張晨

(國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部，北京100089)

領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，其法治教育水平應(yīng)當(dāng)顯著高于普通群眾。結(jié)合當(dāng)下我國(guó)法治發(fā)展及普法教育的具體情況，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部群體法治教育應(yīng)當(dāng)有一個(gè)“跨臺(tái)階”式的理解和解讀。當(dāng)前，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面依法治國(guó)的背景下，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部如何應(yīng)對(duì)，應(yīng)該做出哪些適應(yīng)和調(diào)整，是一個(gè)十分重要的議題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的新時(shí)代解讀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育集中于“依法治國(guó)”和“依法行政”的核心命題，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)以“法律型規(guī)范”為主體的社會(huì)規(guī)范體系教育力度不足，尤其是對(duì)于特定群體的法治教育混同于普通群眾的法治意識(shí)和觀念教育，其相應(yīng)的法治能力建設(shè)和法治思維培養(yǎng)還沒(méi)有得到應(yīng)有重視?；诖耍瑢?duì)時(shí)代命題的“領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育”進(jìn)行再解讀和再理解是不可跨越的。

以我國(guó)法治體系建構(gòu)的視角為切入點(diǎn)，將法治教育融合在我國(guó)社會(huì)規(guī)范體系中進(jìn)行解讀，可以得出具有時(shí)代意義的法治教育內(nèi)涵。一個(gè)方面，法治教育是法律教育的進(jìn)階，是通過(guò)法律進(jìn)行治理的技巧和方法的教育，體現(xiàn)為“法律實(shí)施進(jìn)程的法治教育”。另一個(gè)方面，法治教育是對(duì)社會(huì)規(guī)范體系尤其是法律型社會(huì)規(guī)范演進(jìn)過(guò)程的普及性教育，是對(duì)法律型社會(huì)規(guī)范發(fā)展演變過(guò)程中的規(guī)律性總結(jié)的學(xué)習(xí)和引導(dǎo)，體現(xiàn)為“規(guī)范演進(jìn)過(guò)程的法治教育”。相對(duì)于普通大眾的“關(guān)鍵少數(shù)”而言，領(lǐng)導(dǎo)干部是法治教育的關(guān)鍵主體。

針對(duì)法治教育的多重內(nèi)涵，“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當(dāng)盡可能地掌握全部?jī)?nèi)容，其法治水平也應(yīng)當(dāng)顯著高于普通群眾。上述法治教育的“兩種解釋”，是對(duì)“規(guī)范教育”的更進(jìn)一步解析，既有規(guī)范實(shí)施過(guò)程的普及教育，又有規(guī)范形成過(guò)程中的法理教育。其中，法理教育是基礎(chǔ)性的、原理性的，普及教育是策略性的、戰(zhàn)略性的；法理教育是對(duì)普及教育的深化和開(kāi)拓，普及教育是法理教育的一個(gè)必不可少的階段；法理教育是覆蓋全部?jī)?nèi)涵的、貫徹規(guī)范發(fā)展全過(guò)程的縱向維度，而普及教育傾向于“規(guī)范實(shí)施過(guò)程”的階段性、重點(diǎn)性，是規(guī)范教育的橫向維度。

規(guī)范教育有了“法理教育”的支撐和維系，構(gòu)成了當(dāng)今時(shí)代解讀法治教育的獨(dú)特維度，通過(guò)運(yùn)用“過(guò)程”的思想方法，既全面又有重點(diǎn)地建構(gòu)出領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的“雙重視域”。“兩種解釋”既符合社會(huì)規(guī)范演變發(fā)展的歷史規(guī)律性，也具備了當(dāng)今時(shí)代的內(nèi)在價(jià)值性，既是規(guī)范發(fā)展邏輯與規(guī)范實(shí)施價(jià)值的統(tǒng)一，也是規(guī)范整體融通性與規(guī)范實(shí)施獨(dú)特性的統(tǒng)一?；谶@個(gè)視野，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育將不再僅僅拘泥于“依法治國(guó)”和“依法行政”這兩個(gè)重大命題的條框，法治教育的“進(jìn)階”將會(huì)極大促進(jìn)法理性、本源性的法治教育的推進(jìn)，能夠較大程度地?cái)U(kuò)展當(dāng)前法治教育的內(nèi)涵與外延。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的法理內(nèi)涵

法理教育作為法制規(guī)范教育的進(jìn)階，是社會(huì)規(guī)范發(fā)展演變進(jìn)程中的階段性跨越，是對(duì)規(guī)范實(shí)施教育的超越。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育中的法理教育是融合社會(huì)規(guī)范發(fā)展變化(規(guī)則變遷)的全過(guò)程教育，是回應(yīng)時(shí)代變革呼喚、揭示法治規(guī)范演變趨勢(shì)、表明法治規(guī)范發(fā)展方向的歷史性教育。正如法理是法治的起始，法理教育則是法治教育的源頭。正如時(shí)代變換的潮流發(fā)展，法制教育已經(jīng)被法治教育所完全覆蓋。

