余春秋，許新國(guó)，吳文衛(wèi)，余強(qiáng)毅

(1.湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心，長(zhǎng)沙 410004； 2.河北旅游職業(yè)學(xué)院，承德 067000； 3.湖南萬(wàn)源評(píng)估咨詢(xún)有限公司，長(zhǎng)沙 410011；4.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)遙感重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100081； 5.阿姆斯特丹自由大學(xué)環(huán)境地理研究組，荷蘭阿姆斯特丹 1081HV)

0 引言

農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償是當(dāng)前我國(guó)的土地管理工作的重要方面，且與“三農(nóng)”問(wèn)題息息相關(guān)。其中，農(nóng)村土地確權(quán)是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，自2013年起，中央連續(xù)5年將農(nóng)村土地確權(quán)列入“一號(hào)文件”，力爭(zhēng)在2018年全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記，有效保證農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]； 農(nóng)用地分等定級(jí)是農(nóng)業(yè)土地科學(xué)化管理的重要依據(jù)，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，農(nóng)用地分等定級(jí)需要不斷適應(yīng)農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求[2]； 土地征收是國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共利益的用地保障，作為我國(guó)土地管理的核心工作之一，土地征收與補(bǔ)償工作(簡(jiǎn)稱(chēng)征地補(bǔ)償)直接關(guān)乎農(nóng)民的利益與生計(jì)保障等問(wèn)題[3]。農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償3方面工作本質(zhì)上相互關(guān)聯(lián)：土地征收的核心矛盾是補(bǔ)償問(wèn)題，而土地確權(quán)與分等定級(jí)能分別為“補(bǔ)給誰(shuí)”以及“補(bǔ)多少”提供依據(jù)。然而，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)土地管理實(shí)踐中，這3個(gè)方面工作相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展，且信息化程度不高，極大阻礙了管理工作的高效運(yùn)行。尤其是征地補(bǔ)償工作，由于產(chǎn)權(quán)不清、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題，引發(fā)過(guò)諸多社會(huì)矛盾。文章從我國(guó)土地資源科學(xué)研究與管理實(shí)踐過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，系統(tǒng)論述了農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償工作的潛在關(guān)聯(lián)，并探討了統(tǒng)籌各方面工作的意義及可能性； 同時(shí)，參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)智慧農(nóng)業(yè)觀(guān)測(cè)發(fā)展成果，提出了基于國(guó)土資源“一張圖”發(fā)展土地管理“大數(shù)據(jù)”的可行路徑，為進(jìn)一步提高土地資源數(shù)據(jù)獲取能力和信息服務(wù)能力，提升土地資源管理現(xiàn)代化和為民服務(wù)水平提供參考。

1 農(nóng)村土地確權(quán)登記服務(wù)“三權(quán)分置”

土地產(chǎn)權(quán)是指有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，土地產(chǎn)權(quán)明晰是保障各項(xiàng)收益的基礎(chǔ)[4]。從建國(guó)之初的“大鍋飯”到改革開(kāi)放初期的“兩權(quán)分離”[5]，中央歷來(lái)重視土地產(chǎn)權(quán)制度改革。2013年7月，習(xí)近平總書(shū)記提出“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系”，由此基本確立了“三權(quán)分置”的基本思想。2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，標(biāo)志著“三權(quán)分置”體系的正式確立，明確了“集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵”三者統(tǒng)一的農(nóng)村土地制度[6]，并強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能：“經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過(guò)承包農(nóng)戶(hù)同意，經(jīng)營(yíng)主體可以依法依規(guī)，改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設(shè)定抵押。流轉(zhuǎn)土地被征收時(shí)，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

