席軍良

（中國延安干部學院 教學科研部，陜西 延安 716000）

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社區(qū)治理類型日益細化和多元化。雖然不同社區(qū)治理類型有著不同的發(fā)展優(yōu)勢和治理經(jīng)驗，但是在治理“碎片化”的問題上有著相對的一致性。解決這一問題，打造共建共治共享的社會治理格局，需要深入考察當前社區(qū)治理“碎片化”的現(xiàn)狀及成因，在此基礎上對社區(qū)治理創(chuàng)新做出探索。

一、當前社區(qū)治理“碎片化”的現(xiàn)狀分析

（一）“涇渭分明”：社區(qū)工作分工

按照主導和參與主體的不同，當前社區(qū)治理類型大體可以分為行政主導型、行政引導型、多元共建型、多元共治型等。經(jīng)過調查不同地區(qū)、不同類型社區(qū)的治理狀況，目前發(fā)現(xiàn)和歸納出社區(qū)治理“碎片化”所呈現(xiàn)出的基本狀況如下：

社區(qū)作為一個生活共同體，也是一個各類治理主體合作參與的整體。作為法定的居民自治組織——社區(qū)居委會（以下簡稱社區(qū)），社區(qū)工作者應該是協(xié)調各方參與的一個中間方，然而，由于社區(qū)網(wǎng)格化管理的深入推進、各級行政事務的不斷下移，社區(qū)工作者之間的分工日益明晰，不斷催生出行政化色彩濃重的“專委”“專干”等角色，致使社區(qū)工作“碎片化”日益加劇。每個社區(qū)的專職工作人員一般是5—8位，而本文統(tǒng)計的SW社區(qū)有16個“專干”“專委”的角色分工，平均到具體社區(qū)工作者，每個人身上要兼職2—3個角色，承擔20—30項工作事項。看似分工明確，實際上使社區(qū)整體工作零碎化。鑒于每位社區(qū)工作者的身體狀況、能力狀況等因素，如此之多“涇渭分明”的社區(qū)工作實際操作中很難有效的落地和可行。

（二）“跑馬圈地”：社區(qū)社會組織運作

隨著居民收入水平和生活水平的不斷提升，越來越多的居民有時間和精力走出家門，參與到各類社區(qū)社會組織中去。加上近年來國家支持社區(qū)社會組織發(fā)展，社區(qū)社會組織如星火燎原之勢在社區(qū)蔓延開來，每個社區(qū)有社會組織少則幾十個，多則上百個，類型多為自娛自樂型的文體類組織。這些組織開展活動需要利用社區(qū)公共場地、公共資源，為在爭奪資源和場地的過程中占據(jù)優(yōu)勢地位，多數(shù)社區(qū)社會組織采取搶時間、拉隊員、找關系等等措施。這種不合理、不可持續(xù)的做法，使社區(qū)社會組織越來越像“跑馬圈地”的小部落。這些社會組織間縱向不發(fā)生聯(lián)系，橫向來往不多，逐漸成為一個個相對獨立的“小王國”。如DS社工委LL社區(qū)，截止2015年11月登記的社區(qū)社會組織就有35支。每個社區(qū)社會組織的成員人數(shù)不一，社區(qū)社會組織領袖團隊的能力參差不齊。他們對于社區(qū)治理運行的理解和參與也存在很大區(qū)別。

（三）“顛沛流離”：社區(qū)精英與居民骨干

社區(qū)精英、居民骨干作為社區(qū)內部的寶貴資源，對于他們的調動和匯集是社區(qū)治理順利運行的一個必要前提。由于各種原因，當前社區(qū)精英、居民骨干參與社區(qū)治理存在三種狀況：

1.想?yún)⑴c，卻沒能力。社區(qū)精英、居民骨干作為熱心和有志于參與社區(qū)治理的群體，他們對于社區(qū)的認同度相對比較高，對于社區(qū)環(huán)境改善、關系和諧等比較關注。然而，由于知識面、視野、協(xié)調能力、組織能力等有待提升，他們對于社區(qū)網(wǎng)絡化治理運行的參與往往是有想法，卻沒辦法。參與社區(qū)治理能力的提升是他們需要逐步彌補的地方。

