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引 言

世界主要經(jīng)濟(jì)體的國家治理模式逐漸向監(jiān)管型國家趨同，修正市場失靈成為監(jiān)管活動的出發(fā)點。政府從直接經(jīng)營市場，轉(zhuǎn)向把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和為經(jīng)濟(jì)運行提供良好制度保障。中央政府制定監(jiān)管政策(regulatory policy)，保障監(jiān)管活動的質(zhì)量；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過制定和執(zhí)行規(guī)章間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會運行。*Michael Moran， “Understanding the Regulatory State，”British Journal o f Political Science， Vol.32， No.2，2002， pp.391-413.監(jiān)管型國家的核心特征是以監(jiān)管政策約束監(jiān)管活動，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD)的定義，監(jiān)管政策以保障和提高監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)，為監(jiān)管周期(policy cycle)各個階段提供系統(tǒng)的治理原則和分析工具，包括立法咨詢、事前和事后監(jiān)管影響評估、減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)、程序透明和問責(zé)制，以及監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題。*Nick Malyshev， “Regulatory Policy: OECD Experience and Evidence，” Oxford Review of Economic Policy， Vol.22， No.2，2006， pp.274-299.

我國改革開放40年來，合理界定政府和市場邊界一直是監(jiān)管理論研究的熱點。黨的十九大報告明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新和完善監(jiān)管體制目標(biāo)。國務(wù)院在2017年1月印發(fā)了《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，該規(guī)劃作為綱領(lǐng)性文件，明確市場監(jiān)管制度是市場機(jī)制有效運行的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場競爭。同年11月，市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度建立，由國家市場監(jiān)督管理總局牽頭，協(xié)調(diào)分散在各部委和公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，以進(jìn)一步加強(qiáng)對市場監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，保障監(jiān)管質(zhì)量。*國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于同意建立市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度的函》，2017年11月13日，http:∥www.whyn.gov.cn/publicity/view/3/6410，2018年6月20日。市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議著眼于政府監(jiān)管整體，是向現(xiàn)代監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型的重要舉措。本文在分析美國近四十年監(jiān)管政策改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討我國市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議貫徹落實《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》的可能路徑。

一、監(jiān)管型國家與監(jiān)管政策的興起

學(xué)界對監(jiān)管政策的理論討論主要集中于兩個方面：第一，解釋為什么監(jiān)管獲得主要經(jīng)濟(jì)體的青睞；第二，解釋為什么監(jiān)管型國家需要監(jiān)管政策。

(一)監(jiān)管型國家的興起

監(jiān)管型國家的基本特征在于，一方面，政府通過監(jiān)管即制定和實施規(guī)章，以期改變私營企業(yè)和個人的行為；*OEDC， Definition of Regulation， 2002， https:∥stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=3295.另一方面，政府通過發(fā)布監(jiān)管政策，保證監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管型國家理論對于監(jiān)管作為國家治理主要工具的闡釋，是對公共利益理論和部門利益理論的調(diào)和。公共利益理論未能解釋普遍存在的監(jiān)管失靈問題；部門利益理論也無法解釋監(jiān)管如何提高社會福利。雖然監(jiān)管部門被俘獲時有發(fā)生，但是回歸至自由放任的市場經(jīng)濟(jì)也不是可取的選擇。*Cass Sunstein， “Paradoxes of the Regulatory State，” University of Chicago Law Review， Vol.57， No.2，1990， pp.407-441.實際上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠保持一定的獨立性和自主性，它干預(yù)市場的目的既不單純是促進(jìn)公共利益，也不完全是被利益集團(tuán)俘獲，而是在公共利益、利益集團(tuán)以及自身利益之間尋求某種平衡。*劉鵬：《西方監(jiān)管理論:文獻(xiàn)綜述和理論清理》，《中國行政管理》2009年第9期，第13頁。

圖1 國家治理的最優(yōu)模式圖表來源：Shleifer, Andrei, “Understanding Regulation,” European Financial Management,Vol.11,2005,pp.439-451.

監(jiān)管型國家理論采用比較不同治理模式的分析方法，得出政府監(jiān)管是在一定約束條件下最有效率的治理模式。如圖1所示，國家治理策略根據(jù)對市場干預(yù)程度由弱至強(qiáng)可以分為：市場機(jī)制(聲譽(yù))、私人訴訟(侵權(quán))、監(jiān)管(監(jiān)管機(jī)構(gòu))、國有經(jīng)濟(jì)(國有企業(yè))。*Andrei Shleifer， “Understanding Regulation，”European Financial Management， Vol.11， No.4，2005， pp.439-451.國家治理的目標(biāo)則是最小化加總的失序成本和政府失靈成本。*Simeon Djankov， Edward Glaeser， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer， “The New Comparative Economics，”Journal of Comparative Economics，Vol.31， No.4，2003， pp.595-619.

