熊萬勝

隨著城市的擴(kuò)張,中國(guó)的陸地國(guó)土面積中非常廣大的部分成為城市的郊區(qū),常住人口中非常多的人實(shí)際居住在郊區(qū)。城市郊區(qū)的絕大部分地區(qū)屬于鄉(xiāng)村地區(qū),這一類鄉(xiāng)村地區(qū)是不是也有一個(gè)鄉(xiāng)村振興的問題,又如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?

可以肯定地說,郊區(qū)社會(huì)鄉(xiāng)村地區(qū)同樣也有一個(gè)鄉(xiāng)村振興或者進(jìn)一步發(fā)展的問題。郊區(qū)社會(huì)中的鄉(xiāng)村地區(qū)受到城市發(fā)展更加深刻的影響,但這個(gè)影響是復(fù)雜的,郊區(qū)既能從城市獲得更多的資源,也受到城市更多的控制。隨著城市化的深化,這種控制性漸趨強(qiáng)化,郊區(qū)鄉(xiāng)村往往處于等待被開發(fā)的狀態(tài),在等待中錯(cuò)失了本來豐富的發(fā)展機(jī)遇。因此,郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的振興在很多地方都是一個(gè)真問題。隨著整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的控制越來越嚴(yán)格,土地財(cái)政的時(shí)代正在趨于終結(jié),鄉(xiāng)村的被動(dòng)等待狀態(tài)有可能被局部地解凍,這就為郊區(qū)社會(huì)的鄉(xiāng)村振興提供了契機(jī)。進(jìn)一步地說,隨著城市化的深度發(fā)展,全國(guó)各地鄉(xiāng)村的前途都將越來越深刻地受到城市發(fā)展的影響,一種城鄉(xiāng)融合發(fā)展?fàn)顟B(tài)將成為歷史的必然。郊區(qū)社會(huì)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面可能會(huì)走在前面,郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的成功經(jīng)驗(yàn)將對(duì)全國(guó)各地區(qū)鄉(xiāng)村振興具有某些重要的啟示。

本文試圖提出“城鄉(xiāng)關(guān)系—人口流向”的分析框架,借以提煉郊區(qū)社會(huì)形態(tài)的基本特征,并以上海郊區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)為例,說明郊區(qū)社會(huì)形態(tài)的具體表現(xiàn),同時(shí)對(duì)大城市郊區(qū)社會(huì)的鄉(xiāng)村振興議題展開初步的思考。

一、郊區(qū)社會(huì)及其規(guī)模

郊區(qū)社會(huì)指的是空間上位于城市郊區(qū)的社會(huì)系統(tǒng)。郊區(qū)可以被看成是一種可以被直接觀察的對(duì)象,比如,我們會(huì)認(rèn)為距離城市比較近的地方就是郊區(qū),或者明顯受到城市發(fā)展影響的地方叫做郊區(qū);也可以被看成是一種行政區(qū)劃的概念,將那些位于城市行政區(qū)劃內(nèi)部但不屬于城市建成區(qū)的地方區(qū)分為郊區(qū)。嚴(yán)格地講,依靠行政區(qū)劃來理解郊區(qū)應(yīng)該具有更加基礎(chǔ)性的意義,因?yàn)槌鞘袑?duì)于周圍地區(qū)的影響不僅僅是那些可見的層面,比如基礎(chǔ)設(shè)施、房屋、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式或公共服務(wù)體系等;或者方便被調(diào)查到的一些隱性的層面,比如人口的流動(dòng)、社會(huì)交往、價(jià)值觀念等;還有一些不容易被調(diào)查到的方面,比如城市政府與郊區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系,以及城市作為一種利益主體對(duì)于郊區(qū)社會(huì)的各種隱性的控制或者反哺關(guān)系等。這些隱性的控制或反哺關(guān)系都依托行政區(qū)劃體系而存在,因此,根據(jù)行政區(qū)劃來判定郊區(qū)的面積具有更加基礎(chǔ)性的意義。

郊區(qū)社會(huì)的規(guī)模包括面積規(guī)模和人口規(guī)模。從面積來看,一個(gè)城市的面積至少有四個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑:轄區(qū)面積、市區(qū)面積、城區(qū)面積和城市建成區(qū)面積?？紤]到有些城市轄區(qū)太大,城市對(duì)于偏遠(yuǎn)郊縣或所轄縣級(jí)市的帶動(dòng)有限,因此認(rèn)為用“市區(qū)面積”和城市“建成區(qū)面積”之差來代表郊區(qū)的規(guī)模更合適。其中可以區(qū)分為兩部分:“市區(qū)面積”與“城區(qū)面積”之差,以及“城區(qū)面積”和城市“建成區(qū)面積”之差。對(duì)于縣城來說,沒有市區(qū),只有城區(qū)和縣城建成區(qū),其中的差額為縣城郊區(qū)面積。

根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)口徑。所謂“市區(qū)面積”指城市行政區(qū)域內(nèi)的全部土地面積(包括水域面積);地級(jí)以上城市行政區(qū)不包括市轄縣(市)。也就是說,地級(jí)以上城市的郊區(qū)不包括所轄縣或者縣級(jí)市。所謂“城區(qū)面積”指城市的城區(qū),包括:(1)街道辦事處所轄地域;(2)城市公共設(shè)施、居住設(shè)施和市政公用設(shè)施等連接到的其他鎮(zhèn)(鄉(xiāng))地域;(3)常住人口在3 000人以上獨(dú)立的工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域。其中的“連接”是指兩個(gè)區(qū)域間可觀察到的已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施、市政設(shè)施和其他設(shè)施相連,中間沒有被水域、農(nóng)業(yè)用地、園地、林地、牧草地等非建設(shè)用地隔斷;對(duì)于組團(tuán)式和散點(diǎn)式的城市,城區(qū)由多個(gè)分散的區(qū)域組成,或有個(gè)別區(qū)域遠(yuǎn)離主城區(qū),應(yīng)將這些分散的區(qū)域相加作為城區(qū)。所謂“建成區(qū)面積”,指的是城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的區(qū)域。對(duì)核心城市,它包括集中連片的部分以及分散的若干個(gè)已經(jīng)成片建設(shè)起來,市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū);對(duì)一城多鎮(zhèn)來說,它包括由幾個(gè)連片開發(fā)建設(shè)起來的,市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)組成。因此建成區(qū)范圍,一般是指建成區(qū)外輪廓線所能包括的地區(qū),也就是這個(gè)城市實(shí)際建設(shè)用地所達(dá)到的范圍。

從城鄉(xiāng)建設(shè)部門的官方定義來看,大概地說,“市區(qū)面積”和“城區(qū)面積”之差可以理解成是“市郊區(qū)”,“城區(qū)面積”和“建成區(qū)面積”之差可以理解成是“城郊區(qū)”。另外,縣城的城關(guān)鎮(zhèn)也有“縣城郊區(qū)”。所以,中國(guó)的郊區(qū)面積應(yīng)該等于這三部分之和。嚴(yán)格地講,所有的建制鎮(zhèn)也有“鎮(zhèn)郊區(qū)”,存在一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)和建成區(qū)面積之差,但暫時(shí)缺乏可信的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。所以,表1計(jì)算的郊區(qū)總面積還是略小于實(shí)際面積的。

表1 全國(guó)歷年各類郊區(qū)的面積①資料來源:歷年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng):http:∥www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/。單位:平方公里

由于缺乏可靠的統(tǒng)計(jì)資料,我們只能知道市郊區(qū)的人口數(shù)量,還缺少城郊區(qū)和縣城郊區(qū)人口的數(shù)據(jù)。實(shí)際上,城郊區(qū)尤其城鄉(xiāng)結(jié)合部是外來常住人口的重要聚住區(qū)域,且在以上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中,還空缺了北京和上海的郊區(qū)人口數(shù)據(jù)。因此,實(shí)際常住在郊區(qū)的人口數(shù)量會(huì)明顯超過4億。

表2 全國(guó)歷年市區(qū)、城區(qū)、縣城和市郊區(qū)的人口①資料來源:歷年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng):http:∥www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/。單位:萬人

從以上的統(tǒng)計(jì)可知,郊區(qū)的面積超過了陸地國(guó)土面積的五分之一,在人口集中的胡煥庸線②胡煥庸線,即中國(guó)地理學(xué)家胡煥庸(1901—1998)在1935年提出的劃分我國(guó)人口密度的對(duì)比線,又稱“黑河—騰沖線”。該線在地理學(xué)以及人口學(xué)上具有重大意義:線東南方36%國(guó)土居住著96%人口,以平原、水網(wǎng)、丘陵、喀斯特和丹霞地貌為主要地理結(jié)構(gòu),自古以農(nóng)耕為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);線西北方64%的國(guó)土居住著4%人口,人口密度極低,是草原、沙漠和雪域高原的世界,自古游牧民族的天下(根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查資料)。因而劃出兩個(gè)迥然不同的自然和人文地域。以東,郊區(qū)所占的面積比例更大。郊區(qū)社會(huì)的常住人口數(shù)量也占到中國(guó)人口總量的30%左右。因此,郊區(qū)社會(huì)的學(xué)術(shù)研究和振興實(shí)踐非常有意義。

