摘 要：推進國家治理體系和治理能力現代化，離不開社會治理供給側結構性改革的不斷深化。較之經濟生產，社會治理同樣有著“供給—需求”的矛盾關系，從供給側結構性改革的視角審視當代中國社會治理轉型具有特殊意義。當前中國社會治理需求側呈現三大根本性轉變，即整體狀態(tài)“由靜變動”、縱向結構呈“葫蘆型”特征以及橫向結構顯現“土客二元”矛盾。這些重要轉變引領并要求社會治理的供給側積極應對。對此，有三重調整路徑可資遵循，即組織方式的彈性化轉向、公共服務的大統(tǒng)籌升級和文化建設的治理功能重構。

關鍵詞：供給側結構性改革；當代中國；社會治理；轉型

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）04-0064-05

以往的社會治理研究經常陷入或慣性或西化的窠臼：要么難以擺脫傳統(tǒng)統(tǒng)治管理思維的慣性邏輯而略顯陳舊，雖然高度強調秩序與執(zhí)行，卻難以回答在社會主義市場經濟背景下和高度分化的社會狀態(tài)中如何方能產生低成本秩序；要么容易滑入西方“國家—社會”二元對立的分離范式而水土不服，只是過度強調多元參與，卻無視中國的大國傳統(tǒng)與黨的領導核心作用。它們都忽略了治理本身也是一個具有“供給—需求”結構性特征的互動實踐過程。供給側結構性改革雖然是以經濟為著眼點的部署，但其戰(zhàn)略思維和破解“新常態(tài)”中問題的工作方法是具有廣泛社會意義的。而且，正在進行中的供給側結構性改革涉及的諸多內容（如政府公共服務、戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化、管理體制創(chuàng)新），直接關涉社會治理領域。從供給側結構性改革的角度重新思考當前中國社會治理轉型過程中的主要矛盾和破解方式，是本文討論的重點。

一、社會治理中“供給—需求”的結構性關系

供給側結構性改革，既要看到供給側，也要看到結構性。供給側因應經濟領域“供給—需求”結構關系中的“供給”而生。推進經濟供給側結構性改革的目的，在于“提高供給質量滿足需要，使供給能力更好滿足人民日益增長的物質文化需要；主攻方向是減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構對需求結構的適應性”①。這種清晰的結構關系和目標宗旨對社會治理工作有著重要的啟發(fā)價值。社會治理領域同樣存在供給側與需求側的矛盾關系，而且其產生與經濟領域的結構性矛盾密切相關。改革開放以來，隨著生產方式的轉變和物質水平的提升，中國迅速成長起來的城市中產階層，不僅在消費需求上升級，而且需要經濟領域的供給側結構性改革，其所產生的廣泛的文化政治及各種社會訴求也呼喚著社會治理的轉型升級。

社會治理領域的基本結構性關系是“社會基礎—上層建筑”，即一定的社會階級（包括階層）結構必然呼應特定的治理體系和方法，并由此產生了“供給—需求”的矛盾關系。筆者認為，社會治理供給側包含四大領域，即文化價值、制度設計、組織體系、人才隊伍；社會治理需求側包含利益獲得感、自

收稿日期：2017-07-17

*基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國特色社會體制改革與社會治理創(chuàng)新研究”（16ZDA078）。

作者簡介：成洪波，男，華東理工大學社會與公共管理學院博士生（上海 200237），東莞理工學院黨委書記（東莞 523808）。

我實現感、公平正義感。如果說經濟生產領域是以物質財富的擴大再生產為核心，以效率為導向，那么社會治理領域則是以物質利益的分配、社會矛盾的化解為核心，以公平正義為導向。

二、當前社會治理需求側的三大根本性轉變

當前中國社會治理領域面臨諸多挑戰(zhàn)和問題，從根本上講，這體現的是一個已經高度變化的社會基礎對社會治理提出轉型升級的要求。這里，社會基礎的變化集中體現在三個方面。

