美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2017年貿(mào)易政策議程》報告指出：2016年兩黨投票者都呼吁美國貿(mào)易政策方向發(fā)生根本性變化。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2017，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016#.這一根本性變化，揭示了過去70年來致力于捍衛(wèi)以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由秩序的美國，如今正在經(jīng)歷從“無私”到自私的超級大國的歷史性轉(zhuǎn)變。《2018年貿(mào)易政策議程》斷言，特朗普總統(tǒng)開啟了美國貿(mào)易政策的新時代。*USTR, “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2018，https:∥ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.特朗普政府的對華貿(mào)易政策，是這種歷史性轉(zhuǎn)變和新時代的關(guān)鍵組成部分。當(dāng)前，中美“貿(mào)易戰(zhàn)”正是這一邏輯的展開，而且勢必影響中美貿(mào)易前景。

一、美國對華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向

(一)理解特朗普政府的貿(mào)易政策邏輯

特朗普 “美國優(yōu)先”“讓美國重新強大”的重商主義貿(mào)易政策邏輯包括以下幾個方面：首先，特朗普認為，美國破敗是一個事實，也是一個問題。表現(xiàn)在美國不再偉大，不再是世界領(lǐng)導(dǎo)者；美國企業(yè)不斷喪失外國市場份額；制造業(yè)和工作崗位流向國外等。*Donald Trump, Crippled America： How to Make America Great Again，New York City：Simon & Schuster，2015，pp.1-10， 33-45，120-133.其次，從貿(mào)易方面來看，美國破敗的原因主要是貿(mào)易體系不公平以及政府不聰明。前者指當(dāng)前的自由貿(mào)易體系不公平，有利于搭便車的美國盟友或善于用世界貿(mào)易規(guī)則為己謀利的中國等新興經(jīng)濟體，而美國人沒有得到國外公平競爭的機會，變成一個冤大頭。后者指美國政客們不擅長交易，沒有用好實力，在貿(mào)易談判中吃虧。解決之道在于選擇一個像他這樣擅長交易的人和最好的談判者，不搞多邊貿(mào)易談判而聚焦于雙邊貿(mào)易談判。因為前者比后者更不容易發(fā)揮美國實力的優(yōu)勢，交易上占不到便宜；應(yīng)運用一切可用的工具和手段，實現(xiàn)自由公平的貿(mào)易。在特朗普看來，美國自然資源和人力資源都很豐富，只要改變政客們“只說不做”的行為，積極行動起來，美國就能成功。

基于這種邏輯，按照《2017年貿(mào)易政策議程》和《2018年貿(mào)易政策議程》的闡述，可以將特朗普政府的貿(mào)易政策概括為“一個宗旨、一個出發(fā)點、兩項原則、三種途徑”。*美國商務(wù)部長羅斯在2018年5月的一次演講中指出,美國政府貿(mào)易政策的三個目標如下：首要目標是使貿(mào)易伙伴在自由貿(mào)易方面保持言行合一；第二個目標是使貿(mào)易伙伴遵守規(guī)則；第三個目標是糾正往屆政府的錯誤。參見Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon,”2018-03-14，https:∥www.commerce.gov/news/secretary-speeches/2018/05/remarks-secretary-wilbur-l-ross-national-press-club-headliners.

1. 一個宗旨：特朗普政府貿(mào)易政策的宗旨是促進所謂“自由、公平和對等的貿(mào)易”。在特朗普政府看來，美國工人是世界上最好的，只要是“自由、公平、對等”的貿(mào)易，在公平競爭場地上，美國人能參與競爭并贏得競爭。

2. 一個出發(fā)點：指美國優(yōu)先(America first)即特別強調(diào)任何貿(mào)易政策都必須以美國工人和美國家庭的利益為核心。按照這一出發(fā)點，美國政府要緊緊圍繞促進經(jīng)濟增長、增加美國就業(yè)、促進與貿(mào)易伙伴的對等、加強制造業(yè)基礎(chǔ)和國防能力、擴大農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)出口等目標制定貿(mào)易政策。

3. 兩項原則：購買美國貨和雇傭美國人。所有貿(mào)易政策都要以結(jié)果為導(dǎo)向，落實到美國貨的國內(nèi)外銷售增多或者美國人就業(yè)增加等方面。

4. 三種途徑：聚焦于雙邊談判而不是多邊談判；根據(jù)需要重新談判和修訂貿(mào)易協(xié)定；不以經(jīng)濟利益換取地緣政治利益，任何情況下都不容忍不公平貿(mào)易行為。

在《2017年貿(mào)易政策議程》報告中，貿(mào)易政策的優(yōu)先議程定為四大支柱：一是積極捍衛(wèi)美國貿(mào)易政策主權(quán)；二是嚴格執(zhí)行美國貿(mào)易法；三是努力打開國外市場；四是商談新的更好的貿(mào)易協(xié)定。在《2018年貿(mào)易政策議程》報告里，貿(mào)易政策的優(yōu)先議程定為五大支柱：一是維護國家安全；二是加強美國經(jīng)濟；三是談判更好協(xié)議；四是最嚴執(zhí)法；五是改革多邊貿(mào)易體制。在《國家安全戰(zhàn)略》報告中，對于促進自由、公平和對等經(jīng)濟關(guān)系的優(yōu)先舉措包括以下五個方面：一是采用新貿(mào)易和投資協(xié)定并對已有協(xié)定進行升級；二是打擊不公平貿(mào)易行為；三是打擊外國腐??；四是和同類伙伴合作；五是促進新的市場機遇。

