姜志成 盧繼元

[摘要]社會治理理論是改革開放以來中國共產黨根據保障和改善民生的需要以及社會建設和社會發(fā)展的形勢提出來并進行實踐的。黨的社會建設理論的形成經歷了一個較長的過程，而社會治理理論則是在黨的社會建設理論中較晚提出的一個理論課題。提出并重視社會治理，是改革開放以來黨的一個重大的理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。從理論創(chuàng)新上說，社會治理理論是黨治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的題中應有之義，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系有關思想的創(chuàng)造性發(fā)展。從實踐創(chuàng)新上看，由社會建設到社會管理再到社會治理，反映了黨對社會治理實踐的不斷創(chuàng)新。

[關鍵詞]改革開放；社會治理；理論創(chuàng)新；實踐創(chuàng)新

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2018）09-0016-06

當下中國，社會治理是社會建設的熱門話題。拋開廣義和中義的社會建設不說，單就狹義的社會建設而言，它都是一個很寬泛的概念，民生保障、生活改善、社會改革、社會管理、社會治理等都包容在社會建設的范疇里面。

一

黨的社會建設理論的形成經歷了一個較長的過程，而社會治理理論則是在黨的社會建設理論中較晚提出的一個理論課題。通過對改革開放以來黨的理論與實踐創(chuàng)新的系統梳理，發(fā)現以下十六條線索大體勾畫出了改革開放以來黨的社會建設理論與實踐提出與發(fā)展的時間表和路線圖：一是中國共產黨一貫的人民立場、人民情懷以及對人民首創(chuàng)精神的充分尊重。這既是黨的社會建設理論與實踐形成的理論基礎和邏輯起點，又是其性質和宗旨的集中體現和根本保證。二是在改革開放新時期，中國共產黨始終強調要團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，包括各階級、各民族、各階層、各團體等，處理好、化解好各種社會矛盾，共同建設社會主義事業(yè)。這既是社會建設的主體、依靠力量，又是社會建設的對象和基本內容。三是粉碎“四人幫”之后，為解決歷史遺留的民生問題黨提出的相關政策措施。主要是解決就業(yè)問題？譹？訛，改革教育制度？譺？訛，整頓企業(yè)和交通運輸，恢復和發(fā)展生產，使人民生活水平大幅提高？譻？訛。四是改革開放之初，為保持社會穩(wěn)定黨提出的相關戰(zhàn)略方針。在鄧小平“穩(wěn)定壓倒一切”思想和“兩手抓”戰(zhàn)略指導下，嚴厲打擊各種社會犯罪，保護人民群眾生命財產安全，確保改革開放和社會主義現代化建設有一個良好的秩序和環(huán)境。五是在重新確立我國社會主義社會的主要矛盾過程中，對滿足人民物質文化需要的認識與部署。1981年黨的十一屆六中全會通過的《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾?！盵1]這一主要矛盾決定了社會主義的主要任務是解放和發(fā)展生產力，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，促進人的全面發(fā)展。六是圍繞著黨在社會主義初級階段的基本路線而形成的關于富強、民主、文明的理論與實踐探索。1987年黨的十三大確立了黨在社會主義初級階段的基本路線。后來，黨的代表大會根據形勢的發(fā)展變化，對黨章作了修改，在基本路線里富強、民主、文明之后又增加了和諧、美麗，為社會建設目標指明了方向。七是在社會利益分化、社會矛盾增加和推進政治體制改革下，黨的十三大提出了社會協商理論。八是為打破平均主義大鍋飯，鄧小平強調效率優(yōu)先兼顧公平，提出允許一部分人一部分地區(qū)先富裕起來，先富帶動后富。鄧小平在探索社會主義本質的過程中形成的共同富裕的思想，反映了在分配上人民對公平正義的向往。九是黨的十三大確立的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略中小康社會的思想與實踐。就是到2000年在解決人民溫飽的基礎上實現小康。十是在建立社會主義市場經濟體制過程中，1993年黨的十四屆三中全會要求建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系。十一是在“三個代表”重要思想中，關于增強黨的階級基礎和擴大黨的社會基礎的思想。2001年，江澤民指出，為了保持黨的先進性，鞏固黨的執(zhí)政地位，必須不斷增強黨的階級基礎和擴大黨的社會基礎。十二是以人為本、促進人的全面發(fā)展的思想。2001年，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出了中國特色社會主義的根本任務就是促進人的全面發(fā)展。2003年黨的十六屆三中全會提出了以人為本的科學發(fā)展觀。十三是胡錦濤提出的構建社會主義和諧社會以及加強和創(chuàng)新社會管理的思想。2005年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”[2]14十四是在社會主義事業(yè)總體布局中，社會建設正式列入其中。2005年，胡錦濤指出，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，中國特色社會主義事業(yè)總體布局“由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發(fā)展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體”[2]2。十五是在逐步改革和全面深化改革過程中，社會改革逐漸成為改革的一個重要方面。2012年，胡錦濤在十八大報告中指出：“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革?！盵3]十六是在國家治理體系與治理能力現代化中，社會治理提上議事日程。2013年，習近平指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排。”[4]91