1.社會狀態(tài)“由靜變動”的根本變化

改革開放以來，整體社會狀態(tài)“由靜變動”，由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會和單位制社會轉變?yōu)椤傲鲃由鐣薄Ｖ袊鴼v史上長期是以小農為基礎的中央集權的帝制國家，農民生活在彼此熟悉的村落環(huán)境中，日常社會矛盾的調節(jié)主要依靠鄉(xiāng)土社會內部的家族與宗族力量，只有極端惡性刑事案件及征兵納稅等少數事務需要國家介入，這樣的社會中人口流動較少，治理事務簡單且稀少，治理難度并不高，進而形成“集權的簡約治理”②。1949年以后，農村建立了人民公社制，城市形成了單位制，中國共產黨以民主集中制為特點的政黨組織體系成功地將城鄉(xiāng)社會的團結組織程度空前提高。改革開放以前，中國依舊維持著一個流動性較低的社會體系。改革開放以后，尤其是20世紀90年代以來，大規(guī)模、廣空間、長時期的人口大流動開始形成。2015年中國流動人口規(guī)模達2.47億人，大約每6個人當中就有1個流動人口，預計到2020年，流動人口仍將達2億人以上。③2016年全國農民工總量達2.817億人，其中外出農民工占60.1%，外出農民工當中，跨省流動農民工有7666萬人。④

人口流動過程中，人口流入地在對流動人員的信息掌握上出現明顯困難。這是因為，整個社會的信息獲取以及在此基礎上的治理都是按照科層制原則分配的，街道和社區(qū)的基層工作人員根本無法對寄居于此且頻繁流動的人員的各方面情況作出判斷?！白C明”之所以成為屢屢讓基層尷尬又讓媒體嘲諷的新聞熱點，其深層次原因即在于此?！斑M入髙流動性社會后，人們離開戶籍地謀生，對公共產品的需求也由戶籍地轉移到居住地。對此中央政府對事權進行了重新劃分，要求流入地政府負責提供相應的公共產品，但并未考慮對公共資源配置的方式作相應的調整。如何配置公共資源是進入高流動社會后的一個重大問題，也是一個典型的‘中國問題，很難找到現成適用的西方理論，需要根據中國的國情進行分析，在政策和理論層面作出回答?！雹?/p>

“流動中國”已成為社會治理的重大基礎性前提條件。因流動而產生的對治理和行政效率的新要求、管轄權屬地與屬人的矛盾、治理事務的部門協(xié)調問題、央地之間責權利重新劃分問題，都是原有偏于靜態(tài)的科層治理體系需要對動態(tài)流動社會作出調整的供給側結構性改革內容。

2.縱向結構形態(tài)的“葫蘆型”演變趨勢

社會縱向結構由“扁平化”向“葫蘆型”演變的趨勢日益顯著。伴隨城市中產階層的迅速成長，“葫蘆型”社會結構逐漸顯現?！昂J型”是一種形象的比喻，是針對“工字型”和“橄欖型”社會結構而言。兩極分化嚴重的社會結構屬于“工字型”結構，它只有上下兩端，缺乏中間階層，也是馬克思所批判的極易發(fā)生革命的結構特征；“橄欖型”結構是指中間階層占據社會主流，社會分化不明顯，這是西方國家在二戰(zhàn)后努力打造的能夠避免社會矛盾尖銳化的結構。當代中國的社會結構介于“工字型”和“橄欖型”之間，它有一個較大的中產階層，但這個中產階層沒有取得支配性地位，與普通勞動者階層形成兩大社會群體。因此，這里將中國社會的縱向結構形態(tài)稱為“葫蘆型”。