“兩種解釋”向我們闡明，社會(huì)規(guī)范體系中的法治規(guī)范(法律型社會(huì)規(guī)范)教育才是法治教育的實(shí)質(zhì)。那么，何為法律型社會(huì)規(guī)范？根據(jù)我國(guó)社會(huì)規(guī)范發(fā)展演變的基本規(guī)律和基本經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)規(guī)則在經(jīng)歷合法性確證過(guò)程中，被選擇、被固定化的那些規(guī)則系統(tǒng)逐漸具備“法治”的功能和價(jià)值，成為法治規(guī)范的內(nèi)容構(gòu)成。這個(gè)演進(jìn)過(guò)程(社會(huì)規(guī)范類型化過(guò)程)是充滿曲折與矛盾的過(guò)程，各種規(guī)則“混融”“交織”和“滲透”于不同類型的社會(huì)規(guī)范中，從“界域疊合”逐漸分離，最終形成高度類型化的社會(huì)規(guī)范體系，并按照規(guī)范譜系學(xué)分類標(biāo)準(zhǔn)，成為“標(biāo)準(zhǔn)化”的社會(huì)規(guī)范類型。不同社會(huì)規(guī)范類型的差異化、多樣化，是社會(huì)規(guī)范“大混融”集合體分化的結(jié)果。

在當(dāng)代，我國(guó)法治規(guī)范主要包括法律規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范，合法性成為法治規(guī)范的法律基礎(chǔ)。基于此，在內(nèi)容構(gòu)成方面，法治教育理應(yīng)包括法律教育和紀(jì)律教育，這是法治教育的基本要義。可以說(shuō)，沒(méi)有紀(jì)律教育的法治教育都是片面的，不講法理教育的法治教育就是舍本逐末。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識(shí)中，縱然有法紀(jì)教育的大框架，但他們?nèi)匀徽J(rèn)為法治教育就是法律教育，紀(jì)律教育單單是紀(jì)律教育，并且在實(shí)踐中普法教育活動(dòng)與紀(jì)律教育活動(dòng)是分開(kāi)的，法律工作與紀(jì)律工作也分別由不同的部門(mén)來(lái)完成，錯(cuò)誤地割裂了“法治規(guī)范”的整體性，這是當(dāng)前法治教育尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育所不容忽視的重大問(wèn)題。

追本溯源，在法治教育中加強(qiáng)紀(jì)律教育和法理教育是對(duì)法治教育的本質(zhì)回歸。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律教育，在黨紀(jì)和政務(wù)紀(jì)律的約束下，規(guī)范自身和組織行為，提高紀(jì)律素養(yǎng)，通過(guò)紀(jì)律教育促進(jìn)“法制教育”向“法治教育”的進(jìn)階與轉(zhuǎn)換，完全實(shí)現(xiàn)法治教育話語(yǔ)權(quán)。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法理教育，增強(qiáng)對(duì)法治規(guī)范的科學(xué)認(rèn)知，增強(qiáng)規(guī)范共識(shí)與認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)法理教育對(duì)常規(guī)法制教育的跨越式提升。

綜上，在我國(guó)以“法律型”規(guī)范為主導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范體系中，法治教育是指我國(guó)社會(huì)規(guī)范中的“法律型”規(guī)范教育，包括法律教育和紀(jì)律教育。紀(jì)律教育是我國(guó)法治教育不可割裂的重要組成部分。法治教育既突出“通過(guò)法律的社會(huì)治理”(法律規(guī)范實(shí)施過(guò)程中)和“通過(guò)紀(jì)律的社會(huì)治理”(紀(jì)律規(guī)范實(shí)施過(guò)程中)的教育，也涵蓋我國(guó)法治規(guī)范發(fā)展演變歷史進(jìn)程的全過(guò)程教育，尤其是關(guān)于法治規(guī)則變遷和法治規(guī)范發(fā)展趨勢(shì)的引導(dǎo)式教育。這是領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的法理內(nèi)涵。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的實(shí)踐維度

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育法理內(nèi)涵的回歸，促使領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的實(shí)踐有了新期待、新高度。