二

“治理”一詞自20世紀90年代以來在公共管理領域中開始普遍使用，社會治理概念從2013年以來在社會管理領域開始流行起來。前者是旨在使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。后者是指社會主體依法對社會事務進行治理的互動過程。社會治理是國家治理的基石，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是社會建設的重要內容和重大任務。通過社會治理達到社會和諧，是中國共產黨領導能力和執(zhí)政本領的一個基本標志。

關于社會治理理論與實踐的創(chuàng)新主要是：

（一）社會治理理念的創(chuàng)新

理念是行動的先導。創(chuàng)新社會治理理念，才能科學引領社會治理實踐健康發(fā)展。在中國特色社會主義新時代，創(chuàng)新社會治理理念既要堅持黨性與人民性相統一的理念，也要堅持政治性與科學性相一致的理念，既要堅持黨的領導與依靠群眾相統一的理念，也要堅持政府主導與社會自治相一致的理念，既要堅持共建共治與共享相統一的理念，也要堅持社會化、法治化與智能化、專業(yè)化相一致的理念，既要堅持法治、德治、自治相統一的理念，也要堅持行政、善治相一致的理念?？傊?，最核心的是堅持黨領導一切理念，以人民為中心理念，共建共治共享理念。

1.黨領導一切理念。習近平指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[5]20中國的事情要辦好，關鍵在黨。要搞好社會治理，離不開黨的堅強領導。改革開放以來，我們開創(chuàng)了中國特色社會主義事業(yè)，形成了中國特色社會主義道路、理論體系、制度、文化。我們靠什么堅持和發(fā)展了中國特色社會主義？歸根結底靠的是中國共產黨的領導。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。堅持黨的領導是當代中國的最高政治原則，也是加強和創(chuàng)新社會治理的最高政治原則。社會治理之所以能取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，根本原因就是在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下全面加強了黨的領導?！盁o論哪個領域、哪方面工作，無一不是從加強黨的領導抓起”[6]。黨的領導是具體的不是抽象的，體現在社會治理領域，就是要在黨的領導下堅持社會治理的政治立場，樹立鮮明的社會治理價值觀，要由黨制定在不同歷史階段上社會治理的奮斗目標和戰(zhàn)略舉措，社會治理要執(zhí)行黨的路線方針政策，要堅持黨管干部的社會治理原則。一個時期以來，在堅持黨對社會建設和社會治理的領導上，存在一些諸如社會組織要獨立于黨之外、公民社會不屬于思想領域和政治范疇等模糊和錯誤認識，黨的領導被忽視、淡化，阻礙和影響了社會治理的健康發(fā)展。只有牢牢堅持中國共產黨的領導，不斷提高黨在社會治理上把方向、謀大局、定政策、促改革的本領和定力，確保黨在社會治理上始終總攬全局、協調各方，社會治理才能保持正確方向，保持健康發(fā)展，不斷取得實效。