監(jiān)管型國家興起的原因在于，法院系統(tǒng)無法保證高效率解決糾紛，純粹依賴私人訴訟的成本太高，因而市場機(jī)制運行的交易成本過大。*Andrei Shleifer， “Efficient Regulation，” in Daniel P. Kessler eds.， Regulation versus Litigation： Perspectives from Economics and Law， Chicago: University of Chicago Press， 2010， pp.27-43.在以下四個方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與法院系統(tǒng)相比，具有明顯的優(yōu)勢。第一，在沒有監(jiān)管規(guī)則的情況下，私人只能基于合同和侵權(quán)規(guī)則進(jìn)行訴訟，雙方政治、經(jīng)濟(jì)實力不平衡等因素對訴訟結(jié)果的影響很大，容易產(chǎn)生不公平的結(jié)果。*Edward Glaeser and Andrei Shleifer， “The Rise of the Regulatory State，” Journal of Economic Literature， Vol.41， No.2，2003， pp.401-425.其次，缺乏監(jiān)管規(guī)則作為事前標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人僅基于合同條款或侵權(quán)主張的證明成本太高，增加了訴訟結(jié)果的不確定性。第三，法官處理的糾紛范圍廣泛，是 “通用型”人才(generalist)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)則專注于特定領(lǐng)域，是“專用型”人才(specialist)。在特定領(lǐng)域，如金融市場，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有專業(yè)優(yōu)勢。*Richard Posner， How Judges Think， Cambridge: Harvard University Press， 2008， pp.18-30.第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法同樣具有顯著優(yōu)勢，他們更加專業(yè)，而且避免了集體行動的困境。因而，監(jiān)管型國家的興起是由于其相較于其他國家治理模式具有一定的比較優(yōu)勢。

(二)監(jiān)管政策與監(jiān)管失靈

監(jiān)管型國家理論認(rèn)為監(jiān)管政策有助于降低監(jiān)管失靈的風(fēng)險。監(jiān)管失靈主要來源于信息不對稱、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及雇員的認(rèn)知和行為偏誤(cognitive and behavioral bias)。一方面，根據(jù)委托代理理論，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得立法機(jī)關(guān)或行政首長的授權(quán)制定和執(zhí)行規(guī)章，是典型的委托代理關(guān)系。立法機(jī)關(guān)或行政首長作為委托人，無法全面了解行政機(jī)關(guān)的行為，存在信息劣勢。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管領(lǐng)域的了解遠(yuǎn)多于委托方，具有信息優(yōu)勢。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員可能利用信息優(yōu)勢最大化自身利益即出現(xiàn)監(jiān)管俘獲的情況。

監(jiān)管政策可以有效約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)管治理(regulatory governance)的效果，從宏觀上規(guī)定政府機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的程序。而監(jiān)管影響評估制度，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個框架，用于分析監(jiān)管規(guī)章可能導(dǎo)致的結(jié)果和已實施規(guī)章的實際效果，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計、實施和推動以證據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)監(jiān)管體系(evidence-based regulation)。*席濤：《立法評估：評估什么與如何評估——金融危機(jī)后美國和歐盟立法前評估改革探討》，《比較法研究》2012年第4期， 第79頁。它強(qiáng)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)以標(biāo)準(zhǔn)化的格式，也即是通過監(jiān)管影響評估報告，向行政首長和公眾提供其決策所依據(jù)的信息。因而，監(jiān)管影響評估能夠有效緩解監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政首長、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公眾之間的信息不對稱，降低代理成本和監(jiān)管俘獲的風(fēng)險。集中審查機(jī)關(guān)可以拒絕通過那些收益無法證明成本支出正當(dāng)性的規(guī)章，能夠有效制約監(jiān)管權(quán)力的無限制擴(kuò)張。*Eric Posner， “Controlling Agencies with Cost-Benefit Analysis: A Positive Political Theory Perspective，” University of Chicago Law Review， Vol.68， No.4，2001， pp.1137-1199.

另外，即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)以最大化公共利益為目標(biāo)，認(rèn)知和行為偏誤也有可能導(dǎo)致監(jiān)管失靈，而監(jiān)管政策有助于降低這些偏誤帶來的額外監(jiān)管成本。規(guī)章制定過程中存在的偏誤包括易得啟發(fā)式思維(availability heuristic)、信息瀑布(informational cascade)、損失規(guī)避(loss aversion)和參照依賴(reference)等。*Cass R. Sunstein， “Cognition and Cost-benefit Analysis，”Journal of Legal Studies，Vol.29， No.2，2000， pp.1059-1103.以易得啟發(fā)式思維為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會過高估計那些受到關(guān)注的風(fēng)險事件的發(fā)生概率和重要性。*Amos Tversky and Daniel Kahneman， “Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases，”Science， Vol.185， No.4157，1974， pp.1124-1131.而監(jiān)管影響評估避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅考慮通過易得啟發(fā)式思維獲得的風(fēng)險因素，要求其全面考慮監(jiān)管活動的成本和收益，有助于降低上述偏誤的影響。

此外，心理學(xué)和神經(jīng)科學(xué)的研究揭示人的決策主要由兩類大腦活動產(chǎn)生：第一類被稱為第一認(rèn)知系統(tǒng)決策，主要依靠直覺和本能，決策時間較短、精度較低；另一類被稱為第二認(rèn)知系統(tǒng)決策，主要依靠邏輯推理、演繹和證據(jù)支持，決策時間較長、精度較高。*Joshua Greene， Brian Sommerville， Leigh Nystrom， John Darley， and Jonathan Cohen， “An fMRI Investigation of Emotional Engagement in Moral Judgment，” Science， Vol.293， No.5537，2001， pp.2105-2108.監(jiān)管影響評估要求監(jiān)管者論述監(jiān)管干預(yù)的邏輯，并量化監(jiān)管的成本和收益即強(qiáng)制監(jiān)管者以第二認(rèn)知系統(tǒng)進(jìn)行決策。雖然這一過程增加了規(guī)章制定的成本和時間，但減少了個人主觀偏好的影響和產(chǎn)生錯誤的概率。

由于監(jiān)管政策能夠顯著減少監(jiān)管失靈的風(fēng)險，OECD對其成員的調(diào)研結(jié)果顯示，近二十年來監(jiān)管政策的普及率呈現(xiàn)快速上升的趨勢。1998年僅有20個OECD成員明確采納了監(jiān)管政策，*OECD， Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth， 2010， http:∥www.oecd.org/regreform/policyconference/46270065.pdf.而在2008年和2014年，采納監(jiān)管政策的成員數(shù)量增長至29個和33個。*OECD， OECD Regulatory Policy Outlook 2015， 2015， http:∥www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm.監(jiān)管政策對于監(jiān)管質(zhì)量的提升也是顯著的，它與世界銀行的營商環(huán)境指數(shù)呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，監(jiān)管政策有助于改善商業(yè)監(jiān)管質(zhì)量、提高營商環(huán)境。*Stéphane Jacobzone， Faye Steiner， Erika L. Ponton， and Emmanuel Job， Assessing the Impact of Regulatory Management Systems： Preliminary Statistical and Econometric Estimates，2010， https:∥search.oecd.org/gov/regulatory-policy/45405554.pdf.

