柴鐸 林夢(mèng)柔

摘要：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是生態(tài)文明建設(shè)的主要政策工具，耕地保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獦?gòu)成，但目前地區(qū)間橫向耕保補(bǔ)償機(jī)制缺失。生態(tài)視角下，僅以耕地農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系衡量補(bǔ)償關(guān)系和標(biāo)準(zhǔn)的方法欠缺理論完備性。耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摳词歉刭Y源配置的市場(chǎng)和政府失靈，補(bǔ)償機(jī)理可還原為耕地價(jià)值的分配調(diào)整，耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失和外部性分別是上下級(jí)“縱向”和地區(qū)間“橫向”補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。基于耕地價(jià)值供需平衡的假設(shè)和簡(jiǎn)化推論，綜合省際統(tǒng)計(jì)和調(diào)研數(shù)據(jù)核算各省區(qū)耕地“全價(jià)值”年均單產(chǎn)，比較全國(guó)和各省人均耕地價(jià)值占有量，可將各省份劃分為耕地赤字和耕地盈余區(qū)，依據(jù)耕地價(jià)值量差值建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)補(bǔ)償；耕地保護(hù)補(bǔ)償；橫向補(bǔ)償；耕地價(jià)值

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2848-2018（02）-0069-09

一、 引 言

黨的十八屆三中、四中全會(huì)正式將生態(tài)補(bǔ)償與立法、規(guī)劃、督查等強(qiáng)制性措施并列為生態(tài)文明建設(shè)的主要政策工具；《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》先后部署“探索地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償和利益平衡機(jī)制”，并將其寫(xiě)入國(guó)家《“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，生態(tài)補(bǔ)償被賦予綠色和均衡發(fā)展的雙重使命。2017年，十九大報(bào)告再次將建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，賦予其生態(tài)扶貧、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興等屬性。

生態(tài)用地是生態(tài)文明的載體，其正外部性是地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母?。歐美國(guó)家以土地發(fā)展權(quán)收購(gòu)/轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)建立起經(jīng)濟(jì)型生態(tài)空間保護(hù)體制，提高生態(tài)保護(hù)效率并避免社會(huì)矛盾。中國(guó)以往土地保護(hù)則主要采用行政強(qiáng)制性工具，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在20世紀(jì)末退耕還林還草、“三峽”及“三北”工程建設(shè)中進(jìn)行局部探索后長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。隨著綠色、均衡等生態(tài)文明理念革新和生態(tài)補(bǔ)償政策推進(jìn)，中國(guó)基于現(xiàn)有農(nóng)、林、水條塊管理架構(gòu)，探索形成了國(guó)有林場(chǎng)改革、流域水權(quán)交易等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

耕地是中國(guó)多數(shù)大城市、人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的主要生態(tài)屏障；耕地保護(hù)補(bǔ)償早在2005年即被提出，隨后在中央從運(yùn)行體制到試點(diǎn)的遞進(jìn)部署下，成為生態(tài)補(bǔ)償制度的重要構(gòu)成。但是，耕地生態(tài)價(jià)值的區(qū)際貢獻(xiàn)/受益關(guān)系遠(yuǎn)比河流等具有明確衡量物的生態(tài)空間更加抽象和難于判定。朱新華[1]、張效軍[2]等學(xué)者較早探索了依據(jù)地區(qū)間糧食供需關(guān)系測(cè)定耕地保護(hù)補(bǔ)償關(guān)系的思路；苑全治[3]和曹瑞芬[4]等學(xué)者延續(xù)這一思路并設(shè)計(jì)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制；柯新利[5]和張治會(huì)[6]等則以耕地保護(hù)指標(biāo)分配不均造成地區(qū)間土地發(fā)展機(jī)會(huì)差異為衡量標(biāo)的探討補(bǔ)償關(guān)系。上述研究使得以糧食供需和經(jīng)濟(jì)損失確定補(bǔ)償關(guān)系成為代表性范式。但是，該方法偏重于測(cè)度耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻忽略了生態(tài)與社會(huì)價(jià)值，難于全面反映區(qū)際耕地價(jià)值的貢獻(xiàn)/受益實(shí)際，欠缺理論說(shuō)服力。目前各地實(shí)踐中，“上級(jí)撥款、下級(jí)分錢(qián)”的縱向補(bǔ)償依然是主要形式，橫向補(bǔ)償難于推行、機(jī)制發(fā)育滯后。本文基于生態(tài)價(jià)值觀，按照耕地保護(hù)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體新思維和加快建設(shè)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策需要，以耕地生產(chǎn)、生活、生態(tài)“全價(jià)值”核算為工具設(shè)計(jì)橫向補(bǔ)償關(guān)系測(cè)定方法，對(duì)其他涉農(nóng)補(bǔ)償、生態(tài)空間保護(hù)的橫向補(bǔ)償也具有借鑒價(jià)值。