“三權(quán)分置”的根本在于堅(jiān)持土地集體所有權(quán)根本地位、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，作為土地承包、經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)戶(hù)對(duì)“三權(quán)分置”尚未形成清晰的認(rèn)識(shí)。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院在湖北潛江的一項(xiàng)農(nóng)戶(hù)調(diào)查表明， 99%的受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)并不知道“三權(quán)分置”是怎么一回事，且大多數(shù)農(nóng)戶(hù)不愿意將自己承包的土地參與流轉(zhuǎn)。對(duì)此，有農(nóng)戶(hù)解釋?zhuān)麄兊某邪睾苡锌赡鼙徽魇?，如果將承包地轉(zhuǎn)租，在征地補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候就容易產(chǎn)生糾紛?！叭龣?quán)分置”雖明確經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)能與基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地收益等諸多方面的重要關(guān)系，但由于當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能界線(xiàn)非常模糊，客觀(guān)造成了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題糾紛層出不窮。

農(nóng)村土地確權(quán)登記是規(guī)范、確保農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)能的唯一途徑。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》(2014年11月)：“按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。在工作中，各地要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬”?？梢钥闯?，“土地承包權(quán)登記”是當(dāng)前土地確權(quán)登記工作的唯一內(nèi)容，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記問(wèn)題仍未得到重視，這可能影響“三權(quán)分置”的深入實(shí)施。

2 農(nóng)用地分等定級(jí)的復(fù)雜性

作為土地質(zhì)量評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，土地分等定級(jí)指對(duì)土地質(zhì)量及其影響因素的綜合描述和評(píng)價(jià)[7]。我國(guó)當(dāng)前土地分等定級(jí)工作主要分為城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)與農(nóng)用土地分等定級(jí)*農(nóng)用地：直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，城市土地分等定級(jí)不直接關(guān)系“三農(nóng)”問(wèn)題，在此不做討論。我國(guó)以資源利用為目的農(nóng)用地分等定級(jí)工作興起于20世紀(jì)80年代，其中以石玉林先生主編的《全國(guó)1： 100萬(wàn)土地資源評(píng)價(jià)圖》為代表，形成了一套農(nóng)用地評(píng)價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)，此后，系統(tǒng)性的研究與實(shí)踐工作逐步開(kāi)展。1999年，國(guó)土資源部將全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)項(xiàng)目納入國(guó)土資源大調(diào)查計(jì)劃。2001年，編制形成了《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》大調(diào)查專(zhuān)用稿； 2002年，修訂并頒布實(shí)施《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》3個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，這3個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)全部通過(guò)了國(guó)家質(zhì)檢總局與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委的審查*由于《農(nóng)用地分等規(guī)程》體現(xiàn)的是對(duì)農(nóng)用地質(zhì)量等別的綜合評(píng)定，根據(jù)建議，將《農(nóng)用地分等規(guī)程》更名為《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，于2012年上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布并實(shí)施； 2016年12月，由農(nóng)業(yè)部起草的《耕地質(zhì)量等級(jí)》發(fā)布實(shí)施，成為我國(guó)首部針對(duì)耕地資源的質(zhì)量等級(jí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，提供了更為詳細(xì)的指標(biāo)和方法。

雖然當(dāng)前農(nóng)用地分等定級(jí)的指標(biāo)體系已經(jīng)綜合考慮了農(nóng)用地的自然條件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件[8-10](如按照標(biāo)準(zhǔn)耕作制度，在一定的自然條件、平均土地利用條件、平均土地經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)規(guī)定的方法和程序進(jìn)行農(nóng)用地質(zhì)量的綜合評(píng)定)，其側(cè)重的是土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，為保護(hù)耕地資源、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、保障國(guó)家糧食安全等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。如果從價(jià)值功能的角度出發(fā)，農(nóng)用地還具有生態(tài)環(huán)境價(jià)值、資產(chǎn)增值價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值、和其他價(jià)值(教育、休閑、觀(guān)光等)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)以家庭為單位向集體組織承包土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并獲得生產(chǎn)性收益。然而，作為農(nóng)用地的直接管理者和使用者，個(gè)體農(nóng)戶(hù)得以實(shí)現(xiàn)土地的農(nóng)業(yè)利用價(jià)值，但其非農(nóng)業(yè)價(jià)值卻并未得到體現(xiàn)。例如，但當(dāng)國(guó)家為了“公共利益”的需要向個(gè)體農(nóng)戶(hù)征收土地時(shí)，主要根據(jù)土地的農(nóng)業(yè)利用價(jià)值(即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能)進(jìn)行核算，對(duì)個(gè)體農(nóng)戶(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但其資產(chǎn)增值價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值等很難得到補(bǔ)償。