古代中國是傳統(tǒng)農業(yè)社會，占主導地位的小農經濟以及特定的諸子均分財產的繼承制度和科舉考試的文官選拔制度，使得社會階層流動比較暢通，不利于形成特定的大型穩(wěn)定的利益集團，整個社會扁平化而充滿活力，這與西歐歷史傳統(tǒng)有很大的不同。工業(yè)革命以來，馬克思對早期資本主義的生產關系和社會階級關系進行了徹底的批判，對“工”字型社會結構的嚴重破壞性進行了分析。西方發(fā)達國家在一定程度上汲取了這種批判意見并利用全球化的分工體系，在二戰(zhàn)后終于形成了一種以中產階級為主的“橄欖型”社會結構，進而實現一定程度的社會穩(wěn)定。在中國共產黨的領導下，經過近七十年的努力奮斗，中國已進入全面小康的決勝階段。如果用中產階層來概括“先富起來”群體的話，根據瑞士信貸銀行2015年10月發(fā)布的最新報告，中國的中產階層人數在2015年達到1.09億，從絕對值上排在全球首位。⑥清華大學李強教授認為，“分析了中國綜合社會調查（CGSS）2005年、2010年、2013年的數據，發(fā)現我國中等收入群體所占的比例已經較大，但真正意義上的中產階層的比例仍然較小。中產階層越來越集中于城市和東部地區(qū)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社會結構差異越來越大，第一產業(yè)中的中產階層發(fā)展也遇到了較大阻礙”⑦。

中國已經形成一個特殊的社會結構形態(tài)，盡管中產階層尚未成為整個社會的主體，但也沒有小到可以忽略不計，尤其是其已具有一定的綜合社會影響力。環(huán)保問題和小區(qū)業(yè)主維權是目前城市中產階層訴求比較強烈的兩大問題，同時，在異地高考、醫(yī)療養(yǎng)老、警力執(zhí)法尺度、旅游電影等文化消費的輿論焦點上，中國中產階層的價值觀、聲音和行動也變得更加有力量。中國中產階層有哪些特點，有什么樣的中國特色和價值訴求，它與其他階層的互動關系以及對政治和社會治理的參與方式，這些都是當前社會治理亟須思考的問題。

馬克思曾經對小農的政治影響作過天才的總結，即“小農的政治影響即行政權力支配社會”⑧。中國共產黨成功領導億萬農民取得了革命和建設的巨大勝利，某種程度上也是對馬克思分析的一種印證。那么在過往成功經驗的基礎上，今天中國共產黨如何更好領導“白領”和“農民工”等混合的新社會階層結構，在激發(fā)社會各階層活力的同時平衡矛盾沖突，這是社會治理工作必須面對的中長期問題。隨著全面建成小康社會和基本實現現代化進程的不斷加快，經濟發(fā)展的成果將會惠及更多的中等收入群體，中產階層也將逐漸成為中國特色社會主義國家中穩(wěn)定且主要的社會群體。中國是發(fā)展中的大國，“葫蘆型”社會結構是獨特的，其所帶來的治理挑戰(zhàn)和理論意義也必然是獨特的。

3.橫向結構呈現的“土客關系”特征

就社會橫向結構而言，隨著中國城鎮(zhèn)化率逐年提高，“城鄉(xiāng)關系”矛盾逐漸向“土客關系”矛盾演變。伴隨戶籍制度改革持續(xù)推進，各省在轄區(qū)內逐步以“居民戶口”取代過去“城市—農村”戶口的二分法，加之東部地區(qū)流動人口享受公共服務的積分制管理政策推廣實施，一個省份或者城市內部的“城鄉(xiāng)二元”關系逐步讓位于人口流入地的本地居民與外來農民工之間的“土客二元”關系。這里的“土”是指本地土生土長的居民，“客”是指在人口流動過程中新涌入的外地居民。這里的“外地”主要是指“外省”流動人口，因為在中國社會文化環(huán)境中本省居民之間往往具備更多的文化同質性和認同感?！啊量完P系展現著現代社會，高流動的陌生社會中，人與人之間復雜關系的本質。”⑨這種橫向結構層面基本矛盾的重大轉變折射出當前一系列突出社會問題。尤其是在人口紅利逐漸消退，農民工落戶意愿不強但又必須長期在外務工“流而不居”的情況下，農民工在老家的“土地問題”和流入地的“落戶問題”“公共服務問題”“社會融合問題”等互相牽動，要求社會治理的具體改革措施必須體現全局性和融通力。例如，“新戶籍制度改革的著力點不在于將戶籍與各種社會福利剝離開來，而是賦予常住人口依據居住證享有更多社會福利的資格，事實上強化了戶籍制度的社會治理功能”⑩。

