雷望紅 王海娟

[摘要]我國關(guān)于政策創(chuàng)新的研究主要集中在東部地區(qū)和城市社會。本文將研究對象轉(zhuǎn)向中西部的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整創(chuàng)新實踐為例，分析農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的特點和實現(xiàn)路徑。農(nóng)業(yè)型地區(qū)由于財政能力的約束，政策創(chuàng)新的類型主要是被動型創(chuàng)新或回應(yīng)型創(chuàng)新，以現(xiàn)實問題和群眾需求為導(dǎo)向。地方政府需要通過主體動員和利益均衡，在官僚體系內(nèi)部取得共識，在群眾內(nèi)部達(dá)成一致行動，并贏得上級的認(rèn)可與支持，從而保證創(chuàng)新政策的實現(xiàn)與擴散。在推動創(chuàng)新政策的過程中，農(nóng)業(yè)型地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新，存在政策資源匱乏和治理能力弱化兩方面的困境，限制了政策執(zhí)行的徹底性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)型地區(qū)；政策創(chuàng)新；財政約束；群眾性；動員性

[中圖分類號] F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）05-0121-08

創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂。隨著我國經(jīng)濟實力和綜合國力的增強，創(chuàng)新逐漸成為了當(dāng)前社會各界追求進(jìn)步的共識。在公共管理領(lǐng)域，地方政府政策創(chuàng)新獲得了學(xué)界的關(guān)注。自2000年起，北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心等單位聯(lián)合發(fā)起“中國地方政府創(chuàng)新獎”，每兩年評選一次，引起了社會和學(xué)界的廣泛關(guān)注，從而將地方政府創(chuàng)新實踐與研究推向高潮。

從近五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的評選結(jié)果來看，地方政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容集中在政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會管理等領(lǐng)域。政府創(chuàng)新存在明顯的地域差別，東部沿海地區(qū)創(chuàng)新最為活躍，其次是不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，中部地區(qū)殿后。農(nóng)村地區(qū)政府創(chuàng)新則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)[1]。從總體上來看，學(xué)界關(guān)于政策創(chuàng)新的研究，也主要集中在發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，且多為城市。比如陳國權(quán)、麻曉莉關(guān)于溫州民營經(jīng)濟發(fā)展的公共政策創(chuàng)新研究[2]，朱亞鵬、肖棣文關(guān)于東南部某市醫(yī)保政策創(chuàng)新研究[3]，陳貴梧關(guān)于全國首個公安微博的研究等[4]，都將研究的目標(biāo)放在了發(fā)達(dá)的城市。即使存在中西部落后地區(qū)的研究，也是落后區(qū)域的發(fā)達(dá)城市，比如朱光喜對于“嵌入型”富裕地區(qū)神木縣“免費醫(yī)療”政策的研究[5]，而關(guān)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的研究較為少見。這一現(xiàn)實與國內(nèi)外研究中得出的“經(jīng)濟因素影響甚至決定創(chuàng)新能力”的論斷相符合，即一個地區(qū)的經(jīng)濟越富裕、財政承受能力越強，地方創(chuàng)新的能力就越強，反之，進(jìn)行政策創(chuàng)新就會受到很大限制[6]。

實際上，在落后的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，同樣不乏政策創(chuàng)新的嘗試，比如河南鄧州的“四議兩公開”[7]、四川成都的“村民議事會”[8]、湖北秭歸的“幸福村落建設(shè)”[9][10]、湖北沙洋的“按戶連片耕種”等。中央一號文件自1984年已經(jīng)連續(xù)14年涉及三農(nóng)領(lǐng)域，一些地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗也被寫入中央一號文件?？梢姡醒胝叩某雠_，尊重了基層社會的實踐經(jīng)驗與創(chuàng)新嘗試。遺憾的是，學(xué)界對中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)創(chuàng)新政策的研究，主要是從治理的視角對其進(jìn)行研究，而未將之納入到公共管理的視野中討論這類創(chuàng)新政策的特點與形成。由于經(jīng)濟發(fā)展程度和地區(qū)發(fā)展目標(biāo)不同，工業(yè)城市與農(nóng)業(yè)地區(qū)的政策創(chuàng)新特點、動力機制和實現(xiàn)路徑等表現(xiàn)出明顯的差異性。如果只將政策創(chuàng)新的研究視野聚焦于發(fā)達(dá)地區(qū)和城市社會，而忽略農(nóng)業(yè)型地區(qū)的政策創(chuàng)新實踐，那么，關(guān)于中國的政策創(chuàng)新研究則難免有片面之嫌，顯得不完整。