因此，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)用地分等定級(jí)應(yīng)該綜合考慮農(nóng)業(yè)利用價(jià)值和非農(nóng)業(yè)利用價(jià)值，具體地，農(nóng)業(yè)利用時(shí)，生產(chǎn)與社會(huì)效益大，因此不存在社會(huì)功能的補(bǔ)償，應(yīng)執(zhí)行農(nóng)業(yè)利用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)(即低地價(jià))； 當(dāng)非農(nóng)利用時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益高，并造成生產(chǎn)與社會(huì)功能的破壞，因此要同時(shí)對(duì)生產(chǎn)與社會(huì)功能等進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)執(zhí)行非農(nóng)利用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)(即高地價(jià))。此外，還有學(xué)者從用途與權(quán)利兩方面是否轉(zhuǎn)移把農(nóng)用地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)分為：集體內(nèi)部轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租價(jià)、集體內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)、集體外農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)、集體外農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)(即征收價(jià)等)[11]。但由于數(shù)據(jù)可獲取性等限制，當(dāng)前農(nóng)用地分等定級(jí)工作并未充分考慮上述方面，農(nóng)用地評(píng)價(jià)體系的復(fù)雜性也無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有(國(guó)家/行業(yè))工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行體現(xiàn)。

3 征地補(bǔ)償“補(bǔ)給誰(shuí)”、“補(bǔ)多少”

《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償定義為：“國(guó)家為了公共利益的需要，依法對(duì)農(nóng)民集體所有土地實(shí)行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補(bǔ)償”。由于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明、產(chǎn)權(quán)界線(xiàn)不清，征地補(bǔ)償容易爆發(fā)社會(huì)矛盾[12-14]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織、承包戶(hù)兩大類(lèi)。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，承包戶(hù)通過(guò)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，獲得農(nóng)村土地承包權(quán)。按照“三權(quán)分置”的思想，承包戶(hù)可在繼續(xù)保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織。因此，當(dāng)國(guó)家為了“公共利益”的需要必須征收農(nóng)民的土地時(shí)，需要同時(shí)考慮集體經(jīng)濟(jì)組織、承包戶(hù)、經(jīng)營(yíng)戶(hù)三方的損失，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失。但根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》：“土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體是只能是土地所有權(quán)人，土地承包人不具有土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體資格”，作為農(nóng)村土地的管理者，承包戶(hù)在失去土地后并不能直接獲得征地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償費(fèi)一般歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間進(jìn)行再分配，正是這種“再分配”容易引發(fā)新的社會(huì)不公。此外，《中華人民共和國(guó)合同法》規(guī)定“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力”，但土地征收發(fā)生時(shí)，土地流轉(zhuǎn)合同就成了一紙空文，土地經(jīng)營(yíng)戶(hù)的利益很難保障； 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的界定也非常含糊：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)得相應(yīng)補(bǔ)償”，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的提法并未明確到底是承包戶(hù)還是經(jīng)營(yíng)戶(hù)應(yīng)該獲得補(bǔ)償。

