(fù)墾后有的項(xiàng)目村計劃發(fā)展藍(lán)莓、有機(jī)西紅柿種植等產(chǎn)業(yè)，對下一步壯大村集體經(jīng)濟(jì)，帶動村民增收致富以及彌補(bǔ)社區(qū)日常開支和維護(hù)費(fèi)用，將起到積極作用。

3 蒙陰縣增減掛鉤項(xiàng)目縣級工作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 做好了“三選”

一是選人。包括兩個層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)層面，協(xié)調(diào)了懂業(yè)務(wù)、肯吃苦、會做群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)班子，靠在項(xiàng)目上搞宣傳、抓指導(dǎo)、抓督促，能夠凝聚工作人員合力，共同做好各項(xiàng)工作。村級層面，村集體班子堅強(qiáng)，有能力、有水平、責(zé)任心強(qiáng)、無私心、百姓認(rèn)可度高。成立監(jiān)理、理財、打價小組時不以黨員、村干部為主，主要發(fā)揮家族威望高、群眾威信好的人員作用。二是選村。充分考察村情、村風(fēng)、村貌，對節(jié)余指標(biāo)、群眾愿意、地理位置、資源情況、民風(fēng)是否淳樸等因素綜合考慮。在實(shí)施過程中，以尊重群眾意愿為前提，群眾不愿意搬遷的村不實(shí)施，村情村風(fēng)村貌不好的村不實(shí)施。三是選施工隊(duì)伍。把有資質(zhì)、能墊資作為選取施工隊(duì)伍的兩條基本原則。首先要有資質(zhì)，房屋質(zhì)量村民關(guān)心，百姓關(guān)注，如果出現(xiàn)問題，將直接影響工程進(jìn)度，影響順利竣工，也影響群眾以后生活。其次能墊資，房屋建設(shè)工程量大，資金額度大，雖然政府撥付資金越來越合理，越來越及時，施工企業(yè)具有一定的墊資能力不可或缺。垛莊鎮(zhèn)皇營社區(qū)項(xiàng)目從10多家建筑公司中，挑選了臨沂冠華、蒙陰建安、費(fèi)縣天同、臨沭金大陸等4家建筑公司12個項(xiàng)目部參與建設(shè)。并與他們簽訂了包含施工進(jìn)度、施工質(zhì)量等方面的合同，按進(jìn)度、質(zhì)量撥款，獎優(yōu)罰劣，形成了你追我趕比質(zhì)量、比進(jìn)度的建設(shè)局面。

3.2 做到了“三心”

一是耐心。土地增減掛鉤需要群眾拆屋、掏錢，有很多村民不積極、不主動、不情愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部苦口婆心做工作，三番五次到群眾家里、到地頭，講政策、明事理、論好處，不厭其煩地幫助群眾轉(zhuǎn)變思想。二是細(xì)心。鎮(zhèn)和村里的工作組對社區(qū)規(guī)劃、戶型樣式、房屋補(bǔ)償、拆遷獎勵、安置區(qū)選址、住房分配等各項(xiàng)相關(guān)事項(xiàng)，廣泛宣傳、深入介紹，消除群眾心中的顧慮，凝聚群眾共識。三是關(guān)心。在新房搬遷、取暖過冬、幫助拆遷等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時給錢、給物、給幫助。對老弱病殘等特殊困難戶，區(qū)別對待，給予特別照顧，單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)一部分平房和老年房，少交或不交差價款也能住上新房子。

3.3 堅持了“三公”

一是公平。在打價過程中，大多數(shù)項(xiàng)目村按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對磚混、磚木、土木結(jié)構(gòu)的主房、配房、豬欄、敞篷和院外建筑進(jìn)行了價格核算，做到了群眾各方面的財產(chǎn)合理補(bǔ)償。二是公開。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對房屋丈量結(jié)果、舊房價格、選房順序和選房結(jié)果進(jìn)行張榜公示，讓社區(qū)建設(shè)的每個環(huán)節(jié)都置于群眾的監(jiān)督之下，做到了全程公開公正和規(guī)范運(yùn)作。三是公正。在資金使用方面，加強(qiáng)資金管理，設(shè)立專門賬戶，對項(xiàng)目資金統(tǒng)一管理，專款專用，專賬核算。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由監(jiān)督委員會、村兩委成員、管理區(qū)、分管負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)長等全部簽字確認(rèn)，對工程建設(shè)情況給予認(rèn)可后才給予資金撥付，從而有效的保證了工程資金全部用于工程建設(shè)。