現階段，全國有2.7億多農民工。當農民脫離原來“鄉(xiāng)土社會”的保護網絡進入城市成為農民工時，他們發(fā)現原有的宗族網絡失效，而城市中的自己不屬于各種組織資源豐富的“單位”。他們和整個國家治理體系有著重要的緊密關聯，但又極度缺乏組織網絡的支撐。如何實現農民工與國家治理體系的合理對接，使其享受應有的國家公共服務和福利，是一個具有重大現實意義但卻往往被忽視的問題?，F實是，很多城市推出的普惠政策，所在地的農民工并不知道，或者知道了也不知道該找誰幫助實現福利。這些需求的背后就折射出社會治理對“供給側”的要求是豐富而重要的，至少涉及組織體系和人才隊伍兩個方面。農民工在進入城市后與國家治理體系之間缺乏一個有效對接的組織載體，而城市基層工作隊伍往往是以本地原居民為優(yōu)先服務對象，對農民工缺乏足夠的針對性工作。因為這種基層組織化載體的缺失而出現的社會問題，在醫(yī)療領域非常明顯。個體失去組織依托后不得不憑借個人競爭（甚至是不當競爭）去爭取優(yōu)質醫(yī)療資源，分級醫(yī)療體系失去實效，出現“醫(yī)療市場化及社會自我保護的‘雙向運動”。

三、社會治理供給側的三重改革路徑

當前社會治理需求側的三大根本性轉變帶來的中長期社會治理難題是：靜態(tài)社會基礎上成長起來的科層治理體系對流動社會的不適應；國家對中產階層的價值導向和利益訴求缺乏系統(tǒng)分析和應對；“土客二元”關系的利益平衡與沖突。對此，社會治理供給側只有進行著眼于中長期的變革，才能更好地滿足人民群眾的獲得感、實現感和公正感。以下三重調整路徑可資遵循。

1.組織方式的彈性化轉向

從國家治理體系的角度看，組織體系分為上層的黨政科層體制和下層的社會組織體系。中華人民共和國建立初期，黨和政府的組織體系是上下一以貫之的，整個社會處于相對靜態(tài)和高度組織化的結構體系中。但是，整個社會進入大流動的狀態(tài)后，刻板的組織體系就會遭遇較大挑戰(zhàn)。原先基于靜態(tài)、簡明社會環(huán)境設置的部門體系已不能全面應對因人口大量流動而產生的新生治理事務，解決相互交融的社會問題往往需要多個部門的合力，而部門之間的利益壁壘導致統(tǒng)籌協(xié)調工作難度不斷加大。黨的十八大以來，國家從中央層面不斷加大統(tǒng)籌協(xié)調力度。各類領導小組相繼建立，就是為了克服因循守舊的科層制僵化傾向和弊端，以保持整個科層體制適應流動社會的彈性和靈活性。這也是中國共產黨領導的黨政科層制較之西方政府科層制更為優(yōu)越的一面，有利于完成跨越式發(fā)展和超常規(guī)動員任務。