本文則將政策創(chuàng)新研究的目光轉(zhuǎn)向中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，以湖北沙洋縣的農(nóng)地調(diào)整創(chuàng)新實踐為例，探討中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)在財政約束的情況下，進(jìn)行政策創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑與實踐障礙。沙洋縣的“按戶連片耕種”創(chuàng)新實踐，是結(jié)合土地確權(quán)登記頒證工作，以解決土地細(xì)碎化和分散化為目標(biāo)而進(jìn)行的農(nóng)地調(diào)整工作。這一創(chuàng)新實踐獲得中央政策部門的高度肯定，通過寫入中央一號文件成為一項全國性的政策。2015年9月，筆者隨所在團隊30余名調(diào)查人員，前往沙洋縣圍繞“‘按戶連片耕種政策創(chuàng)新”這一主題進(jìn)行了為期半個月的專題調(diào)研，調(diào)查采用無結(jié)構(gòu)式訪談的方法，對縣鄉(xiāng)村三級干部、黨員、積極分子和普通村民等相關(guān)人員進(jìn)行了細(xì)致而深入的訪談，詳細(xì)了解了該縣農(nóng)地調(diào)整政策創(chuàng)新的過程與狀況。

二、農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的路徑選擇

（一）財政能力約束與政策創(chuàng)新限制

公共政策創(chuàng)新的實質(zhì)就是對政策資源的合理配置。公共政策創(chuàng)新需要耗費大量的人力、物力和財力，沒有一定的資源作為投入，就不可能有作為良好產(chǎn)出的政策效果、政策效率與政策效益[11]。資源投入的背后是經(jīng)濟實力的支撐。內(nèi)部決定模型從一個地方自身的經(jīng)濟、政治等方面尋找影響政策創(chuàng)新的因素。其中，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r被公認(rèn)為是促進(jìn)或限制地方政策創(chuàng)新的首要因素[5]。一些研究者通過對國外研究的梳理發(fā)現(xiàn)，規(guī)模越大、經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的地區(qū)就越具有創(chuàng)新性。相反，規(guī)模小而貧窮的地區(qū)，創(chuàng)新能力以及采納創(chuàng)新政策的能力都比較弱[12]。

對于地方政府而言，政策創(chuàng)新的能力與地方財政能力具有一定的相關(guān)性。財政能力對于政策創(chuàng)新的影響表現(xiàn)在至少兩個方面：一是地區(qū)經(jīng)濟實力決定地方政府能否支撐創(chuàng)新實踐的開銷；二是經(jīng)濟實力決定地方政府是否能夠承擔(dān)創(chuàng)新失敗的成本。農(nóng)業(yè)型地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工商業(yè)欠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)民經(jīng)濟收入水平低，縣鄉(xiāng)村三級的財政基礎(chǔ)也十分脆弱，屬于典型的“吃飯財政”。因此，受制于財政能力的約束，此類地區(qū)政策創(chuàng)新能力與動力相對不足，地方主政者在政策創(chuàng)新上缺乏積極性和主動性。

（二）問題導(dǎo)向與需求表達(dá)下的政策創(chuàng)新驅(qū)動

根據(jù)政府與民眾的關(guān)系，政策創(chuàng)新可以分為三種類型：政府強制型創(chuàng)新、政府被動型創(chuàng)新和回應(yīng)型創(chuàng)新[13]。政府強制型創(chuàng)新強調(diào)政府的主動性與目的性。政府被動型創(chuàng)新和回應(yīng)型創(chuàng)新都側(cè)重于強調(diào)民眾的需求表達(dá)，政府根據(jù)需求表達(dá)進(jìn)行回應(yīng)，前者更為消極，是在危機發(fā)生和民眾強烈要求之下的行為，后者更為積極，互動性更強，政府行動指向公眾切實的需求與利益。

在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，地方政府若進(jìn)行強制型政策創(chuàng)新，存在著政策實踐成本與政策失敗壓力的限制。地方主政者為了規(guī)避風(fēng)險和壓力，不會輕易采取主動而強勢的方式推行創(chuàng)新政策。只有當(dāng)出現(xiàn)某種問題甚至危機之后，民眾表達(dá)出要求地方政府行動的強烈需求，地方主政者才會考慮是否采取措施，通過政策創(chuàng)新的方式解決現(xiàn)實問題，回應(yīng)民眾的迫切需求。

當(dāng)前的壓力型考核體制并未對地方政府的政策創(chuàng)新能力提出要求，但在問題導(dǎo)向和群眾需求下，地方主政者會出于兩方面的考慮進(jìn)行政策創(chuàng)新：一方面是個體發(fā)展的考慮，另一方面是地方發(fā)展與穩(wěn)定的考慮。個體考慮包含兩個層面，一是官員是否作為的問題，地方官員在面對民眾需求與地方問題時，若不作為，可能影響到官位的穩(wěn)定，即可能會丟掉烏紗帽。二是個人晉升問題。晉升是工作組織內(nèi)沿著層級序次安排的管理職位上升的路線，是組織成員孜孜追求的核心目標(biāo)之一。政府績效是影響官員晉升的重要因素[14]，政策創(chuàng)新一旦成功，地方官員可以借此積累晉升的資本。當(dāng)一地區(qū)出現(xiàn)某一社會問題時，一方面該問題必然影響到地方社會的持續(xù)發(fā)展，另一方面由該問題所引發(fā)民眾情緒與民眾訴求，會倒逼地方主政者出面解決，否則情緒演化為社會危機，影響社會穩(wěn)定。從地區(qū)社會發(fā)展和穩(wěn)定的角度考慮，地方主政者會進(jìn)行政策調(diào)試，選擇通過政策創(chuàng)新解決問題。