二、 生態(tài)文明視角下地區(qū)間橫向耕

保補(bǔ)償?shù)睦碚摍C(jī)理

耕地保護(hù)補(bǔ)償在機(jī)制上從屬于、在內(nèi)涵上包含于生態(tài)補(bǔ)償制度。建立地區(qū)間橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制具有深刻的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）地區(qū)間橫向耕保補(bǔ)償?shù)睦碚撆c現(xiàn)實(shí)依據(jù)

耕地配置的市場(chǎng)失靈是耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)。耕地不僅具有產(chǎn)出土地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有吸納農(nóng)村勞動(dòng)力、減少社會(huì)保障支出、維持社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)價(jià)值，以及承載農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、凈化環(huán)境等生態(tài)景觀價(jià)值；生態(tài)文明觀對(duì)耕地非經(jīng)濟(jì)性生態(tài)、社會(huì)價(jià)值與糧食安全意義同等重視。但是，耕地農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多接近完全競(jìng)爭(zhēng)，賣(mài)方缺乏議價(jià)能力而利潤(rùn)偏低，交易價(jià)格難于形成對(duì)耕地生態(tài)和社會(huì)價(jià)值的有效回報(bào)，耕地純經(jīng)濟(jì)收益低于其實(shí)際貢獻(xiàn)。同時(shí)，由于耕地資源有限而耕地生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)敞性，耕地價(jià)值具有高競(jìng)用性和低排他性的公共資源屬性，其生態(tài)和社會(huì)正外部性無(wú)法排他使用，也很難獲得受益者支付，而其經(jīng)濟(jì)收益又低于建設(shè)開(kāi)發(fā)收益，私人愿意保有的耕地量總是低于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平[7]。轉(zhuǎn)用耕地雖能使私人獲得更高經(jīng)濟(jì)收益，但社會(huì)整體卻遭受了損失，這一耕地配置的市場(chǎng)失靈是建立耕地保護(hù)制度的理由。

耕地保護(hù)的政府失靈是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)依據(jù)。中國(guó)以往耕地保護(hù)制度存在三個(gè)缺陷：①政府單方規(guī)制耕地保護(hù)的規(guī)模、布局、任務(wù)分配；②過(guò)度倚重立法、規(guī)劃、督查等強(qiáng)制性、無(wú)償性懲戒手段；③運(yùn)行體制為上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)、下級(jí)政府執(zhí)行的“委托—代理”形式。由此造成耕地保護(hù)的政府失靈。首先，由于規(guī)劃技術(shù)和人為因素，政府分配耕地保護(hù)任務(wù)具有主觀和不科學(xué)性。其次，雖然憲法規(guī)定耕地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體，但耕地保護(hù)卻限制了產(chǎn)權(quán)人將土地開(kāi)發(fā)建設(shè)獲取更高收益的產(chǎn)權(quán)完整性。由于種植業(yè)土地比較收益偏低，耕地對(duì)農(nóng)村人口收入貢獻(xiàn)率極低，是造成城鄉(xiāng)收入差距的主因之一[8]。強(qiáng)制性的耕保措施不僅不對(duì)這一損失進(jìn)行補(bǔ)償，反而強(qiáng)制耕地產(chǎn)權(quán)人繼續(xù)為社會(huì)貢獻(xiàn)正外部性，招致抵觸。同時(shí)，在以往政績(jī)考核導(dǎo)向下，基層政府天然具有征用開(kāi)發(fā)農(nóng)用地的激勵(lì)，傾向于轉(zhuǎn)用耕地獲取資金以擴(kuò)大投資、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也對(duì)耕地保護(hù)持消極態(tài)度[9]。由于中國(guó)國(guó)土廣闊而用地問(wèn)題繁多，地方耕地保護(hù)信息存在嚴(yán)重的信息不完全和不對(duì)稱(chēng)，在“委托—代理”體制下，執(zhí)行人的抵觸將極大削弱耕地保護(hù)效力[10]。

可見(jiàn)，無(wú)補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)造成了兩類(lèi)利益矛盾：一是城鄉(xiāng)間即允許和禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)間的土地利益不平等，二是耕保任務(wù)輕/重地區(qū)間土地發(fā)展權(quán)的不平等，不僅降低了耕地保護(hù)的執(zhí)行效率，也醞釀著社會(huì)矛盾。耕地保護(hù)補(bǔ)償是提高耕保效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和地區(qū)土地利益均衡的必要手段，也有助于鼓勵(lì)地方政府和基層民眾樹(shù)立綠色發(fā)展、生態(tài)致富的理念，加強(qiáng)耕地生態(tài)質(zhì)量建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)“以綠養(yǎng)綠”的良性循環(huán)。而這一補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)理實(shí)則是耕地自身價(jià)值的再分配。

（二）地區(qū)間橫向耕保補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)機(jī)理

建立下述分析模型：

假設(shè)Ⅰ：耕地為產(chǎn)權(quán)人帶來(lái)的收益為VP，為社會(huì)他人產(chǎn)生正外部性VS，則耕地對(duì)全社會(huì)的總價(jià)值貢獻(xiàn)為VP+VS；生態(tài)文明視角下，這一價(jià)值又包含經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三類(lèi)價(jià)值。另設(shè)耕地開(kāi)發(fā)建設(shè)后產(chǎn)權(quán)人的總收益為CP，此時(shí)社會(huì)他人不再享受正外部性。