(二)美國對華貿(mào)易政策的邏輯

在特朗普政府看來，讓中國加入WTO就是一個錯誤，因為中國沒有嚴格遵守WTO的規(guī)則，沒有全面履行入世承諾。中美競爭中，美國輸了，中國贏了。一方面是中國搞不公平競爭，奪走了美國的就業(yè)崗位和財富；另一方面是美中不對等開放，美國對中國完全開放了市場，但中國沒有對美國完全開放市場，美國吃虧了?！爸袊⒈Ｗo主義這一長城，使用不合法的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘使得美國公司在中國之外，搞不公平競爭而獲得優(yōu)勢”。但問題不在中國，問題主要在于美國，往屆政府談判不力，執(zhí)法不嚴，對中國過于忍讓。“是華盛頓的政客們解救了中國”，“自中國入世以來，美國人見證了5萬多家工廠關(guān)門，上千萬工作崗位喪失。這(讓中國入世)當(dāng)時對美國人就不是一個好協(xié)議，現(xiàn)在是一個壞協(xié)議。這是華盛頓政客們?nèi)绾胃銐奈覀儑业囊粋€典型例子”。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again,”https:∥assets.donaldjtrump.com/US-China-Trade-Reform.pdf.“數(shù)十年來，美國一直縱容不公平貿(mào)易行為見漲。其他國家一直利用傾銷、歧視性非關(guān)稅壁壘、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、非經(jīng)濟手段、產(chǎn)業(yè)補貼和來自政府和國有企業(yè)的支持等獲得了經(jīng)濟優(yōu)勢”。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America，”2017-12-18, https:∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.

特朗普政府認為，美國對華唯一影響力在于巨額貿(mào)易，*“Meeting with Editorial Board of The New York Times，” 2016-01-07，http:∥www.nytimes.com/politics/first-draft/2016/01/07/donald-trump-says-he-favors-big-tariffs-on-chinese-exports/.因此美國可以利用這一影響力施壓中國幫助解決朝核問題。特朗普認為，“中國應(yīng)該解決這個問題，如果他們不解決問題，我們就該在貿(mào)易問題上對他們采取強硬態(tài)度，這意味著開始對他們征稅或者切斷與他們的貿(mào)易，中國約兩分鐘就會崩潰。我們對中國有巨大的影響力，我們只是不知道如何使用它。”*M. J. Lee，“Trump: North Korea is China's problem to fix,”2016-01-06，https:∥edition.cnn.com/2016/01/06/politics/donald-trump-north-korea-china-ted-cruz-immigration/.

特朗普強調(diào)，談判桌上的領(lǐng)導(dǎo)力和實力是美國對華政策最重要的部分。美國一直太害怕而未能保護和支持美國利益以及迫使中國讓其遵守其義務(wù)。美國需要服務(wù)于美國工人利益的聰明談判者，而不是那些想將美國制造業(yè)和投資推向海外的華爾街內(nèi)部人。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

特朗普認為，關(guān)鍵是要運用談判戰(zhàn)略實現(xiàn)與中國貿(mào)易的公平。美國工人是偉大的，只要是公平競爭，他們就能贏。工作崗位和工廠不再外包，而且會留在美國。美國經(jīng)濟將會繁榮。談判桌前美國仍然是有實力的，在特朗普的領(lǐng)導(dǎo)下，美國將與中國達成一個幫助美國企業(yè)和工人競爭的更好交易。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

事實上，美國政府指責(zé)中國在經(jīng)貿(mào)往來中實行不公平做法、占了便宜、沒有按照WTO的規(guī)則做事，是歪曲事實、站不住腳的。美國社會經(jīng)濟中的深層次問題是美國國內(nèi)結(jié)構(gòu)性問題造成的，中國經(jīng)濟的成功是堅定推進市場化改革和不斷擴大對外開放的成功。

(三)特朗普政府對華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向

和中美建交以來的歷屆政府相比，特朗普政府對華貿(mào)易政策發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，對華定位發(fā)生轉(zhuǎn)向。特朗普政府將中國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”，這與往屆政府對華的非敵非友或者亦敵亦友的定位明顯不同。在2017年年底和2018年年初，特朗普政府最終確定了對華戰(zhàn)略定位即明確把中國定位“戰(zhàn)略競爭對手”，這不僅在2017年12月18日發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告、2018年1月20日發(fā)布的《美國國防戰(zhàn)略》報告和2月2日發(fā)布的《核態(tài)勢評估》報告中得以明確，而且也體現(xiàn)在2018年1月30日的《國情咨文》中。特別是，《國家安全戰(zhàn)略》報告按照是否遵守公平和自由市場原則將美國面臨的經(jīng)濟競爭分為兩類：一類是美國與遵守公平和自由市場原則的國家之間的競爭；另一類是美國與那些不尊重這些原則的國家之間的競爭。美國與那些和美國享有共同的價值觀且建立了公平和對等關(guān)系的國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭屬于良性競爭。任何國家違反規(guī)則以獲取不公平的優(yōu)勢時，美國將會采取強制執(zhí)法措施。美國將與工業(yè)化民主國家和其他志同道合的國家一道抵御各種形式的經(jīng)濟侵略，防止它們威脅大家的共同繁榮和安全。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America.”很顯然，在經(jīng)濟領(lǐng)域，特朗普政府將競爭分為良性競爭和敵對競爭，競爭對手也隨之分為良性競爭對手和敵對競爭對手。中國被劃歸為后者，即對美實施經(jīng)濟侵略的敵對競爭對手。這與往屆政府將中國視為經(jīng)濟領(lǐng)域主要互補的合作者有著本質(zhì)的不同。