二、基于“城鄉(xiāng)關(guān)系—人口流向”的分析框架

(一)郊區(qū)社會(huì)研究的學(xué)術(shù)脈絡(luò)

由于距離大學(xué)校園比較近,居住在城市里的社會(huì)學(xué)者會(huì)很自然地發(fā)生研究郊區(qū)社會(huì)的興趣,對(duì)郊區(qū)社會(huì)的社會(huì)學(xué)研究幾乎與中國(guó)的社會(huì)學(xué)研究同時(shí)起步。比如1912年清華大學(xué)外籍教師就主持了對(duì)于北京西郊農(nóng)民的生活調(diào)查,1924年滬江大學(xué)的師生組織了上海郊區(qū)沈家行的調(diào)查,1929年李景漢出版了《北平郊外之鄉(xiāng)村家庭》,1948年楊慶堃開始了對(duì)于廣州郊外的鷺江村的研究[1],等等。但在整個(gè)國(guó)家救亡圖存的時(shí)代,這些研究更多的是一種描述性的或者是問題導(dǎo)向型的,還來不及成為解釋性的研究。隨著城市化的高速發(fā)展,進(jìn)入21世紀(jì)以來,對(duì)于郊區(qū)社會(huì)的學(xué)術(shù)研究逐漸地形成譜系。影響郊區(qū)社會(huì)發(fā)展的主要變量是城鄉(xiāng)關(guān)系和外來人口的流入,既有的研究也可以說是沿著這兩條線索展開的。

在城鄉(xiāng)關(guān)系的維度上,按照研究的視角,現(xiàn)有的研究又可以區(qū)分為注重歷時(shí)性的社區(qū)轉(zhuǎn)型研究和注重共時(shí)性的社會(huì)空間研究。前者的典型是李培林在2004年出版的《村落的終結(jié)——羊城村的故事》,這本著作可以說是形成了郊區(qū)社會(huì)研究的第一個(gè)范式,它描述了這樣一種變遷軌跡:鄉(xiāng)村社區(qū)逐漸城市化,村落趨于終結(jié)[2]。另一種不同的觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)郊區(qū)鄉(xiāng)村社區(qū)在變遷中的穩(wěn)定性,認(rèn)為存在一種社區(qū)的第三種形態(tài)。這種形態(tài)首先是在口語(yǔ)和政策實(shí)踐中被稱為是“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。周大鳴和高崇在對(duì)鷺江村的50年后再研究中提出存在一種“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”,它是不同于鄉(xiāng)村社區(qū)和城市社區(qū)的第三種社區(qū)[3]。在將郊區(qū)村落社區(qū)定義成一種新型社區(qū)的努力方面,也有著更加注重社會(huì)學(xué)知識(shí)脈絡(luò)的概括,2005年藍(lán)宇蘊(yùn)在《都市里的村莊:一個(gè)“新村社共同體”的實(shí)地研究》中提出“都市村社共同體”[4],以區(qū)別于王穎的“新集體主義社區(qū)”[5]、折曉葉的“超級(jí)村莊”[6]或者毛丹的“單位化”村莊[7],目的是為了更好地研究高度城市化地區(qū)的村莊。當(dāng)然,無論是注重變遷的研究還是注重穩(wěn)定性或者新的形態(tài)生成的研究,相互之間并無實(shí)質(zhì)的矛盾,差別主要是角度不同。注重社會(huì)空間的研究則借鑒了地理學(xué)或空間社會(huì)學(xué)的思想或者干脆就是研究城市規(guī)劃的學(xué)者的偏好。這些文獻(xiàn)會(huì)注重城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于郊區(qū)空間結(jié)構(gòu)的影響,魏立華和閆小培認(rèn)為在社會(huì)隔離和排斥過程中在郊區(qū)出現(xiàn)了一種社會(huì)空間的“隔離破碎化”[8]。地理學(xué)家鄭艷婷還提出了一個(gè)“半城市化地區(qū)”的概念[9],這也是對(duì)于郊區(qū)社會(huì)空間形態(tài)的一種有價(jià)值的描述方式。黃忠懷則進(jìn)行了地理學(xué)和社會(huì)學(xué)的交叉研究,他認(rèn)為在城市郊區(qū)隨著空間重構(gòu)和社區(qū)的再造出現(xiàn)了一種新型的社區(qū):郊區(qū)社區(qū),以區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)[10]。認(rèn)為郊區(qū)社區(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程,這個(gè)動(dòng)態(tài)的過程有三個(gè)層面的內(nèi)涵,即社區(qū)空間及其邊界的重新建構(gòu)過程、社區(qū)空間要素重新配置過程以及社區(qū)的社會(huì)重新整合的過程。

如果說在城鄉(xiāng)關(guān)系的維度上重點(diǎn)關(guān)注的是“鄉(xiāng)村—城市”的轉(zhuǎn)型過程,在人口流動(dòng)的維度上則更多地關(guān)注了“農(nóng)民—市民”的轉(zhuǎn)換。在這個(gè)維度上可以區(qū)分出三類的研究,第一類研究注重進(jìn)城農(nóng)民和原來鄉(xiāng)土社會(huì)文化的關(guān)聯(lián)性。典型是項(xiàng)飆的“浙江村”研究,在這里他觀察了流入北京的浙江人之間的血緣聯(lián)系和生意交往之間的新關(guān)系[11]。第二類的研究是關(guān)于農(nóng)民工市民化或者社會(huì)融入的研究,關(guān)注的是農(nóng)民如何與新的社會(huì)建立新的關(guān)聯(lián),這一類研究的文獻(xiàn)非常豐富。在這兩種主要的研究之外,第三類研究關(guān)注的是“農(nóng)民—市民”轉(zhuǎn)型的中間狀態(tài),包括了社會(huì)學(xué)家從人口流動(dòng)的角度關(guān)注的“半城市化”[12],也有對(duì)于外來務(wù)農(nóng)人員或者所謂“農(nóng)民農(nóng)”的研究,曹東勃和馬流輝等人的研究強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民農(nóng)”是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從身份向職業(yè)轉(zhuǎn)型的一種特殊形態(tài)[13-14]。也就是說,外來農(nóng)民在城市郊區(qū)找到的未來未必就是成為市民,也可以是成為職業(yè)化的新型農(nóng)民。

既有的研究無論從“鄉(xiāng)村—城市”的視野切入還是從“農(nóng)民—市民”的視角切入,都具有濃厚的社會(huì)轉(zhuǎn)型研究的色彩。隨著高度城市化發(fā)展到了一個(gè)新的階段,單向度的城市化方向正在受到反思,國(guó)家甚至提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,這個(gè)時(shí)候,我們有必要尋找研究郊區(qū)社會(huì)的新視野。在既有的研究中存在一種兩難:歷時(shí)性的研究更加關(guān)注社會(huì)關(guān)系的變化,或者說這是一種重視社會(huì)“實(shí)質(zhì)”的研究,但是它們通常局限于一個(gè)社區(qū)內(nèi)部;而注意社會(huì)空間的研究樂于拉開空間視野,具有跳出社區(qū)研究郊區(qū)社會(huì)的可能,但是,這類研究又顯得缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容,比較偏向于結(jié)構(gòu)形式。在鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中,必然是既重視形式也注重內(nèi)容的,因此任何一方面的倚輕倚重都應(yīng)該被揚(yáng)棄。造成這種兩難的根源在于,社會(huì)轉(zhuǎn)型研究必須是實(shí)體主義的,轉(zhuǎn)型必須是一種具有穩(wěn)定特質(zhì)的對(duì)象的轉(zhuǎn)型,這種實(shí)體或者是一個(gè)社區(qū),比如村落;或者是一種身份的人群,比如農(nóng)民。這樣也就限制了我們研究更大的空間尺度。在更大的空間尺度上,我們可以辨識(shí)出一種與周圍不同的社會(huì)形態(tài)或者樣態(tài),卻不需要認(rèn)為它就是一種具有歷時(shí)穩(wěn)定性的社會(huì)實(shí)體。這就需要超出村落社會(huì)學(xué)的限制,引入所謂“地域社會(huì)學(xué)”的視野[15-16],將城鎮(zhèn)與其所影響的鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)一起來研究,因此,本文提出一個(gè)“郊區(qū)社會(huì)”的概念,或者準(zhǔn)確地說,本文試圖將“郊區(qū)社會(huì)”這個(gè)口語(yǔ)化的提法變成一個(gè)學(xué)術(shù)概念。

(二)緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系與人口流入型社會(huì)

本文所謂的“郊區(qū)社會(huì)”依然強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)關(guān)系和人口流動(dòng)這兩個(gè)最重要的變量,認(rèn)為當(dāng)代的郊區(qū)社會(huì)是一種城鄉(xiāng)關(guān)系相對(duì)緊密的人口流入型社會(huì)。這個(gè)定義中有兩個(gè)關(guān)鍵詞:緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系和人口流入型社會(huì)。如果我們跳出具體的村落,去理解這一大片包圍了城市卻被城市控制的區(qū)域,這兩點(diǎn)大概是它的諸多特征中最為突出的方面。