假設(shè)Ⅱ：耕地保護(hù)對(duì)于全社會(huì)是經(jīng)濟(jì)有效的，即VP+VS>CP。否則保護(hù)耕地是不經(jīng)濟(jì)的，是土地資源浪費(fèi)，就不存在補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴?/p>

假設(shè)Ⅲ：耕地保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)是正外部性的受益者即社會(huì)他人對(duì)耕地產(chǎn)權(quán)人因保護(hù)耕地而遭受的經(jīng)濟(jì)利益“機(jī)會(huì)成本損失”的補(bǔ)償，此處包含的隱含條件是CP>VP，否則無(wú)必要進(jìn)行補(bǔ)償，但“促進(jìn)公平”并非“平均主義”，補(bǔ)償既要保護(hù)耕地產(chǎn)權(quán)人的利益，也不能損傷社會(huì)他人利益，即VS>CP-VP。耕地保護(hù)補(bǔ)償由此轉(zhuǎn)化為典型的外部性?xún)?nèi)部化過(guò)程：

耕地產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)用耕地的激勵(lì)在于CP>VP，也即獲得更高收益；由于社會(huì)他人獲得的外部性?xún)r(jià)值VS是“無(wú)成本的收益”，故只需VS>CP-VP，則社會(huì)他人即可從VS中拿出一部分補(bǔ)償耕地產(chǎn)權(quán)人損失，同時(shí)自身仍有剩余。顯然，只要VP+VS>CP，即耕地保護(hù)對(duì)于全社會(huì)是經(jīng)濟(jì)的，則該條件天然滿(mǎn)足，使得這一雙方均受益的帕累托改進(jìn)得以實(shí)現(xiàn)。如圖1（a），無(wú)補(bǔ)償情況下，耕地產(chǎn)權(quán)人自身獲得的耕地價(jià)值的邊際收益MRp小于社會(huì)總體邊際收益MRS，耕地產(chǎn)權(quán)人按照耕地保護(hù)和耕作的邊際成本MCP等于邊際收益MRP所確定的意愿維持耕地?cái)?shù)量QP必然低于社會(huì)所要求的最優(yōu)量QS。如圖1（b）、（c），通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)償對(duì)耕地總價(jià)值進(jìn)行再分配，使得耕地產(chǎn)權(quán)人和社會(huì)邊際收益曲線(xiàn)調(diào)整接近、直至達(dá)到共同的邊際收益曲線(xiàn)MRE，實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)權(quán)人和社會(huì)他人價(jià)值取向的一致。

圖1 耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值分配調(diào)整機(jī)理分析圖

上述推導(dǎo)可得出以下初步結(jié)論：

（1）耕地保護(hù)的合理性VP+VS>CP即為補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。保護(hù)耕地、進(jìn)而補(bǔ)償?shù)母丛谟谏鐣?huì)各方從中受益，所謂補(bǔ)償是耕地自身價(jià)值的再分配，是耕地應(yīng)得的報(bào)償而非外部施以的“恩惠”；與此同時(shí)，允許建設(shè)土地的價(jià)值維持、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的開(kāi)展也依賴(lài)于耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格）和正外部性（未補(bǔ)償）輸入，理應(yīng)回饋這一貢獻(xiàn)。因此，以往許多研究仍延續(xù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的思維，將耕地保護(hù)補(bǔ)償和其他生態(tài)補(bǔ)償視為一種“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”的外在扶持，這是值得商榷的。

（2）最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為耕地利用的“機(jī)會(huì)成本損失”（CP-VP），但也不應(yīng)超過(guò)社會(huì)他人獲得的外部性?xún)r(jià)值VS，補(bǔ)償額應(yīng)介于區(qū)間[CP-VP，VS]內(nèi)。

（3）縱向補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)是所有耕地，橫向補(bǔ)償則應(yīng)是耕地價(jià)值的受益區(qū)對(duì)貢獻(xiàn)區(qū)的補(bǔ)償。縱向補(bǔ)償主要平衡城鄉(xiāng)間土地利益不公平，依據(jù)在于耕地利用限制的機(jī)會(huì)成本損失，無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)地區(qū)，上級(jí)政府均應(yīng)代表社會(huì)總體受益者對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地實(shí)施補(bǔ)償。橫向補(bǔ)償則主要為平衡不同地區(qū)間土地利益不公平，依據(jù)在于耕地價(jià)值在滿(mǎn)足某地自身需要的同時(shí)，為其他地區(qū)輸出了外部性。