第二，對華戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)向。與往屆政府采取的兩面下注(對沖)戰(zhàn)略不同，特朗普政府采取直接進攻戰(zhàn)略，以便最大限度地為美國爭取經(jīng)濟利益，減少中國獲得的經(jīng)濟利益。所謂兩面下注戰(zhàn)略是指一方面加強與中國合作以分享中國崛起的好處，另一方面又加強防范，防止中國崛起對美國構(gòu)成威脅。

第三，對華戰(zhàn)術(shù)發(fā)生轉(zhuǎn)向。從戰(zhàn)術(shù)上看，特朗普政府將更多采用雙邊和單邊的方式而不是在多邊框架下處理中美貿(mào)易爭端，以交易而不是以規(guī)則為中心，這與往屆政府試圖將中國納入多邊框架并以規(guī)則為中心處理中美貿(mào)易爭端顯著不同。

特朗普政府的貿(mào)易政策與美國傳統(tǒng)貿(mào)易政策在價值觀方面也發(fā)生了偏離。一方面，因為冷戰(zhàn)的需要，外交一直是美國傳統(tǒng)貿(mào)易政策考慮的一個最重要因素。特別是自《1962年貿(mào)易擴大法》生效以來，美國將貿(mào)易政策與民主、人權(quán)和外交等密切聯(lián)系起來，主張貿(mào)易可以促進民主和公民社會進步，并以貿(mào)易伙伴國的政體、民主和人權(quán)等狀況作為確定雙邊貿(mào)易政策與貿(mào)易關(guān)系的主要依據(jù)。*張麗娟：《美國貿(mào)易政策的邏輯》，《美國研究》2016年第2期。傳統(tǒng)的美國貿(mào)易政策在于通過擴大出口和增加美國最有競爭力領(lǐng)域的就業(yè)以便促進國內(nèi)繁榮、提高勞工實際報酬。通過降低進口壁壘，美國貿(mào)易政策致力于增加進口以便擴大國內(nèi)購買力和選擇，激勵美國企業(yè)變得更有生產(chǎn)效率和更具創(chuàng)新性。同時，美國貿(mào)易政策尋求服務(wù)于更廣泛的美國利益：促進全球增長、減少貧困和國外繁榮；支持可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展；增強貿(mào)易伙伴的自由和穩(wěn)定。參見USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement，”February 2006，https:∥ustr.gov/sites/default/files/Top-to-Bottom%20Review%20FINAL.pdf.而特朗普政府從重商主義出發(fā)，強調(diào)美中巨額貿(mào)易逆差不合理，從美中貿(mào)易本身對美國經(jīng)濟利益的貢獻這個角度進行權(quán)衡。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”另一方面，傳統(tǒng)上，貿(mào)易可以促進民主和人權(quán)是美國社會的基本共識，因此，美國貿(mào)易政策實際上承擔(dān)著雙重責(zé)任，一是務(wù)實擴大出口貿(mào)易，二是出口產(chǎn)品的同時輸出美國的民主和價值觀。*張麗娟：《美國貿(mào)易政策的邏輯》，《美國研究》2016年第2期。特朗普政府的對華貿(mào)易政策明顯偏離了這一傳統(tǒng)，而是采取施壓措施促使中國進一步開放市場，增加美國對華出口，減少美中貿(mào)易逆差。

美國貿(mào)易代表辦公室曾在2006年對美中貿(mào)易關(guān)系進行過一次徹底的評估，并發(fā)布了題為《美中貿(mào)易關(guān)系：進入更大責(zé)任和執(zhí)行的新階段》的報告。該報告認為，美中貿(mào)易關(guān)系建立在三個核心原則之上。一是促進以規(guī)則為基礎(chǔ)的、開放的全球貿(mào)易體系的發(fā)展；二是美國要從全球貿(mào)易體系中獲取更大的經(jīng)濟利益；三是追求公平持久并能促進美國就業(yè)增長的美中貿(mào)易關(guān)系。該報告還提出美國對華貿(mào)易政策的六大目標：一是參與鼓勵中國成為負責(zé)任的利益攸關(guān)者，全面融入以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易體系，推動市場的進一步開放。二是執(zhí)行和合規(guī)，監(jiān)督中國全面遵守國際和雙邊義務(wù)。三是執(zhí)行美國貿(mào)易法律，要針對中國進口，全面透明執(zhí)行美國貿(mào)易救濟和其他進口法律，確保美國和中國產(chǎn)品在美國市場上的公平競爭。四是支持市場進入和改革，要求中國市場進一步開放，經(jīng)濟改革力度進一步加大，以便確保美國公司和工人能在中國市場上參與公平競爭。五是促進出口，有效地促進美國對華出口，重點是美國在華出口增長具有特殊潛力的領(lǐng)域。六是積極發(fā)現(xiàn)并解決貿(mào)易問題。發(fā)現(xiàn)美中貿(mào)易面臨的中長期挑戰(zhàn)，積極加以解決。*USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement.”