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，可理解為分別對(duì)應(yīng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)從“協(xié)商”制、“鳥(niǎo)籠式浮動(dòng)”制(即產(chǎn)量總值法、年產(chǎn)值倍數(shù)法)，演化為現(xiàn)行的區(qū)片地價(jià)法[15](《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》與《國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件)。所謂征地區(qū)片地價(jià)就是依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地區(qū)片地價(jià)制度做到了征地補(bǔ)償公開(kāi)透明，簡(jiǎn)單易行，比產(chǎn)值倍數(shù)法有了極大的進(jìn)步，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，區(qū)片內(nèi)的差異因素仍然不可忽視：一是同價(jià)不同地。同一區(qū)片內(nèi)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，但地類(lèi)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有優(yōu)質(zhì)耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出，若采取同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平，從保護(hù)耕地的角度也不可取； 二是區(qū)片交界處的價(jià)格落差。很多大型線(xiàn)性工程項(xiàng)目(如道路)，往往穿越多個(gè)區(qū)片，相鄰區(qū)片容易存在價(jià)格落差，同樣的土地，一埂之隔價(jià)格可能相差巨大； 第三，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，區(qū)片內(nèi)部的生產(chǎn)條件、投入產(chǎn)出情況也可能千差萬(wàn)別，如農(nóng)家樂(lè)、花卉苗木、藥材基地的特殊性并未為區(qū)別對(duì)待?？梢?jiàn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定既需要打破“區(qū)片”邊界，又需要體現(xiàn)“區(qū)片”內(nèi)部的差異性，最好能夠基于具體地塊精準(zhǔn)測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于數(shù)據(jù)可獲取性差，土地管理工作條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，這一目標(biāo)暫時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。

4 土地確權(quán)、分等定級(jí)、征地補(bǔ)償?shù)男畔⒒?/h2>

土地管理信息化早在20世紀(jì)90年代便已提出，其不僅需要利用計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地管理數(shù)據(jù)的數(shù)字化，而且需要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理過(guò)程的計(jì)算機(jī)化及系統(tǒng)之間和數(shù)據(jù)傳送的網(wǎng)絡(luò)化[16]。信息化的目的在于及時(shí)、準(zhǔn)確、快速、全面掌握相關(guān)信息，為政府各級(jí)土地管理工作服務(wù)。但當(dāng)前我國(guó)土地管理信息化水平仍然較低，極大阻礙了管理決策的效率與效果。例如，當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作仍采取傳統(tǒng)的地毯式測(cè)量、層層管理上報(bào)的模式。按照理想預(yù)期， 5年左右時(shí)間才能基本完成土地承包權(quán)的登記工作，且并不涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他權(quán)屬信息。地塊信息，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信息會(huì)隨著土地流轉(zhuǎn)實(shí)時(shí)變更，客觀(guān)上使得傳統(tǒng)的登記方法無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村土地確權(quán)登記的要求。又如，雖然各地在農(nóng)用地分等定級(jí)工作實(shí)踐中，都已開(kāi)始借助計(jì)算機(jī)與GIS等工具進(jìn)行圖件、數(shù)據(jù)、資料的數(shù)字化，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用地分等定級(jí)信息系統(tǒng)的構(gòu)建與運(yùn)行[17-18]。但是，這些工作仍多停留在數(shù)字化階段，離信息化的目標(biāo)差距尚遠(yuǎn)。一方面，由于調(diào)查手段落后，農(nóng)用地分等定級(jí)所需的圖件、數(shù)據(jù)、資料更新緩慢，導(dǎo)致農(nóng)用地分等定級(jí)結(jié)果的時(shí)效性差； 另一方面，由于農(nóng)用地分等定級(jí)體系對(duì)土地社會(huì)功能的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性考慮不足，導(dǎo)致農(nóng)用地分等定級(jí)成果的應(yīng)用仍然比較局限。