目前，中國(guó)各耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)仍在延續(xù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“撥款—分配—分錢(qián)”的舊思維，地區(qū)間橫向補(bǔ)償處于空白狀態(tài)。筆者在四川、湖南、上海、廣東等地調(diào)研顯示：①無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層政府和農(nóng)戶(hù)對(duì)補(bǔ)償?shù)母惺軆H是“多發(fā)一筆錢(qián)”，既不清楚補(bǔ)償?shù)木売珊鸵罁?jù)，也不了解補(bǔ)償?shù)膩?lái)源與目的，補(bǔ)償?shù)募?lì)效果較差；②地區(qū)間補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)差別化，不能反映地區(qū)間的貢獻(xiàn)/受益關(guān)系；③由于缺乏橫向補(bǔ)償支持，農(nóng)業(yè)地區(qū)（常為欠發(fā)達(dá)地區(qū)）各自籌資運(yùn)行的補(bǔ)償資金來(lái)源有限、運(yùn)轉(zhuǎn)困難、額度很低。橫向耕地保護(hù)和其他生態(tài)補(bǔ)償缺失的主因一是在于欠缺地區(qū)間的剛性約束和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；二是貢獻(xiàn)和受益關(guān)系難于認(rèn)定。前者隨著生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)力度加大，可通過(guò)逐漸完善立法工作和整合、建立各層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制加以解決；后者則是理論與技術(shù)的難點(diǎn)。

三、 地區(qū)間橫向耕保補(bǔ)償關(guān)系測(cè)度的

理論方法

（一）橫向補(bǔ)償關(guān)系測(cè)定方法的實(shí)踐應(yīng)用要求

目前，橫向補(bǔ)償關(guān)系研究包括兩類(lèi)范式：其一以封閉區(qū)域?yàn)闃颖荆谵r(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)建立糧食消耗/輸入的測(cè)算模型，衡量區(qū)域內(nèi)地區(qū)間糧食輸入/輸出關(guān)系以替代耕地價(jià)值貢獻(xiàn)/受益關(guān)系，并依據(jù)糧食價(jià)值量測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[11]。這類(lèi)分析較直觀，但對(duì)補(bǔ)償額度和耕地價(jià)值的核算缺乏理論完備性。其二是構(gòu)建“耕地價(jià)值生產(chǎn)函數(shù)”，依據(jù)要素投入關(guān)系，測(cè)定并比較耕地產(chǎn)權(quán)人和社會(huì)他人應(yīng)當(dāng)和實(shí)際獲取的耕地價(jià)值量，以確定補(bǔ)償關(guān)系和補(bǔ)償額度，該方法具有理論合理性，但較為抽象復(fù)雜、應(yīng)用性不強(qiáng)[12]。因此，為滿(mǎn)足生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐需要，橫向補(bǔ)償關(guān)系測(cè)定方法應(yīng)具備三項(xiàng)條件：

①生態(tài)視角，即綜合測(cè)算耕地各類(lèi)價(jià)值貢獻(xiàn)/受益關(guān)系；

②簡(jiǎn)便性，即盡量簡(jiǎn)化步驟、接近可操作性；

③說(shuō)服力，即避免理論爭(zhēng)議、增強(qiáng)對(duì)地方疑義的回應(yīng)解釋力?；谏鲜鏊季S，作如下方法設(shè)計(jì)。

（二）基本假設(shè)與分析模型

根據(jù)現(xiàn)有研究共識(shí)，耕地生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)敞性使得地區(qū)間一對(duì)一的精確生態(tài)貢獻(xiàn)關(guān)系不可測(cè)定[13]。根據(jù)前文，確定橫向補(bǔ)償關(guān)系的直觀依據(jù)是“哪些地區(qū)在‘消費(fèi)自身耕地價(jià)值的同時(shí)，還向其他地區(qū)輸出了價(jià)值？哪些地區(qū)自身耕地價(jià)值產(chǎn)出不能滿(mǎn)足‘消費(fèi)量，需攝入耕地價(jià)值？”也即比較地區(qū)“耕地綜合價(jià)值總產(chǎn)出”與“居民耕地綜合價(jià)值總消費(fèi)”。但進(jìn)一步來(lái)看，地區(qū)耕地價(jià)值中，哪些自身消費(fèi)、哪些進(jìn)行輸出也是很難剝離的。在此，不妨簡(jiǎn)化分析，按照目前廣泛接受的耕地價(jià)值分類(lèi)方法將耕地價(jià)值劃分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)三類(lèi)[14-16]，并作如下推論：

推論Ⅰ：經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)為每人每年的糧食占有量400kg；康曉光[17]、胡守溢[18]、劉玉等[19]、張利國(guó)等[20]根據(jù)人口、勞動(dòng)力體能消耗、食物結(jié)構(gòu)、膳食營(yíng)養(yǎng)、飲食習(xí)慣、熱能轉(zhuǎn)換關(guān)系等測(cè)得的中國(guó)糧食安全標(biāo)準(zhǔn)在人均370～420kg·年之間，差別不大。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2015年間，中國(guó)人均糧食占有量在360～450kg間波動(dòng)且逐年上升

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理。

?？梢?jiàn)，中國(guó)糧食尚可自給自足，但目前已成為糧食凈進(jìn)口國(guó)，且隨著生活水平的提高，副食品和工業(yè)糧食消耗量增加，可推斷中國(guó)耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值總產(chǎn)量≤總需求。