所謂緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系指的是這樣一種城鄉(xiāng)關(guān)系狀態(tài):城市政府對(duì)于周邊地區(qū)的控制和資源反哺兩方面的力度都比較大,同時(shí)鄉(xiāng)村居民的日常生活在城鄉(xiāng)之間共同展開,形成了一種城鄉(xiāng)兩棲的生活形態(tài)。這種定義城鄉(xiāng)關(guān)系的方式不同于既有的大多數(shù)的研究,既有的研究往往將城鄉(xiāng)關(guān)系看成是一個(gè)區(qū)域社會(huì)系統(tǒng)施展各類系統(tǒng)功能的通道,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、行政管理、社會(huì)來往、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等都有一個(gè)從城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)展的過程。但這里的定義試圖將“城鄉(xiāng)關(guān)系”本身作為一種特殊的關(guān)系形態(tài)來研究,提出城鄉(xiāng)關(guān)系與其它社會(huì)關(guān)系相比有明顯的不同:既是兩大區(qū)域性利益群體之間的關(guān)系,也是兩種百姓生活空間之間的關(guān)系。

所謂城鄉(xiāng)關(guān)系緊密與否是在不同區(qū)域之間相對(duì)而言的,如果在時(shí)間軸上看,城鄉(xiāng)關(guān)系在各地區(qū)都是越來越緊密的。因此,提出一個(gè)緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系的概念,不僅可以理解區(qū)域差異,也是理解各地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)未來轉(zhuǎn)型的一種共同指向。

緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系的提法受到吉登斯關(guān)于資源和控制的辯證法的啟發(fā)[17],看到城市在控制鄉(xiāng)村的同時(shí)也為鄉(xiāng)村提供了很多的機(jī)會(huì)和資源。從宏觀上,在1949年以后近70年的歷史中,城鄉(xiāng)關(guān)系中的控制和資源屬性是先后凸顯的,最初被突出的是控制關(guān)系,所以有大量的研究集中在分析這種控制關(guān)系上。這種控制的核心是關(guān)于發(fā)展權(quán)的控制,也就是要工業(yè)以及發(fā)展工業(yè)的城市優(yōu)先發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這種工業(yè)或城市的優(yōu)先發(fā)展,形成了相匹配的上層建筑,比如集體土地所有制、人民公社制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)二元的福利制度等等[18-21]。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升,城市地區(qū)逐漸顯示出了可以為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多機(jī)會(huì)和資源的可能性,尤其是在稅費(fèi)改革以后,城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。大量的研究集中在城市為鄉(xiāng)村或農(nóng)民帶來的機(jī)遇方面,比如鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系等方面的改進(jìn)或者農(nóng)民工的市民化等具體方面。但是,城市對(duì)于鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)控制依然是存在的,“按級(jí)別發(fā)展”的模式?jīng)Q定了鄉(xiāng)村難以實(shí)現(xiàn)自主的發(fā)展。發(fā)展權(quán)控制也會(huì)轉(zhuǎn)化成上層建筑領(lǐng)域的控制,比如會(huì)影響到社區(qū)結(jié)構(gòu),最近的比較微觀的研究可以提到王春光“行政社會(huì)”的提法,認(rèn)為在村莊合并后出現(xiàn)一種行政化的社區(qū)形態(tài)。城市對(duì)于鄉(xiāng)村的資源和控制屬性始終是并存的,但很少有研究能夠?qū)⑦@種辯證屬性很好地揭示出來[22]。張兆曙注意到中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系中存在一種復(fù)雜的辯證性,同時(shí)存在空間上的區(qū)域差異性,他試圖沖破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的范式,把這種復(fù)雜性具象化為一種同時(shí)存在于城鄉(xiāng)各處的“中間地帶”[23],初步地看,他創(chuàng)造的概念在概括經(jīng)驗(yàn)方面還不是很簡(jiǎn)明有力。顯然,即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,城市政府也有能力和必要對(duì)鄉(xiāng)村提供某些機(jī)會(huì)和資源,這些機(jī)會(huì)和資源會(huì)首先就近給予自己的郊區(qū)。隨著城市化的發(fā)展,城市對(duì)于周邊鄉(xiāng)村的控制和資源反哺的力度都大大地強(qiáng)化了,使得控制和資源的辯證性表現(xiàn)得尤為突出,在這些地方的鄉(xiāng)村就呈現(xiàn)出一種相對(duì)緊密的城鄉(xiāng)關(guān)系狀態(tài)。

城市或者鄉(xiāng)村既是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部分化出來的兩種結(jié)構(gòu),也是普通百姓日常謀生的兩種空間。張兆曙從百姓日常生活的角度來研究城鄉(xiāng)關(guān)系,就揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系這種生活空間屬性,也區(qū)分了城鄉(xiāng)關(guān)系緊密程度的區(qū)域差異[24]。他關(guān)注的角度是“農(nóng)民”的日常生產(chǎn)和日常消費(fèi),本文更強(qiáng)調(diào)將“農(nóng)民家庭”作為研究這種生活空間互換的研究單位。我們會(huì)注意到,越是大城市中的居民,他們的家庭成員越容易都相聚在同一個(gè)城市里,呈現(xiàn)一種“同城家庭”生活形態(tài);而越是遠(yuǎn)離中心城市的地方,家庭成員越是分離在不同地區(qū)中,呈現(xiàn)出“分離家庭”生活形態(tài)。而在郊區(qū)社會(huì)中,在城鄉(xiāng)之間的“兩棲家庭”生活形態(tài)則非常普遍。在一種常態(tài)的社會(huì)中,人們都會(huì)在城鄉(xiāng)之間來回穿梭,以獲取所有可能獲得的生活資源?？拷鞘械陌傩諒膩矶际菚?huì)近水樓臺(tái)先得月,更容易得到城市的好處。隨著交通條件的顯著改善,傳統(tǒng)社會(huì)中要花半天才能到達(dá)的地區(qū),現(xiàn)在半個(gè)小時(shí)就能夠到達(dá),因此在郊區(qū)社會(huì)很自然地出現(xiàn)了一種城鄉(xiāng)兩棲的生產(chǎn)生活形態(tài),非常多的家庭在空間上分成城鄉(xiāng)兩處乃至多處,但保持著緊密的聯(lián)系。這種情況在全國(guó)各地的鄉(xiāng)村都非常普遍,大量的農(nóng)民家庭在生產(chǎn)上半工半耕,在生活上亦城亦鄉(xiāng)。不過,在郊區(qū)社會(huì)中,人們?cè)诔桥c鄉(xiāng)之間的空間轉(zhuǎn)換會(huì)更自由,城市與郊區(qū)之間的人員來往、物質(zhì)交換或精神聯(lián)系會(huì)更密集。

如果說緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系的概念揭示的是郊區(qū)社會(huì)作為一種區(qū)域社會(huì)系統(tǒng)的特殊內(nèi)部結(jié)構(gòu),那么人口流入型社會(huì)的提法展示的是這個(gè)區(qū)域社會(huì)和其它區(qū)域社會(huì)之間的外部關(guān)系,尤其是人口從別處流入此地帶來的影響。一般來說,我們只有“人口流入地區(qū)”或者“人口流入型地區(qū)”的提法,沒有“人口流入型社會(huì)”的概念。在人口流入(型)地區(qū)的提法中,隱含的依然是這些外來人口只是暫居在這里,不會(huì)明顯改變此地的社會(huì)形態(tài)。但在事實(shí)上,大量外來人口的流入且成為常住人口,客觀上已經(jīng)深層次地改變了此地的社會(huì)屬性。土客混居的社會(huì)具有它特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu),其中一個(gè)表現(xiàn)就是此地的社會(huì)組織化程度的提高。相比較而言,在人口流出地區(qū),隨著精英的流出,鄉(xiāng)村社會(huì)組織很容易處于癱瘓狀態(tài),難以重新組織起來。

隨著外來人口的流入形成了本地居民和外地居民之間的關(guān)系,歷史上被稱為所謂的土客關(guān)系。這種土客關(guān)系通常伴隨著緊張和沖突,在這種緊張關(guān)系中,本地人和外地人都可能團(tuán)結(jié)起來。從這個(gè)角度我們來理解所謂宗族發(fā)生機(jī)制的弗里德曼問題將獲得一個(gè)新的視角。弗里德曼用“邊陲社會(huì)”的概念來解釋中國(guó)的宗族為什么主要在東南地區(qū)發(fā)展[25],王銘銘批評(píng)這種視角對(duì)于中國(guó)的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系理解得過于簡(jiǎn)單,認(rèn)為應(yīng)該更多地考慮基層政權(quán)和地方社會(huì)、大傳統(tǒng)和小傳統(tǒng)之間的互動(dòng)關(guān)系,以及考慮中國(guó)社會(huì)權(quán)力構(gòu)造本身的復(fù)雜性[26]。王銘銘淡化了從空間結(jié)構(gòu)來理解宗族現(xiàn)象的意義,但是,如果我們撇開具體的社會(huì)組織原則,就會(huì)發(fā)現(xiàn)宗族發(fā)達(dá)的地區(qū)一般也都是人口流入的東南地區(qū)。在廣東,很多人發(fā)現(xiàn)了客家人的流入對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)構(gòu)造的影響,可以說宋代以后的廣東地區(qū)也是一個(gè)人口流入型社會(huì)。因此這里提出的一個(gè)更為一般性的解釋是,當(dāng)大量的外來人口流入一個(gè)本來人口稠密的地區(qū)時(shí),會(huì)引發(fā)一個(gè)社會(huì)再組織化的過程。今天我們?cè)诮紖^(qū)社會(huì)中看到的所謂“新集體主義”或者“都市村社共同體”現(xiàn)象,也可以看成是這種一般性機(jī)制的當(dāng)代具體表現(xiàn)。