2.想?yún)⑴c，卻沒平臺。無論是老舊社區(qū)，還是新建商品房社區(qū)，往往都有一群社區(qū)精英、居民骨干，他們在參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理方面有著良好的個人經(jīng)驗和綜合能力，但卻未參與到本社區(qū)網(wǎng)絡化治理運行中去，原因是政府、社區(qū)兩委主導下的社區(qū)治理屬于一種層層分包制的模式，每一個層級和組織都想包攬所有事務，來凸顯自身能力。而大包大攬的同時卻是任務的下移和下壓，這些下移的過程亦是政府、社區(qū)兩委相對的行政垂直管理系統(tǒng)內部范圍。如此而來，就擠壓和占用了本屬于其他群體、組織參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的空間和機會。

3.想?yún)⑴c，卻沒伙伴。團隊合作是大多數(shù)人應對競爭的不二選擇。社區(qū)治理需要參與主體間的分工和協(xié)作，每一個參與主體是部分治理事項的具體承擔者。隨著社區(qū)多元化的進展，社區(qū)治理的復雜性和綜合性也在提升，一個社區(qū)精英、社區(qū)骨干很難承擔起處理和協(xié)調社區(qū)治理的事項。社區(qū)治理需要的是一個由社區(qū)精英、居民骨干等組成的團體和組織。在很多社區(qū)的現(xiàn)實情況是社區(qū)精英、居民骨干想?yún)⑴c卻很難尋覓和組建良好的團隊，缺乏伙伴是他們參與的一個難題。

（四）“各自為政”：企業(yè)參與社區(qū)治理

業(yè)委會、物業(yè)公司和轄區(qū)企業(yè)屬于社區(qū)內部不同性質的組織和單位，他們對于社區(qū)治理都有自己的利益期待，都有參與社區(qū)治理的動力和熱情。然而，由于自身的使命和價值追求的差異使他們很難在參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理過程中進行有效合作。以業(yè)委會為例，業(yè)委會作為社區(qū)業(yè)主維權的法定組織，他們期待社區(qū)治理體系的完善，更是參與社區(qū)治理的主力。但是由于自身維權、監(jiān)督物業(yè)公司的法定權力，它們很多時候把物業(yè)公司視為被監(jiān)督的“對手”和“敵人”，很難在社區(qū)治理中與物業(yè)公司聯(lián)手共進。物業(yè)公司作為一個企業(yè)法人，盈利是他們的最終目的。想要持續(xù)和擴大盈利，需要他們在改善物業(yè)服務的同時積極參與到社區(qū)治理中來。他們對業(yè)委會的“刁鉆”和“刻薄”甚是反感和無奈，因此很難心甘情愿地與業(yè)委會等聯(lián)手參與社區(qū)治理。社區(qū)轄區(qū)企業(yè)雖然是企業(yè)法人，它們的盈利需要保證在現(xiàn)有客戶基礎上不斷增加。而社區(qū)居民的人數(shù)是相對固定的，在潛在客戶稀缺的情況下，社區(qū)轄區(qū)企業(yè)間的競爭不斷加劇。為了與社區(qū)居民保持良好的互動，塑造良好的企業(yè)形象，他們也愿意參與到社區(qū)治理中來，但是參與的方式多為“單打獨斗”。不同的需求和情況致使業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)轄區(qū)企業(yè)的參與呈現(xiàn)“各自為政”的趨勢。

二、社區(qū)治理“碎片化”的成因分析

（一）行政化：社區(qū)工作考評與導向

社區(qū)工作者的工資、福利和考評由街道辦和政府相關部門所掌握，社區(qū)工作者對于行政權力的延伸屬于天然的“無免疫力狀態(tài)”。上級部門繁瑣的考核內容，社區(qū)工作者都需要去承受和接納。社區(qū)工作者的主要精力不是在社區(qū)網(wǎng)絡化治理的運行而是在應對上級政府部門的檢查、暗訪和考評。近年來，政府部門流行“以評促建”來分配社區(qū)資源。為了在年終考評得到“優(yōu)秀”，獲取更多的資源。社區(qū)工作者無不是全力以赴爭取每一個可能的機會和榮譽。各種榮譽證書和榮譽牌匾決定著這個社區(qū)在上級政府部門那里是否屬于優(yōu)秀社區(qū)。據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，一般社區(qū)會有20個左右的榮譽證書、榮譽稱號、榮譽牌匾或錦旗。政府參觀考察的“典型社區(qū)”則會多達數(shù)十個，甚至一二百個左右。以筆者參與調研的ZS社區(qū)作為一般社區(qū)，在社區(qū)內部發(fā)現(xiàn)懸掛各種榮譽牌匾12項、未懸掛的牌匾4項，共計16項。每一項榮譽的獲得都需要社區(qū)工作者竭盡全力去爭取，如W區(qū)NH社參加“信用社區(qū)”和“充分就業(yè)社區(qū)”評比的準備材料就多達30類報表，為此花費了主要精力和時間以后，社區(qū)工作者很難再有精力推進社區(qū)網(wǎng)絡化治理的運行。