相比之下，特朗普政府的對華貿(mào)易政策已經(jīng)和這三項核心原則發(fā)生偏離，而且目標也所不同。例如，對于第一核心原則，包括對華貿(mào)易政策在內(nèi)的特朗普政府的貿(mào)易政策已開始具有孤立主義傾向，《2017年貿(mào)易政策議程》強調(diào)經(jīng)濟主權(quán)、《2018年貿(mào)易政策議程》強調(diào)經(jīng)濟獨立、重新回到華盛頓傳統(tǒng)，即堅定不移以美國利益為核心，采取“務(wù)實、靈活、與時俱進”的策略，這些都表明美國對多邊貿(mào)易體系不再重視。對于第二個核心原則，“美國人民不滿美國以前貿(mào)易政策，不是因為他們不再相信自由貿(mào)易和開放市場，而是因為他們都沒有清楚地看見國際貿(mào)易協(xié)定的利益”。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report.”對于第三個核心原則，在特朗普政府看來，美中貿(mào)易關(guān)系是不公平的，這是美國制造業(yè)工作崗位流失的重要因素，第三個核心目標也就不成立了。在對華貿(mào)易政策的目標上，特朗普政府宣稱是為美國企業(yè)和工人而戰(zhàn)斗，主要實現(xiàn)以下四個具體目標：一是迫使中國與美國談判；二是要保護美國獨創(chuàng)(American ingenuity)和投資；三是要奪回成百上千萬美國就業(yè)崗位、復(fù)興美國制造業(yè)；四是要加強美國談判實力。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”由此可見，特朗普政府對華貿(mào)易政策目標與小布什時期的六大目標明顯不同。

圍繞這四個目標，特朗普政府對華采取了一系列政策舉措。一是對華加強貿(mào)易救濟調(diào)查。僅在2017年，特朗普政府就發(fā)起了82項反傾銷和反補貼調(diào)查，和奧巴馬政府最后一年相比，增加了58%。*The White House，“President Donald J. Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free, Fair, and Reciprocal Trade，”2018-02-28，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/.二是指責(zé)中國強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、不公平許可政策和知識產(chǎn)權(quán)等，自主發(fā)起對華“301”調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果，決定對500億美元的對華輸美產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅，首批價值340億美元的818項產(chǎn)品于2018年7月6日征收。*USTR，“USTR Issues Tariffs on Chinese Products in Response to Unfair Trade Practices”，2018-06-15，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/june/ustr-issues-tariffs-chinese-products.而且，已向WTO起訴中國歧視性技術(shù)許可行為，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions, USTR Launches New WTO Challenge Against China，”2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.要求美國財政部制定對華赴美相關(guān)投資進行限制的措施。*The White House，“Presidential Memorandum on the Actions by the United States Related to the Section 301 Investigation，”March 22, 2018，https:∥www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/. 原定于2018年6月30日前由財政部發(fā)布限制中國對美投資的措施實際上并沒有公布，白宮解釋為制定改革美國外國投資委員會(CFIUS)的新法案(即《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案(FIRRMA)》)正處于國會審批階段，該法將賦予CFIUS限制中國對美投資的所有必要權(quán)力，因此只需加快改革在國會的立法進程即可，而無需再由財政部專門針對中國制定相關(guān)措施。參見The White House，“Statement from the President Regarding Investment Restrictions,”2018-06-27，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-regarding-investment-restrictions/.三是以國家安全為由，根據(jù)“232”調(diào)查結(jié)果，對進口鋼鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅。從其一度豁免相關(guān)國家的情況來看，主要還是針對中國，而對其他國家也征稅，主要是防止中國轉(zhuǎn)運，即玩打鼴鼠游戲(Whac-A-Mole game)。*The White House，“Remarks by President Trump in Listening Session with Representatives from the Steel and Aluminum Industry,”2018-03-01，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-listening-session-representatives-steel-aluminum-industry/.此外，還根據(jù)“201”保障調(diào)查結(jié)果，對進口光伏產(chǎn)品和大型洗衣機分別采取為期四年和三年的全球保障措施，這對中國出口商的影響也很大。四是降低公司稅率，降至21%，并增加美國軍費開支，增強美國軍事實力等。在特朗普政府看來，這些都是增加美國談判實力的籌碼。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”此外，在其對華加征關(guān)稅的產(chǎn)品清單中，將《中國制造2025》的十大領(lǐng)域包括在內(nèi)。對這次“301”關(guān)稅制裁，特朗普稱之為開啟了“大談判”的進程，副總統(tǒng)彭斯則稱之為“經(jīng)濟投降時代的結(jié)束”，貿(mào)易代表萊特西澤和商務(wù)部長羅斯都強調(diào)這是應(yīng)對中國競爭、特別是在高技術(shù)方面競爭的需要，國家貿(mào)易委員會主任納瓦羅則直接稱這是在應(yīng)對中國的經(jīng)濟侵略等。*The White House，“Remarks by President Trump at Signing of a Presidential Memorandum Targeting China's Economic Aggression,”2018-03-22，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-signing-presidential-memorandum-targeting-chinas-economic-aggression/.這表明，特朗普政府的貿(mào)易政策除了追求短期的降低貿(mào)易赤字的目標(逼迫中國與美國談判)之外，更為注重保護美國獨創(chuàng)(American ingenuity)和投資、增加美國就業(yè)崗位、復(fù)興美國制造業(yè)、加強美國實力等長期目標。對華貿(mào)易政策也直接成為抑制中國產(chǎn)業(yè)升級，防止中國在價值鏈高端，特別是在高技術(shù)方面趕超美國。