在國(guó)家法治力量不足的傳統(tǒng)社會(huì)中,人們必須緊密地團(tuán)結(jié)起來才能保護(hù)自己,而在今天,這種自發(fā)團(tuán)結(jié)的必要性有所降低,但尚沒有消失。在當(dāng)代的農(nóng)耕社會(huì)中如果發(fā)生了外來人口的大量流入,也同樣會(huì)發(fā)生一個(gè)本地人或外地人的組織強(qiáng)化的現(xiàn)象。我們?cè)诤幽系恼{(diào)研中發(fā)現(xiàn),配合丹江口水庫(kù)建設(shè)形成的移民在搬遷之前抓緊編修了家譜,而在流入地社區(qū)為了做好移民安置工作也會(huì)強(qiáng)化當(dāng)?shù)氐幕鶎咏M織的班子建設(shè)。在今天城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的地區(qū),更多的社會(huì)再組織現(xiàn)象是發(fā)生在本地社會(huì)中的,而不是在外地人中間。本地人的團(tuán)結(jié)更多地是為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益,是為了更好分享外地人流入之后帶來的財(cái)富增值。為了應(yīng)對(duì)外地人的流入產(chǎn)生的社會(huì)治安或者環(huán)境衛(wèi)生等方面的壓力,地方政府代表本地居民極大地強(qiáng)化了社會(huì)治理體系和能力,這種變化可以看成是地方社會(huì)的一種組織強(qiáng)化。

進(jìn)一步說,緊密/松散的城鄉(xiāng)關(guān)系與人口流入/流出型社會(huì)構(gòu)成了理解中國(guó)區(qū)域社會(huì)形態(tài)差異的兩個(gè)維度。一直以來,人們對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的區(qū)域差異的理解主要遵從的是地理或文化的差異或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,前者注重南中北的不同,后者強(qiáng)調(diào)東中西的區(qū)分[27];或者從政治權(quán)力體系的角度區(qū)分開核心地區(qū)和邊緣地區(qū)[28]。在城市化的時(shí)代,從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來理解區(qū)域差異變得越來越有意義。

在這個(gè)譜系圖中,我們可以區(qū)分出三種鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài):郊區(qū)社會(huì)、城市群腹地的鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)。這其中,城市群腹地的鄉(xiāng)村社會(huì)雖不位于大中城市或者縣城的郊區(qū),城鄉(xiāng)關(guān)系卻相對(duì)緊密,人口的流入態(tài)勢(shì)比較明顯。普通農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)一般遠(yuǎn)離了市區(qū)。以上的每一種社會(huì)都本身有一個(gè)譜系,所以以上每一個(gè)圖標(biāo)都是帶狀而不是點(diǎn)狀的,而是有寬度的帶狀,而且存在交疊。比如郊區(qū)社會(huì)就有一個(gè)譜系。一方面由于城市的規(guī)模不同,各個(gè)城市對(duì)郊區(qū)的控制或者資源導(dǎo)入的能力就不同,吸引人口流入的能力也不同;另一方面在同一個(gè)城市的郊區(qū)社會(huì)中也要區(qū)分開近郊社會(huì)和遠(yuǎn)郊社會(huì),在遠(yuǎn)郊社會(huì)甚至可能出現(xiàn)一種城鄉(xiāng)關(guān)系不甚緊密而人口流入型社會(huì)特征也不明顯的情況。最為典型的郊區(qū)社會(huì)出現(xiàn)于圖1右上角的小方框區(qū)域。

圖1 “城鄉(xiāng)關(guān)系—人口流向”框架中的三種鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)

緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系和人口流入型社會(huì),在數(shù)年以前還不是郊區(qū)社會(huì)的普遍特征,這兩個(gè)特征的普遍化是高速城市化的結(jié)果。典型的如安徽省省會(huì)合肥市。在主要依靠工業(yè)發(fā)展城市的時(shí)代,合肥市對(duì)于周邊地區(qū)帶動(dòng)能力嚴(yán)重不足,轄區(qū)內(nèi)的長(zhǎng)豐縣甚至長(zhǎng)期被評(píng)為國(guó)家級(jí)貧困縣。但在進(jìn)入快速城市化的時(shí)代,合肥市的城市屬性和郊區(qū)社會(huì)屬性發(fā)生了重大改變。為了滿足合肥市對(duì)于周邊發(fā)展空間的需求,2011年,安徽省推進(jìn)了地市級(jí)層面的行政區(qū)劃大調(diào)整,拆分了巢湖市,將廬江縣和巢湖市區(qū)劃入合肥市,使得合肥從一個(gè)江淮之間的區(qū)域?qū)傩阅：膬?nèi)陸城市,一變而成為泛長(zhǎng)三角地區(qū)坐擁整個(gè)巢湖的“大湖名城”。與此同時(shí),長(zhǎng)豐縣也在2012年脫掉了貧困縣的帽子,甚至在2016年翻身成為全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣。2008年時(shí)合肥市的市區(qū)面積838平方公里,市區(qū)人口203萬,市區(qū)暫居人口只有30萬;到2016年時(shí)市區(qū)面積擴(kuò)大到1 312平方公里,市區(qū)人口260萬,市區(qū)暫居人口達(dá)到196萬。在快速的城市化過程中,合肥與周邊地區(qū)的聯(lián)系明顯變得緊密起來,吸納外來人口的能力也大大增強(qiáng),合肥的郊區(qū)社會(huì)形態(tài)也越來越典型。當(dāng)然,相比于國(guó)內(nèi)多數(shù)城市的郊區(qū)社會(huì),上海的郊區(qū)社會(huì)依然是最為典型的一個(gè)例子。

以下,本文以上海為例來說明郊區(qū)社會(huì)的典型特征。上海作為一個(gè)特大城市,它的郊區(qū)具有最為典型的郊區(qū)社會(huì)形態(tài)。至2017年底,上海16個(gè)區(qū)共有105個(gè)街道、107個(gè)鎮(zhèn)和2個(gè)鄉(xiāng),其中崇明、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢和浦東這八個(gè)郊區(qū)范圍比較大的區(qū)有101個(gè)鎮(zhèn)。這101個(gè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)轄區(qū)面積平均為55.7平方公里,2016年底的常住人口平均為12.3萬人①數(shù)據(jù)來源:《2017年上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》。。上海郊區(qū)各區(qū)之間也存在著清晰的區(qū)域差異,但總體上來看,上海的郊區(qū)多數(shù)都是比較典型的城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的人口流入型社會(huì)。

三、上海郊區(qū)社會(huì)的特征之一:緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系

上海的城鄉(xiāng)關(guān)系非常緊密,這與它的發(fā)展空間不足有關(guān)。如果比較城市轄區(qū)的面積,上海市的轄區(qū)面積排名29位,相比于近鄰杭州市的16853.57平方公里,上海的轄區(qū)面積只有杭州的一個(gè)零頭。如果比較城市市區(qū)的面積,上海市的市區(qū)面積是6 341平方公里,在省會(huì)和直轄市中排第11名。按市區(qū)面積計(jì)算,上海市的人口密度在副省級(jí)或者直轄市中僅次于鄭州與深圳,排全國(guó)第三。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活品質(zhì)都高度依賴土地要素的時(shí)代,上海的城市發(fā)展越來越受到空間狹窄性的制約,這反過來迫使城市政府強(qiáng)化內(nèi)部的管控和治理。

城市對(duì)于郊區(qū)鄉(xiāng)村的管控是全方位的,這里選擇最為關(guān)鍵也是最為直觀的方面舉例,比如人口控制、土地控制和發(fā)展機(jī)會(huì)控制這三方面,其背后的核心制度基礎(chǔ)分別是戶籍制度、集體土地所有制和政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制。