二、從“命令-控制”到監(jiān)管政策

(一)“命令-控制”與監(jiān)管型國家1.0版本

美國政府是最早制定監(jiān)管政策的國家，其監(jiān)管經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的實踐已有一百余年歷史。早在1887年，美國國會就通過《洲際貿(mào)易法案》(Interstate Commerce Act)，首次設(shè)立了獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——洲際貿(mào)易委員會，賦予其監(jiān)管鐵路運輸價格的權(quán)力。在20世紀(jì)90年代以前，政府監(jiān)管以“命令-控制”式(command-control)的直接干預(yù)為代表，與現(xiàn)代國家監(jiān)管活動存在一定的區(qū)別。*席濤：《法律、監(jiān)管與市場》，《政法論壇》2011年第3期， 第47頁。因而，這一階段的國家治理模型可以視為現(xiàn)代監(jiān)管型國家的1.0版本。

圖2 美國20世紀(jì)獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量變化數(shù)據(jù)來源：Gatti, James,“An Overview of the Problem of Government Regulation,” in James Gatti Eds., The Limits of Government Regulation, New York: Academic Press, 1981,p.4.

自“羅斯福新政”起，對于直接涉及國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部門，國會通過法案設(shè)立了大量的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)制定規(guī)章，并以非市場化的指令干預(yù)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的價格、產(chǎn)量，以及設(shè)置市場準(zhǔn)入條件。*席濤：《美國管制：從命令-控制到成本-收益分析》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第7頁。圖2展示了美國獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量，淺色部分表示當(dāng)年新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量。獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量在20世紀(jì)出現(xiàn)了兩次大幅度的增長：第一次在30年代大蕭條期間，國會立法設(shè)立了一系列經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第二次在70年代期間，國會立法設(shè)立了一系列負(fù)責(zé)社會和環(huán)境監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Agency)、職業(yè)安全和健康署(Occupational Safety and Health Administration)。*James Gatti， “An Overview of the Problem of Government Regulation，” in James Gatti eds.， The Limits of Government Regulation， New York: Academic Press， 1981， p.4.

政府對經(jīng)濟(jì)和社會的控制在20世紀(jì)70年代達(dá)到了頂峰，受國家掌控的行業(yè)的生產(chǎn)總值達(dá)到GDP的20%，1970年聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雇員數(shù)量達(dá)到了史無前例的70000人。*Murray Weidenbaum， “Regulatory Process Reform: From Ford to Clinton，” Regulation， Vol.1， No.3，1997， pp.20-26.近六十家監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立運行缺乏協(xié)調(diào)，發(fā)布的規(guī)章難免出現(xiàn)沖突和重疊。據(jù)測算，1977年經(jīng)濟(jì)管制的成本約在347億美元至906億美元之間，嚴(yán)重阻礙了美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。*Robert Litan and William Nordhaus， Reforming Federal Regulation， New Haven: Yale University Press， 1983， p.23.

美國在70年代后期開始系統(tǒng)性地改革監(jiān)管體系，減少政府對私人經(jīng)濟(jì)的束縛。*席濤：《政府監(jiān)管影響評估分析：國際比較與中國改革》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2007年第4期， 第17頁。首先，國會頒布法案廢除了大量的經(jīng)濟(jì)管制，如《鐵路振興和規(guī)制改革法》和《民航放松管制法》等，為私營經(jīng)濟(jì)松綁。其次，總統(tǒng)開始推動減少監(jiān)管成本的改革。福特政府1974年上臺后成立工資和價格穩(wěn)定委員會，推動系統(tǒng)地評估監(jiān)管活動對通貨膨脹的影響，該委員會是美國信息管制事務(wù)辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)的前身。1978年卡特政府以《12044號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12044)的形式正式建立了監(jiān)管審查制度，要求對監(jiān)管規(guī)章的成本和收益進(jìn)行比較。但遺憾的是，監(jiān)管審查制度僅起到顧問作用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然具有是否通過規(guī)章的最終權(quán)力。

(二)監(jiān)管政策與監(jiān)管型國家2.0版本

自20世紀(jì)80年代后，美國政府意識到監(jiān)管質(zhì)量對于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境發(fā)展的促進(jìn)作用，開始通過制定監(jiān)管政策以保證規(guī)章的效率。美國的監(jiān)管政策具有鮮明的去監(jiān)管特征。里根政府在1981年發(fā)布了《12291號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12291)，授權(quán)OIRA負(fù)責(zé)集中審查行政機(jī)關(guān)提交的成本-收益分析報告，有權(quán)退回影響評估顯示成本大于收益的規(guī)章?？肆诸D政府和小布什政府分別在1993年和2003年頒布了《12866號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 12866)和《A-4文件》(Circular A-4)，進(jìn)一步完善美國監(jiān)管政策。美國監(jiān)管政策的主要特點如下：

