王素敏 孫海臣 侯彩霞

摘要 闡述了預(yù)算績效管理的概念和意義，總結(jié)了農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理中存在的問題，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)科研單位的實(shí)際情況，提出農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理的一些建議，以期為農(nóng)業(yè)科研單位提升預(yù)算效率及效益提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞 預(yù)算項(xiàng)目；績效管理；存在問題；建議

中圖分類號(hào) F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0057-02

Abstract This paper expounded the concept and significance of budget performance management， summarized the existing problems in the performance management of budget projects of agricultural research institutions， and put forward some suggestions for the performance management of budget project in agricultural research institutions combined with the actual situation of agricultural research institutions in China， so as to provide basis for improving the budget efficiency and effectiveness in agricultural research institutions.

Key words Budget project；Performance management；Existing problem；Suggestions

為深入貫徹黨的十九大提出的關(guān)于“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的部署要求，落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，突出農(nóng)業(yè)科研單位的特色，發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作用，需要進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)投入，提高其使用效益，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的績效管理。筆者闡述了預(yù)算績效管理的概念和意義，總結(jié)了農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理中存在的問題，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)科研單位的實(shí)際情況，提出了農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理的一些建議，以期為農(nóng)業(yè)科研單位提升預(yù)算效率及效益提供依據(jù)。

1 預(yù)算績效管理的概念和意義

1.1 預(yù)算績效管理的概念與意義 預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的深化，根植于預(yù)算管理，隨預(yù)算管理環(huán)境的變化而改變；預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)性的提高為預(yù)算績效管理奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算績效管理是20世紀(jì)中期興起的一種較為先進(jìn)的預(yù)算管理制度[1]，先后在歐美發(fā)達(dá)國家得到普遍應(yīng)用，并取得良好的效果。預(yù)算績效管理就是將績效管理的思想融入到預(yù)算管理中，它應(yīng)與預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管和反饋等一起組成完整的預(yù)算管理[2]。它是一種全過程的預(yù)算管理，是將績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)及反饋應(yīng)用等有機(jī)結(jié)合起來的管理模式。預(yù)算績效管理是將目前的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效融于一體，是政府績效管理的主要組成部分。

1.2 預(yù)算績效管理與績效評(píng)價(jià) 預(yù)算績效管理是隨著財(cái)政體制的改革而被提出的，但其核心工作是績效評(píng)價(jià)。績效評(píng)價(jià)就是對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，為事后評(píng)估；預(yù)算績效管理則是預(yù)算的全過程，包括事前、事中和事后[3]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，預(yù)算管理逐漸暴露出一些問題，如傳統(tǒng)的預(yù)算管理注重資金的分配，而對(duì)預(yù)算資金的具體使用缺乏相應(yīng)的管理措施[4]。預(yù)算績效管理則是在借鑒傳統(tǒng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、精細(xì)化的管理方法，更加注重預(yù)算績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)預(yù)算的依據(jù)[5]。

1.3 預(yù)算績效管理與績效審計(jì) 預(yù)算績效管理與績效審計(jì)都屬于政府績效管理范疇，最終目的都是提高預(yù)算資金的使用效益?？冃徲?jì)是由獨(dú)立的第三方人員，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此判斷資金運(yùn)用的合法性、合規(guī)性。績效審計(jì)是一種事后的監(jiān)督外部行為[6]。預(yù)算績效管理是一種內(nèi)部的全過程管理。

2 農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理中存在的問題

我國農(nóng)業(yè)科研單位是實(shí)施農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、全面提升農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平的主要載體，隨著國家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重視以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入大幅度增加。各農(nóng)業(yè)科研單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績效管理進(jìn)行了探索，但依然存在一系列問題。

2.1 財(cái)政專項(xiàng)課題的立項(xiàng)重視不夠 財(cái)政專項(xiàng)課題的立項(xiàng)存在以下問題：①有人認(rèn)為財(cái)政專項(xiàng)課題的立項(xiàng)有搞分配平衡和業(yè)務(wù)補(bǔ)貼的意圖，在科研問題凝練、內(nèi)容設(shè)計(jì)等方面不夠重視。②評(píng)審時(shí)由于時(shí)間緊、內(nèi)容多，評(píng)審專家對(duì)每個(gè)課題的論證程度會(huì)存在偏差，也不夠深入。③有的單位負(fù)責(zé)人及課題組成員認(rèn)為，預(yù)算績效管理屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，自身的預(yù)算不夠科學(xué)合理，從而忽視后期預(yù)算的執(zhí)行，因此立項(xiàng)的科學(xué)性不易達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的水平。