二、美國對華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的背景和原因

(一)美國對華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的背景

第一大背景是中國的強勢崛起。自1978年中國改革開放以來，特別是2001年中國加入WTO、全面融入美國主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易體系以來，中國的強勢崛起是不爭的事實。1979—2017年間中國GDP年均增長率達到9.5%，是同期世界上增長最快的經(jīng)濟體之一，被世界銀行稱之為“歷史上大型經(jīng)濟體最快的持續(xù)擴張”。按照購買力平價，中國已經(jīng)是世界最大經(jīng)濟體。此外，中國還是世界上最大制造國、最大的商品出口國、外匯儲備最多的國家。*Wayne M. Morrison，“China's Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States,”2018-02-05，https:∥fas.org/sgp/crs/row/RL33534.pdf.在許多美國人看來，中國的強勢崛起是影響21世紀全球格局的最大變量；中國是多邊貿(mào)易體制的最大獲益者；讓中國加入WTO是錯誤的，中國利用了WTO，而未完全履行入世承諾。而且，中國并沒有走向當(dāng)初美國人所希望的開放、自由的市場經(jīng)濟體制。相反，美國幾十年的貿(mào)易政策已經(jīng)走到盡頭，因為其前提已經(jīng)不成立，美國已經(jīng)破敗，不再偉大、不再具有擔(dān)當(dāng)全球領(lǐng)導(dǎo)者的實力。因此美國不能再大度地以自己利益受損的方式一味追求自由貿(mào)易的國際秩序。特朗普在演講中反復(fù)說，美國往屆政府沒有認識到這一點，沒有采取更為有利的雙邊談判模式為美國爭取更大利益。因此，美國必須改變以往的貿(mào)易政策，追求“自由、公正和對等”的貿(mào)易。從這個角度看，美國貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向是美國應(yīng)對中國強勢崛起的主動選擇。

第二大背景是美國政府認為全球化過度發(fā)展。全球化的過度發(fā)展是指全球化速度過快，全球治理無法及時跟上。貿(mào)易全球化、資本全球化、勞動力全球化、技術(shù)全球化、制度全球化，這幾者之間出現(xiàn)了不平衡，特別是制度全球化和勞動力全球化沒有跟上貿(mào)易全球化、資本全球化、技術(shù)全球化的步伐。由于全球市場影響范圍的大小一定要受到治理范圍的限制，當(dāng)全球治理遠遠落后于全球市場的發(fā)展時，就將制約全球市場的進一步深化。美國政府認為，從冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球治理機構(gòu)基本上還是以前的三駕馬車，即世界銀行、IMF、關(guān)貿(mào)總協(xié)定(世界貿(mào)易組織的前身)。全球化程度過深，范圍過廣，已經(jīng)超出了主權(quán)國家管理的能力和范圍。按照哈佛大學(xué)的丹尼·羅德里克(Dani Rodrik)的說法，全球市場與社會穩(wěn)定之間存在三種難以調(diào)和的緊張關(guān)系。一是全球化改變了國內(nèi)雇主和雇員的相對談判實力，雇傭關(guān)系發(fā)生變化。因為資本更易于流動，有技術(shù)、知識和能力流動的雇員更易于抓住機會，非熟練工人更容易被替代。全球大量非熟練工人的供給增加，工資必然下降甚至造成失業(yè)，社會不穩(wěn)定性逐漸累積，引發(fā)有技能人群和無技能人群之間的矛盾和沖突上升。二是全球化在國內(nèi)和國家間滋生了社會價值規(guī)范的沖突，衍生出所謂“公平貿(mào)易”的訴求，比如童工、勞工標準、環(huán)境保護、競爭政策、腐敗等。這又被稱為“底線(良心)之戰(zhàn)”。三是全球化使得政府更難以執(zhí)行其某些核心功能，比如社會保障等。戰(zhàn)后發(fā)達國家的社會保險發(fā)揮了社會團結(jié)和貿(mào)易自由化的國內(nèi)政治支持的功能，但全球化使得無社會保險的國家參與競爭，逼得政府為了保持競爭優(yōu)勢，不得不削減社會保險。*Dani Rodrik，“The Debate Over Globalization: How to Move Forward By Looking Backward，”Revised, May 1998，https:∥drodrik.scholar.harvard.edu/files/dani-rodrik/files/debate-over-globalization.pdf. Dani Rodrik，“Globalization Dilemmas & the Way Out,” The Indian Journal of Industrial Relations, Vol.47, No.3, January 2012, pp.393-404.

羅德里克認為，全球化的根基淺薄，國內(nèi)市場通常建立在國內(nèi)的監(jiān)管及政治制度基礎(chǔ)之上，但全球市場的基礎(chǔ)則很薄弱，沒有全球性的反壟斷權(quán)力機構(gòu)、最后貸款人、社會安全網(wǎng)，也沒有全球性民主。換句話說，國際市場的弱點是管制不力，隨之而來的是不穩(wěn)定、低效率，群眾基礎(chǔ)薄弱?！罢敲總€國家的政府，市場卻是全球性的，這就是全球化的致命弱點。”換句話說，國家主權(quán)和全球市場之間的平衡是極其脆弱的。如果政府權(quán)力過大，過于強調(diào)國家主權(quán)，往往導(dǎo)致貿(mào)易保護主義；如果市場的自由空間過大，則很難得到各國政府的全力支持，世界經(jīng)濟就會不穩(wěn)定。冷戰(zhàn)結(jié)束后全球化2.0的結(jié)果也令人失望，動蕩增多，而不是出現(xiàn)更多的投資和更快的增長。貧富分化，缺乏起碼的社會安全網(wǎng)。經(jīng)濟成果斐然的中國和印度沒有無條件地向外國打開貿(mào)易和金融的大門。按照羅德里克的說法，世界經(jīng)濟有三大難以同時解決的政治難題：不能在追求民主和國家自主的同時追求經(jīng)濟全球化。即使能同時推動民主和全球化，三大難題原理要求建立一個全球性的政治體系，但這一政治體系是極其復(fù)雜的，規(guī)模是前所未有的，也很難在近期能建立起來?！懊裰骱蛧易灾鲬?yīng)壓倒超級全球化。民主國家有保護自己制度的權(quán)利，當(dāng)這種權(quán)利和世界經(jīng)濟的要求發(fā)生沖突時，世界經(jīng)濟要讓步?！痹诹_德里克看來，賦予民主國家更多自主權(quán)能使全球經(jīng)濟基礎(chǔ)更穩(wěn)固，發(fā)展更健康。*丹尼·羅德里克:《全球化的悖論》，廖麗華譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第86、10頁。