（三）協(xié)調(diào)動員與利益均衡：農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的路徑選擇

在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新，具有兩個方面的特征，一是政策創(chuàng)新缺乏財政能力的保障，二是政策創(chuàng)新多以現(xiàn)實問題和民眾需求為驅(qū)動力量。因此，農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方主政者需要在財政約束下解決問題，以滿足民眾需求與愿望。在此情形下，此類地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新的路徑選擇則具有了新的特點。

由于農(nóng)業(yè)型地區(qū)財政能力的約束，地方政府通過政策創(chuàng)新的方式解決社會問題，一是要解決官僚體系內(nèi)部的意見不一致問題。在錦標(biāo)賽體制下，落后的農(nóng)業(yè)型地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)主要集中在提升GDP、著力發(fā)展經(jīng)濟上，一旦選擇通過政策創(chuàng)新解決社會問題，將會轉(zhuǎn)移或分散政府的主要目標(biāo)。在經(jīng)濟發(fā)展和政策創(chuàng)新之間，官僚體系內(nèi)部會進(jìn)行選擇博弈，若要選擇后者，創(chuàng)新政策發(fā)起人首先要在官僚體系內(nèi)部進(jìn)行動員，達(dá)成一致共識。二是要解決群眾內(nèi)部意見不一致的問題。盡管農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的目標(biāo)指向社會問題的解決，行動的動力來源于群眾需求，創(chuàng)新行動能夠獲得群眾的認(rèn)可與支持，但其中必然涉及到群眾內(nèi)部的利益沖突，需要依靠群眾動員解決群眾內(nèi)部矛盾，如此既有利于降低創(chuàng)新實踐的成本，也有利于提高政策創(chuàng)新成功的可能性。三是要彌合央地政策之間的空隙。自兩次稅費改革以后，農(nóng)業(yè)型地區(qū)縣級財政嚴(yán)重依賴國家的轉(zhuǎn)移支付，受制于中央的財政約束，地方政府在執(zhí)行政策時具有一定的保守性，若要進(jìn)行政策創(chuàng)新，地方政府不敢公然與中央政策相抗衡，而是選擇通過變通的方式彌合二者之間的差異。在政策創(chuàng)新實踐中，不同主體之間密切的互動與博弈，背后必然產(chǎn)生利益沖突，要順利推進(jìn)政策創(chuàng)新，創(chuàng)新政策發(fā)起人需要居中協(xié)調(diào)，保證各主體之間利益的均衡。

三、農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的實踐個案與路徑分析

政策創(chuàng)新是政府因公共管理使命之需求與政策環(huán)境變化，以新的理念為指導(dǎo)，完善與優(yōu)化公共政策，以實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置和有效解決社會公共問題的一項重要政策行為[15]。沙洋縣開展的“按戶連片耕種”農(nóng)地調(diào)整實踐，即是對于穩(wěn)定政策要求下政策環(huán)境變化所作出的反應(yīng)。自二輪延包以后，村集體進(jìn)行土地調(diào)整的權(quán)利逐步被凍結(jié)[16]。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，沙洋縣土地細(xì)碎化與分散化的問題日益凸顯，表現(xiàn)在土地資源配置效率低下、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本增高、農(nóng)民生產(chǎn)自主性受到影響等各方面，該問題既降低了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入，也極易引發(fā)生產(chǎn)矛盾和惡性事件[17]。農(nóng)民要求解決土地細(xì)碎化問題的呼聲日益高漲，一些農(nóng)民甚至直接向縣政府寫信表達(dá)土地細(xì)碎化的困擾與土地調(diào)整的訴求。農(nóng)民需求倒逼沙洋縣政府采取行動，在已有的政策框架內(nèi)，沙洋縣政府通過創(chuàng)造性理解中央政策，采取“按戶連片耕種”這一新型的農(nóng)地調(diào)整方式解決了土地細(xì)碎化的問題。

沙洋縣的土地調(diào)整創(chuàng)新實踐，獲得了來自上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并獲得中央的認(rèn)可與支持，被寫入2016年中央一號文件，確立了其政策創(chuàng)新的意義與價值。這一政策創(chuàng)新無疑是成功的。當(dāng)前學(xué)界一致認(rèn)為，中西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力等方面的限制，制約了當(dāng)?shù)氐胤秸膭?chuàng)新能力[18]。那么，值得思考的是，受制于財政能力約束的沙洋縣，作為農(nóng)業(yè)型地區(qū)代表，是如何逐步突破外部限制，成功完成一項政策創(chuàng)新的？

（一）共識建立：政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與動員

任何一級政府要實現(xiàn)一項政策創(chuàng)新，都必須依賴官僚體系內(nèi)部的支持，否則將無法使之執(zhí)行與落地。創(chuàng)新政策發(fā)起人在推動過程中，需要處理府內(nèi)關(guān)系和府際關(guān)系，以此贏得官僚體系內(nèi)部多方位的支持，支持包括正式支持和非正式支持。