2.2 預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置精細(xì)化不夠 預(yù)算績效管理要求預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化。編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，良好的編制才能得到有效執(zhí)行。存在以下問題：①課題入庫時(shí)，填寫項(xiàng)目庫支出構(gòu)成時(shí)有的項(xiàng)目僅以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)分類科目列支，不能完整反映項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性和實(shí)施的必要性[7]。②課題在論證時(shí)往往是根據(jù)總體目標(biāo)，但入庫時(shí)只體現(xiàn)了當(dāng)年的目標(biāo)，為二者的結(jié)合與考核造成了不便。

2.3 項(xiàng)目預(yù)算績效管理相關(guān)輔助機(jī)制不完善 預(yù)算績效管理的有效實(shí)施需要配套設(shè)施支撐，但目前農(nóng)業(yè)科研單位尚達(dá)不到相關(guān)要求[8]：①農(nóng)業(yè)科研單位作為事業(yè)單位，尚未建立權(quán)責(zé)發(fā)生制，核算基礎(chǔ)還是收付實(shí)現(xiàn)制，而收付實(shí)現(xiàn)制并不能完整反映項(xiàng)目的真正績效情況。②獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，對(duì)那些能夠提高資金使用效率、產(chǎn)生社會(huì)效益的責(zé)任人應(yīng)給予相應(yīng)激勵(lì)，對(duì)于執(zhí)行不力的應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰，若機(jī)制不完善會(huì)造成部分科技人員只關(guān)心立項(xiàng)，不關(guān)心執(zhí)行結(jié)果。

2.4 財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目支出要求有待完善 預(yù)算項(xiàng)目支出要求是由一系列制度確定的，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出方面存在以下問題。①按財(cái)政項(xiàng)目有支付進(jìn)度的硬性要求：6月份達(dá)到60%，10月份達(dá)到90%，年底達(dá)到100%。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目一般都受作物生長期的限制，為了達(dá)到要求，會(huì)出現(xiàn)違反農(nóng)時(shí)的突擊支付和預(yù)支付情形，支付的內(nèi)容和財(cái)政按預(yù)算下達(dá)的額度指標(biāo)有可能偏差較大。②一些競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目也歸入了財(cái)政管理，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目一般周期為3～5年，目前仍存在將經(jīng)費(fèi)額度一年下達(dá)，又限制結(jié)轉(zhuǎn)額度，結(jié)轉(zhuǎn)后的資金第二年必須花完，這導(dǎo)致一些項(xiàng)目后項(xiàng)沒有經(jīng)費(fèi)可用，容易產(chǎn)生擅自擠占挪用其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，甚至?xí)懈鼑?yán)重的情形發(fā)生。

3 農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理的一些建議

3.1 提高財(cái)政資金立項(xiàng)水平 若要解決財(cái)政專項(xiàng)課題緊急立項(xiàng)的問題，立項(xiàng)工作要做在平時(shí)。首先，相關(guān)部門要充分研究本單位預(yù)算項(xiàng)目編制問題，統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算項(xiàng)目編制的各項(xiàng)工作，嚴(yán)格按照部門內(nèi)控手冊(cè)中項(xiàng)目管理控制要求執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目績效管理。其次，科研、財(cái)務(wù)等業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算編制主體，摒棄預(yù)算只屬于財(cái)務(wù)部門的思想，財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)信息咨詢和各種數(shù)據(jù)匯總上報(bào)工作；科研業(yè)務(wù)部門要根據(jù)本部門的情況，不斷凝練研究方向，圍繞社會(huì)、生產(chǎn)、學(xué)科發(fā)展以及本單位科研成果戰(zhàn)略需要，謀劃科技項(xiàng)目。第三，科技處要建立對(duì)項(xiàng)目申報(bào)有益的部門內(nèi)部項(xiàng)目庫管理工作，并不斷地更新，為外部項(xiàng)目申報(bào)做好準(zhǔn)備工作，財(cái)政專項(xiàng)立項(xiàng)時(shí)直接從項(xiàng)目庫選擇，在項(xiàng)目篩選評(píng)審程序中，要引入更科學(xué)、民主的評(píng)審手段，要求專業(yè)的科研專家或委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與審核論證，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理排序、滾動(dòng)管理，提升項(xiàng)目的水平和質(zhì)量。最后，財(cái)政部門和預(yù)算部門都要把好審核關(guān)，加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核：績效目標(biāo)的確立是否完整；指標(biāo)是否相關(guān)；目標(biāo)與預(yù)算和部門職能、社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)；是否能實(shí)現(xiàn)。這樣才會(huì)建立科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目的績效管理指標(biāo)，強(qiáng)化科研人員、管理人員預(yù)算項(xiàng)目績效管理意識(shí)，按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)度。