圖1 信息化推動(dòng)下土地確權(quán)、分等定級(jí)及征地拆遷工作的發(fā)展與統(tǒng)籌

農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)成果理應(yīng)為基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡、征地制度改革、土地開(kāi)發(fā)整理等土地資源管理工作提供基礎(chǔ)信息支持[19]，但現(xiàn)實(shí)土地管理實(shí)踐中，各項(xiàng)工作獨(dú)立運(yùn)行、條塊分割，大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取有限，網(wǎng)絡(luò)化的信息服務(wù)體系尚未建立。例如，就農(nóng)村土地確權(quán)登記而言，雖然國(guó)家已投入巨大資金，且無(wú)人機(jī)航測(cè)等高科技技術(shù)已經(jīng)開(kāi)始應(yīng)用于土地確權(quán)登記[20]，但當(dāng)前登記的對(duì)象仍限于土地承包權(quán)，造成了很大的資源浪費(fèi)； 就農(nóng)用地分等定級(jí)而言，一方面，分等定級(jí)工作仍依靠傳統(tǒng)方法，對(duì)土地的生產(chǎn)功能進(jìn)行評(píng)價(jià)，忽略土地社會(huì)功能評(píng)價(jià)對(duì)土地管理工作的重要意義，另一方面，分等定級(jí)成果并未被充分服務(wù)于其他工作環(huán)節(jié)(包括征地補(bǔ)償，土地流轉(zhuǎn)等)； 就征地補(bǔ)償而言，由于基礎(chǔ)信息有限，如土地產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系不明，土地價(jià)值不清等，很難保證補(bǔ)償?shù)墓叫耘c公正性。如何有效提升土地管理數(shù)據(jù)獲取能力與信息共享水平，整合土地管理各項(xiàng)實(shí)踐工作，是提升我國(guó)土地資源管理現(xiàn)代化和為民服務(wù)水平面臨的首要難題。信息化不僅能夠推動(dòng)各項(xiàng)工作自身發(fā)展，更為整合農(nóng)村土地確權(quán)登記、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地拆線(xiàn)等多方面工作提供可能。例如，征地拆遷的核心是“補(bǔ)給誰(shuí)”以及“補(bǔ)多少”的問(wèn)題，信息化的農(nóng)村土地確權(quán)登記成果以及農(nóng)用地分等定級(jí)成果恰好能為解決這兩大難題提供信息支撐(圖1)。

5 土地管理“大數(shù)據(jù)”：從信息化的角度統(tǒng)籌相關(guān)工作

5.1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

西方國(guó)家歷來(lái)重視土地權(quán)屬登記、管理以及其相關(guān)的信息服務(wù)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，已經(jīng)形成了以權(quán)屬信息為核心的土地管理與服務(wù)體系[21]。全球最早的土地權(quán)屬交換出現(xiàn)在18世紀(jì)中葉的西歐，土地所有者通過(guò)交換有效擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)面積，從而提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力[22]。此后，西歐各國(guó)逐步開(kāi)始制定政策或通過(guò)立法，以保障土地交換過(guò)程中的各方權(quán)利[23]。以荷蘭為例，其較早實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地登記制度，并將該項(xiàng)工作擴(kuò)展至城市規(guī)劃領(lǐng)域[24]。荷蘭地籍、土地登記與制圖署(Cadastre，land Registry and Mapping Agency，簡(jiǎn)稱(chēng)Kadaster)負(fù)責(zé)全荷蘭所有地塊數(shù)據(jù)的調(diào)查、登記、變更工作，其登記對(duì)象不僅包括農(nóng)用地，而且包括城市建設(shè)用地； 登記內(nèi)容不僅包括所有權(quán)人，而且包括使用權(quán)人； 此外，還能提供每一個(gè)地塊的土地綜合價(jià)值及其歷史變化信息。長(zhǎng)時(shí)序、廣覆蓋且實(shí)時(shí)更新的土地登記數(shù)據(jù)，為土地買(mǎi)賣(mài)、租賃、及用途變更提供了強(qiáng)有力的信息支撐[25]。荷蘭當(dāng)前的土地登記采取“自主申報(bào)+政府審核”相結(jié)合的方式，不僅大大提高了信息采集、共享與服務(wù)的效率，充分體現(xiàn)了土地登記在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位，而且有效展示了通過(guò)信息化手段整合各項(xiàng)工作對(duì)提升土地管理水平的作用。