推論Ⅱ：社會(huì)價(jià)值方面，1998至2015年間城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口年均增速分別約為59%和78%

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理。

。參考張紅宇[21]、孫劍[22]、李巍[23]、任棟[24]不同時(shí)期的估測(cè)，結(jié)合中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2000至2015年中國(guó)平均登記失業(yè)率圍繞435%波動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力自然失業(yè)率約為54%，在世界范圍相對(duì)較低，基本可視為充分就業(yè)。隨著“二孩”政策放開(kāi)，人口增速可能回升，耕地吸納農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)的作用更為重要；同時(shí)，由于中國(guó)勞動(dòng)力輸出比例較小，而尚未出現(xiàn)大范圍農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力失業(yè)問(wèn)題，可推斷在中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力各類(lèi)就業(yè)渠道中，耕地承載就業(yè)的社會(huì)價(jià)值總供給≤總需求。

推論Ⅲ：生態(tài)價(jià)值方面，根據(jù)《中國(guó)生態(tài)足跡報(bào)告2012》，中國(guó)“生態(tài)赤字”正在擴(kuò)大，2016年“土十條”亦顯示全國(guó)耕地退化、土地污染問(wèn)題嚴(yán)重。張傳華[25]、陶金[26]、張銳[27]等學(xué)者研究認(rèn)為，目前中國(guó)耕地生態(tài)安全面臨挑戰(zhàn)，但總體可控。據(jù)此可認(rèn)為中國(guó)耕地生態(tài)價(jià)值不存在國(guó)際性輸出，則有總供給≤總需求。

綜上所述，目前中國(guó)耕地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)價(jià)值均處于小于等于總需求的臨界或不足狀態(tài)，又由于域外輸入價(jià)值量不在本國(guó)生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)補(bǔ)償調(diào)整范圍內(nèi)，則可僅分析中國(guó)自身的耕地價(jià)值供需關(guān)系。這里，本文提出核心假設(shè)：不考慮域外攝入價(jià)值，耕地作為基礎(chǔ)性公共資源，其價(jià)值產(chǎn)出應(yīng)被中國(guó)社會(huì)整體所共享；按照公民權(quán)利平等原則，無(wú)論任何地區(qū)，每位中國(guó)公民理論上應(yīng)占有的耕地價(jià)值量應(yīng)是均等的。分析至此進(jìn)一步簡(jiǎn)化：若一省自身?yè)碛械母厮a(chǎn)生的價(jià)值按自身人口分配的人均占有量低于全國(guó)均值，則可認(rèn)為其自身耕地價(jià)值“不夠用”，需從其他省份攝入；反之，則可認(rèn)為該省為其他省份提供了耕地價(jià)值輸出，則有：

NFV=TFV/H（1）

PFVi=TPFVi/hi（i=1，2，3，…，31）（2）

NFV代表全國(guó)人均耕地價(jià)值占有量；TFV代表全國(guó)耕地價(jià)值總產(chǎn)量；PFV代表各省人均耕地價(jià)值占有量；TPFV代表各省耕地價(jià)值總產(chǎn)量；H和hi分別代表全國(guó)和各省區(qū)總?cè)丝?，i為省份代碼。

四、 基于“全價(jià)值”核算的中國(guó)省際耕

保補(bǔ)償關(guān)系實(shí)證測(cè)定

至此，“按什么分區(qū)？以什么標(biāo)準(zhǔn)？”已初步解答，但“分幾個(gè)區(qū)？”這一簡(jiǎn)單問(wèn)題卻容易引發(fā)爭(zhēng)議：以往研究常將各地劃分為“赤字、盈余和平衡”三區(qū)，赤字區(qū)應(yīng)對(duì)盈余區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，平衡區(qū)則被認(rèn)為“自給自足”，無(wú)需提供也不會(huì)得到補(bǔ)償[28]。筆者后續(xù)研究則發(fā)現(xiàn)，該方法看似理想，實(shí)則包含難以克服的缺陷。首先，現(xiàn)實(shí)中并不存在完全無(wú)攝入或輸出的區(qū)域。其次，劃分三區(qū)的兩個(gè)區(qū)間點(diǎn)僅有兩種測(cè)定思路，一是數(shù)據(jù)聚類(lèi)分析，二是尋找政策依據(jù)、參考案例，或僅為了數(shù)量“均勻”主觀劃定分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