在我國，黨政機關(guān)通過實行民主集中制進(jìn)行決策，具體表現(xiàn)為委員會制和首長責(zé)任制[19]。在權(quán)力的實際運作中，各級組織中的一把手具有絕對的權(quán)力。同時，黨政合一的政體制度使得中國政府的領(lǐng)導(dǎo)體制受到政黨制度的高度影響[20]。因此，要推動政策創(chuàng)新，必須獲得黨政領(lǐng)導(dǎo)人的首肯，贏得黨政一把手的支持。沙洋縣分管農(nóng)業(yè)的副縣長楊錦①在產(chǎn)生推動“按戶連片耕種”想法之初，他向縣委書記和縣長匯報，二人并未明確表態(tài)?？h里黨政一把手的模糊態(tài)度，反而為楊錦提供了努力的空間和機會。他抱著試一試的態(tài)度，先選擇了三個試點村進(jìn)行嘗試，結(jié)果試點成效顯著。不過，領(lǐng)導(dǎo)對于“按戶連片耕種”仍舊未表現(xiàn)出明顯的熱情。2015年年初，國土部出臺一項政策，要求將土地拋荒與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤起來，此時，縣委書記意識到可以借助“按戶連片耕種”解決拋荒問題③，于是對于這一政策的態(tài)度開始轉(zhuǎn)暖。

陳貴梧將建立政治共識的達(dá)成路徑分為兩種，一種是通過正式途徑建立共識的過程，具有普遍性、公開性，遵循按章辦事，屬于正式政治；一種是通過非正式途徑達(dá)成政治共識的過程，具有特殊性、私密性、錯綜復(fù)雜且極具彈性，屬于非正式政治。他認(rèn)為，在創(chuàng)新政策發(fā)起時，非正式政治運作發(fā)揮著核心作用[4]。楊副縣長與縣委書記的溝通過程正說明了這一點，楊錦主張推動“按戶連片耕種”，并不是通過正式文件申請的方式獲得批準(zhǔn)，而是依據(jù)縣委書記在特殊時刻對政策效益的判斷才獲得支持，屬于典型的非正式政治運作。但是，政策創(chuàng)新走向成熟，不可能單純依靠非正式政治運作完成，需要正式政治的推動才能逐步組織化和制度化。當(dāng)然，正式政治與非正式政治之間的邊界總是不甚清晰。

為了全面推動“按戶連片耕種”政策的落實，縣里借助土地確權(quán)的任務(wù)，專門成立了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（后簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），由楊錦擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任實際負(fù)責(zé)該項工作，由經(jīng)管局局長陳勝擔(dān)任副主任，配合楊開展工作。陳勝與楊錦私交甚好，在后來的工作中，他成為楊最為得力的助手。盡管“按戶連片耕種”工作并未成為縣里的中心工作，當(dāng)時縣里仍舊以招商引資為主，該項工作能夠獲得的財政資源不多，但是能夠在縣委縣政府內(nèi)部形成開展該項工作的一致認(rèn)識，并獲得官僚體系內(nèi)部同僚的鼎力支持，從而為這一政策的落實提供強有力的組織保障。

由于縣級財政能力與支持力度有限，縣里只能為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供1萬元的工作經(jīng)費開展此項工作，只有極為特殊的村莊才可以特批經(jīng)費或項目，通過物質(zhì)調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力顯然不強?？h級要調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要尋找其他辦法。運動型治理是基層政府一種常態(tài)化行政機制，依靠基層動員的方式實現(xiàn)其功能與目標(biāo)[21]。在向下推動“按戶連片耕種”的工作中，楊錦通過開會動員的方式，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“精神施壓”。自2015年5月確定開始推進(jìn)“按戶連片耕種”工作起，他就籌備了工作組，每周開一次工作調(diào)度動員會，他將村鎮(zhèn)干部變成會議的主角，要求他們進(jìn)行典型發(fā)言與表態(tài)，對先進(jìn)村鎮(zhèn)和后進(jìn)村鎮(zhèn)進(jìn)行表揚和批評。通過召開動員會，在縣域范圍內(nèi)營造出全員參與的氣場與氛圍[17]（pp316）。在動員會以外，縣里還要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，如果消極作為，就要面臨懲罰。在全縣營造的整體氛圍之下，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部們達(dá)成了進(jìn)行“按戶連片耕種”的一致認(rèn)識，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動積極，在縣級財政支持有限的情況下，通過自籌資金支持“按戶連片耕種”政策的落實②。

（二）行動達(dá)成：農(nóng)民群眾的動員與治理

沙洋縣主導(dǎo)推動的農(nóng)地調(diào)整政策，最初是由村民自發(fā)探索的實踐，這一政策確實能夠解決當(dāng)前農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的諸多困境。當(dāng)沙洋縣通過制作宣傳冊、宣傳單、張貼標(biāo)語、手機短訊等方式進(jìn)行政策宣傳時，群眾積極擁護(hù)，甚至有村民自發(fā)撰寫打油詩贊美“按戶連片耕種”的做法④。