圖2 海量農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)移動(dòng)端工作界面(引自文獻(xiàn)[28])

5.2 智慧農(nóng)業(yè)觀(guān)測(cè)

農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償均與“三農(nóng)”問(wèn)題息息相關(guān)。尤其是土地確權(quán)與分等定級(jí)，直接與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，前者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本權(quán)屬保障，后者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況的綜合反映。我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷向智慧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程[26]，物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、新型傳感器、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)逐步開(kāi)始服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些技術(shù)的應(yīng)用，不僅直接提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而且為農(nóng)業(yè)信息化管理提供可能。尤其是智慧農(nóng)業(yè)觀(guān)測(cè)方面，“天—空—地”一體化農(nóng)業(yè)遙感體系通過(guò)集成航空遙感、無(wú)人機(jī)、地面近距遙感等技術(shù)，為農(nóng)業(yè)管理部門(mén)提供了快速、簡(jiǎn)便、宏觀(guān)、無(wú)損及客觀(guān)的農(nóng)業(yè)遙感信息[27]。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所已成功研發(fā)針對(duì)地塊的海量農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)[28]，系統(tǒng)通過(guò)將智能手機(jī)信息獲取、自發(fā)地理信息、眾包及人類(lèi)行為感知等技術(shù)與理論體系整合進(jìn)入“天—空—地”農(nóng)業(yè)遙感系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體農(nóng)戶(hù)自行對(duì)經(jīng)營(yíng)地塊進(jìn)行確認(rèn)，繼而針對(duì)地塊獲取包括作物類(lèi)型、品種類(lèi)型、收播期、各項(xiàng)投入、作物產(chǎn)量等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策大數(shù)據(jù)信息(圖2)。

5.3 機(jī)遇與建議

2016年11月，國(guó)土資源部審議通過(guò)《國(guó)土資源信息化“十三五”規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”)，計(jì)劃到2020年，全面建成以“國(guó)土資源云”為核心的信息技術(shù)體系，基本建成以現(xiàn)代對(duì)地觀(guān)測(cè)與信息技術(shù)集成為支撐的全覆蓋全天候的國(guó)土資源調(diào)查監(jiān)測(cè)及監(jiān)管體系、基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的國(guó)土資源管理決策與服務(wù)體系?！耙?guī)劃”指出：十二五時(shí)期特別是黨的十八大以來(lái)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)堅(jiān)持以信息化促進(jìn)國(guó)土資源管理的規(guī)范和創(chuàng)新，尤其是，國(guó)土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)基本建成，數(shù)字化的調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)體系初步建立，國(guó)土資源信息網(wǎng)上服務(wù)不斷推進(jìn)等，為國(guó)土資源管理服務(wù)水平提供了有力的支撐和保障。

圖3 土地管理“大數(shù)據(jù)”構(gòu)架及其應(yīng)用流程

國(guó)土資源“一張圖”是一套涉及土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等內(nèi)容的綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，雖然其覆蓋了我國(guó)國(guó)土資源的多個(gè)方面，但重點(diǎn)仍在于完成館藏地質(zhì)資料數(shù)字化，對(duì)土地權(quán)屬、土地質(zhì)量、土地價(jià)格等方面較少涉及。當(dāng)前的“數(shù)字化調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)體系”實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)遙感持續(xù)監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)更新，建成了覆蓋重要地區(qū)的城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但其對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記、農(nóng)用地分等定級(jí)(考慮社會(huì)功能)等方面的貢獻(xiàn)仍然有限?！皣?guó)土資源信息網(wǎng)上服務(wù)”雖然基本實(shí)現(xiàn)征地信息等重要政務(wù)信息面向全社會(huì)公開(kāi)，但國(guó)土資源數(shù)據(jù)共享開(kāi)放還很有限，為社會(huì)提供服務(wù)能力不足?！笆濉睂⑹俏覈?guó)以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的重要時(shí)期，是開(kāi)創(chuàng)國(guó)土資源工作新局面的關(guān)鍵階段。為順應(yīng)這一歷史機(jī)遇，建議參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)智慧農(nóng)業(yè)觀(guān)測(cè)發(fā)展成果，在國(guó)土資源“一張圖”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，從信息化的角度統(tǒng)籌農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償?shù)裙ぷ?圖3)。