第一，由最高行政長官自上而下制定和推動監(jiān)管政策，保證監(jiān)管政策有效執(zhí)行。根據(jù)《12866號總統(tǒng)行政命令》第2節(jié)(c)條的規(guī)定，一名副總統(tǒng)專門負(fù)責(zé)監(jiān)管政策的制定和協(xié)調(diào)。這種自上而下推動監(jiān)管政策的策略也受到OECD的認(rèn)可。OECD于2002年出臺的《從干預(yù)主義到監(jiān)管治理》報告指出，監(jiān)管政策制定和實施的效果與推動主體密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)由高級別的行政首長主持的監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)自上而下推動監(jiān)管政策，為政策的實施提供制度保障和適當(dāng)激勵。*OECD， Regulatory Policies in OECD Countries： From Interventionism to Regulatory Governance， 2002， https:∥catalogue.nla.gov.au/Record/2204260.自下而上推動監(jiān)管政策改革的策略遭受失敗的概率較高。韓國曾在1997年嘗試由基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)自主決定廢除和制定哪些監(jiān)管規(guī)則。它面臨最大的困難是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難承認(rèn)自身設(shè)定的規(guī)則是無效率的、甚至是錯誤的，這場監(jiān)管改革以失敗而告終。*OECD， Regulatory Reform in Korea： Background Report on Government Capacities to Assure High Quality Regulation， 2002， http:∥www.oecd.org/regreform/2766135.pdf.

第二，明確劃定監(jiān)管影響評估的適用范圍，減少監(jiān)管政策適用的不確定性。首先，根據(jù)《12866號總統(tǒng)行政命令》，“重大規(guī)章”(significant rules)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行描述性的成本和收益分析；*E.O.12866， §3(f).而“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”(economically significant rules)則需要按照美國政府管理和預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget， OMB)發(fā)布的《A-4文件》進(jìn)行成本和收益量化分析，并與其他替代性的監(jiān)管工具進(jìn)行比較。*“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”是“重大規(guī)章”的一部分，包括那些對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生超過1億美元影響或?qū)?jīng)濟(jì)、生產(chǎn)率、競爭、就業(yè)、環(huán)境、公共健康和安全，以及地方政府或社區(qū)產(chǎn)生不利影響的規(guī)章，見E.O.12866， §6(a)(3)(C).由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管影響評估需要承擔(dān)一定的行政成本，因而監(jiān)管政策僅適用于對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響較大的規(guī)章。其次，《12866號總統(tǒng)行政命令》豁免了獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(independent agencies)制定規(guī)章時進(jìn)行監(jiān)管影響評估的義務(wù)，因而監(jiān)管政策僅適用于內(nèi)閣部門(executive agencies)。

第三，確立事前監(jiān)管影響評估的基本程序和成本-收益分析的核心地位。OMB發(fā)布的《A-4文件》是監(jiān)管影響評估的指導(dǎo)文件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行影響評估時，首先需要說明監(jiān)管干預(yù)的必要性，其次比較可行的替代監(jiān)管工具，最后計算每種監(jiān)管工具的成本和收益，選擇凈收益最大的監(jiān)管方式。規(guī)章預(yù)期收益是否能證明其成本支出的有效性，成為了OIRA審查規(guī)章的判斷標(biāo)準(zhǔn)。另外，公眾參與和信息披露也可以嵌入監(jiān)管影響評估程序之中。例如，公共咨詢可以在規(guī)章制定和影響評估的各個階段進(jìn)行?！?2866號總統(tǒng)行政命令》還要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少在提交規(guī)章預(yù)案前60天披露，給予公眾評議的時間。

第四，確立OIRA作為規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)。自1980年《減少繁文縟節(jié)法》授權(quán)OIRA審查規(guī)章的影響評估報告以來，它作為規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)的地位從未改變。OIRA的主任由美國總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院通過。該制度設(shè)計保證了總統(tǒng)作為最高行政首長對內(nèi)閣部門的控制力和監(jiān)管政策的執(zhí)行力。此外，OIRA每年需要向美國國會提交一份關(guān)于監(jiān)管影響評估年度報告，該報告詳細(xì)披露了所有審查規(guī)章的年度成本和收益，是國會監(jiān)管OIRA的主要方式。

圖3 1994—2015年OIRA審查規(guī)章的數(shù)量數(shù)據(jù)來源：Carey, Maeve,Counting Regulations： An Overview of Rulemaking, Types of Federal Regulations, and Pages in the Federal Register，2016.

美國監(jiān)管政策顯著改善了監(jiān)管環(huán)境，減少了規(guī)章的數(shù)量和監(jiān)管成本。*Robert W. Hahn and Paul C. Tetlock， “Has Economic Analysis Improved Regulatory Decisions?” Journal of Economic Perspectives， Vol.22， No.1，2008， pp.67-84.根據(jù)聯(lián)邦公報(Federal Register)披露的信息，20世紀(jì)90年代至2015年間，聯(lián)邦發(fā)布的規(guī)章(Final Rules)數(shù)量呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，從1994年約4867件減少為2015年約3410件。*Office of the Federal Register， Federal Register & CFR Publications Statistics， 2016， https:∥www.federalregister.gov/uploads/2016/05/docsPercentageChange2015.pdf.圖3展示了OIRA在1993年《A-4文件》發(fā)布后至2015年間審查的“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”數(shù)量和非“重大經(jīng)濟(jì)規(guī)章”數(shù)量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交審查的規(guī)章數(shù)量同樣呈現(xiàn)遞減趨勢。*Maeve Carey， Counting Regulations： An Overview of Rulemaking， Types of Federal Regulations， and Pages in the Federal Register， 2013， https:∥fas.org/sgp/crs/misc/R43056.pdf.OMB公布的年報顯示1996年聯(lián)邦重大規(guī)章的總成本大約為400億美元，總收益大約為990億美元；而2006年聯(lián)邦重大規(guī)章的總成本為460億美元，總收益增長至4840億美元。*上述成本與收益均經(jīng)過通貨膨脹調(diào)整以2001年美元計價，見Office of Management and Budget， Draft 2007 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations， 2007， https:∥www.federalregister.gov/documents/2007/03/12/E7-4375/draft-2007-report-to-congress-on-the-costs-and-benefits-of-federal-regulations.