“按戶連片耕種”是符合農(nóng)民現(xiàn)實需求的政策，但在實踐過程中，由于農(nóng)民利益分化和土地質(zhì)量的差異，必然有部分農(nóng)民受到利益損失，不愿意支持土地連片工作。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每個村民組都有農(nóng)民不愿意參與土地連片。正如王海娟所言，“要求100%的農(nóng)民都同意參加土地連片是不可能實現(xiàn)的”[17]（pp21～26）。少量農(nóng)民不同意土地連片，不在于他們不樂意連片，而在于政策推進(jìn)過程中損害了他們的既得利益，或者他們的利益不能獲得一定的補償。在具體開展工作時，如果一個村大多數(shù)人都同意，但出現(xiàn)幾個釘子戶，他們不愿進(jìn)行土地調(diào)整，整個連片工作就可能無法繼續(xù)進(jìn)展下去，進(jìn)而影響到全村其他大多數(shù)村民的利益。因此，“按戶連片耕種”政策在實際落實過程中，所要解決的最大問題就是集體行動一致的問題，即解決釘子戶的問題。

由于國家不斷出臺政策，強化對于農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)。在中央的法律框架之下，不愿調(diào)地的釘子戶是合法維護(hù)自身權(quán)益，任何人不得強制要求他們調(diào)整土地。尤其是縣鄉(xiāng)干部不得采取強制手段，否則將面臨著被農(nóng)民上訪投訴的政治風(fēng)險。但是，村干部不一樣，他們不是國家干部，盡管也可能被投訴，但他們一方面代表上級政府執(zhí)行政策，另一方面回應(yīng)了廣大村民的利益訴求，能夠獲得上級領(lǐng)導(dǎo)和底層群眾的雙重支持，其可能遭受的政治風(fēng)險則要小得多。因此，縣里就依靠村干部，采取走群眾路線的辦法解決釘子戶問題。

群眾路線是新中國國家治理方式中獨具特色的工作方法，是內(nèi)部集中與民主、官僚制與群眾動員的矛盾結(jié)合體，但這一結(jié)合體卻成為我國進(jìn)行國家治理的重要手段[22]。沙洋縣一些有經(jīng)驗的村干部依靠走群眾路線，采取“放手發(fā)動群眾，依靠群眾斗群眾”的方式治理釘子戶。放手發(fā)動群眾，需要先“武裝骨干力量”，通過動員村里的老干部、黨員和村民代表等村莊精英，調(diào)動他們對于創(chuàng)新政策的支持與熱情。隨后，再依靠這些骨干力量主動擴散政策內(nèi)容與政策意義，影響一般群眾，帶動他們支持土地連片工作。在村莊內(nèi)部形成支持“按戶連片耕種”政策的熱情與話語以后，這些積極擁護(hù)者自然會去做釘子戶的工作。當(dāng)釘子戶膽敢反對土地連片，影響大家的利益時，熱情的群眾就會形成道義上的優(yōu)勢，壓制釘子戶，保證集體的利益。在群眾動員的過程中，縣一級所要做的工作則是，保證“按戶連片耕種”這一地方性政策的穩(wěn)定性和合法性。“按戶連片耕種”符合大多數(shù)農(nóng)民的切身利益，在經(jīng)過充分動員群眾之后，最終能夠達(dá)成一致的集體行動。

（三）政策擴散：央地政策的平衡與超越

中國地方政府采納社會政策的決策過程，不僅要考慮本地社會需求和財政能力，還必須同時考慮與中央政府、省級政府以及其他地方政府之間的關(guān)系[23]。沙洋縣的土地調(diào)整實踐，尤其要注重處理央地關(guān)系，主要體現(xiàn)在地方政策與中央政策關(guān)系的處理上。

在2002年出臺的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)。2008年十七屆三中全會，則提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，即確立了湄潭經(jīng)驗的“增人不增地，減人不減地”的土地政策。隨后，中央不斷通過出臺各種法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，從而限制乃至禁止了農(nóng)地調(diào)整實踐[16][24]?！鞍磻暨B片耕種”是沙洋縣地方政府引導(dǎo)村級組織在村莊內(nèi)部進(jìn)行的土地調(diào)整，嚴(yán)格來講，不符合中央的政策規(guī)定。