3.2 科學(xué)細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)管理 加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)管理工作，要從預(yù)算項(xiàng)目的編制入手，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算支出管理與監(jiān)督管理。如何建立部門績效目標(biāo)管理體系尤為重要。首先，結(jié)合部門中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，預(yù)計(jì)本部門在本年度內(nèi)的職責(zé)活動(dòng)所要達(dá)到的總體績效目標(biāo)，以定量和定性相結(jié)合的方式表達(dá)出來。其次，將要實(shí)現(xiàn)的部門總體績效目標(biāo)根據(jù)具體研究的專題方向、實(shí)施的任務(wù)內(nèi)容落實(shí)到具體預(yù)算項(xiàng)目中，將總體的績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為績效管理指標(biāo)。項(xiàng)目績效指標(biāo)包括產(chǎn)出和效果。第三，產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步完善，主要包括產(chǎn)出數(shù)量（計(jì)劃完成率、完成數(shù)量）、產(chǎn)出質(zhì)量（產(chǎn)出應(yīng)該達(dá)到的規(guī)格，公共服務(wù)的品質(zhì)）、產(chǎn)出實(shí)效（按計(jì)劃完成）；效果是要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益（項(xiàng)目實(shí)施可以帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、利潤、稅收、產(chǎn)值等）、社會(huì)效益（達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)文明、社會(huì)公正、滿足社會(huì)特殊群體的需要程度）、生態(tài)效益（對(duì)降低污染、水、大氣、土壤等環(huán)境的改善）、可持續(xù)影響（影響績效發(fā)生因素對(duì)未來收益和效益的影響）以及利益相關(guān)者滿意度（財(cái)政考核、審計(jì)監(jiān)督）[9]。最后，依據(jù)預(yù)算項(xiàng)目所要完成的績效指標(biāo)，測(cè)算出項(xiàng)目支出構(gòu)成內(nèi)容和所需要的資金額度，最終實(shí)現(xiàn)通過績效目標(biāo)的細(xì)化、量化編制不斷豐富政府績效考核目標(biāo)、部門崗位職責(zé)績效目標(biāo)、財(cái)政預(yù)算績效管理目標(biāo)、審計(jì)績效的有效監(jiān)督，做到預(yù)算執(zhí)行有據(jù)可依，績效審計(jì)有據(jù)可查，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金科學(xué)、精細(xì)化管理，保障財(cái)政資金的使用安全和效益。

3.3 加強(qiáng)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用 績效評(píng)價(jià)不是審計(jì)，也不同于日常的工作總結(jié)，是為預(yù)算管理提供重要依據(jù)，重點(diǎn)在于應(yīng)用。首先，要建立績效自評(píng)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制。要求各部門先自評(píng)，然后圍繞財(cái)務(wù)管理工作結(jié)果的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，形成合理的評(píng)價(jià)報(bào)告，以此來明確責(zé)任，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)懲。其次，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，并對(duì)其報(bào)送的績效評(píng)價(jià)報(bào)告審核，為政府決策提供參考。第三，建立預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度[10]。將項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給執(zhí)行單位，要求其根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，完善績效獎(jiǎng)懲制度，改善實(shí)施措施，提高項(xiàng)目管理水平。將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后項(xiàng)目預(yù)算決策的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置，也作為實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)。最后，財(cái)務(wù)、監(jiān)察部門結(jié)合年度財(cái)務(wù)檢查工作，不定期牽頭組成檢查組對(duì)各預(yù)算單位承擔(dān)的項(xiàng)目預(yù)算績效執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。從2019年起實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)制度，權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)將能完整反映預(yù)算項(xiàng)目的績效執(zhí)行情況。

3.4 與管理部門協(xié)商，盡可能破除制度上的限制 預(yù)算項(xiàng)目支出要求是依據(jù)一系列制度而確定的，在貫徹和落實(shí)科技創(chuàng)新大會(huì)精神方面，各管理部門要充分做好溝通工作，在制度沒有更新前必須嚴(yán)格按照制度實(shí)施。首先，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度方面，建議立項(xiàng)部門在立項(xiàng)時(shí)將已明確的項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。其次，一些周期為3～5年的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，建議采取撥付主持單位的方法，做好年度考核和最后的驗(yàn)收工作即可。第三，將項(xiàng)目的年度績效改為一次性項(xiàng)目驗(yàn)收績效，年度績效可以與部門績效結(jié)合。

4 結(jié)語

隨著農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算資金的逐年增加，預(yù)算項(xiàng)目績效管理作為一種新型的全過程管理，對(duì)于科研單位是一種全新的實(shí)踐?？梢酝ㄟ^提高財(cái)政資金立項(xiàng)水平、科學(xué)細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)管理、破除制度上的限制瓶頸、加強(qiáng)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用等途徑，進(jìn)行進(jìn)一步完善。

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