（二）趨利化：社區(qū)社會組織的行動

社區(qū)社會組織活動空間和平臺的有限性，很難獲取外部資源的注入和支持，社區(qū)僅有的資源成為他們眼中的“救命稻草”。為了本社區(qū)社會組織的繼續(xù)運作和擴大規(guī)模，社區(qū)社會組織領袖團隊必須要跟社區(qū)工作者保持密切的互動關系。社區(qū)工作者為了迎合上級政府部門的考評和暗訪，很多時候需要社區(qū)社會組織，特別是文體類團隊在必要的時候、合適的場合營造出社區(qū)一片“祥和”的歡歌笑語場景。這些文體團隊的付出直接的收益就是社區(qū)為每個團隊發(fā)放數(shù)量可觀的精美禮品，這些精美禮品成為團隊吸引和留住成員的慣用手段。長此以往，占據(jù)社區(qū)社會組織主要成分的文體類社團漸變?yōu)樯鐓^(qū)的“盆景”。在需要的時候就搬出來展示，這些社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大同時也是該社區(qū)工作者的工作業(yè)績。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，并不符合社區(qū)社會組織參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的路徑和意愿。由于社區(qū)活動次數(shù)、規(guī)模的有限性，不可能每次活動都要招呼所有社區(qū)社會組織參與，這種機會和資源的稀缺性又加劇了不同社區(qū)社會組織對社區(qū)“禮品”的搶占程度。

（三）缺失與不足：社區(qū)精英、居民骨干

1.社區(qū)精英、居民骨干參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的前提是自身的自立和自由，而自立和自由的前提以物質財富和健康體魄為堅實基礎。由于很多社區(qū)精英、骨干需要更多的時間和精力去增加收入和加強鍛煉，這就迫使他們參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理具有間斷性和非常態(tài)化。

2.家庭特別是親人的支持是社區(qū)精英和居民骨干努力參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的動力源泉。很多家庭成員為了使社區(qū)精英和居民骨干投入更多的精力和時間來經(jīng)營家庭，對于他們參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理表示反對或不支持?！靶〖摇焙汀按蠹摇钡臋嘀爻蔀樯鐓^(qū)精英和居民骨干難以權衡的一個難題。

3.鄰里關系是社區(qū)內部的一種特殊構造。俗話講“近鄰勝過遠親”，社區(qū)鄰里居民對于社區(qū)精英和居民骨干的認同和支持，也是對他們參與社區(qū)治理的肯定和贊賞。由于各種因素的干擾，很多鄰里在涉及自身利益時，往往對于社區(qū)精英和居民骨干的努力和付出報以懷疑和否定，這樣大大傷害了社區(qū)精英和居民骨干繼續(xù)參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的主動性和積極性。

4.社區(qū)兩委成員、社區(qū)專干等是社區(qū)精英和居民骨干參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理必須依賴和互動的主體之一，他們對社區(qū)精英和居民骨干的能力成長、展示才華、樹立威信有決定性作用。社區(qū)工作者為了發(fā)揮自身特長，反對社區(qū)精英和居民骨干參與社區(qū)治理的合理建議。沒有了必要的理解和默契的支持，社區(qū)精英和居民骨干與社區(qū)工作者就難以建立基本的信任和緊密的互動關系。

（四）“合作的異化”：業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)企業(yè)