后文核算結(jié)果亦驗(yàn)證，對(duì)數(shù)值接近的數(shù)列人為劃分兩個(gè)以上分區(qū)均存在爭(zhēng)議。。

前者僅能反映數(shù)值序列的數(shù)字屬性，具有“數(shù)學(xué)科學(xué)性”而非現(xiàn)實(shí)合理性，對(duì)地方缺乏說(shuō)服力；而后者更雜糅了人為因素，接近分區(qū)點(diǎn)的地區(qū)倘若因較小的差距被劃分至赤字區(qū)，需提供補(bǔ)償，或被劃入平衡區(qū)，未能接受補(bǔ)償，極易招致?tīng)?zhēng)議、引發(fā)尋租和不作為。為此，不妨再次簡(jiǎn)化，以PFVi為唯一標(biāo)準(zhǔn)，只分赤字和盈余區(qū)，并按與全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)NFV差值大小確定地區(qū)承擔(dān)或享受的補(bǔ)償份額，相較于或依賴(lài)數(shù)字、或依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)劃分三區(qū)能更好避免地區(qū)間推諉與爭(zhēng)議。

鑒于目前的討論是基于全國(guó)層面，本文以省級(jí)數(shù)據(jù)為樣本初步嘗試測(cè)算橫向補(bǔ)償關(guān)系。

（一）全國(guó)和各省區(qū)年度耕地價(jià)值產(chǎn)出核算

1.基本公式與數(shù)據(jù)來(lái)源

設(shè)每公頃耕地每年綜合價(jià)值產(chǎn)出V分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值VE、VS、VZ，則有：

V=VE+VS+VZ（3）

耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值VE以農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值核算，可將農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量Q，再依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)糧構(gòu)成，加權(quán)計(jì)算單位標(biāo)準(zhǔn)糧的市場(chǎng)價(jià)格P，則有公式（4）。其中，各省耕地各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量來(lái)源于2010—2016年間（數(shù)據(jù)為2009—2015年）各省統(tǒng)計(jì)年鑒，各省各類(lèi)作物收購(gòu)指導(dǎo)價(jià)依據(jù)同期國(guó)家糧食局和各省糧食局公布的價(jià)格。

VE=Q×P（4）

耕地社會(huì)價(jià)值VS可歸納為：①吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、維持社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)穩(wěn)定價(jià)Vα；②維持農(nóng)村人口生活收入、減少社會(huì)保障支出的社會(huì)保障價(jià)值Vβ。采用價(jià)值替代法，以各省城鎮(zhèn)居民最低工資和社會(huì)養(yǎng)老金為參照，將城鄉(xiāng)居民人均年可支配收入比作為修正系數(shù)進(jìn)行估算：I1和I2分別表示農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入；m表示城鎮(zhèn)最低工資水平；n表示城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金額度；A表示人均耕地面積，則有公式（5）。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入源于2010—2016年全國(guó)各省統(tǒng)計(jì)年鑒；城鎮(zhèn)最低工資水平和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金源于《中國(guó)人力資源與社會(huì)保障年鑒》。

VS=Vα+Vβ=[m×（I1/I2）]/A+[n×（I1/I2）]/A

（5）

耕地資源生態(tài)價(jià)值VZ借鑒以往學(xué)者研究成果，用VⅠ—VⅤ分別表示大氣調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、水土保持、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)和生物多樣性維持五類(lèi)。其中，大氣調(diào)節(jié)指標(biāo)采用國(guó)際通行的碳稅價(jià)格法進(jìn)行計(jì)算；環(huán)境凈化和營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)指標(biāo)采用“影子價(jià)格法”計(jì)算；水土保持和生物多樣性維持將單位耕地生態(tài)當(dāng)量

生態(tài)當(dāng)量為虛擬單位，反映不同類(lèi)型生態(tài)用地單位面積生態(tài)功能的相對(duì)大小。

折算為人工草地和林地，采用“影子工程法”計(jì)算：

VZ=VⅠ+VⅡ+VⅢ+VⅣ+VⅤ（6）

2.核算結(jié)果分析

代入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，逐年計(jì)算各省每公頃耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值VE（it）、社會(huì)價(jià)值VS（it）、生態(tài)價(jià)值VZ（it），進(jìn)而求得各省單位面積耕地綜合價(jià)值V（it）。其中i為省區(qū)代碼1—31，t為年份2009—2015年。進(jìn)而按照各省耕地面積，加權(quán)計(jì)算得到全國(guó)和各省區(qū)2009—2015年間每公頃耕地年均價(jià)值產(chǎn)出量及構(gòu)成，如表1所示。