3.4 資金撥付做到了及時、足額、規(guī)范

改進(jìn)資金撥付方式，提高了前期資金撥付比例，采取了2-4-3-1資金撥付方法，根據(jù)各項(xiàng)目區(qū)的建設(shè)進(jìn)度，及時撥付資金，在有限的資金條件下，發(fā)揮了積極作用，保障了項(xiàng)目順利實(shí)施。提高資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由2010年的每667m25萬元，提高到現(xiàn)在的每667m216萬元。暢通資金回收渠道，依托縣土地儲備中心、縣城市資產(chǎn)運(yùn)營公司，設(shè)立土地經(jīng)營專戶，整合各類土地資源和市政公用資產(chǎn)，建立縣鄉(xiāng)一體的土地投融資平臺，解決了融資難的問題。蒙陰縣出臺了《土地增減掛鉤項(xiàng)目資金使用管理辦法》，加強(qiáng)了項(xiàng)目資金使用管理。分梯次確定補(bǔ)助資金，改變過去“一刀切”的資金補(bǔ)助辦法，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)節(jié)余土地指標(biāo)的積極性。

3.5 各層面真督、真幫、真扶

縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，多次調(diào)度，并帶領(lǐng)包扶部門到項(xiàng)目工地現(xiàn)場辦公，及時解決各種難題。包扶項(xiàng)目的縣級領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)履行好督導(dǎo)包扶職責(zé)，帶領(lǐng)包扶單位全力靠上做工作，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)出主意、想辦法，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的困難和問題。督導(dǎo)組強(qiáng)化督導(dǎo)，深入項(xiàng)目一線，將項(xiàng)目進(jìn)度、施工質(zhì)量安全等作為督導(dǎo)工作重點(diǎn)，強(qiáng)化對施工企業(yè)和監(jiān)理單位的管理，確保了施工管理和工程質(zhì)量不出問題。項(xiàng)目所在鎮(zhèn)街的負(fù)責(zé)同志轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化主體責(zé)任意識，對影響項(xiàng)目進(jìn)度的各個環(huán)節(jié)，竭盡全力、想方設(shè)法，逐一解決到位，全力加快了項(xiàng)目安置區(qū)建設(shè)和拆舊復(fù)墾進(jìn)度，確保了按時間節(jié)點(diǎn)完成各項(xiàng)工作任務(wù)。項(xiàng)目單位完善相關(guān)建設(shè)手續(xù)，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)工程管理程序，規(guī)劃、住建、水利等部門進(jìn)一步簡化辦理手續(xù)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全力搞好服務(wù)，齊心協(xié)力推動了項(xiàng)目順利開展。

4 結(jié)語

山東省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村建設(shè)用地粗放和浪費(fèi)問題突出。據(jù)統(tǒng)計，山東省農(nóng)村居民點(diǎn)用地占到全省建設(shè)用地的79%以上，人均達(dá)到290m2，遠(yuǎn)超150m2的國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。目前山東省農(nóng)村建設(shè)用地待整治規(guī)模達(dá)97.33多萬hm2，可增加建設(shè)用地理論潛力36萬hm2，現(xiàn)實(shí)潛力近16萬hm2，相當(dāng)于5個中等縣的耕地規(guī)模。特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，近些年農(nóng)村每年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移勞動力達(dá)100多萬人，改造整治“空心村”和閑置住宅的潛力很大。蒙陰縣作為臨沂市乃至山東省增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施較順利的縣區(qū)，其縣級工作機(jī)制完備，有很強(qiáng)的實(shí)際操作性和推廣價值。

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