業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)企業(yè)參與社區(qū)網(wǎng)絡化治理的立場、角度以及出發(fā)點的差異性，使他們之間建立的更多的是一種單向聯(lián)系。社區(qū)居民、社區(qū)工作者和其他組織對于業(yè)委會、物業(yè)公司及社區(qū)企業(yè)期待的差異性也是他們不能建立聯(lián)動的一個關鍵所在。如業(yè)委會若是同物業(yè)公司保持過度的緊密互動關系，就讓業(yè)主對業(yè)委會成員特別是業(yè)委會領導的動機產(chǎn)生懷疑，并進一步發(fā)展成為業(yè)主對業(yè)委會的不信任。物業(yè)公司要提升自己服務滿意度，需要業(yè)委會的支持和配合。但前提是自身有盈利的空間和可持續(xù)性，這就與業(yè)委會對其保持低利潤甚至零利潤的追求相沖突。社區(qū)企業(yè)為了在社區(qū)內部有一個較好的展示自身良好形象的機會和平臺，需要與物業(yè)公司、業(yè)委會加強溝通和聯(lián)系。而物業(yè)公司和業(yè)委會為了照顧業(yè)主和社區(qū)居民的利益，對于社區(qū)企業(yè)的要求不能悉數(shù)滿足，造成社區(qū)企業(yè)對物業(yè)公司、業(yè)委會的不滿和失望。

三、社區(qū)治理“協(xié)同化”的可行性探索

社區(qū)治理的“協(xié)同化”是一個漸進的過程，這個過程中社區(qū)居委會需要做好的三件主要事情：“搭平臺”、“給機會”和“做自己的事”。營造良好的氛圍、學會助力和合理的定位，是保障社區(qū)治理聯(lián)動極為有效的探索和措施。社區(qū)治理就是一個聯(lián)動起來的整體，社區(qū)就是要定位為一個核心樞紐，整合協(xié)調各類需求和資源。當有居民提出開展文體活動的需求時，XC社區(qū)各相關主體的聯(lián)動如下圖：在這個流程中，雖然各個治理主體的功能差異很大，各個治理主體都能夠在自身能力范圍內高效完成相關事項，這個合理的協(xié)同就是他們創(chuàng)造價值的秘訣所在。結果是不斷讓社區(qū)公共利益得到滿足，還讓社區(qū)社團的威信和能力得以提升，社區(qū)的認同度和信任度得以加強，企業(yè)的利益得到滿足，居民的需求得以落地。這真正屬于一個多方聯(lián)動、多方共贏的典型協(xié)同模式。

圖1.XC社區(qū)居民文體活動的流程圖

（一）社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織聯(lián)動

社區(qū)居委會作為法定居民自治組織，穩(wěn)定性、可靠性和可信度比較高。社區(qū)社會組織作為居民自治組織，靈活性、便利性較高。兩者的結合可以使各自所長和資源優(yōu)勢充分發(fā)揮，為社區(qū)網(wǎng)絡化治理帶來意想不到的收獲。社區(qū)居民委員會在組織居民自治過程中需要不斷提升居民的組織化和認同化。社區(qū)居民委員會與社區(qū)社會組織的聯(lián)動能夠使社區(qū)居民通過組織化的方式參與到社區(qū)的活動中來，能夠感受到參與社區(qū)治理帶來的快樂和成就。下述案例就體現(xiàn)了社區(qū)居民委員會和兩個社區(qū)社會組織聯(lián)動的有效互動和良好結合。

父母是孩子最好的老師。為激發(fā)青少年閱讀興趣，營造閱讀氛圍，并且讓家長認識到兒童早期閱讀的重要性，SZ工業(yè)園區(qū)LL社區(qū)居委會聯(lián)合雅舍書屋以及弘知堂書友俱樂部，在小區(qū)內開展了豐富多彩的親子閱讀活動。

近日，雅舍書屋帶著一摞繪本走進了LL社區(qū)，開展了“快樂閱讀，健康成長”親子閱讀活動。“和孩子一起閱讀并不是一項枯燥的任務。想象一下，念書給孩子聽，與孩子一起暢游在書中的故事里，共同感受文字帶來的奇幻體驗……”首先，講師和在座的家長分享了親子閱讀的快樂和重要性，接著，講師告訴家長們在和孩子一起閱讀時的小技巧。最后，家長們拿起工作人員準備好的繪本，與孩子一起進入美妙的親子閱讀時光。通過家長與孩子一起閱讀繪本的互動，輕松、有效地拉近了親子間的情誼，小小的會議室也彌漫著溫馨、愉悅的閱讀氛圍。親子共讀經(jīng)典“弟子規(guī)，圣人訓，首孝悌，次謹信……”每周日下午，一陣朗朗的讀書聲就會從玲瓏灣社區(qū)的先鋒大學堂飄出。沈葉明，親子國學班的老師。80后的他對于兒童早期閱讀有著不一樣的理解。他認為，只有把國學知識融入日常生活中，教育才是成功的。而在日常生活中，家長無疑是最好的老師，所以只有讓家長和孩子同時學習國學，孩子的成長才會最快。在沈葉明的課堂上，孩子和家長都是學生?？紤]到親子國學班的孩子年紀偏小，所以傳統(tǒng)的誦讀講解不是課堂學習的唯一手段，沈葉明創(chuàng)造性地將觀看動畫視頻和親子活動游戲等方法融入國學課堂中，讓家長和孩子一起“學”、一起“做”、一起“改”。這種上課方式讓家長和孩子都覺得新奇，學得有趣。親子閱讀改變了以往單一的社區(qū)教育方式，為社區(qū)教育添加了新的活力。