第三大背景是大衰退以來的全球貿(mào)易進入存量博弈時代。自2008年全球金融危機和大衰退以來，國際貿(mào)易的增速大幅放緩，全球貿(mào)易增速與GDP增速基本維持在1∶1的比例附近，這和第二次世界大戰(zhàn)以來貿(mào)易增速平均是世界GDP增速的1.5倍形成鮮明對比，表明全球貿(mào)易進入存量博弈時代，如圖1所示。在危機前，全球貿(mào)易的蛋糕在快速擴大，全球主要經(jīng)濟體在貿(mào)易方面的競爭性質(zhì)更多的是增量競爭；而危機后，全球貿(mào)易的蛋糕基本沒什么變化，存量競爭成為這一時期的主要特點。在存量競爭時代，各國不僅要下大力氣保住自己的市場份額，還要想方設(shè)法爭奪國外的市場份額。以2016年為例, 世界商品貿(mào)易數(shù)量的增速是自2008年金融危機以來速度最低的，僅僅增長1.3%，這是2015年2.6%增速的一半，遠遠低于自1980年以來平均年度4.7%的增速。這一增速甚至低于當(dāng)年全球GDP年均2.3%的增速，也低于2015年年均2.7%的增速，低于自1980年全球GDP年均2.8%的增速。2016年世界貿(mào)易增速與GDO增速的比例僅為0.6，是自2001年以來該比例首次低于1的一次。如圖2所示，在存量競爭的時代，中國占全球商品出口的比例從2008年的9.1%增長到2015年的14.1%，2016年的13.4%、2017年的13.7%，盡管2016年和2017年相比2015年的最高點有所下降，但和2008年相比，市場份額的增長還是很明顯的，這自然會引起世界的高度關(guān)注。而且，正是在這一期間，中國商品出口總額首次在2009年超過德國，成為世界最大的商品出口國和第二大商品進口國，2012年首次超過美國成為世界最大的商品貿(mào)易國。

圖1 1980—2022年全球商品貿(mào)易與GDP增速

圖2 1990—2017年中國占全球商品出口的比例

(二)美國對華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的原因

正是在上述大背景之下，美國社會對中國的認知逐漸發(fā)生了變化。而且，客觀環(huán)境的變化也使得美國以往對華貿(mào)易政策的前提發(fā)生了變化。

第一，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系不再是中美關(guān)系的壓艙石和穩(wěn)定器，而是直接的摩擦源和干擾器。在美國政府看來，2017年美中貿(mào)易逆差將近3750億美元左右，而且美中貿(mào)易逆差長期占美國逆差總額的比例在50%左右，這是不可接受的。尤其是對于重商主義的特朗普政府而言，這么大的雙邊貿(mào)易逆差更是難以忍受，特別是在其認為巨額逆差源自中國“不公平貿(mào)易”行為時，就更是如此。美國政府針對違反WTO規(guī)則采取的424項貿(mào)易救濟法律行動中，有一半是針對中國的反傾銷和反補貼案子。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”即使是這么大的力度，美中貿(mào)易逆差仍屢創(chuàng)新高，美國政府認為，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系不再是中美關(guān)系的壓艙石和穩(wěn)定器。

第二，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化的實質(zhì)發(fā)生了變化，經(jīng)濟利益成為核心目標。以往的經(jīng)貿(mào)關(guān)系往往是美國國內(nèi)議員將貿(mào)易問題政治化，希望中國在“政治改革、人權(quán)、民主化”等方面做出讓步，即經(jīng)貿(mào)是手段，目的是為了達到一定的政治目標，比如克林頓總統(tǒng)時期的經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化。現(xiàn)在特朗普政府認為，中美貿(mào)易關(guān)系是政治，是手段，是進行交易的籌碼。美國會以“政治牌”要求中國給予經(jīng)濟利益。*李巍、張玉環(huán)：《“特朗普經(jīng)濟學(xué)”與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第2期。

第三，認定中國是不同于美國的“異類”。一方面是美國認為中國的改革開放和融入國際社會將會導(dǎo)致其政治改革并向西方政治體制轉(zhuǎn)變這一假設(shè)，看來是失敗了。另一方面是經(jīng)濟模式不同，以前認為讓中國加入WTO、融入國際經(jīng)濟秩序最終會使中國走向市場經(jīng)濟，但經(jīng)過16年的實踐，認為中國還是國家干預(yù)、指導(dǎo)的經(jīng)濟。*International Trade Administration，“A-570-053 Investigation Public Document E&C VI: MJH/TB，”O(jiān)ctober 26, 2017，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf.“International Trade Administration，”A-570-901 Investigation Public Document,2006-08-30，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-lined-paper-memo-08302006.pdf.