監(jiān)管凈收益快速增長的原因在于，OIRA的審查工作有效過濾了那些預(yù)期收益無法證明成本支出有效性的規(guī)章。OIRA在1994年共審查了831份規(guī)章，其中約37.2%的規(guī)章是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)修改后通過審查，此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)撤回了約4.3%的規(guī)章；而OIRA在2012年共審查了424份規(guī)章，其中約77.1%的規(guī)章是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)修改后通過審查，此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)撤回了約5.9%的規(guī)章。*Curtis W. Copeland， Length of Rule Reviews by the Office of Information and Regulatory Affairs， 2013， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/OIRA%20Review%20Final%20Report%20with%20Cover%20Page.pdf.

三、金融危機(jī)后美國監(jiān)管政策的完善

2007年底美國爆發(fā)次貸危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)增長陷入衰退。主要經(jīng)濟(jì)體紛紛改革監(jiān)管政策、減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，以期提高生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增長水平。*Romain Bouis and Romain Duval， Raising Potential Growth After the Crisis： A Quantitative Assessment of the Potential Gains from Various Structural Reforms in the OECD Area and Beyond， 2011， http:∥dx.doi.org/10.1787/5kgk9qj18s8n-en.奧巴馬政府自2009年上臺后也推行了一系列重要的監(jiān)管改革。他充分肯定《12866號總統(tǒng)行政命令》和《A-4文件》構(gòu)建的監(jiān)管政策框架，并在2011年頒布了《13563號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13563)，試圖將事后監(jiān)管影響評估(retrospective review)制度化為監(jiān)管政策的一部分。而隨后出臺的《13579號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13579)更是要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定對其發(fā)布規(guī)章進(jìn)行事后審查的計劃。特朗普政府在上臺伊始即頒布了《13771號總統(tǒng)行政命令》(Executive Order 13771)。該命令的核心是去監(jiān)管、減少監(jiān)管成本，要求內(nèi)閣部門不增加規(guī)章數(shù)量和監(jiān)管成本。特朗普政府在某種程度上增加了監(jiān)管影響評估的重要性，內(nèi)閣部門只有在計算不同規(guī)章監(jiān)管成本的基礎(chǔ)上，才能保證新規(guī)章增加的監(jiān)管成本小于廢除舊規(guī)章節(jié)約的成本。

(一)事后監(jiān)管影響評估

奧巴馬政府的監(jiān)管政策改革主要是推動規(guī)章實施后的效果評估，即事后監(jiān)管影響評估。事后影響評估是形成監(jiān)管政策閉環(huán)的重要組成，與事前監(jiān)管影響評估相比，事后評估主要基于事實而不是事前預(yù)測的數(shù)據(jù)，有助于檢驗規(guī)章制定過程中各項監(jiān)管工具的有效性。事前影響評估設(shè)定了規(guī)章欲達(dá)到的目標(biāo)，事后影響評估可以根據(jù)這些預(yù)設(shè)目標(biāo)評價實施效果。特別是當(dāng)規(guī)章通過一段時間后，技術(shù)進(jìn)步等因素可能導(dǎo)致其不再適合經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。這種動態(tài)的規(guī)章制定機(jī)制有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)積累監(jiān)管經(jīng)驗和相關(guān)數(shù)據(jù)，改善規(guī)章制定的效率。

奧巴馬政府并非首次要求行政機(jī)關(guān)對已發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行系統(tǒng)的事后評估。卡特政府早在1978年發(fā)布《12044號總統(tǒng)行政命令》時，就已經(jīng)要求行政機(jī)關(guān)定期評估滿足相關(guān)條件的規(guī)章。但是，卡特政府推動的評估并未采用成本-收益的標(biāo)準(zhǔn)，而是以計算監(jiān)管負(fù)擔(dān)為核心。*Joseph E. Aldy， Learning From Experience： An Assessment of the Retrospective Reviews of Agency Rules and the Evidence for Improving the Design and Implementation of Regulatory Policy， 2014， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/Aldy%2520Retro%2520Review%2520Draft%252011-17-2014.pdf.這種策略的問題在于監(jiān)管負(fù)擔(dān)較大的規(guī)章，可能給經(jīng)濟(jì)帶來的收益也較高，僅考慮監(jiān)管負(fù)擔(dān)無疑是片面的。奧巴馬政府改革的獨特之處在于，他希望制度化事后監(jiān)管影響評估，使其成為監(jiān)管政策的一部分。*Cary Coglianese， “Moving Forward with Regulatory Lookback，” Yale Journal on Regulation， Vol.30， No.1，2013， pp.57-66.