(一)“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”，就是要把紀(jì)律教育放在法律教育之前

眾所周知，紀(jì)律規(guī)范的效力位階低于法律規(guī)范，法律規(guī)范是其他社會(huì)規(guī)范的底限。我國(guó)有重視普法教育的傳統(tǒng)(自1986年以來(lái)，開(kāi)展以五年為周期的普法教育活動(dòng)，主要為法制宣傳教育)，一直是普法先行。在新時(shí)期，法治教育有一個(gè)新的轉(zhuǎn)向，就是開(kāi)始重視對(duì)法律型社會(huì)規(guī)范的深入研究，剖析法律型社會(huì)規(guī)范中的法律規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范的界限與差異，從修訂相關(guān)政策及組織規(guī)定入手，明晰了法律與紀(jì)律的邊界。主要表現(xiàn)有，通過(guò)落實(shí)《黨章》規(guī)定進(jìn)行具體化的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，將紀(jì)律的歸紀(jì)律，將法律的歸法律。法律依然是紀(jì)律的底限，而黨員還有一個(gè)黨紀(jì)的行為“底線”。把紀(jì)律教育前置，符合法律型社會(huì)規(guī)范發(fā)展的內(nèi)在邏輯，符合人們對(duì)社會(huì)規(guī)范體系的認(rèn)知，符合規(guī)范教育的進(jìn)階原則(首先道德教育，其次紀(jì)律教育，然后法制教育)。通過(guò)加強(qiáng)紀(jì)律教育，使之處于與法制教育同等的地位，形成以法治教育為“體”，以法律教育和紀(jì)律教育為“兩翼”的“一體兩翼”格局。

(二)“關(guān)鍵在人”，法治人尤其是法治領(lǐng)導(dǎo)干部決定事業(yè)成敗

法治是現(xiàn)代國(guó)家所普遍采用的治理方式，我國(guó)也提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和“全面建成小康社會(huì)”的歷史進(jìn)程中，“法治國(guó)家”建設(shè)意義重大。而法治國(guó)家建設(shè)離不開(kāi)法治政府建設(shè)，作為總藍(lán)圖的《法治政府建設(shè)與實(shí)施綱要(2015－2020年)》明確指出:“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！比欢挥型瓿闪巳说姆ㄖ谓逃?，才能逐步實(shí)現(xiàn)組織的法治建設(shè)。

根據(jù)《綱要》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育要體現(xiàn)在履行職能、完善政府管理制度體系、公共決策、規(guī)范執(zhí)法、權(quán)力制約與監(jiān)督、化解社會(huì)矛盾糾紛以及政務(wù)人員法治思維和依法行政能力等七個(gè)方面。這些方面也成為領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育實(shí)踐的七個(gè)重要構(gòu)成，是具體化的法治教育實(shí)踐內(nèi)容，法治政務(wù)人員的塑造直接決定了法治政府建設(shè)的成效。

“一體兩翼”的法治教育格局，一方面促進(jìn)了“有紀(jì)律的人”向“有紀(jì)律的組織”的跨越，另一方面則促進(jìn)了“守法律的人”向“守法律的組織”的跨越，在兩翼合力作用下，最終形成“法治人”向“法治組織”的超越?！皟蓚€(gè)跨越，一個(gè)超越”是法治教育的基本結(jié)果，也是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)法治教育效果的基本標(biāo)準(zhǔn)。

(三)以治理能力現(xiàn)代化為切入點(diǎn)，全面推動(dòng)法治教育實(shí)踐

領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要條件。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力主要是指法治治理能力，而領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的核心也應(yīng)是法治治理能力。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育為“表”，其法治治理能力建設(shè)為“里”。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是互為表里、表里如一的一體化建設(shè)過(guò)程。治理能力現(xiàn)代化與我國(guó)社會(huì)規(guī)范體系演變的類型化發(fā)展緊密相連，沒(méi)有社會(huì)規(guī)范體系的類型化發(fā)展，也不會(huì)有治理體系及治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展?？梢哉f(shuō)，治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是因社會(huì)規(guī)范體系發(fā)展變化所做出的必要調(diào)整。

傳統(tǒng)的普法教育活動(dòng)主要集中于法制宣傳教育(側(cè)重于對(duì)法律規(guī)范的認(rèn)知)，隨著社會(huì)發(fā)展和人們對(duì)法律規(guī)范認(rèn)知程度增強(qiáng)，過(guò)渡為法律普及教育(側(cè)重于對(duì)法律規(guī)范的應(yīng)用)，而現(xiàn)代法治教育則涵蓋了更廣泛的內(nèi)容，包括法律普及教育和紀(jì)律教育。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育是現(xiàn)代法治教育的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它仍將秉承“一體兩翼”的法治教育格局。法治教育具有很強(qiáng)的實(shí)踐導(dǎo)向，要通過(guò)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育實(shí)踐活動(dòng)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治治理能力和水平，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育需要特定的社會(huì)環(huán)境和條件