(一)郊區(qū)的人口控制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,郊區(qū)的主要功能是為城市提供農(nóng)副產(chǎn)品,這樣的郊區(qū)應(yīng)該用盡可能少的人口生產(chǎn)出盡可能多的農(nóng)副產(chǎn)品,因此必須進(jìn)行有力的人口控制。上海郊區(qū)的計(jì)劃生育工作在全國(guó)可能是開始最早的。以松江區(qū)為例,早在1963年為了貫徹中央《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》,當(dāng)時(shí)的松江縣就設(shè)立了專門機(jī)構(gòu),提出“一個(gè)太少,兩個(gè)不多,三個(gè)正好,四個(gè)不需要”的口號(hào)。要求干部帶頭推廣節(jié)育手術(shù),并組織節(jié)育手術(shù)隊(duì)到公社衛(wèi)生院協(xié)助工作。1965年,中共上海市委在松江召開計(jì)劃生育現(xiàn)場(chǎng)會(huì),提出“全黨動(dòng)手,全民動(dòng)員,開展計(jì)劃生育”的號(hào)召,計(jì)劃生育工作漸見成效。1963—1966年5月,有5 000余名男性、2 000余名女性做了結(jié)扎手術(shù),5 000余名女性放了避孕器?！拔幕蟾锩背跗?計(jì)劃生育工作停頓。1969年3月,周恩來總理在全國(guó)計(jì)劃生育座談會(huì)上強(qiáng)調(diào):“要計(jì)劃生育”,松江縣計(jì)劃生育工作再次啟動(dòng)。1974年,中央提出“晚、稀、少”的計(jì)劃生育號(hào)召,要求一對(duì)夫婦只生兩個(gè)孩子,間隔最好為4年,松江縣計(jì)劃生育工作全面展開。

上海郊區(qū)的計(jì)劃生育工作開展的早,力度大,見效很明顯。上圖中對(duì)比了長(zhǎng)三角地區(qū)外圍的安徽省廣德縣和上海三個(gè)郊區(qū)的家庭人口規(guī)模的歷史變遷,可以直觀地看到自1970年以后上海郊區(qū)家庭規(guī)模的變化軌跡脫離了更具有全國(guó)一般特點(diǎn)的參照地區(qū),迅速轉(zhuǎn)向下行。

(二)郊區(qū)的土地使用權(quán)控制

圖2 上海的計(jì)劃生育工作對(duì)農(nóng)村家庭人口規(guī)模的影響① 數(shù)據(jù)來源:《松江縣志》《青浦縣志》《金山縣志》《廣德縣志》。

上海位于長(zhǎng)三角地區(qū)的東端,三面環(huán)海,難以擴(kuò)展發(fā)展空間,因此高度重視對(duì)于郊區(qū)土地資源的精打細(xì)算,政府自然會(huì)強(qiáng)化對(duì)于集體地權(quán)的控制。這種控制最直觀地表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民建房行為的限制和對(duì)于承包地地權(quán)的上收。

圖3 當(dāng)年村莊內(nèi)竣工建筑面積占年末實(shí)有建筑面積的比例:全國(guó)與上海的對(duì)比② 數(shù)據(jù)來源:歷年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1985年,松江就提出了三個(gè)集中,包括農(nóng)民住宅的集中;1995年上海市在市級(jí)層面提出“三個(gè)集中”;2003年上海市政府再次大力提出“三個(gè)集中”的系統(tǒng)戰(zhàn)略。由于種種原因,“三個(gè)集中”的系統(tǒng)戰(zhàn)略沒有得到全面的貫徹,集中居住推進(jìn)緩慢,然而,農(nóng)民自主建房的行為也受到了限制。從圖3可以直觀地看到,上海市郊區(qū)村莊內(nèi)部新建房屋的面積占村莊實(shí)有建筑面積的比例在近些年中明顯下降,與此同時(shí),全國(guó)的總體趨勢(shì)卻是上升的。由此形成一個(gè)直觀的結(jié)果是上海郊區(qū)的農(nóng)村建筑物的外貌看上去比周邊地區(qū)農(nóng)村要破舊得多,使得國(guó)際大都市的郊區(qū)鄉(xiāng)村景觀呈現(xiàn)出一種“景觀滯后”的奇特現(xiàn)象。

土地控制的另一個(gè)主要表現(xiàn)是對(duì)于農(nóng)戶承包地地權(quán)的上收。為了降低城市化征占耕地的成本,在城市郊區(qū)很容易發(fā)生一種承包地地權(quán)的上收過程。上海郊區(qū)的集體土地尤其是承包地的所有者是誰(shuí)?從實(shí)地訪談的情況來看,人們?cè)诘貦?quán)認(rèn)知上其實(shí)還是模糊的,農(nóng)民更愿意認(rèn)為承包地是村民組的,或者就是自己的,而干部更愿意認(rèn)為是村集體的。無論如何,上海郊區(qū)的集體土地所有權(quán)在事實(shí)上更像是村或鎮(zhèn)集體的。不過,這個(gè)事實(shí)得到文件的確認(rèn)也經(jīng)過了一個(gè)過程。

在上海市政府1996年發(fā)布的《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》(滬府[1996]34號(hào)文)中確立了一個(gè)集體土地包括承包地被征用之后的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配原則,即334原則:“撤制隊(duì)依法取得的土地補(bǔ)償費(fèi),40%劃歸隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有,30%上繳村集體經(jīng)濟(jì)組織,30%上繳鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”。進(jìn)而,“撤制村依法取得的土地補(bǔ)償費(fèi),50%劃歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,50%上繳鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織?！币簿褪钦f,這個(gè)文件首先承認(rèn)了土地補(bǔ)償費(fèi)依法是歸撤制生產(chǎn)隊(duì)所有的,但是,又規(guī)定生產(chǎn)隊(duì)只能得到40%,村集體得到15%(即30%的50%),鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以得到45%(30%加上村集體的30%的另50%)。這種分配方法的依據(jù)也是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”,特別的是,它在同一塊地上設(shè)定了三個(gè)主體,這和全國(guó)多數(shù)地區(qū)的通行做法很不同。到了2001年,上海市政府辦公室發(fā)布了《關(guān)于上海市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)意見》(滬府辦[2001]54號(hào)文),明文規(guī)定:“明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)”。在2009年的土地確權(quán)過程中,各區(qū)廣泛采取了確權(quán)確利不確地的做法,也就是將部分乃至全部的承包地的收益權(quán)都量化到個(gè)人,但不將經(jīng)營(yíng)權(quán)明確到具體的地塊上。為了遏制土地自發(fā)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的層層發(fā)包和實(shí)現(xiàn)土地食利階層的亂象,上海市開始鼓勵(lì)村民將承包地委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織來再流轉(zhuǎn)的做法。自2008年開始,上海試點(diǎn)在奉賢、金山、浦東、崇明4個(gè)區(qū)縣各建一個(gè)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,到2016年,上海市已建成74家鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心,基本實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)與服務(wù)的全覆蓋。這個(gè)做法的要點(diǎn)是農(nóng)戶將承包地委托給村集體來流轉(zhuǎn),然后流轉(zhuǎn)的合同、價(jià)格和過程都得到鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的監(jiān)管。這種制度建立以后,農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的比例不斷下降,委托流轉(zhuǎn)的比例不斷上升。農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)決策權(quán)等相關(guān)地權(quán)都上收了。2013年底,上海市郊區(qū)農(nóng)戶承包地面積180.5萬畝,已委托流轉(zhuǎn)面積118.8萬畝,占承包地已流轉(zhuǎn)比例的65.8%。閔行、嘉定、寶山和松江四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的委托流轉(zhuǎn)率在2013年底已經(jīng)達(dá)到了99%以上。到隨著2014年以后社會(huì)治理力度的強(qiáng)化,上海市強(qiáng)力推行委托流轉(zhuǎn),至2016年底已流轉(zhuǎn)承包地中委托流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到了97.8%。

(三)郊區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)限制

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系越來越緊密,城市不僅限制郊區(qū)人口和住房的發(fā)展,在一定階段之后,也會(huì)限制農(nóng)村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展離不開城市的帶動(dòng),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展對(duì)于整個(gè)城市的發(fā)展是利弊參半的,1990年代后期的集體企業(yè)改制有力地限制了工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上過于分散的局面。2002—2004年之間的鎮(zhèn)村合并,又減少了有能力推動(dòng)發(fā)展的集體組織,進(jìn)一步促進(jìn)了郊區(qū)聚落的集中化。不僅要限制工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)也是受限制之列,2010年前后開始推行將魚塘復(fù)耕還田的行動(dòng)。2014年開始,在強(qiáng)化社會(huì)治理的過程中加大了對(duì)于“違規(guī)種養(yǎng)業(yè)”的打擊。實(shí)際上,只要是規(guī)?；酿B(yǎng)殖業(yè),除了少數(shù)大型企業(yè)之外,無論違規(guī)與否都被列入清除的范圍。同年,上海開始全面落實(shí)建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”目標(biāo),大力實(shí)施“198”低效建設(shè)用地減量化①2009年,上海開展了“兩規(guī)合一”工作,開始工業(yè)區(qū)塊的布局梳理。這次規(guī)劃共形成了“104工業(yè)區(qū)塊”,“195區(qū)域”和“198區(qū)域”?！?04工業(yè)區(qū)塊”,共764平方公里,分布在104個(gè)地塊,以空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、績(jī)效提高和能級(jí)提升為主,著力構(gòu)建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同的新型工業(yè)體系,鞏固提升工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)城市綜合功能?！?95區(qū)域”指規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地,因?qū)嶋H面積約195平方公里而得名。“195區(qū)域”,推進(jìn)存量工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務(wù)用地和公共綠地為主,或開展零星開發(fā)試點(diǎn)工作,促進(jìn)存量工業(yè)用地盤活利用?！?98區(qū)域”就是規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地,面積大約為198平方公里?！?98區(qū)域 ”,大力推進(jìn)現(xiàn)狀低效工業(yè)用地減量化。,大量手續(xù)不全的集體建設(shè)用地上的廠房被拆除。與此同時(shí),期待中的郊區(qū)第三產(chǎn)業(yè)暫時(shí)沒有出現(xiàn)全面繁榮的局面。由此形成了一種所謂的“一產(chǎn)只能種,二產(chǎn)不能動(dòng),三產(chǎn)空對(duì)空”[29]的現(xiàn)象。