第四，當(dāng)前以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制無法與中國相容。美國認為，WTO本質(zhì)上是實行市場經(jīng)濟國家的俱樂部，一個不是市場經(jīng)濟的國家，而且體量又如此之大的中國本質(zhì)上是不容于WTO的。要么WTO改變，適應(yīng)搞國家干預(yù)的中國；要么中國改變自己，否則世界多邊貿(mào)易體制將會逐漸邊緣化，進而喪失存在價值。

第五，不再承認中國是發(fā)展中國家。美國認為目前中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，不再是發(fā)展中國家；以前則部分承認中國是發(fā)展中國家。而且，美國還認為中國已經(jīng)在高新技術(shù)領(lǐng)域初步具備與美國競爭的實力。

正是因為特朗普政府對上述五個前提的認知發(fā)生變化，美國對華貿(mào)易政策也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)向。但是，美國對華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向會受到一些因素的制約，也可能會有所反復(fù)。

三、美國對華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的制約因素

在美國，貿(mào)易政策是一項復(fù)雜的經(jīng)濟議題，也是敏感的政治議題，還是一項外交議題。其制定過程，既要實現(xiàn)內(nèi)政與外交兩大目標的融合，又要面臨政治市場與經(jīng)濟市場的沖突，必然會面臨多重制約和反復(fù)博弈。*張麗娟：《美國貿(mào)易政策的邏輯》，《美國研究》2016年第2期。正如有的學(xué)者所指出，“兩黨制”的政治結(jié)構(gòu)、不同利益集團院外活動的尋租行為、三權(quán)分立制度下的國會和政府的博弈都影響著美國貿(mào)易政策的走向。*盛斌：《世界經(jīng)濟轉(zhuǎn)變中的美國對外貿(mào)易政策》，《美國研究》1998年第3期。特朗普政府對華貿(mào)易政策也不例外，具體來看，其轉(zhuǎn)向面臨著以下制約因素。

首先是受到特朗普個人特質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的制約。特朗普不是美國傳統(tǒng)的政治家。作為知名度很高的地產(chǎn)富豪，一方面毫無政治經(jīng)驗和政治根基，另一方面是在極端環(huán)境下贏得的總統(tǒng)大選勝利，獲得的民眾支持率不算很高。因此，成為全球最有權(quán)勢的總統(tǒng)實際上是特朗普個人面臨的全新挑戰(zhàn)，需要完成諸多轉(zhuǎn)變。一是從老板到總統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，身份轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致行為的轉(zhuǎn)變，這意味著特朗普必須按美國總統(tǒng)身份的規(guī)范行事。當(dāng)富豪與總統(tǒng)兩個身份集于一身時，當(dāng)富豪和商人的行為規(guī)范與總統(tǒng)的規(guī)范相沖突時，特朗普個人必須放棄前者而重新適應(yīng)后者，這是一個不小的挑戰(zhàn)。二是從經(jīng)商到治國的轉(zhuǎn)變。盡管從管理的角度來看，經(jīng)商與治國、商業(yè)與政治都有很多共同點，但是二者的差異實際上更為明顯，兩者的權(quán)力來源、權(quán)力基礎(chǔ)、制度規(guī)范、運行機制等明顯不同。從這個角度看，特朗普必須完成從絕對控制到政治妥協(xié)的轉(zhuǎn)變。三是從個人(家族)利益到國家利益的轉(zhuǎn)變。*Carolyn Kenney and John Norris，“Trump's Conflicts of Interest in China，”2017-06-17，https:∥www.americanprogress.org/issues/security/news/2017/06/14/433915/trumps-conflicts-interest-china/.特朗普是商人，而且尚未完全切割，其個人利益與國家利益發(fā)生沖突的可能性遠遠大于往屆政府，如何真正成為美國利益而不是特朗普集團利益的代表，是特朗普個人需要完成的重大轉(zhuǎn)變。具體到對華貿(mào)易政策方面，其轉(zhuǎn)向也將受到特朗普個人特質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的制約。概括起來是三個問題，即毫無政治經(jīng)驗、個性特殊、民意支持率不高的商人特朗普能否成為合格的對華貿(mào)易政策的決策者？特朗普學(xué)習(xí)能力、管理企業(yè)的經(jīng)驗和能力能否使其快速適應(yīng)毫無經(jīng)驗的對華貿(mào)易政策的管理？特朗普對華貿(mào)易政策能否排除其個人(家族)利益的干擾？

其次是人事方面的制約。與往屆政府不同的是，特朗普在政治方面沒有積累自己的人脈和資源，需要參議院批準的高官的任命速度明顯落后于往屆政府，影響到了政府的有效運行。在一年多的實際運行中，白宮內(nèi)部派系明顯，內(nèi)斗不斷，人事變動頻繁。*刁大明：《特朗普政府對外決策的確定性與不確定性》，《外交評論》2017年第2期。而且白宮和行政機構(gòu)內(nèi)部的貿(mào)易政策權(quán)力之爭也會形成一定的制約。白宮和行政機構(gòu)內(nèi)部，涉及貿(mào)易政策的機構(gòu)大大小小有二十多個，這些機構(gòu)之間的權(quán)力之爭可能會影響到貿(mào)易政策的執(zhí)行。白宮顧問、國家經(jīng)濟委員會、國家安全委員會、國家貿(mào)易委員會、經(jīng)濟顧問委員會、商務(wù)部、美國貿(mào)易代表辦公室、國務(wù)院等機構(gòu)之間如何劃分貿(mào)易政策的權(quán)限，如何協(xié)調(diào)對華貿(mào)易政策，都存在較大的變數(shù)，這些問題會影響對華貿(mào)易政策執(zhí)行的效率和效果。

三是資金預(yù)算方面的制約。盡管2019年預(yù)算提議中，絕大部分貿(mào)易執(zhí)法部門的預(yù)算都有所增加，但是在削減行政部門預(yù)算的大背景下，相較于貿(mào)易談判和執(zhí)法繁重的任務(wù)而言，即使有所增長，也可能低于實際需求，而且一些相關(guān)的決策部門，如財政部等的預(yù)算還是有所減少的，這也可能影響對華貿(mào)易政策的執(zhí)行效率。