在中央政府沒有明確表態(tài)之前，雖然地方政府可以自主選擇政策創(chuàng)新，但可能面臨最終不被中央政府認(rèn)可的風(fēng)險[23]。因此，沙洋縣在推動“按戶連片耕種”時，實際上是極為糾結(jié)的。一方面，農(nóng)民擁有強烈的土地調(diào)整愿望，另一方面，中央不斷強調(diào)要保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。沙洋縣在推行政策時，極為注重在二者之間尋找平衡，盡量將地方政策置于中央政策允許的范圍內(nèi)。沙洋縣在政策創(chuàng)新實踐過程中，共總結(jié)出三種土地連片方法：流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、互換承包經(jīng)營權(quán)和土地重分。賀雪峰教授曾經(jīng)對于這三種方式進(jìn)行過優(yōu)劣勢的比較，他指出“土地重分的辦法在當(dāng)?shù)厥亲钣行У?，也受到農(nóng)民和村干部的歡迎，但是地方政府為了規(guī)避風(fēng)險，選擇了前兩種程序繁瑣、效果不好的模式”[25]。他們提出“一主一輔一不得”的大政方針，即在村民組內(nèi)以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主，以土地承包權(quán)互換為輔，不得打亂重分。一些村莊為了滿足村民徹底土地調(diào)整的愿望，在將土地打亂重分以后，明確表示他們并未變更土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地重分之后仍舊保持了原有的土地面積，即只動了地塊沒有動面積，以此向中央政策靠攏。沙洋縣政府遵循了中央政策“不得打亂重分”的禁令，而對“土地調(diào)整”則進(jìn)行了創(chuàng)造性的理解，即通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或互換土地承包經(jīng)營權(quán)的方式進(jìn)行土地調(diào)整，但又不損害農(nóng)民的土地權(quán)益。這是當(dāng)?shù)卣闹腔叟c超越之處，既避免了與中央政策框架相沖突而遭致政治懲罰，又可以在一定程度上解決農(nóng)民當(dāng)前的生產(chǎn)困境而獲得農(nóng)民肯定。

一項政策在縣域范圍內(nèi)的實踐獲得成功，還不稱其為一項創(chuàng)新政策。一項創(chuàng)新政策，需要進(jìn)行提煉與總結(jié)，既要呈現(xiàn)出自身的獨特性，也要逐步制度化，并具有可復(fù)制性[26]。對于中央而言，沙洋縣的做法具有極高的現(xiàn)實意義和政治價值，一方面解決了農(nóng)民面臨的迫切問題，另一方面將地方政策實踐與中央政策框架有機結(jié)合起來。因此，當(dāng)楊錦將沙洋經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)以后，立即獲得了來自省級領(lǐng)導(dǎo)與中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與肯定，并使得沙洋縣的地方政策作為具有推廣意義的政策創(chuàng)新寫進(jìn)中央一號文件，地方政府的創(chuàng)新做法上升成為中央層面的指導(dǎo)意見，實現(xiàn)了更廣區(qū)域的政策擴散。

（四）小結(jié)

沙洋縣作為中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的代表，政策創(chuàng)新指向了群眾最為現(xiàn)實的需求。在推動“按戶連片耕種”土地調(diào)整實踐的過程中，當(dāng)?shù)卣紫仍诠倭朋w系內(nèi)部形成了推行政策的共識，再依靠動員村干部、農(nóng)民群眾解決了釘子戶問題，達(dá)成了落實政策的一致行動。由于在中央政策理念與地方社會實踐之間保持了平衡，并具有一定的超越性與前瞻性，這一政策最終獲得了中央認(rèn)可，從而被制度化，作為創(chuàng)新政策而被推廣。簡言之，資源匱乏的農(nóng)業(yè)型地區(qū)在具體的創(chuàng)新實踐中，要協(xié)調(diào)和動員不同主體，并保證不同主體之間的利益均衡，既要獲得群眾擁護(hù)，也要贏得政治支持，如此才可能實現(xiàn)創(chuàng)新政策的制度化與全面擴散。

四、農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新的實踐困境

相比于發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)型地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新的一大約束在于財政能力的限制。這類地區(qū)的創(chuàng)新實踐盡量避免耗費大量地方資源，而是以民眾需求和實際問題為導(dǎo)向，進(jìn)行被動型創(chuàng)新或回應(yīng)型創(chuàng)新，并通過調(diào)動官僚力量和群眾力量積極參與以降低創(chuàng)新成本。盡管如此，在推動具體政策的過程中，資源匱乏仍然影響了創(chuàng)新政策落實的徹底性。此外，由于農(nóng)業(yè)型地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新的動員性強，對于地方組織的治理能力提出了高要求，而當(dāng)前基層組織逐步弱化的治理能力同樣對此類地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

（一）資源匱乏與創(chuàng)新政策的妥協(xié)

在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于地方財政能力有限，以現(xiàn)實問題與群眾需求為導(dǎo)向的政策創(chuàng)新不會成為政府的中心工作，在推進(jìn)過程中能夠投入的資源受到限制。盡管資源投入的多少在政策創(chuàng)新中并不具有決定性意義，但資源限制依然會影響到政策落地的效果。