(四)較大的反哺力度

與這種強(qiáng)力控制相適應(yīng)的是城市對(duì)于鄉(xiāng)村的發(fā)展帶動(dòng)和各類反哺力度也比較大。實(shí)際上,當(dāng)初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的大發(fā)展也是這種發(fā)展帶動(dòng)的一個(gè)生動(dòng)體現(xiàn)。在這種發(fā)展帶動(dòng)停滯之后,政府加大了對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障力度。2004年上海市全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)保障制度時(shí)采取的“土地?fù)Q保障”的做法,標(biāo)志著這個(gè)城市對(duì)于鄉(xiāng)村的回饋方式從發(fā)展帶動(dòng)向福利反哺的轉(zhuǎn)型。2007年,黨的十七大提出要探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式,2008年的十七屆三中全會(huì)明確提出到2020年農(nóng)民人均純收入要比2008年翻一番。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困局中,上海市區(qū)兩級(jí)政府加大了對(duì)于農(nóng)民集體和農(nóng)民的財(cái)政保障力度。這使得郊區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng),也使得上海農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要的變化。在上海農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中,主要出自政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移性收入占比明顯高出全國(guó),也高出周邊地區(qū)。

圖4 上海市郊區(qū)農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資額① 數(shù)據(jù)來源:歷年《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、上海郊區(qū)社會(huì)的特征之二:人口流入型社會(huì)

圖5 上海、蘇州與嘉興三地的農(nóng)民人均可支配收入中轉(zhuǎn)移性收入② 轉(zhuǎn)移性收入的內(nèi)容很豐富,主要指國(guó)家、單位、社會(huì)團(tuán)體對(duì)住戶的各種經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付和住戶之間的經(jīng)常性收入轉(zhuǎn)移。在發(fā)達(dá)地區(qū)其中最主要的部分就是養(yǎng)老金或者離退休金,在蘇州,2016年占比87%。2015年起,上海統(tǒng)計(jì)采取的是“農(nóng)村常住住民”的口徑,即居住在鄉(xiāng)村地區(qū)的常住人口的人均可支配收入,包括了外來常住人口,由于外來常住人口的收入和本地的差距比較大;同時(shí)采取了城鄉(xiāng)可比的統(tǒng)計(jì)口徑,這些因素導(dǎo)致了圖中的一個(gè)明顯的滑坡,因此以后的數(shù)據(jù)和此前的數(shù)據(jù)不可比較。而蘇州自2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中已經(jīng)采取了“農(nóng)村常住戶”的統(tǒng)計(jì)口徑,包括了在本地居住了一年以上的外來家庭。的占比③ 數(shù)據(jù)來源:三地區(qū)的歷年統(tǒng)計(jì)年鑒。

伴隨著外來人口的大量流入,強(qiáng)化自身的組織是本地社會(huì)系統(tǒng)的條件反射式的反應(yīng),希望借此管控人口流入對(duì)百姓生活和系統(tǒng)整體帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這種社會(huì)的再組織化可以體現(xiàn)在很多的層面,比如推動(dòng)了農(nóng)村耕地的規(guī)模化流轉(zhuǎn),將承包地地權(quán)從外來人口手中收回來;比如維持了集體經(jīng)濟(jì)組織的福利功能;比如強(qiáng)化了對(duì)于外來人口的管控,乃至推進(jìn)了人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整;還全面強(qiáng)化了基層的治理體系和治理能力。

(一)承包地地權(quán)的回收

自改革開放以來,隨著上海的農(nóng)民城鎮(zhèn)化和老齡化的深化,上海郊區(qū)的農(nóng)民逐漸退出了對(duì)于承包地的直接經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到外來務(wù)農(nóng)人員的手中。外來務(wù)農(nóng)人員(或在政策中稱為來滬人員)從改革開放之初就開始進(jìn)入上海郊區(qū),在20世紀(jì)90年代初期已經(jīng)形成規(guī)模。在1997—1999年推進(jìn)第二輪承包合同延包時(shí),出現(xiàn)了本地農(nóng)民大量放棄承包權(quán)的情況,由此引發(fā)了上海市的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的高潮,規(guī)?；男问街饕莾煞N,或者流轉(zhuǎn)給本地的主體,包括創(chuàng)辦村級(jí)農(nóng)場(chǎng);或者出租給外地務(wù)農(nóng)人員。在近郊地區(qū),耕地主要用于種植高附加值的瓜果蔬菜或葡萄等經(jīng)濟(jì)作物,勞動(dòng)力密集型程度更高,外地人經(jīng)營(yíng)的情況也更普遍;在遠(yuǎn)郊地區(qū),本地人經(jīng)營(yíng)的情況要普遍一些。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的嘉定區(qū),1990年時(shí)外來戶承包糧田已經(jīng)達(dá)到了174 165畝,到2005年,外來戶經(jīng)營(yíng)糧田的面積占比達(dá)到了77.19%①數(shù)據(jù)來源于錢文榮等:上海推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)問題研究,載袁以星:《上?！叭r(nóng)”決策咨詢研究——2006年度上海市科技興農(nóng)軟課題研究成果匯編》,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2007年第186-215頁(yè)。。即使在遠(yuǎn)郊,外來務(wù)農(nóng)人員經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象也很普遍,2009年時(shí)遠(yuǎn)郊的金山區(qū)至少有74 000畝耕地流轉(zhuǎn)給了外地務(wù)農(nóng)人員,已占到金山區(qū)承包地總面積的14%以上。隨著城市化建設(shè)的推進(jìn),大量的農(nóng)地變成建設(shè)用地,外來務(wù)農(nóng)人員的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)也從近郊向遠(yuǎn)郊推移,郊區(qū)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)在空間上成梯次地逐步轉(zhuǎn)移到來滬人員的手上。

外來務(wù)農(nóng)人員經(jīng)營(yíng)郊區(qū)耕地的情況引發(fā)了當(dāng)?shù)卣木?因?yàn)檫@使得本來簡(jiǎn)單的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和利益關(guān)系變得復(fù)雜化了,直接增加了城市化征地的難度,也增加了社會(huì)治理和農(nóng)業(yè)治理的成本。各區(qū)紛紛采取措施限制來滬人員的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。松江區(qū)做得最為成功,在2007年的時(shí)候,當(dāng)來滬人員承租承包地的情況還沒有普遍出現(xiàn)的時(shí)候,松江區(qū)就主動(dòng)推進(jìn)了承包地的整村流轉(zhuǎn)和內(nèi)部發(fā)包,將純農(nóng)區(qū)的幾乎所有耕地都流轉(zhuǎn)到村集體,然后再發(fā)包給本村的農(nóng)戶規(guī)?；?jīng)營(yíng),建立了著名的松江家庭農(nóng)場(chǎng)制度。各區(qū)也因地制宜地采取措施推動(dòng)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的回收,鼓勵(lì)農(nóng)民將土地交給村集體“委托流轉(zhuǎn)”。2012年上海市農(nóng)委發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理工作的通知》(滬農(nóng)委[2012]8號(hào)),明確提出了“加大推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事糧食生產(chǎn),積極推廣家庭農(nóng)場(chǎng)、糧食專業(yè)合作社等成功做法,發(fā)展以流轉(zhuǎn)、入股等形式的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。這個(gè)做法意味著要以犧牲農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)為代價(jià),將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)回收到本地農(nóng)戶到手中。2014年上海市政府提出了人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù),減少外來務(wù)農(nóng)人員成為這個(gè)任務(wù)的重要內(nèi)容。各區(qū)都采取了強(qiáng)力的措施將自發(fā)流轉(zhuǎn)給來滬人員的農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸村集體經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)前,在全部承包地中,已經(jīng)有75%左右的耕地是通過委托流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的。

郊區(qū)社會(huì)的政府既限制本地農(nóng)戶的地權(quán),也限制外來務(wù)農(nóng)人員的地權(quán)。前者是在緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系邏輯下的地權(quán)上收,后者是人口流入型社會(huì)中的地權(quán)回收。承包地地權(quán)從來滬人員手中的回收與從本地農(nóng)戶手中的上收是兩個(gè)聯(lián)系在一起的不同過程?；厥帐峭ㄟ^上收來實(shí)現(xiàn)的,也就是說是通過將農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)到村集體的手中來實(shí)現(xiàn)從來滬人員手中的回收。但上收之后依然可能繼續(xù)再流轉(zhuǎn)給外來的經(jīng)營(yíng)主體,尤其是出租給外來的農(nóng)業(yè)企業(yè)?；蛘呒词沽鬓D(zhuǎn)給了本地經(jīng)營(yíng)主體,比如農(nóng)業(yè)合作社,合作社的經(jīng)營(yíng)者還可能被允許或者私自將耕地再轉(zhuǎn)包給來滬人員。