2009—2015年間中國(guó)每公頃耕地年均綜合價(jià)值產(chǎn)出為70366元/hm2·年，非經(jīng)濟(jì)價(jià)值占比達(dá)到7656%，超過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的3倍，私人經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)低于社會(huì)總體收益，僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值比較耕地和建設(shè)用地收益從而配置土地用途將會(huì)造成社會(huì)效益的損失，再次印證耕地保護(hù)和補(bǔ)償?shù)谋匾砸约皟H依據(jù)耕地農(nóng)產(chǎn)品輸入/輸出關(guān)系判斷貢獻(xiàn)/受益關(guān)系的理論缺陷。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與每公頃耕地價(jià)值產(chǎn)出總體正相關(guān)，但與經(jīng)濟(jì)價(jià)值占比呈反相關(guān)，可見(jiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地主要承載生態(tài)屏障與社會(huì)穩(wěn)定功能，耕地農(nóng)產(chǎn)品需求主要依賴(lài)外部輸入而非自身耕地產(chǎn)量。而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)如河南、山東、湖南、湖北、東北三省耕地耕作質(zhì)量較高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值占比普遍高于20%，耕地的生產(chǎn)功能重要性強(qiáng)于發(fā)達(dá)地區(qū)。耕地社會(huì)價(jià)值占比超過(guò)60%的省份包括北京、上海、天津、山東、重慶等，多為中國(guó)人口稠密地區(qū)，耕地的社會(huì)保障職能較為顯著。耕地生態(tài)價(jià)值占比超過(guò)全國(guó)均值的省份主要包括甘肅、陜西、貴州、青海、西藏、吉林、廣西、海南、寧夏、新疆等省區(qū)，該類(lèi)地區(qū)均屬于全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，耕地資源調(diào)節(jié)大氣、凈化環(huán)境、保持水土、循環(huán)營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)以及維持生物多樣性的生態(tài)價(jià)值是生態(tài)系統(tǒng)的重要支撐。

表1 2009—2015年全國(guó)各省區(qū)單位面積耕地年均價(jià)值產(chǎn)出及構(gòu)成

注：*全國(guó)耕地價(jià)值產(chǎn)量為各省耕地價(jià)值單產(chǎn)按照各省耕地面積占比加權(quán)計(jì)算。

（二）各省區(qū)人均耕地資源價(jià)值占有量核算

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》求得2009—2015年間全國(guó)各省區(qū)年均人口數(shù)，該數(shù)據(jù)為“六普”更新結(jié)果。進(jìn)而根據(jù)公式（1）、（2）計(jì)算得出上述時(shí)段全國(guó)和各省人均年度耕地價(jià)值占有量如表2。可見(jiàn)，全國(guó)耕地資源每年能夠?yàn)槿鐣?huì)生產(chǎn)的綜合價(jià)值總量達(dá)到8525132億元，約占2009—2015年間全國(guó)年均GDP的14%。

表2 2009—2015年全國(guó)各省區(qū)年度耕地價(jià)值生產(chǎn)總量及人均年度耕地資源價(jià)值占有量

注：*全國(guó)耕地價(jià)值單產(chǎn)為加權(quán)計(jì)算結(jié)果。

（三）省際橫向補(bǔ)償分區(qū)

表2顯示，全國(guó)人均年度耕地價(jià)值占有量為634206元，根據(jù)公式（1）、（2）的推導(dǎo)，將其與各省區(qū)人均年度耕地價(jià)值占有量相比較，結(jié)果如圖2所示，由此可得出分區(qū)結(jié)果如下：

（1）耕地盈余地區(qū)。包括15個(gè)省區(qū)：湖北、湖南、四川、甘肅、江蘇、安徽、寧夏、西藏、山東、河北、河南、內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江和吉林。除江蘇、西藏兩省區(qū)外，其余均屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省或糧食主產(chǎn)區(qū)，且主要集中在中西部，也間接印證了耕地保護(hù)可能加大地方發(fā)展差距。耕地盈余地區(qū)評(píng)價(jià)時(shí)段內(nèi)年均耕地面積為8141742千公頃，占全國(guó)耕地總面積的6689%。

（2）耕地赤字地區(qū)。包括16?。▍^(qū)、市）：上海、北京、天津、廣東、青海、福建、重慶、山西、陜西、遼寧、浙江、云南、貴州、海南、廣西、江西。除青海、云南、貴州、廣西、山西五省區(qū)外，其余地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或直轄市，且主要集中在東部地區(qū)。在評(píng)價(jià)時(shí)段內(nèi)所擁有的年均耕地面積為4028813千公頃，占全國(guó)耕地總面積的3311%。

可見(jiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)高度密集，對(duì)耕地農(nóng)產(chǎn)品供給、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全價(jià)值需求遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)地區(qū)；雖然其自身?yè)碛械母刈匀?、生產(chǎn)和區(qū)位條件較好，單產(chǎn)價(jià)值較高，但卻不足以支撐其耕地價(jià)值的消耗。相較而言，農(nóng)業(yè)地區(qū)人均耕地價(jià)值占有量較高，根據(jù)前述分析，可認(rèn)為其不但能夠滿(mǎn)足自身域內(nèi)居民的耕地價(jià)值消費(fèi)需求，還能夠?qū)ζ渌貐^(qū)提供耕地價(jià)值外部性輸出。

圖2 各省區(qū)人均耕地資源價(jià)值占有量分布圖

五、 結(jié)論與政策建議

本文可得出的基本結(jié)論如下：

（1）耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間介于耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失和外部性貢獻(xiàn)間，其實(shí)質(zhì)是外部性?xún)?nèi)部化以及耕地產(chǎn)權(quán)人和社會(huì)他人的“帕累托改進(jìn)”。完整的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)包含縱向的普惠性補(bǔ)償和地區(qū)間橫向補(bǔ)償；縱向補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)地區(qū)耕地保護(hù)任務(wù)量和資源稟賦體現(xiàn)地區(qū)差異，橫向補(bǔ)償則是土地利用限制中受益者對(duì)于受損者的回報(bào)，在省際間和省內(nèi)地區(qū)間均應(yīng)開(kāi)展，但最低應(yīng)在哪一級(jí)層級(jí)需考慮政策的執(zhí)行成本和負(fù)面效應(yīng)，也是筆者目前的研究重點(diǎn)。