《13563號總統(tǒng)行政命令》要求內(nèi)閣部門在該行政命令發(fā)布120天內(nèi)制定規(guī)章事后審查的計劃，并取得了非常顯著的效果。2011年8月，內(nèi)閣部門總計發(fā)布了26份審查計劃。*Cass R. Sunstein， “The Regulatory Lookback，” Boston University Law Review， Vol.94， No.3， 2014， pp.579-602.2011年至2016年間，上述機(jī)構(gòu)對800余件規(guī)章進(jìn)行了事后的影響評估分析，并廢止了超過70件規(guī)章，節(jié)約了大約370億美元的監(jiān)管成本。*Howard Shelanski， Retrospective Review， by the Numbers， 2016， https:∥obamawhitehouse.archives.gov/blog/2016/08/31/retrospective-review-numbers-0.一個典型的案例是牛奶自20世紀(jì)70年代被美國環(huán)境保護(hù)署視為一種“石油”(oil)，因而受到防止石油泄露監(jiān)管規(guī)則的約束。這種監(jiān)管要求是毫無根據(jù)的，石油泄露可能會污染環(huán)境，而牛奶泄露并不會對環(huán)境產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。美國環(huán)保署在事后審查過程中廢除了該監(jiān)管規(guī)則，其預(yù)測廢除該規(guī)則為奶農(nóng)在以后五年間節(jié)約了7億美元的成本。*Environmental Protection Agency， Improving Our Regulations： A Preliminary Plan for Periodic Retrospective Reviews of Existing Regulations， 2011， https:∥nepis.epa.gov/.

特朗普政府在2017年1月30日發(fā)布了《13771號總統(tǒng)行政命令》，要求內(nèi)閣部門每制定一項新的規(guī)章，必須廢除兩項舊規(guī)章(“one-in-two-out” rule)。此外，該命令對于監(jiān)管成本的增長設(shè)置了嚴(yán)格的限制。一方面，第2(b)條要求2017財年內(nèi)內(nèi)閣部門不得增加監(jiān)管負(fù)擔(dān)，新制定規(guī)章增加的監(jiān)管成本必須小于廢除舊規(guī)章節(jié)約的監(jiān)管成本。第3(d)條授權(quán)OMB主任為內(nèi)閣部門設(shè)定未來每年可以增加的監(jiān)管成本限額。另一方面，第2(c)條要求新制定規(guī)章增加的監(jiān)管成本，應(yīng)當(dāng)小于廢除不少于兩項舊規(guī)章節(jié)約的監(jiān)管成本。

為了能對比不同規(guī)章之間的監(jiān)管成本，《13771號總統(tǒng)行政命令》實際上強(qiáng)制要求內(nèi)閣部門評估其已發(fā)布和將發(fā)布規(guī)章的監(jiān)管成本，特別是那些影響較大的規(guī)章。但是，特朗普政府執(zhí)著于去監(jiān)管的執(zhí)政理念，并不一定有利于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的發(fā)展。根據(jù)監(jiān)管型國家理論，有效的監(jiān)管政策是促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過那些收益能夠證明其成本支出正當(dāng)性的規(guī)章，而不是監(jiān)管成本最小的規(guī)章。由于監(jiān)管存在成本和收益，一味減少監(jiān)管成本并不意味著增加社會凈收益。

(二)獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

奧巴馬政府發(fā)布的《13579號總統(tǒng)行政命令》明確要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定對其發(fā)布規(guī)章進(jìn)行事后審查的計劃。所謂獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是指《減少繁文縟節(jié)法》所列舉的19家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括證券交易委員會(Securities and Exchange Commission， SEC)、商品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission， CFTC)和消費者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau， CFPB)等。它們的獨立性體現(xiàn)在以下四個方面：首先，總統(tǒng)不能在無正當(dāng)理由的情況下解雇監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任期是預(yù)先固定的，有助于推動長期監(jiān)管改革不受政治因素的影響。*Rachel E. Barkow， “Insulating Agencies: Avoiding Capture Through Institutional Design，”Texas Law Review， Vol.89， No.1， 2010， pp.15-79.第三，獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采取委員會制，而不是由單一負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，提高了決策的審慎性、專業(yè)性和持續(xù)性。最后，委員會傾向于保持兩黨成員數(shù)量的平衡，減少機(jī)構(gòu)決策受到黨派偏好的影響。

獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)章受到的約束較少，大多數(shù)機(jī)構(gòu)無需對規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管影響評估，*有一些獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有對發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行成本收益分析的特定義務(wù)，如消費者產(chǎn)品安全委員會(Consumer Product Safety Commission)在制定規(guī)章時需要進(jìn)行成本收益分析，見Curtis W. Copeland， Economic Analysis and Independent Regulatory Agencies， 2013， https:∥www.acus.gov/sites/default/files/documents/Copeland%20Final%20BCA%20Report%204-30-13.pdf.僅需遵守以下程序性規(guī)定：第一，根據(jù)《1946年行政程序法》，獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)布規(guī)章前僅需要遵守“公告-評論程序”，發(fā)布規(guī)章后，受到該法第706(2)條規(guī)定的司法審查的約束；第二，《12866號總統(tǒng)行政命令》僅要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)將其年度監(jiān)管規(guī)劃提交OIRA 審核。第三，《國會審查法》(Congressional Review Act)要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)布規(guī)章前，向?qū)徲嬁偩?General Accounting Office)遞交草案。

獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為不受監(jiān)管政策約束的法外之地，是路徑依賴和政治博弈的結(jié)果。這些機(jī)構(gòu)設(shè)計的初衷是執(zhí)行國會通過的法律，并享有準(zhǔn)立法、司法和行政權(quán)。*王湘軍，邱倩：《大部制視野下美國獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其鏡鑒》，《中國行政管理》 2016年第6期， 第145頁。如果總統(tǒng)行政命令要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣適用監(jiān)管政策，一方面會打破獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立傳統(tǒng)，另一方面也是與國會爭奪獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制權(quán)的表現(xiàn)。*Eric Posner and Glen Weyl， “Benefit-cost Paradigms in Financial Regulation，” Journal of Legal Studies， Vol.43， No.2，2014， pp.1-34.受到上述因素的影響，美國政府自上世紀(jì)80年代以來，從未試圖要求獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管影響評估。實證研究顯示獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2002年至2016年間，總計發(fā)布了近五千份聯(lián)邦監(jiān)管規(guī)章，但是超過40%的規(guī)章在制定過程中沒有披露任何關(guān)于預(yù)期成本和收益的信息。*Cary Coglianese， “Improving Regulatory Analysis at Independent Agencies，”American University Law Review， Vol.67， No.3，2018， pp.733-767.