沙洋縣在推動“按戶連片耕種”政策時，縣政府只承諾向每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼1萬元的工作經(jīng)費，除少數(shù)特殊村莊會進(jìn)行項目資源支持外，其他資金需求由鄉(xiāng)村兩級自行解決。通過“按戶連片耕種”解決土地細(xì)碎化問題，一是要進(jìn)行土地調(diào)整，保障各家各戶的土地連片，二是要順帶解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，主要是修建機耕道和水渠，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在政策落實過程中，二者同等重要，許多村莊推進(jìn)政策時以建設(shè)機耕道為前提條件。有能力的村干部通過項目爭取，能夠獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持，最終能夠順利完成土地調(diào)整工作。而一些村莊雖然具備了土地連片的條件，但由于缺乏資金支持，不能解決水渠、道路問題，最終無疾而終，農(nóng)民只能繼續(xù)維持土地細(xì)碎化的生產(chǎn)格局。

（二）治理弱化與政策實踐的挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)型地區(qū)的政策創(chuàng)新，具有明顯的群眾性和動員性。因此，基層干部在推動政策執(zhí)行與落地的過程中發(fā)揮重要作用。然而，就當(dāng)前我國的實際情況來看，基層組織弱化構(gòu)成了政策創(chuàng)新實踐徹底落實和順利推廣的現(xiàn)實瓶頸。

基層組織弱化表現(xiàn)在兩個方面：一是公共治理動力弱化?；鶎咏M織日益行政化，使得基層干部的活動面轉(zhuǎn)向官僚體系內(nèi)部，極大地減少了與群眾的互動與交流，干部喪失了服務(wù)群眾、改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境的動力。二是公共治理能力弱化。取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層組織缺乏人、財、物等基礎(chǔ)資源和相應(yīng)的治理手段，上級對于基層干部的控制和監(jiān)督越來越嚴(yán)格，基層組織治理能力嚴(yán)重弱化。就沙洋縣的土地調(diào)整來看，要在村域內(nèi)實現(xiàn)土地連片，必須解決村組內(nèi)部集體行動一致的問題，但由于村干部缺乏行動的積極性和動員能力，他們無法說服釘子戶同意連片，導(dǎo)致政策難以落地。在上級行政命令和整體氛圍的壓力下，一些村干部只好通過在賬面上實現(xiàn)形式上的連片，未徹底解決土地細(xì)碎化問題。

五、結(jié)論

中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，一方面存在著各種社會問題，另一方面法律規(guī)則還未徹底定型。國家要提高治理能力的現(xiàn)代化，需要各級政府的共同努力，通過一些制度探索和政策創(chuàng)新解決各種社會問題，保持社會發(fā)展的活力。

就當(dāng)前我國各地政府的政策創(chuàng)新實踐來看，不同地區(qū)政策創(chuàng)新的形式和特點存在差別，經(jīng)濟體量和財政能力是影響地方政府創(chuàng)新能力和特點的重要變量。農(nóng)業(yè)型地區(qū)由于財政約束的限制，政策創(chuàng)新形式多為被動型或回應(yīng)型，以現(xiàn)實問題或群眾需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)官僚體系內(nèi)部意見，調(diào)動群眾參與積極性，平衡不同主體的利益，降低創(chuàng)新政策落地的成本與風(fēng)險。簡言之，農(nóng)業(yè)型地區(qū)進(jìn)行政策創(chuàng)新的路徑是通過主體動員與利益均衡的方式實現(xiàn)的。

農(nóng)業(yè)型地區(qū)政策創(chuàng)新通過主體動員和利益均衡降低了財力的消耗，規(guī)避了財政能力所帶來的創(chuàng)新政策執(zhí)行約束。在政策實踐的過程中，地方政府仍然面臨著兩方面的困境：一方面，在落實創(chuàng)新政策時，缺乏必備的資源投入會限制政策執(zhí)行的徹底性，另一方面，當(dāng)前日益弱化的基層治理能力會影響到基層干部的動員能力和協(xié)調(diào)能力，在群眾動員中無法解決釘子戶的問題，必然影響到創(chuàng)新政策的執(zhí)行效果。

盡管在實踐中存在一定的困境，農(nóng)業(yè)型地區(qū)地方政府的政策創(chuàng)新方向依然值得肯定。

沙洋縣農(nóng)地調(diào)整政策創(chuàng)新實踐所給予我們的啟示在于，在創(chuàng)新話語下，政策創(chuàng)新不能流于形式，更要關(guān)注政策的實質(zhì)與方向，要具有更強的群眾性和現(xiàn)實性，以回應(yīng)現(xiàn)實問題和群眾需求為目標(biāo)。對于創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中的不徹底性和妥協(xié)性，要保持包容的態(tài)度，允許和鼓勵經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有益嘗試。

[ 注 釋 ]

① 本文對人名進(jìn)行了處理。

② 由于近年來農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是油菜價格普遍下跌，加之土地碎片化和分散化，種植成本高，收益低，沙洋農(nóng)民不愿意種植油菜，導(dǎo)致大量農(nóng)田冬季拋荒。如果拋荒面積過大，將影響當(dāng)?shù)毓I(yè)建設(shè)用地指標(biāo)的獲得。