(二)福利性的村集體經(jīng)濟(jì)組織

隨著集體企業(yè)的改制,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)趨于衰落,但是,上海市政府并沒有放任集體經(jīng)濟(jì)組織的衰落,而是努力維持集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣做的目的,第一是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)有助于鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系的完善;第二是要維持既已存在的村級(jí)集體福利制度。維持村級(jí)集體福利制度的意義越來越突出。

在1990年代末期集體企業(yè)普遍改制之后,上海郊區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了困境中,越來越依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。在村干部的口中,各村的村集體收入主要有三部分:經(jīng)營(yíng)性收入、資產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。(1)在集體企業(yè)改制之后,各村集體經(jīng)濟(jì)組織自身經(jīng)營(yíng)的收入主要是房屋租賃和建設(shè)用地土地使用費(fèi)。這部分的多寡主要和改制的方式有關(guān),尤其是集體的廠房是賣掉的還是租出去的,如果是租出去的,集體經(jīng)濟(jì)組織可以持續(xù)地收到較多的房屋租金。如果是賣掉的,那么只能收到少量的土地使用費(fèi),比如一畝2 500元。這部分的收入在2014年以后啟動(dòng)的“198”地塊減量化的過程中大幅度下降了。在經(jīng)營(yíng)性收入中有一部分是土地發(fā)包的收入,但如果村集體沒有機(jī)動(dòng)地或者開發(fā)后留置的地,所有的發(fā)包收入理論上都應(yīng)該全部返還給承包戶。(2)資產(chǎn)性收入主要是城市開發(fā)征用土地形成的集體土地補(bǔ)償費(fèi),它按照“334”的原則在三層次的集體之間分配,村隊(duì)集體應(yīng)該可以得到55%,但這部分通常被鎮(zhèn)集體留用,要到撤制村隊(duì)的時(shí)候才能返還。鎮(zhèn)集體或者鎮(zhèn)政府會(huì)為這部分的錢支付利息,成為村集體的收入。(3)轉(zhuǎn)移性收入包括對(duì)村委會(huì)的轉(zhuǎn)移支付和對(duì)村集體的補(bǔ)助。這部分中本來包含了招商引稅的獎(jiǎng)勵(lì)收入,它其實(shí)是一種稅收的返還,與有關(guān)法規(guī)精神是違背的,且由于招引的企業(yè)絕大部分還是上海本地的企業(yè),實(shí)際上是幫助企業(yè)完成了稅負(fù)的逃避。至少?gòu)?008年起,上海市就提倡取消村級(jí)招商引稅,但由于各區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不等,這個(gè)工作在各區(qū)做得不平衡,但到了2016年前后,上海各區(qū)基本上都不再將招商引稅工作納入各村的考核體系中。那么,各村也不再積極地推進(jìn)這項(xiàng)工作。同時(shí)政府加大了對(duì)村委會(huì)或村集體的轉(zhuǎn)移支付。重點(diǎn)在于幫扶經(jīng)濟(jì)薄弱村。2013年上海市委市政府高規(guī)格地發(fā)布了《關(guān)于上海市加強(qiáng)農(nóng)村綜合幫扶工作的若干意見》(滬委發(fā)[2013]8號(hào)),提出一個(gè)五年幫護(hù)計(jì)劃。對(duì)村委會(huì)的補(bǔ)助重點(diǎn)是基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi),市級(jí)財(cái)政資金對(duì)2012年村集體組織可支配收入低于人均400元的395個(gè)行政村,按每年40萬元/村的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助,從2013年起連續(xù)補(bǔ)貼五年。除了保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用之外,各區(qū)還積極增加對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)移支付。最典型的是奉賢區(qū)的百村公司,將100個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合起來成立一個(gè)新的公司,在城區(qū)投資有關(guān)項(xiàng)目,在2017年底時(shí),各村可以得到70萬元左右的收益。

村級(jí)社區(qū)治理需要花錢,村級(jí)集體福利也需要花錢,這兩塊錢都必須保障。上海的做法可以理解成是通過財(cái)政來保障村級(jí)社區(qū)治理的開支,借此緩解社區(qū)治理開支對(duì)于集體福利的壓力,以確保村級(jí)集體福利能夠得到維持。這個(gè)做法的前提是村級(jí)組織的政經(jīng)分離,也就是將負(fù)擔(dān)村級(jí)集體福利的村集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會(huì)中分離出來。第一步是推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革,建立了集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的村級(jí)集體資產(chǎn)股份合作社,將集體資產(chǎn)的收益權(quán)量化到個(gè)人。這個(gè)股份合作社同時(shí)也成為村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表。這個(gè)改革在1990年代就隨著撤制村隊(duì)的進(jìn)程零星地出現(xiàn),到2007年底時(shí),全市只有19個(gè)村實(shí)行了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革,這些村主要都集中在高度城市化地區(qū)。2012年,上海市出臺(tái)文件要求加快村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐,2014年明確提出到2017年要基本完成這項(xiàng)改革。2014年底時(shí)有784個(gè)村完成了改革,占比48%,到2017年11月,上海村一級(jí)的產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)完成了97%,鎮(zhèn)一級(jí)的改革完成了40%。第二步,是將村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理。2014年,金山等區(qū)率先開始對(duì)村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行分賬管理,2015年后在各區(qū)全面推廣。分賬管理之后,形成了村黨支部、村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社三塊牌子一套人馬的組織架構(gòu)。也形成了村社區(qū)成員權(quán)和村集體成員權(quán)的明確劃分。分賬管理之后,在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,村委會(huì)依然可以從村經(jīng)濟(jì)合作社支出,但要通過一個(gè)民主程序來授權(quán)。

上海的村集體經(jīng)濟(jì)組織及其福利制度功能越來越依靠財(cái)政資金的補(bǔ)助才能運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況來看,當(dāng)前一個(gè)3 000戶籍人口的村每年的基本開支或者剛性支出通常在300萬元左右,其中主要包括:老年人的福利;村干部的工資;保潔員、放水員、小組長(zhǎng),乃至開會(huì)產(chǎn)生的誤工補(bǔ)貼類費(fèi)用;公共維修等。其中僅僅老年人的福利人均就需要1 000元左右一年,按照30%的戶籍人口老齡化計(jì)算,一個(gè)3 000人的村老年人有900人,則一年需要福利支出90萬元左右。這會(huì)用掉很多村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收入的全部。另外,村兩委還要努力為村經(jīng)濟(jì)合作社的社員創(chuàng)造年終分紅。在確保村集體成員福利的前提下,村干部的工資高度依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)助,比如,在2011年時(shí),村集體負(fù)擔(dān)村干部收入的比例,崇明縣平均只有7%;金山區(qū)和青浦區(qū)平均在23% ～25%;浦東新區(qū)和松江區(qū)平均在40%～45%;閔行區(qū)是86%左右;只有嘉定和寶山基本達(dá)到100%①數(shù)據(jù)來源于蘇平等:關(guān)于本市村干部報(bào)酬情況調(diào)研報(bào)告,載孫雷:《上?！叭r(nóng)”決策咨詢研究——2011年度、2012年度上海市科技興農(nóng)軟課題研究成果匯編》,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2013年第121-129頁(yè)。。隨著村級(jí)管理人員隊(duì)伍的擴(kuò)大和工資待遇的上漲,村級(jí)管理支出不斷增加。因此,如果沒有上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付,上海的村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)發(fā)生大面積的破產(chǎn),村級(jí)集體福利制度也不得不瓦解。實(shí)際上這一綜合幫護(hù)計(jì)劃維持村兩委的運(yùn)轉(zhuǎn)的主要目標(biāo),更加突出了農(nóng)民增收的目標(biāo)。在《上海市市級(jí)農(nóng)村綜合幫扶專項(xiàng)資金實(shí)施辦法》(滬府辦發(fā)[2013]54號(hào))中明確這個(gè)政策的目標(biāo)是:進(jìn)一步促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,加快構(gòu)建能帶來長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的“造血”機(jī)制,提高經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村村民特別是低收入農(nóng)戶的生活水平。因此,在很大程度上,上海的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)已經(jīng)成為城市政府保障農(nóng)民集體福利的一種制度安排。