金融危機(jī)后，對獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)失靈風(fēng)險的擔(dān)憂被進(jìn)一步放大。*Richard L. Revesz， “Cost-Benefit Analysis and the Structure of the Administrative State: The Case of Financial Services Regulation，”Yale Journal on Regulation， Vol.34， No.2，2017， pp.545-600.《多德-弗蘭克法案》存在超過120條規(guī)定，要求金融獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定新的規(guī)章改善監(jiān)管效率。*Curtis W. Copeland， Rulemaking Requirements and Authorities in the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， 2010， http:∥www.llsdc.org/attachments/files/255/CRS-R41472.pdf.SEC、CFTC和CFPB等獨立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了落實上述規(guī)定，在短時間內(nèi)發(fā)布了大量的監(jiān)管規(guī)章。由于缺乏監(jiān)管質(zhì)量保證，這些規(guī)章也頻繁受到司法審查。*Business Roundtable v. SEC， 647 F.3d 1144 (D.C. Cir. 2011).獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要引用關(guān)于規(guī)章成本和收益的數(shù)據(jù)，為其出臺的規(guī)章進(jìn)行辯護(hù)。司法審查實際增加了獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章的過程中，進(jìn)行監(jiān)管影響評估的激勵。

《13579號總統(tǒng)行政命令》是美國總統(tǒng)試圖將獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)也納入監(jiān)管政策約束范圍的嘗試。在一定程度上，奧巴馬政府達(dá)到了其預(yù)期的目標(biāo)。截止2011年底，《減少繁文縟節(jié)法》所列的全部19家獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)都按照該命令發(fā)布了相關(guān)審查計劃。*Executive Office of the President Council of Economic Advisers， Smarter Regulations Through Retrospective Review， 2012， https:∥obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/lookback_report_rev_final.pdf.但是，獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)行監(jiān)管影響評估的經(jīng)驗，其對于規(guī)章的事后審查主要停留在描述性的分析，缺乏量化比較規(guī)章實施成本和收益。而特朗普政府暫時未推動監(jiān)管政策適用于獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，《13771號總統(tǒng)行政命令》僅要求內(nèi)閣部門減少監(jiān)管數(shù)量、降低監(jiān)管成本?？紤]到獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)章產(chǎn)生的重大影響，特朗普政府的去監(jiān)管戰(zhàn)略必定會觸及獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，如果國會拒絕配合，監(jiān)管政策是否能夠全面適用于獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然是不確定的。

四、對我國市場監(jiān)管改革的借鑒

(一)構(gòu)建具有中國特色的市場監(jiān)管體系

自1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國市場監(jiān)管體系在近三十年的時間里經(jīng)歷了從市場管理向市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從數(shù)量為主導(dǎo)的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展的過程。在2001年我國加入WTO之前，市場監(jiān)管體系主要滿足從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，即建立市場監(jiān)管的基本框架。*劉鵬：《中國市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系改革：發(fā)展脈絡(luò)與現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，《中國行政管理》2017年第11期, 第27頁。一方面，監(jiān)管理念從市場管理轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管，另一方面，機(jī)構(gòu)改革和成立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了監(jiān)管缺失，如工商行政管理部門，作為計劃時代的市場秩序管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨市場綜合監(jiān)管；而1992年底組建的證券監(jiān)督管理委員會，則負(fù)責(zé)發(fā)展和監(jiān)管新設(shè)立的證券市場。2002年至2012年是我國監(jiān)管體系全面建設(shè)的階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布了大量的規(guī)章填補(bǔ)原有的空白。但是，由于監(jiān)管職權(quán)分散在不同的行政機(jī)構(gòu)之間，導(dǎo)致跨部門間監(jiān)管重疊、監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空屢見不鮮；而割裂的行業(yè)監(jiān)管缺乏大局觀，無法從政府監(jiān)管整體出發(fā)，改革也僅是打補(bǔ)丁式的局部改革。*OECD, OECD Reviews of Regulatory Reform： China Defining the Boundary Between the Market and the State, 2009, http:∥www.oecd.org/china.

2013年后，我國市場監(jiān)管體系進(jìn)入了新時代，即轉(zhuǎn)向以提高監(jiān)管質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展模式。2017年1月，國務(wù)院首次推出市場監(jiān)管的頂層設(shè)計方案——《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，該規(guī)劃明確指出我國監(jiān)管改革的重要目標(biāo)是要建立協(xié)調(diào)配合、運轉(zhuǎn)高效的市場監(jiān)管體制機(jī)制，形成大市場、大監(jiān)管、大服務(wù)的新格局。同年11月，根據(jù)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度(以下簡稱“聯(lián)席會議”)。聯(lián)席會議由國家市場監(jiān)督管理總局牽頭，并由國家發(fā)展改革委、教育部、科技部等35個部門組成，負(fù)責(zé)對市場監(jiān)管改革創(chuàng)新的總體指導(dǎo),協(xié)調(diào)解決市場監(jiān)管工作中跨部門、跨地區(qū)的重大問題。市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議承擔(dān)依照《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，制定和落實市場監(jiān)管政策的責(zé)任。