（二）社區(qū)居委會與企業(yè)、政府部門等多主體聯(lián)動

對于社區(qū)治理中的難題，社區(qū)居民委員會很難獨自有效破解。引入其他相關主體參與，不但可以分流一些事項，還可以給其他主體參與的機會和空間，有助于培育社區(qū)居民的自治能力和參與能力。如以下案例能夠很好地解決TL社區(qū)的環(huán)境污染問題，這在很大程度上歸功于社區(qū)居民委員會與企業(yè)、政府部門、社區(qū)社會組織和社區(qū)精英等的有效聯(lián)動。

TL社區(qū)位于DS社工委轄區(qū)較偏遠板塊，周圍工廠林立，企業(yè)日常生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢氣、固體廢棄物等的污染排放，一定程度上損害了轄區(qū)內的公共環(huán)境。使他們失去了居住的安全感，幸福指數(shù)不斷降低。雖然周邊企業(yè)也對環(huán)境問題較為重視，但由于社企之間毗鄰過近，異味問題對居民影響較大，且難以短時間內得到迅速解決，長期以來廠群溝通不暢，缺乏理解信任，社企鄰里和諧關系建設受到嚴重影響。一個致力于解決社區(qū)實際環(huán)境問題的群眾基礎自治性社會組織——TL環(huán)境理事會應運而生。理事會班子成員包括理事會長1名、企業(yè)代表14名、由熱心居民組成的理事會成員6名。其中14位企業(yè)代表由企業(yè)內部負責環(huán)境健康與安全生產(chǎn)的主管領導擔任，同時擔任企業(yè)固定聯(lián)絡人，代表企業(yè)方參與理事會溝通及活動事宜。園區(qū)環(huán)保局、東沙湖社工委、南京大學博士團隊作為外部指導單位，為理事會正常運轉提供支持和指導。在常務理事遴選過程中，充分考慮到居民監(jiān)督角色，篩選來自不同職業(yè)領域代表，按照社區(qū)推薦和居民自愿報名的原則，最終通過民主選舉產(chǎn)生，各自發(fā)揮不同功效，協(xié)助理事會日常管理和走訪監(jiān)督企業(yè)，確保每位居民人盡其才。理事會明確規(guī)定了四大工作機制：信息公開機制、宣傳教育機制、共建互助機制、圓桌對話機制。并通過群內文件共享的形式，對理事會成員職能分配、權責設置、工作制度、保障機制等進行了明確規(guī)定，通過各項機制的穩(wěn)步運行，不斷深化自治成效，實現(xiàn)理事會內部各類資源的良性運轉，搭建起溝通三角鏈，增進居民、企業(yè)、環(huán)保局之間的了解與互動。

圖2. TL環(huán)境理事會運作機制

社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是各治理主體之間的一個聯(lián)動過程，這個聯(lián)動是在不同主體事務分流基礎上的合作和協(xié)同。很多地方社區(qū)建設都提出“三社聯(lián)動”即社區(qū)、社會組織和社工的分工配合。隨著社會分工日益精細化，不同群體選擇自己更適合更擅長的事務來做，從而提升了工作效率、擴大了社會效益。然而，社區(qū)治理的現(xiàn)實情況是，因為多種因素作用，過分偏重于分工，而缺失必要合理的聯(lián)動，致使社會治理、社區(qū)治理呈現(xiàn)出“碎片化”、“條塊化”的低效、高損狀態(tài)。推進共建共治共享社區(qū)治理的基本前提就是打破社區(qū)治理主體參與的縱向和橫向的雙向壁壘，打通社區(qū)兩委、社區(qū)社會組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)業(yè)委會、社區(qū)企業(yè)等主體間的合作通道，建立社區(qū)治理運行的協(xié)同化、多元化的聯(lián)動機制，從而有效推進共建共治共享社區(qū)治理的有效模式。