（2）雖然中國(guó)耕地生產(chǎn)能力近年穩(wěn)步提升，但耕地綜合價(jià)值供給已小于總需求，耕地保護(hù)中重視數(shù)量而輕視質(zhì)量、忽視生態(tài)的傾向值得重視，耕地“健康農(nóng)產(chǎn)品”、休閑游憩等綜合功能開(kāi)發(fā)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等仍是短板。未來(lái)，借助鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施，我們認(rèn)為通過(guò)農(nóng)田生態(tài)化整治、沃土工程和耕地輪作輪休提升耕地生態(tài)質(zhì)量應(yīng)是首要任務(wù)。

（3）從耕地價(jià)值的產(chǎn)出構(gòu)成來(lái)看，地區(qū)間耕地所發(fā)揮的主導(dǎo)功能差別巨大，應(yīng)設(shè)定不同的耕地保護(hù)導(dǎo)向。發(fā)達(dá)地區(qū)耕地占用壓力較高，應(yīng)通過(guò)補(bǔ)償提高農(nóng)地生態(tài)景觀建設(shè)投入和管理力度、錨固生態(tài)空間邊界，促進(jìn)農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短板”，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，增強(qiáng)耕地的生態(tài)服務(wù)效能和就業(yè)帶動(dòng)力；農(nóng)業(yè)地區(qū)則應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工作，維護(hù)提升耕地健康產(chǎn)能，同時(shí)重視綠色種植和農(nóng)田生態(tài)涵養(yǎng)。

（4）保護(hù)耕地的根本不是“限制”，而是不斷提升耕地價(jià)值產(chǎn)出，自然抵消開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)用的動(dòng)機(jī)。目前，中國(guó)耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值已占主要成分，應(yīng)積極探索“土地整治+”等政策工具和耕地復(fù)合利用新模式，打通耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值增值路徑。如整合耕、林、園地和農(nóng)村建設(shè)用地等資源，構(gòu)建休閑觀光、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)教育、商業(yè)辦公、養(yǎng)老度假等多功能田園綜合體，提升耕地創(chuàng)造就業(yè)與社會(huì)服務(wù)價(jià)值；推廣農(nóng)田生態(tài)建設(shè)技術(shù)，借助創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、實(shí)驗(yàn)農(nóng)業(yè)、藝術(shù)加工等形成耕地生態(tài)效益的回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以綠養(yǎng)綠。

（5）推動(dòng)地區(qū)間橫向補(bǔ)償除強(qiáng)制性約束機(jī)制外，創(chuàng)新補(bǔ)償方式亦具有重要作用?，F(xiàn)實(shí)中直接貨幣補(bǔ)償可能阻力較大，可通過(guò)農(nóng)田生產(chǎn)條件對(duì)口援建、地區(qū)間定制型和訂單化農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活補(bǔ)貼等形式規(guī)避執(zhí)行障礙。

回顧本文，“降維思考”、“以簡(jiǎn)馭繁”和公共資源價(jià)值公平共享是本文的思維基礎(chǔ)，未來(lái)可采用“耕地經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值比”或“單位農(nóng)產(chǎn)品非經(jīng)濟(jì)價(jià)值當(dāng)量”的方法進(jìn)一步簡(jiǎn)化計(jì)算。實(shí)際上，政府單方面管控確定補(bǔ)償關(guān)系其效率和說(shuō)服力終歸有限，“簡(jiǎn)化”的根本最終在于引入市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用：一是基于空間管控、引入市場(chǎng)化土地權(quán)利配置機(jī)制，銜接“多規(guī)合一”和城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田劃定，在城鄉(xiāng)微觀尺度建立類(lèi)似發(fā)展權(quán)配置轉(zhuǎn)移的“經(jīng)濟(jì)—生態(tài)”區(qū)域系統(tǒng)和協(xié)調(diào)機(jī)制，以交易和價(jià)格機(jī)制替代人為測(cè)定。二是建立區(qū)際耕地保護(hù)指標(biāo)異地統(tǒng)籌機(jī)制，通過(guò)建設(shè)“耕地指標(biāo)交易平臺(tái)”和“橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金池”，增強(qiáng)橫向補(bǔ)償?shù)募s束剛性。

橫向補(bǔ)償?shù)淖罱K目的不僅在于平衡地區(qū)發(fā)展差距，促進(jìn)協(xié)調(diào)、共享發(fā)展，更在于促使各方共同投入、自愿保護(hù)耕地，推動(dòng)生態(tài)空間、永久性基本農(nóng)田規(guī)劃落地，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的共管、共治直至善治。

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責(zé)任編輯、 校對(duì)： 李斌泉