四是制度方面的制約。正如前世界銀行行長佐利克所言，“特朗普不受黨派身份約束，政治立場隨心所欲。他青睞軍人、億萬富翁和首席執(zhí)行官，但又要從家人身上尋找永恒的忠誠?！?羅伯特·佐利克：《特朗普的反復(fù)無常與固定套路》， 2017年1月19日，http:∥www.ftchinese.com/story/001071050?full=y.特朗普總統(tǒng)個性較為偏執(zhí)，不太習(xí)慣外在約束，不羈善變，*尹繼武等：《特朗普的政治人格特質(zhì)及其政策偏好分析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第2期。這意味著在執(zhí)行承諾的時候，他可能會不斷嘗試打破各種制度和規(guī)則的約束，直到邊界清楚為止。目前存在較大的不確定性是，從沒有從政經(jīng)驗的特朗普是要適應(yīng)美國政治體制還是要打破或重塑美國政治體制。特朗普在競選時已經(jīng)打破諸多政治慣例，比如沒有按慣例公開自己的稅表，與黨內(nèi)建制派公開撕裂；上任不久，又因穆斯林移民禁令指責(zé)聯(lián)邦法官；與媒體為敵，甚至公開指責(zé)媒體為美國的敵人?？偠灾?，國會、司法和媒體輿論監(jiān)督對特朗普承諾的執(zhí)行構(gòu)成了直接的制約。同時，上臺后，特朗普總統(tǒng)的公眾支持率持續(xù)走低，其權(quán)威也不斷受到行政機構(gòu)人員的質(zhì)疑，這些可能都會影響其對華貿(mào)易政策的后續(xù)走向。

五是利益集團的制約。美國是多元社會，利益集團眾多，不同的利益集團有不同的利益訴求，對華貿(mào)易政策也不例外。比如，特朗普政府對華發(fā)起的本輪“貿(mào)易戰(zhàn)”就遭到了國內(nèi)農(nóng)業(yè)、部分制造業(yè)界、金融業(yè)以及與中國經(jīng)貿(mào)往來密切的工商界利益群體、零售商等利益集團的強烈反對。*龔婷：《美國對華經(jīng)貿(mào)政策新發(fā)展與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系前景》，《國際問題研究》2018年第3期。

六是國際方面的制約。盡管可以預(yù)期WTO規(guī)則對美國的約束力會大幅下降，但不可否認的是，無論是在道義上、聲譽上和利益方面，多邊貿(mào)易體系對特朗普政府的對華貿(mào)易政策還是有一定約束力的。美國對WTO不滿，但又還在利用WTO起訴中國等的事實表明，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions，USTR Launches New WTO Challenge Against China，” 2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.在短期內(nèi)它還是不會退出WTO，這也意味著在一定程度上它是受到WTO制約的。而且，美國本意是試圖改革現(xiàn)有多邊體系。2018年3月，美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤在國會眾議院籌款委員會作證時曾明確指出，WTO不利于促進貿(mào)易自由化，美國尋求改革以WTO 為代表的多邊貿(mào)易體系。*U.S. House of Representatives, Committee on Ways and Means, “Hearing on U.S. Trade Policy Agenda,” 2018-03-21，https:∥waysandmeans.house.gov/wp-content/uploads/2018/05/20180321FC-Transcript.pdf. 據(jù)報道，在特朗普總統(tǒng)親自要求下擬定的“美國公平和對等關(guān)稅法”(“United States Fair and Reciprocal Tariff Act”)因違反WTO的最惠國待遇和擬賦予總統(tǒng)任意收取關(guān)稅的權(quán)力而被看作是美國要退出WTO的信號，但該法不僅沒有得到白宮絕大部分內(nèi)閣成員的支持，而且估計也會遭到國會的一致反對，因此，很難成為法律，事實上白宮發(fā)言人也否認了正在準備啟動該立法。參見Jonathan Swan，“Exclusive: A leaked Trump bill to blow up the WTO,”2018-07-02，https:∥www.axios.com/trump-trade-war-leaked-bill-world-trade-organization-united-states-d51278d2-0516-4def-a4d3-ed676f4e0f83.html.同時，在制定和實施對華貿(mào)易政策時，中國的反應(yīng)也會形成一定的制約。

四、結(jié) 語

盡管特朗普政府對華貿(mào)易政策面臨諸多制約，能否成功轉(zhuǎn)向還存在一定的不確定性，需要時間來檢驗。但是，在中國強勢崛起和存量博弈等大背景下，美國對華貿(mào)易政策的若干前提已經(jīng)發(fā)生變化。按照特朗普政府的貿(mào)易政策邏輯和對華貿(mào)易政策的邏輯，美國對華貿(mào)易政策對中國的定位轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略競爭對手”，戰(zhàn)略將轉(zhuǎn)向直接進攻，戰(zhàn)術(shù)將轉(zhuǎn)向更多采用雙邊和單邊的方式而不是在多邊框架下處理中美貿(mào)易爭端，以交易而不是以規(guī)則為中心。這種轉(zhuǎn)向最終將導(dǎo)致特朗普政府對華貿(mào)易政策偏離過去鼓勵中國的市場化改革、將中國融入國際貿(mào)易體系的方向，其目的是力圖實現(xiàn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系從所謂的“不公平、不對等”的性質(zhì)向所謂的“公平、對等”性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，實質(zhì)是要維持不對稱的相互依賴關(guān)系，保持美國對中國的經(jīng)濟優(yōu)勢。隨著美國政府對華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向，中美貿(mào)易摩擦將不可避免地進入常態(tài)化、長期化和復(fù)雜化。但不管外部環(huán)境發(fā)生了什么變化，中國政府都將堅定不移地推動改革開放，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保護產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮企業(yè)家的重要作用，鼓勵競爭、反對壟斷，維護自由貿(mào)易原則和國際經(jīng)貿(mào)體系。