2.以人民為中心理念。社會治理是與人民生活和利益聯系最緊密的領域。創(chuàng)新社會治理理念，必須真正立起以人民為中心的理念。這也是黨性和人民性高度統一的生動體現。著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，這是黨的十八屆五中全會首次提出來的，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨，體現了人民是推動發(fā)展的根本力量的唯物史觀。首先，堅持人民主體地位，這是唯物史觀的根本觀點。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，必須依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)，必須順應人民對美好生活的向往，并把它作為奮斗目標，不斷實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。其次，堅持人民當家作主，這是社會主義的本質要求。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。再次，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，這是中國共產黨的初心和使命的具體體現。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。第四，以人民為中心，需要站穩(wěn)人民立場，進一步密切黨群、干群關系，保持同人民群眾的血肉聯系。第五，要樹立正確政績觀，多做打基礎、利長遠的社會治理之事，不搞脫離社會治理實際的盲目攀比，不搞勞民傷財的社會治理形象工程、政績工程，求真務實，真抓實干，勇于擔當，真正做到對歷史和人民負責。

3.共建共治共享理念。共建共治共享是社會主義的本質要求，是社會主義制度優(yōu)越性的根本體現。習近平指出，社會治理要“堅持人人盡責、人人享有”[5]45?！叭巳吮M責”，說的就是共建共治。必須發(fā)動人民共同建設共同治理，人人參與，人人盡力，充分體現人民當家作主的主人翁地位?！叭巳讼碛小?，說的是人民自己創(chuàng)造的各種成果必須由人民自己共同享有。習近平指出：“共享理念實質就是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，體現的是逐步實現共同富裕的要求?！盵4]402共享發(fā)展理念，其內涵主要有四個方面。一是共享是全民共享。這是就共享的覆蓋面而言的。二是共享是全面共享。這是就共享的內容而言的。三是共享是共建共享。這是就共享的實現途徑而言的。四是共享是漸進共享。這是就共享發(fā)展的推進進程而言的。這四個方面是相互貫通的，要整體理解和把握[4]403。落實共享發(fā)展理念，要從兩個層面去做。一是充分調動人民群眾的積極性主動性創(chuàng)造性，舉全民之力推進中國特色社會主義事業(yè)，不斷把“蛋糕”做大。二是把不斷做大的“蛋糕”分好，讓社會主義制度的優(yōu)越性得到更充分體現，讓人民群眾有更多獲得感。落實共享發(fā)展是一門大學問，要做好從頂層設計到“最后一公里”落地的工作，在實踐中不斷取得新成效[4]404。

（二）社會治理體制機制創(chuàng)新

1.加強制度機制建設。習近平指出，要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉化為社會治理優(yōu)勢，而“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新”[7]127，要在體制機制、制度政策上系統謀劃，不斷“完善中國特色社會主義社會治理體系”[7]135。一是“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系。”[8]13二是正確處理人民內部矛盾，加強預防和化解社會矛盾機制建設。三是樹立安全發(fā)展理念，健全公共安全體系。四是加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。

2.改革社會體制。首先，深化行政體制改革。政府主導社會治理，是中國特色社會主義社會治理格局的主要內容。從政府管理與社會治理的關系來看，政府既處于社會治理的主導位置，又要為社會治理負主責。深化社會體制改革，首先就得從深化行政體制改革做起。十九大報告闡述的“深化機構和行政體制改革”[5]39的主要精神是，第一，轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。第二，要堅持政府主導，突出政府基本公共服務職能，健全基本公共服務體系，實現公共服務均等化，按照低水平、廣覆蓋、可持續(xù)的要求，搞好城鄉(xiāng)公共服務一體化建設。第三，統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。第四，統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。第五，賦予省級及以下政府更多自主權。第六，深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。其次，深化社會體制改革。主要包括：第一，深化教育體制改革。第二，深化就業(yè)體制改革。第三，深化收入分配體制改革。第四，深化社保體制改革。第五，深化扶貧體制改革。第六，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，實施健康中國戰(zhàn)略。再次，深化管理體制改革。社會治理，必須科學認識社會力量的重要地位和作用，正確處理行政力量與社會力量的關系，深化改革行政部門對社會力量的管理體制。通過改革社會力量管理體度，激發(fā)社會力量活力。第一，成立行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，除根據法律法規(guī)和國務院決定需要前置審批的以外，可直接向民政部門依法申請登記。第二，盡快實現行業(yè)協會商會與行政機關徹底脫鉤。第三，推進政府向社會購買服務。

