周快快?趙曉軍

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供大量的公共服務，但取消農(nóng)業(yè)稅實際上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。取消農(nóng)業(yè)稅之后，在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理定位和改革，已經(jīng)成為亟需解決的重大問題。本文基于“內(nèi)卷化”研究范式的一般認識及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理現(xiàn)狀，以新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為背景，審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“內(nèi)卷化”變化，分析新型城鎮(zhèn)管理現(xiàn)代化困境，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理未來走向大服務模式展開討論。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式“內(nèi)卷化”研究現(xiàn)狀

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直困于“內(nèi)卷化”而難以擺脫。雖然改革開放后城鎮(zhèn)治理日趨現(xiàn)代化，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理隊伍日趨龐大，陷入“內(nèi)卷化”困境中。以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，除了去“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”，更要去“行政管理內(nèi)卷化”。“內(nèi)卷化”這一概念最初由美國人類學家戈登威澤提出的，后被美國人類學家格爾茨用來分析印尼爪哇地區(qū)的水稻生產(chǎn)狀況。隨后黃宗智把“內(nèi)卷化”范式運用分析中國農(nóng)村社會變遷研究，認為“內(nèi)卷型增長”的本質(zhì)是“無發(fā)展的增長”， 家庭農(nóng)場和農(nóng)戶年收入的增長不是來自單位工作日報酬的增加，而是來自家庭更充分地利用勞動力，如增加婦女、兒童、老年勞動力以及成年男子閑暇時間的勞動力投入。隨后“內(nèi)卷化”的研究范式不斷延伸到制度內(nèi)卷化、權(quán)力內(nèi)卷化、文化內(nèi)卷化等問題。

20世紀90年代以來，國內(nèi)學界探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要有四種模式：一是“強政府”模式；二是“鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)改鄉(xiāng)公所”或“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”模式；三是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式；四是因地制宜、分類改革模式。學界的研究推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的進程，但已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革模式在學界沒能達成共識，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實條件下也不具備普遍推廣價值：一是研究內(nèi)容過窄，只關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)中存在的問題，忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)研究；二是研究思路單一，或者遵循“國家—社會”二分框架得出要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，或者簡單地從歷史的角度或借鑒國外的經(jīng)驗主張弱化或撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；三是改革方案缺乏操作性，根據(jù)理論推導的改革方案缺乏現(xiàn)實基礎，而從個案出發(fā)的經(jīng)驗總結(jié)缺乏普遍指導意義。

二、鄉(xiāng)級政府職能“異化”的成因

（一）人地關系緊張增加了土地流轉(zhuǎn)的難度：人地關系的緊張是很久以來中國的一個基本國情。正如黃宗智曾用“內(nèi)卷化”來形容中國晚晴時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀態(tài)，即“沒有發(fā)展的增長”，“農(nóng)業(yè)變遷主要體現(xiàn)在單位面積土地勞動投入的增加”。比如常寧市三角塘鎮(zhèn)就存在這種比較緊張的人地關系。全鎮(zhèn)水田25302畝，旱土2486畝。總?cè)丝?8243人，其中非農(nóng)業(yè)人口407人。在1985年左右該鎮(zhèn)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，由于當時的水田比現(xiàn)在多幾百畝，而人口又比現(xiàn)在少一千多人，因此每人平均下來大不到1畝農(nóng)田。但是由于30年來，村里的人口在不斷增加，增加到現(xiàn)在的3萬多人。主要原因是計劃生育制度在這個具有濃厚宗族文化的、重男輕女思想比較明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有發(fā)揮出很大的制約作用。

（二）選舉制的制約：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體職能，是在依法對轄區(qū)政治、經(jīng)濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是公共行政本質(zhì)的反映。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府，也是鄉(xiāng)級治理主體的核心，這里所要界定的鄉(xiāng)級治理主體的職能，主要是落實黨和政府的農(nóng)村政策，為農(nóng)村的發(fā)展提供公共服務，做好對農(nóng)村市場的監(jiān)管，維護農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。具體講要突出兩大職能，即建設現(xiàn)代特色農(nóng)村小城鎮(zhèn)和建設美麗鄉(xiāng)村。兩大職能強有力的推進，關鍵在于黨政班子是否得力，但目前鄉(xiāng)級選舉這種形式上的選舉制實質(zhì)上是委任制，使官員“內(nèi)卷化”，鄉(xiāng)級政府職能“異化”。因此，改革和完善選舉制度是設現(xiàn)代特色農(nóng)村小城鎮(zhèn)和建設美麗鄉(xiāng)村的政治保障。