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育需要特定的社會(huì)環(huán)境和條件。首先，要有章有紀(jì)、有規(guī)有矩，形成紀(jì)律規(guī)范獨(dú)特的話語(yǔ)體系，在全社會(huì)最廣大層面形成紀(jì)律共識(shí)?！胺墒堑赖碌牡拙€”，而“紀(jì)律”亦是一種組織內(nèi)部關(guān)于行為的最低要求，在道德規(guī)范與法律規(guī)范之間存有大量的“規(guī)范真空”活動(dòng)空間，而法律規(guī)范僅僅是對(duì)于經(jīng)常(發(fā)生)性的、明顯(易識(shí)別)性的、引起普遍(涉及面廣、范圍大、影響程度深)危害的行為進(jìn)行控制，對(duì)于那些尚未進(jìn)入法律控制視野、尚未經(jīng)過(guò)法律規(guī)范論證考察、尚未經(jīng)過(guò)法律實(shí)施治理的行為和事件，法律是“失明”的。看似“自由”的活動(dòng)空間，恰恰成為當(dāng)前社會(huì)規(guī)范治理出現(xiàn)瑕疵、問(wèn)題甚至是危機(jī)的根源。沒(méi)有把紀(jì)律規(guī)范挺在前面，必然導(dǎo)致了這一“自由空間”的失序與混亂，這些隨著日新月異的社會(huì)發(fā)展、快速轉(zhuǎn)型的社會(huì)變革出現(xiàn)的大量偶發(fā)性的、潛在性的、能夠引起一定(正在量變尚未質(zhì)變)的危害后果的行為和事件沒(méi)有得到重視和治理，儼然成為社會(huì)規(guī)范間隙中的“灰色地帶”“真空地帶”。由此，也從一個(gè)側(cè)面表明:一些社會(huì)問(wèn)題(包括社會(huì)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題)本身并非法律治理問(wèn)題，并非法律規(guī)范建構(gòu)出現(xiàn)了重大問(wèn)題，而主要問(wèn)題在于紀(jì)律規(guī)范建構(gòu)以及紀(jì)律治理。

其次，要注重紀(jì)律的體系化發(fā)展，紀(jì)律的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以及紀(jì)律的進(jìn)一步的類型化發(fā)展，要加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，加強(qiáng)紀(jì)律規(guī)范建構(gòu)，形成科學(xué)、合理、有效并且與時(shí)俱進(jìn)的完整的社會(huì)紀(jì)律規(guī)范體系。紀(jì)律規(guī)范的制定水平是社會(huì)資源總量積累到一定程度、供給達(dá)到一定水平的結(jié)果，是社會(huì)規(guī)范資源分配及供給保障的結(jié)果。由于紀(jì)律規(guī)范體系本身的構(gòu)建是初級(jí)階段，不可避免地表現(xiàn)出一定的狹隘性和局限性。盡管紀(jì)律規(guī)范擁有毫無(wú)爭(zhēng)議的規(guī)模和數(shù)量，但是仍然存在社會(huì)紀(jì)律關(guān)系發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要上的不能滿足，它仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。在社會(huì)規(guī)范體系持續(xù)深化演進(jìn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史契機(jī)中，紀(jì)律規(guī)范需要不斷創(chuàng)制新的規(guī)則和內(nèi)容去填補(bǔ)規(guī)范領(lǐng)域空白、需要不斷創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范形式和載體去填充規(guī)范領(lǐng)域空缺、需要不斷演化生成新的規(guī)范體制和機(jī)制去彌補(bǔ)規(guī)范領(lǐng)域留白，規(guī)范創(chuàng)制始終是紀(jì)律規(guī)范演進(jìn)發(fā)展的前進(jìn)動(dòng)力，始終有紀(jì)律規(guī)范體系形成發(fā)展的歷史使命。

最后，以發(fā)布實(shí)施的紀(jì)律規(guī)范為藍(lán)本、為依據(jù)，強(qiáng)化紀(jì)律治理，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的共治局面，促使紀(jì)律系統(tǒng)的各項(xiàng)工作有條不紊地進(jìn)行。規(guī)范教育不能脫離規(guī)范實(shí)踐，規(guī)范教育進(jìn)階離不開(kāi)社會(huì)規(guī)范轉(zhuǎn)型，在治理主體與治理對(duì)象之間，治理規(guī)范就是紐帶。“長(zhǎng)治”是立規(guī)者們的希冀，而良好的紀(jì)律治理是社會(huì)大眾的期盼。紀(jì)律規(guī)范一方面要求人成為“自律人”，另一方面也有著人要成為“自覺(jué)者”的內(nèi)在要求，“覺(jué)”是指“規(guī)范覺(jué)醒”。人的紀(jì)律化與人的規(guī)范覺(jué)醒伴隨著社會(huì)規(guī)范轉(zhuǎn)型尤其是紀(jì)律規(guī)范類型化發(fā)展過(guò)程中，人作為與社會(huì)規(guī)范互動(dòng)的主要對(duì)象，是規(guī)范進(jìn)階發(fā)展的重大推動(dòng)力量，只有形成了良好的“人規(guī)”關(guān)系，才能最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范的貫徹實(shí)施。