3.完善治理體制。十九大報告提出要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。一是“要充分發(fā)揮各級黨委在社會治理中總攬全局、協調各方的領導核心作用，同時強化各級政府抓好社會治理的責任制。”[9]二是要引導和推動社會力量參與社會治理，努力形成社會治理人人參與、人人盡責、人人享有的良好局面。三是要堅持法治保障，充分發(fā)揮法治對社會治理的引領、規(guī)范和保障作用。

（三）社會治理方式創(chuàng)新

1.社會治理方式創(chuàng)新的原則。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵10]第一，堅持系統治理。信息化社會強化了社會主體的多樣化、強關聯和互動性，使全局性、系統性和復雜性成為社會治理生態(tài)的基本特征。我們面對的社會已經成為大規(guī)模、動態(tài)且相互耦合的系統。在現代生活的每一個層次，如個體、組織、政府，以及每一個維度，如社會、經濟和政治等，我們所面臨的問題都更加錯綜復雜。我們面臨著具有“復雜性”的社會治理生態(tài)，迫切需要我們堅持系統治理。因此，系統的思想和方法在創(chuàng)新社會治理方面也越來越受到重視，復雜性、自組織、反饋、網絡等概念逐漸成為社會治理研究中的重要語匯。21世紀信息通訊技術和網絡、計算機技術的發(fā)展，不僅導致了社會復雜性，對社會治理提出了挑戰(zhàn)，同時也為我們創(chuàng)新社會治理體制提供了基礎和條件[11]。第二，堅持依法治理。法治是社會治理的最優(yōu)模式。依法治理是現代社會治理的基本方式。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。建立健全社會治理的法律是加強和創(chuàng)新社會治理的根本保障。依法治理是人民群眾通過法律手段管理公共事務的創(chuàng)造性活動，是依法治國在社會生活中的體現。一是要加快社會治理領域的立法工作，完善黨依法執(zhí)政、政府依法行政、社會組織和公眾依法自治并參與社會治理的治理結構。二是要強化各級領導干部的法治觀念，提高其運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。三是通過加強法治宣傳教育、弘揚法治精神，促進社會成員自覺養(yǎng)成學法、守法、用法的習慣，并通過促進司法公正、加強司法公信力來樹立法律的權威，增強全社會的法治意識。四是保障公民在社會治理中的法律主體地位。五是明確公民在社會治理中的具體參與規(guī)則。六是優(yōu)化社會治理的政府配合及制度環(huán)境。第三，堅持綜合治理。一是把民主與法治相結合。社會治理強調多元主體協同共治，其要義在于民主和法治。習近平多次強調民主法治建設的重要性，他說：“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力?！盵8]104這明確指出了推進社會治理現代化要高度重視民主法治問題。二是把法治與德治相結合。道德是人們內心的法，擁有道德的人們就能夠自覺地遵守法律和紀律。無論是在何種社會治理模式中，法律都是一種外在性的規(guī)范，它通過權利與義務的合理配置及對不遵循法律的主體的處罰而促使社會主體遵循法律，從而達到其預定的目標。法律和道德之間是相容的，它們都為了秩序和效率而發(fā)揮各自的功能。道德對于社會治理具有潛移默化的作用。要按照“強化道德約束、規(guī)范社會行為”的要求，建設社會主義核心價值體系，培育社會主義核心價值觀，建立健全社會行為規(guī)范體系。三是把法治、德治、自治相結合。增強社會自我調節(jié)、自我規(guī)范等功能。培育并發(fā)展公民各種形式的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督，確立公民自治、基層自治、社會自治的意識。四是把經濟、政治、法律、思想相結合。既要強化物質效益，又要堅持政治原則，既要做好教育工作，又要強化法紀底線，既要堅持思想疏導，又要堅持司法懲治。第四，堅持源頭治理。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，實現治標與治本的統一，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。要處理好維穩(wěn)和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好。一是社會治理必須著力解決由中國特色社會主義新時代我國社會主要矛盾引發(fā)的社會問題。二是以深化社會體制改革為創(chuàng)新社會治理的動力，解決保障民生、促進社會公平的體制性結構性問題和障礙。三是要保持洞察民意的敏銳性，堅持依法決策，暢通制度化的利益訴求渠道。四是堅持全面從嚴治黨，以實際行動取信于民。全面從嚴治黨永遠在路上。一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背。五是采用科學有效方法，主動應對化解矛盾。