③ 比如，毛李鎮(zhèn)規(guī)定，積極推動“按戶連片耕種”政策的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先考慮提供“一事一議”項目用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按時完成縣里規(guī)定任務(wù)的村莊，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵每村2000元。高陽鎮(zhèn)則規(guī)定，按照規(guī)定達(dá)標(biāo)的村，每村獎勵3000元。

④ 沙洋縣村民范詩文作《連片耕種頌》，詩作詞為：“不是別人棄田跑，分散種植實難搞。東一塊來西一塊，吃飽了都在路上跑。你種小麥我插秧，搞得心里都發(fā)慌。人吵嘴、牛抵角，雞子不叫就起早（搶水）。你守我、我防你，最后堰里見了底。村干部、天天忙，社會矛盾難協(xié)調(diào)。連片種植真是好，機械耕種效益高。你幫我來我?guī)湍?，歡歌笑語拉家常。不起早、不摸黑，輕輕松松過忙月。電好管、水好放，田里種出金鳳凰。要想富，成片流轉(zhuǎn)到大戶！要想富，連片確權(quán)才是路！”十分形象地表達(dá)出農(nóng)民對于連片耕種的期盼。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 何增科.中國政府創(chuàng)新的趨勢分析——基于五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的量化研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2011，（1）：1～8.

[2] 陳國權(quán)，麻曉莉.民營經(jīng)濟發(fā)展過程中的公共政策創(chuàng)新——溫州地方政府政策的演變與分析[J].公共管理學(xué)報，2004，（1）：50～56，95.

[3] 朱亞鵬，肖棣文.政策企業(yè)家與社會政策創(chuàng)新[J].社會學(xué)研究，2014，（3）：56～76，242.

[4] 陳貴梧.地方政府創(chuàng)新過程中正式與非正式政治耦合研究——以公安微博為例[J].公共管理學(xué)報，2014，（2）：60～69，141～142.

[5] 朱光喜.“嵌入型”富裕地區(qū)政策創(chuàng)新：空間限制與行動策略——以神木“免費醫(yī)療”政策為例[J].公共管理學(xué)報，2013，（2）：52～63，139.

[6] 弗吉尼亞·格雷.競爭仿效與政策創(chuàng)新[N].王勇兵，譯.經(jīng)濟社會體制比較，2004，（4）：93～101.

[7] 馬建新.“四議兩公開”：中國共產(chǎn)黨推進(jìn)村級民主自治的創(chuàng)造性實踐[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報，2012，（6）：56～59.

[8] 杜鵬.村民自治的轉(zhuǎn)型動力與治理機制——以成都“村民議事會”為例[J].中州學(xué)刊，2016，（2）：68～73.

[9] 李永萍.基層小微治理的運行基礎(chǔ)與實踐機制——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（5）：46～54，155.

[10]高萬芹，龍斧.村民自治與公共品供給的權(quán)利義務(wù)均衡機制——以Z縣G鄉(xiāng)L村為個案[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（5）：38～45，154～155.

[11]秦勃.公共政策創(chuàng)新的實現(xiàn)機制及影響因子分析[J].行政論壇，2011，（1）：44～47.

[12]嚴(yán)榮.公共政策創(chuàng)新的因素分析——以《上海市政府信息公開規(guī)定》為例[J].公共管理學(xué)報，2006，（4）：62～69，110.

[13]李慶鈞.公共政策創(chuàng)新的動力系統(tǒng)分析[J].理論探討，2007，（2）：131～134.

[14]吳建南，馬亮.政府績效與官員晉升研究綜述[J].公共行政評論，2009，（2）：172～196，206.

[15]黃健榮，向玉瓊.論政策移植與政策創(chuàng)新[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2009，（2）：35～42.

[16]桂華.從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度異化——集體農(nóng)地制度改革的回顧、反思與展望[J].政治經(jīng)濟學(xué)評論，2016，（5）：126～142.

[17]王海娟.農(nóng)地細(xì)碎化的公共治理之道——沙洋縣按戶連片耕種模式調(diào)查[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2017.

[18]吳建南，馬亮，蘇婷，楊宇謙.政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究[J].公共管理學(xué)報，2011，（1）：94～103，127.

[19]孫力.破解民主運作的難題：委員會制和首長負(fù)責(zé)制的正確運用[J].浙江學(xué)刊，2009，（5）：118～123.

[20]陳玲，趙靜，薛瀾.擇優(yōu)還是折衷？——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型[J].管理世界，2010，（8）：59～72，187.

[21]歐陽靜.論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷[J].開放時代，2014，（6）：180～190，9.

[22]呂德文.基層治理轉(zhuǎn)型中的群眾路線[J].毛澤東研究，2014，（1）：100～105.

[23]朱旭峰，趙慧.政府間關(guān)系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993～1999）[J].中國社會科學(xué)，2016，（8）：95～116，206.

[24]王海娟.農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（5）：96～103，156～157.

[25]賀雪峰.沙洋的“按戶連片”耕種模式[J].農(nóng)村工作通訊，2016，（15）：16～18.

[26]周慶智.在政府與社會之間：基層治理諸問題研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015.

責(zé)任編輯：徐慧楓