除此之外，基層社會的組織方式還需要足夠的彈性。原來在城市中通過“單位制”將絕大部分都市人口管起來的體制顯然已難以適應新的需求。在城市商業(yè)住宅小區(qū)中，社區(qū)僅僅有居住功能，居民之間缺乏聯系和交往。有學者認為，“社會轉型和社區(qū)建設運動背景下的中國城市社區(qū)是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的自上而下建構起來的國家治理單元，而不是一個可以促進公共領域形成或市民社會發(fā)育的地域社會生活共同體”。這種觀點不夠全面。以都市社區(qū)空間為單元的社會組織建設領域的確是中國社會治理工作較為缺乏經驗的方面，但是，都市社區(qū)未必就不能夠發(fā)展成相當程度上的生活共同體。群眾的組織方式往往是從解決生活問題入手。新時代的社區(qū)共同體建設，必須從居民的切身需要和文化生活入手。例如，文化和健身成為已實現小康的都市中老年人的普遍生活需求，因此即使沒有政府較多參與的“廣場舞”，也能夠在全國各地發(fā)展得如火如荼；廣大上班族普遍存在子女放學后無人看管的現實困難，因此“四點半學堂”等社會服務和社區(qū)志愿服務活動廣受青睞。對于各種新型社會組織方式，黨需要保持開放和寬容的心態(tài)，并積極對其加以引導，推動基層在保持政治性團結的同時加強社會性團結?！叭缏搫印笔巧鐓^(qū)治理工作努力追求的一種理想化狀態(tài)，“‘聯動本質上是合作，而合作必須在共同的目標指向下才能達成，這個目標總體而言就是建設以居民為本的生活共同體，回歸社區(qū)的本質屬性”。

2.公共服務的大統(tǒng)籌升級

人口大流動的趨勢難以阻擋，這是現代化經濟生產的必然要求，是資本大范圍流動的必然產物。那么，整個社會公共服務體系的發(fā)展趨勢也一定是朝著有利于和配合這種大流動狀態(tài)而演化。20世紀90年代初的糧食供應市場化率先為人口大流動解除了關鍵障礙，與此同時，“在糧食市場化改革的過程中，中央集權化、市場統(tǒng)一化和市場主體多元化是同步發(fā)展的，三者之間互為條件”。2017年，全國初步實現“社保一卡通”，進一步降低了人口流動的難度和成本。此外，戶籍制度改革、租售同權、醫(yī)保異地銜接、異地高考等問題的逐步解決方案都從整體上反映著一個非常明確和統(tǒng)一的趨勢：整個公共服務體系的統(tǒng)籌層級在不斷提升，直至在全國范圍內實現基本均等。

從社會治理供給側的角度分析，上述趨勢是全國統(tǒng)一大市場深度發(fā)展的必然結果，是社會主義市場經濟對治理體系的內在要求，唯有如此，社會主義市場經濟的效率優(yōu)勢才能不斷顯現。此外，全國范圍內的公共服務大統(tǒng)籌也是對社會治理需求側中群眾的利益獲得感和公平正義感的滿足。逐步消除公共服務的城鄉(xiāng)差距和土客差距，是培育和踐行社會主義核心價值觀的巨大動力，是構建最廣泛的社會團結和社會認同的重要基石。

3.文化建設的治理功能重構

就中國5000年的文明傳統(tǒng)而言，人文教化一定是與社會治理緊密聯系的，而不可能僅僅作為一個經濟消費項目或者社會公共福利來對待。文化建設有三重功能：一是解決個體內心安寧與價值歸屬問題；二是制定群體組織的基本規(guī)則，降低治理成本；三是實現產業(yè)價值和社會公共服務功能。目前圍繞文化建設的相關政策文件更多關注的是文化建設的第一重和第三重功能，對文化建設的社會組織功能的關注還不夠。

任何組織一定會有自己內在的文化要求，任何文化也一定會有適合其生存的組織形態(tài)。人是群體性動物，只有在群體生活中才會促進道德的生長和存續(xù)，單獨的個人是無所謂道德問題的。社會主義核心價值觀所依存的一定是一種緊密團結且友好互助的組織基礎，這種組織在最基層需要融入文化的內涵，而不能僅僅停留在宣傳教育的階段。將文化建設從一度的經濟視角局限中解放出來，使之更多地與社會治理和組織建設相結合，利用文化推動基層社區(qū)組織建設，進而實現基層社會的良好治理狀態(tài)，是一種更為可取的治理方向。