我國現(xiàn)階段監(jiān)管改革面臨的挑戰(zhàn)與美國70年代有很多相似之處。彼時美國行政機(jī)構(gòu)對市場的監(jiān)管活動基本不受任何約束，監(jiān)管活動缺乏協(xié)調(diào)，監(jiān)管質(zhì)量低下、監(jiān)管成本高昂。價格機(jī)制受到嚴(yán)重的扭曲，運輸、金融、能源和通信市場的價格、準(zhǔn)入和退出都受到嚴(yán)格的管制。監(jiān)管政策作為改善監(jiān)管質(zhì)量、降低監(jiān)管成本的制度保障，幫助美國經(jīng)濟(jì)擺脫滯脹，重新回歸增長通道。自1978年卡特政府首次出臺系統(tǒng)的監(jiān)管政策，美國已經(jīng)積累了四十余年監(jiān)管政策改革和發(fā)展的經(jīng)驗，形成了以規(guī)章集中審查和監(jiān)管影響評估為支柱的監(jiān)管政策。

上述改革經(jīng)驗，對我國下一步推動落實《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》、提高監(jiān)管質(zhì)量有重要的借鑒意義?！丁笆濉笔袌霰O(jiān)管規(guī)劃》是我國市場監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機(jī)制保障規(guī)劃的有效實施。市場監(jiān)管政策可以作為落實《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》的行動指南，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)分散在不同行政部門的市場監(jiān)管權(quán)力，提高涉及市場機(jī)制的規(guī)章的質(zhì)量。

(二)完善監(jiān)管政策的配套制度

1. 設(shè)立規(guī)章集中審查機(jī)構(gòu)

為了有效落實《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，我國應(yīng)當(dāng)在市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，成立市場監(jiān)管委員會，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)分散的市場監(jiān)管權(quán)，對行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及市場機(jī)制的重大規(guī)章進(jìn)行集中審查。市場監(jiān)管委員會制定監(jiān)管政策，可以進(jìn)一步授權(quán)國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)規(guī)章的具體審查工作。之所以必須設(shè)立集中審查機(jī)構(gòu)，是因為市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度僅為協(xié)調(diào)和配合機(jī)制，推動系統(tǒng)監(jiān)管改革的力量略顯不足。美國成功的經(jīng)驗和韓國失敗的經(jīng)驗說明，必須由最高行政長官自上而下推動監(jiān)管政策改革，并授權(quán)相應(yīng)的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管政策。

此外，應(yīng)當(dāng)劃定規(guī)章集中審查的適用范圍。一方面，集中審查應(yīng)當(dāng)僅適用于那些對市場影響較大的規(guī)章，例如對市場影響超過1億元人民幣。設(shè)定規(guī)章評估起點的重要意義在于減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政成本。由于進(jìn)行規(guī)章影響評估需要耗費大量的人力和時間成本，只有在規(guī)章對市場運行影響較大時，進(jìn)行影響評估和審查的潛在收益才能證明其成本支出的正當(dāng)性。另一方面，所有行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及市場機(jī)制的重大規(guī)章都應(yīng)當(dāng)接受審查，美國金融危機(jī)后監(jiān)管改革的經(jīng)驗顯示，不受監(jiān)管政策約束的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)章，其質(zhì)量缺乏制度性保障。

2. 建立市場監(jiān)管影響評估制度

為了提高規(guī)章集中審查的科學(xué)和有效性，應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章的過程中以及規(guī)章實施一定時間后，量化分析該規(guī)章對市場機(jī)制的影響，并提交市場監(jiān)管委員會審查。《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》明確提出提高市場監(jiān)管效率、完善準(zhǔn)入和退出制度、保障公平競爭和維護(hù)消費者權(quán)益等市場監(jiān)管改革目標(biāo)。大量行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動都會影響市場機(jī)制的運行，但缺乏相應(yīng)的制度保障上述監(jiān)管活動符合《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》的要求。因而，市場監(jiān)管影響評估強(qiáng)制行政機(jī)構(gòu)對監(jiān)管的成本和收益、市場準(zhǔn)入和退出、競爭機(jī)制和消費者保護(hù)等主題進(jìn)行分析，可以實現(xiàn)集中審查分散在各部門之間的監(jiān)管權(quán)力，避免行政部門對市場機(jī)制的無效干預(yù)。

對監(jiān)管機(jī)構(gòu)存量規(guī)章的定期審查制度具有重要意義，是奧巴馬政府監(jiān)管政策改革的核心。它首先是對規(guī)章質(zhì)量和預(yù)期效果的一種檢驗，可以積累規(guī)章制定的經(jīng)驗。其次，在實施一段時間后，規(guī)章往往會與新時期的經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)條件產(chǎn)生沖突，增加監(jiān)管對象的守法成本。定期審查有助于廢除或修改那些不適應(yīng)新時代的無效率規(guī)章，有助于提高監(jiān)管效率。再次，由于不同監(jiān)管部門都在持續(xù)出臺新的規(guī)章，對規(guī)章實施后的審查，可以減少不同監(jiān)管規(guī)章之間的沖突，保持監(jiān)管活動的一致性。因而，市場監(jiān)管影響評估應(yīng)當(dāng)包括事前評估和事后評估兩部分。

最后，由于影響評估涉及大量的技術(shù)細(xì)節(jié)，還應(yīng)當(dāng)賦予國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布指引文件的權(quán)力，提高市場監(jiān)管影響評估質(zhì)量。一方面，國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)制定評估的程序指引，包括哪些規(guī)章應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估的判斷標(biāo)準(zhǔn)、評估的主要程序、信息收集和公開的步驟以及成本收益分析的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，它還應(yīng)當(dāng)幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管質(zhì)量，例如出臺最佳實踐案例，組織培訓(xùn)幫助其他行政機(jī)構(gòu)積累人力資本。