三、應加快構(gòu)建“小政府、大服務”治理模式

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)級治理體制機制，完善鄉(xiāng)級治理體系，提升鄉(xiāng)級治理能力。鄉(xiāng)雖然學界關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革以及“小政府”“大服務”的研究都比較豐富，但迄今尚沒有將“小政府”“大服務”落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的具體研究，沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府、大服務”的改革和治理進行深入的研究。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在面臨的新問題是，取消農(nóng)業(yè)稅客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“小政府”，但鄉(xiāng)村振興發(fā)展卻對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了“大服務”的要求。面對取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村振興發(fā)展提出的不同需要，探索一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的新模式已變得非常之迫切。特別是“十三五”以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務職能逐漸凸顯，在農(nóng)村社保、基礎設施建設等方面所發(fā)揮的作用越來越大，因此，進行制度創(chuàng)新，完善政府、群眾、社會組織等多元參與治理機制，加快推進鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)政府和社會的良性互動，真正構(gòu)建起“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大服務”的建設服務型政府。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化建設路徑。一是提升干部素質(zhì)，培育現(xiàn)代治理能力。目前鄉(xiāng)級干部隊伍整體上素質(zhì)較高、能力較強，但也存在結(jié)構(gòu)不合理、年齡偏高、文化素質(zhì)偏低、法治意識淡薄、依法行政能力差等問題。因此，必需加強干部培訓教育，培養(yǎng)鄉(xiāng)級干部現(xiàn)代治理能力，提升鄉(xiāng)級干部素質(zhì)，更好地服務鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略。二是培育建設農(nóng)村特色小城鎮(zhèn)化能力。黨的十九大明確提出實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，加快城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城鎮(zhèn)建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村城鎮(zhèn)建設的前沿指揮所，要立足當前農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低的現(xiàn)狀，注重農(nóng)村城鎮(zhèn)建設整體規(guī)劃，進一步完善農(nóng)村城鎮(zhèn)建設的體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從行政管理型向公共服務型的轉(zhuǎn)變，切實提升社會治理水平，為居民提供安居樂業(yè)的生活環(huán)境，真正建設一批具體有地方特色的農(nóng)村小城鎮(zhèn)。三是構(gòu)建農(nóng)村城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成城鎮(zhèn)持久發(fā)展生命力。發(fā)揮各自獨特的優(yōu)勢，形成自己的特色產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要把農(nóng)村品深加工作為特色產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈；以鄉(xiāng)村旅游為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)就要以打造特色文化品牌，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)；以工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)要發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)流通和現(xiàn)代服務業(yè)。四是建設農(nóng)村城鎮(zhèn)現(xiàn)代服務體系。良好的社區(qū)服務是為居民提供公共服務的載體。切實提高農(nóng)村城鎮(zhèn)建設的內(nèi)在水平，為居民提供良好的生活、生產(chǎn)、娛樂等條件。

（三）加強鄉(xiāng)村環(huán)境治理，培植現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村建設能力。建設生態(tài)文明、加強污染防治已經(jīng)成為當前各級政府的重要工作之一，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是這一工作的重要戰(zhàn)場。因此，十九大報告提出，強化土壤污染管控和修復，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。美麗鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的基礎，是推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。鄉(xiāng)村振興的重點就是要整治好農(nóng)村環(huán)境、保護好傳統(tǒng)村落、建設好生態(tài)文明，切實提升農(nóng)民生活環(huán)境、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（四）培育職業(yè)農(nóng)民，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興能力。職業(yè)農(nóng)民是將農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)懂技術(shù)會經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)民，職業(yè)農(nóng)民必須全身心地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，必須把從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營作為獨立的職業(yè)。通過專業(yè)知識、專業(yè)技能和管理知識培訓，把普通農(nóng)民變成高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。鼓勵立志以農(nóng)業(yè)為職業(yè)的大中專畢業(yè)生到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，并轉(zhuǎn)變成職業(yè)農(nóng)民，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。（作者單位分別為中南林業(yè)科技大學計算機與信息科學學院、湖南工學院經(jīng)濟與管理學院）