四、結語

黨的十八大以來，針對社會治理領域的供給側，黨中央已經組織實施諸多重大改革，如強調“群眾路線”的具體政治要求；注重“情感治理”，重塑基層黨群關系；加強以黨建和群團改革為切入點的組織體系建設；重塑“鄉(xiāng)賢文化”，激發(fā)基層活力。西方的治理理論之于中國國情最大的缺陷，是其忽視了中國四個方面的實際情況：大國治理傳統(tǒng)、社會主義傳統(tǒng)、中國共產黨的特殊作用、中國特殊發(fā)展階段的復雜性。因此，對西方的治理理論需要批判地吸收借鑒，而不能簡單照搬照抄。

當前，中國社會治理的焦點在于東部人口流入地區(qū)如何構建全民共享的治理模式和機制，如何在利益分配機制、社會融合方式、政府科層結構改革、黨組織建設、互聯網等治理技術與治理精細化等方面實現治理的轉型創(chuàng)新。社會治理需求側出現的“流動社會”、“葫蘆型”階層結構和“土客二元”矛盾三大新情況，要求社會治理供給側從組織體系、制度設計和文化引導方面作出積極調整和應對。這種應對將是一個長期的治理工作，也是實現治理轉型升級的創(chuàng)新工程，不僅是技術上解決治理問題，更是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要過程。

注釋

①《堅定不移推進供給側結構性改革 在發(fā)展中不斷擴大中等收入群體》，《人民日報》2016年5月17日。

②黃宗智：《集權的簡約治理：中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

③《〈中國流動人口發(fā)展報告2016〉內容概要》，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會網站，http：//www.nhfpc.gov.cn/zhuz/xwfb/201610/58881fa502e5481082eb9b34331e3eb2.shtml，2016年10月20日。

④《2016年農民工監(jiān)測調查報告》，國家統(tǒng)計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html，2017年4月28日。

⑤周建明：《高流動社會與屬地化管理體制下的公共產品供給》，《學術月刊》2014年第2期。

⑥鄭永年：《中產階層正在變成“三明治夾層”》，《公關世界》2016年第1期。

⑦李強、王昊：《我國中產階層的規(guī)模、結構問題與發(fā)展對策》，《社會》2017年第3期。

⑧[德]馬克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社，1995年，第678頁。

⑨王陽：《現代社會的“土客關系”及其秩序基礎》，華東理工大學2012年碩士學位論文，第5頁。

⑩熊萬勝：《新戶籍制度改革與我國戶籍制度的功能轉型》，《社會科學》2015年第2期，第78頁。

蕭易忻：《中國醫(yī)療體制轉型中的“雙向運動”》，《文化縱橫》2016年第5期。

楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對城市社區(qū)建設運動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認知的個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。

徐永祥、曹國慧：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）2016年第2期。

熊萬勝：《體系——對我國糧食市場秩序的結構性解釋》，中國政法大學出版社，2013年，第1頁。

何雪松：《情感治理：新媒體時代的重要治理維度》，《探索與爭鳴》2016年第11期。

責任編輯：翊 明

Transformation of Social Governance in Contemporary China from

the Perspective of Supply-side Structural Reform

Cheng Hongbo

Abstract：Promoting the modernization of the national governance system and the governance capacity is inseparable from the deepening of the supply-side structural reform of social governance. Compared with economic production， social governance also has the contradiction of "supply and demand". From the perspective of supply-side structural reform， it is of special significance to examine the transformation of social governance in contemporary China. At present， there are three fundamental changes in the demand side of China′s social governance： the whole state is "from static to dynamic"， the vertical structure is "gourd"， and the horizontal structure shows the contradiction between "the foreign population and local residents". These important changes lead and require a positive response to the supply side of social governance. Therefore， there are three adjustment paths to follow： the elastic turn of organization mode， the co-ordinate upgrading of public services and the reconstruction of governance function of cultural construction.

Key words： supply-side structural reform； contemporary China； social governance； transformation