(1)在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)等新技術(shù)的支持下，借鑒“自主申報(bào)+政府審核”的成功模式，擴(kuò)展農(nóng)村土地確權(quán)登記范圍，提升地塊權(quán)屬等信息的采集效率。在“天—空—地”一體化農(nóng)業(yè)遙感的支撐下，借助海量農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)獲取每一個(gè)地塊詳細(xì)的權(quán)屬及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息。進(jìn)而在土地承包權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)名登記，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的溯源與管理，保障土地流轉(zhuǎn)各方利益。

(2)借鑒西方成功經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村土地確權(quán)成果與國(guó)土資源“一張圖”相整合，構(gòu)建針對(duì)具體地塊的土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)。具體的，以地塊為單位，以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以“一張圖”信息反映地塊自然屬性，以農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息反映地塊社會(huì)屬性，發(fā)展“人—地”結(jié)合且實(shí)時(shí)更新的土地管理“大數(shù)據(jù)”?；谕恋刭Y源地塊化管理平臺(tái)，發(fā)展針對(duì)地塊的農(nóng)用地分等定級(jí)方法，綜合考慮土地用途、土地權(quán)屬、土地質(zhì)量、土地價(jià)格及其動(dòng)態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地綜合價(jià)值評(píng)估。

(3)切實(shí)提升土地管理“大數(shù)據(jù)”的應(yīng)用能力，綜合利用土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、土地綜合價(jià)值評(píng)估等信息，切實(shí)解決征地補(bǔ)償工作中權(quán)屬不清、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，推動(dòng)土地管制度創(chuàng)新。同時(shí)，加強(qiáng)土地管理“大數(shù)據(jù)”的共享能力，在征地事務(wù)信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，加速地塊信息有序向全社會(huì)公開(kāi)，做到每一地塊的用途可查、權(quán)屬可查、價(jià)值可查，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有依據(jù)、征地補(bǔ)償過(guò)程可監(jiān)管。此外，利用土地管理“大數(shù)據(jù)”對(duì)土地用途、價(jià)格、收益、與權(quán)屬等進(jìn)行溯源與追蹤，將土地最新收益與原權(quán)屬關(guān)系掛鉤，以“土地入股”的方式進(jìn)行“分紅式”補(bǔ)償，探索征地補(bǔ)償“社會(huì)保障安置”等土地管理制度創(chuàng)新。

6 結(jié)語(yǔ)

該文從土地管理實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，從信息化的角度切入，探討了構(gòu)建土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，以及基于“大數(shù)據(jù)”統(tǒng)籌農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯谋匾耘c可行路徑，但其不對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)用地分等定級(jí)、征地補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)規(guī)程、指標(biāo)體系、以及政策合理性等展開(kāi)討論[29]。該文認(rèn)為，按照“三權(quán)分置”的思想，農(nóng)村土地登記的對(duì)象應(yīng)該包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)3個(gè)方面； 基于遙感、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，發(fā)展以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以“一張圖”信息反應(yīng)地塊自然屬性，以農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息反應(yīng)地塊社會(huì)屬性的“人—地”結(jié)合且實(shí)時(shí)更新的土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)； 利用“大數(shù)據(jù)”開(kāi)展農(nóng)用地綜合價(jià)值評(píng)估，服務(wù)征地補(bǔ)償?shù)韧恋毓芾韺?shí)踐工作。當(dāng)前土地管理工作需要抓住信息化這一契機(jī)，有效提高土地管理數(shù)據(jù)獲取能力和信息服務(wù)能力，以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化，開(kāi)創(chuàng)我國(guó)土地管理與科學(xué)研究工作的新局面。