2.社會治理方式創(chuàng)新的效能

“社會治理是一門科學”[7]127。作為一門科學，社會治理就是要深化對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的認識，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，善于運用先進的理念、科學的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細的標準提升社會治理效能。一是提高社會治理社會化水平。社會治理社會化，指的是在黨的領導下，在政府的主導下，充分發(fā)揮社會力量參與社會治理，真正依靠人民群眾實現社會治理。要充分發(fā)揮社會力量的作用，形成社會治理的社會合力。在社會治理中，要尊重各類社會主體的自主性、積極性、參與性，使之發(fā)揮出應有的效用。二是提高社會治理法治化水平。法治是最優(yōu)治理模式。法治是規(guī)則之治。只有將法治作為國家治理現代化的核心內容，才能保證國家和社會治理的規(guī)范性、科學性、穩(wěn)定性。這就要求社會治理必須走法治化的道路，因為法治不僅是社會治理的合法性來源，也是增強社會治理的權威性和公信力的根本保障。要加強社會治理法治建設，提升社會治理法治化水平。要做好社會治理立法工作，為社會治理法治化提供法律遵循。要做好社會治理執(zhí)法和司法工作，善于運用法治方式把社會治理難題轉化為執(zhí)法、司法問題加以解決。依法建立社會矛盾化解機制。依法健全解決群眾合理訴求機制。依法構建立體化社會治安防控體系。依法建立自然災害應急體制。三是提高社會治理智能化水平。大數據的迅猛發(fā)展，已經深入影響到社會治理領域。大數據正在廣覆蓋、強滲透地影響著人們思維視域與行為范式，沖擊、解構著現有的社會結構與狀態(tài)，并試圖重構新的社會秩序，從而對社會治理產生重大影響。智能化為提高社會治理水平提供新動力。隨著以信息技術為代表的各種高新技術的蓬勃發(fā)展，一方面帶來了社會模式和結構的新變革和新挑戰(zhàn)，另一方面也為創(chuàng)新社會治理提供了新動能和新機遇。大數據推動社會治理由單一中心轉化為多中心治理，由傳統被動響應型管理到現代主動預見型治理。四是提高社會治理專業(yè)化水平。隨著社會進入信息時代，人類面臨的問題越來越復雜、越來越專業(yè)，必須通過專業(yè)化分工，讓專門人才解決專業(yè)問題。分工產生效能，專業(yè)化是社會分工的產物，是社會進步的標志，是提高社會治理水平的必然要求。習近平反復強調，要創(chuàng)新治理方式，特別是要注意加強“精細化管理”和“精準化”[7]133-134治理。在社會治理中實施精細化，就是使社會治理主體多元化。在社會治理中實施精細化，就是使社會治理流程優(yōu)化、精確化。在社會治理中實施精細化，就是使社會治理績效最優(yōu)化。

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責任編輯：王玉倩