(三)基層社會(huì)治理體系的全面強(qiáng)化

從基層治理精細(xì)化的目標(biāo)來看,2014年堪稱是上海市基層治理新時(shí)代的元年。隨著城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化以及人口結(jié)構(gòu)的變化,上海市不斷地探索社會(huì)治理之道。2009年發(fā)布的《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的若干意見》是一個(gè)重要的文件,它突出了社會(huì)建設(shè)的思路。2014年,上海將“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為市委“一號(hào)課題”,廣泛調(diào)研后形成了著名的“1+6”系列文件。創(chuàng)新社會(huì)治理和加強(qiáng)基層建設(shè)成為此后若干年上海社會(huì)治理的基本主線。這場(chǎng)變革對(duì)于郊區(qū)來說最明顯的改變是網(wǎng)格化治理體系的完善和社會(huì)治理權(quán)能的下沉?，F(xiàn)在看來,網(wǎng)格化治理體系設(shè)計(jì)中希望突出的協(xié)調(diào)功能并不突出,因?yàn)闀?huì)遭遇派單難,難以準(zhǔn)確派單,而且會(huì)遭遇不執(zhí)行。網(wǎng)格化治理逐漸蛻變成一種基于現(xiàn)代監(jiān)控和信息技術(shù)的快速回應(yīng)機(jī)制,提高了問題的發(fā)現(xiàn)和處置速度。真正有意義的改變還是各種機(jī)構(gòu)或者權(quán)能向街鎮(zhèn)的下沉,它使得普遍存在的基層“位卑權(quán)輕責(zé)重”的被動(dòng)局面有所化解。

基層治理的一個(gè)重點(diǎn)是對(duì)于外來人口的治理。上海市對(duì)于外來人口的治理思路一直在調(diào)整優(yōu)化,有一個(gè)從歡迎轉(zhuǎn)向限制的逆轉(zhuǎn)。從外來人口的居住政策來看,在2004年以前還有藍(lán)印戶口政策,表明了上海對(duì)于外來人口的歡迎。但在2014年以后,提高租房的資格門檻成為各區(qū)的一個(gè)普遍做法,除了嚴(yán)厲打擊群租現(xiàn)象之外,有的區(qū)提出了“一家一戶”的農(nóng)民出租房政策,規(guī)定每一戶本地農(nóng)戶只能租房給一家外來人員。外來人口子女的就學(xué)政策也是上海外來人口治理思路的一個(gè)直觀的觀察點(diǎn)。民辦學(xué)校是農(nóng)民工子女就學(xué)的重要去處,對(duì)于民辦學(xué)校的態(tài)度直觀地反應(yīng)了上海市政府對(duì)于外來人口的態(tài)度。2005年上海市政府召開第一次民辦教育工作會(huì)議,此后市財(cái)政每年拿出4 000萬元來補(bǔ)助民辦學(xué)校。在2010年時(shí),又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)扶持民辦中小學(xué)發(fā)展的通知》,再次明確了市級(jí)財(cái)政每年安排一定數(shù)量的專項(xiàng)資金,用于扶持民辦中小學(xué),比照公辦學(xué)校的額度為民辦學(xué)校補(bǔ)助生均辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。但是,在2014年以后,人口調(diào)結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本辦法就是關(guān)閉民辦學(xué)校,提高入學(xué)門檻。同時(shí),在就業(yè)政策上也大幅度收緊了,在農(nóng)村,集體建設(shè)用地的減量化拆除了大量的農(nóng)村地區(qū)的企業(yè);在城市里則關(guān)閉了大批無證照的小店鋪,這些做法提高了外來人口就業(yè)的難度。

無論如何,上海還是需要外來人口的。如何治理必需留下的外來人口在當(dāng)前似乎還沒有成熟的思路。但一個(gè)總的傾向是希望將他們納入某種組織。比如曾經(jīng)受到關(guān)注的外來人口黨建工作,為外來人口建設(shè)陽(yáng)光公寓的政策,建立外來人口自我管理機(jī)制等。在郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域,最重要的做法是發(fā)展合作社。在通過委托流轉(zhuǎn)替代了農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)之后,農(nóng)民的承包地被集中起來規(guī)模化經(jīng)營(yíng),本來是分散自由經(jīng)營(yíng)的外來務(wù)農(nóng)人員,也不得不加入這些新型的規(guī)?；?jīng)營(yíng)組織,或者從中轉(zhuǎn)包土地繼續(xù)家庭經(jīng)營(yíng),或者成為農(nóng)業(yè)工人被雇傭,多數(shù)情況下,是采取了轉(zhuǎn)包土地繼續(xù)家庭經(jīng)營(yíng)的做法。如此一來,這些合作社也就成為將外來勞動(dòng)力和本地的土地及政策等各種資源結(jié)合起來的一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制,同時(shí)也成為治理外來務(wù)農(nóng)人員的一種治理機(jī)制[30-31]。

五、上海郊區(qū)社會(huì)的鄉(xiāng)村振興議題

通過以上的分析,我們很自然地提出一個(gè)疑問來:這樣的郊區(qū)社會(huì)還能振興嗎?在一個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的人口流入型社會(huì)中,“治理”往往會(huì)超越“發(fā)展”具有壓倒性的重要性。城鄉(xiāng)關(guān)系緊密限制了郊區(qū)社會(huì)的發(fā)展空間,人口流入型社會(huì)則要求突出治理的主題。在集體企業(yè)改制之后,上海郊區(qū)社會(huì)被納入到高強(qiáng)度的治理框架中,村級(jí)組織的政經(jīng)統(tǒng)一關(guān)系被拆開,各項(xiàng)制度越來越細(xì)密,村級(jí)組織的自主能動(dòng)性和自主權(quán)都大大地衰退了,實(shí)際上,村級(jí)基層組織越來越不是一種有能力在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀發(fā)展的組織。在黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后,這種治理至上的郊區(qū)社會(huì)形態(tài)需要被重新定位,問題是,一直在淡化發(fā)展導(dǎo)向的郊區(qū)社會(huì)還能重新找回發(fā)展的能力嗎?

(一)發(fā)展能力的退失

在通常的看法中,城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),它對(duì)于周邊的帶動(dòng)能力強(qiáng),城市郊區(qū)必然也是一個(gè)富庶的地區(qū),尤其是被征地拆遷的農(nóng)民往往會(huì)一夜暴富。這在靠近城市的城郊區(qū)應(yīng)該是比較真實(shí)的,但在市郊區(qū)情況就十分不同。實(shí)際上,反而可能存在兩種重要反差。

第一個(gè)反差:越是城市化程度高的地區(qū),城鄉(xiāng)差距可能反而越大。比如上海市的城鄉(xiāng)差距在長(zhǎng)三角地區(qū)是偏高的。

圖6 上海、蘇州與嘉興三地居民收入的城鄉(xiāng)差距① 數(shù)據(jù)來源:三地區(qū)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖7 上海、蘇州與嘉興三地農(nóng)民人均可支配收入的變化② 數(shù)據(jù)來源:三地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒。

出現(xiàn)這種悖論的主要原因在于,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)同時(shí)也是城市化程度高的地區(qū)的社會(huì)精英階層的收入是在更大區(qū)域范圍內(nèi)看齊的,而當(dāng)?shù)氐碗A層的收入?yún)s也不得不和遠(yuǎn)處的低階層的收入看齊,因此,越是在城市化程度高的地區(qū),就越容易出現(xiàn)一種“頭在天上,腳在地上”的懸殊的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)。又由于中國(guó)特殊的土地制度、戶籍制度和發(fā)展體制,使得這種懸殊的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)更加明顯地被空間化,展現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距。這其中有兩種情況:一種是類似于合肥市這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的行政中心城市,它帶動(dòng)周邊發(fā)展的能力不足,整個(gè)城市的上層建筑建立在全省經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)上,因此城市社會(huì)精英的收入遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)厣鐣?huì)低收入者。所以,合肥市的城鄉(xiāng)收入差距曾經(jīng)長(zhǎng)期是安徽省最高的地區(qū)。另一種是類似于上海這樣經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的市場(chǎng)中心城市,它的居民收入水平不完全是在國(guó)內(nèi)比較,其中一部分精英的收入更是要參與到國(guó)際比較中,但是,它的郊區(qū)農(nóng)民的收入?yún)s只能是以國(guó)內(nèi)其他農(nóng)村地區(qū)為參照系的,因?yàn)樗{(lán)領(lǐng)勞動(dòng)力市場(chǎng)也是全國(guó)統(tǒng)一的。即使城市政府有能力,也不能過快地提高農(nóng)民的收入水平。

第二個(gè)反差:特大城市郊區(qū)農(nóng)民的收入甚至低于周邊地區(qū)農(nóng)民。比如,上海市農(nóng)村居民家庭的人均可支配收入就低于蘇州和嘉興。

這應(yīng)該看成是由于上海市的城鄉(xiāng)關(guān)系過于緊密,尤其是控制屬性過強(qiáng),而資源屬性發(fā)揮不充分,給郊區(qū)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)和反哺不足。這個(gè)形勢(shì)之所以在近十年中變得比較明顯,背后的原因之一是城市發(fā)展空間的不足逐漸顯現(xiàn)出來。

(二)新配套發(fā)展之路

在以上的兩個(gè)重要反差之下,一個(gè)需要提出的問題是,郊區(qū)社會(huì)鄉(xiāng)村振興的出路在哪里?這個(gè)問題十分重要,但限于篇幅這里只能概要地進(jìn)行分析。以上雖然從農(nóng)民收入的角度來揭示問題,但是我們不能局限于農(nóng)民增收的角度來解決問題。上海郊區(qū)社會(huì)發(fā)展的核心問題不是將農(nóng)民的收入提高多少,而是如何切實(shí)走出一條適合郊區(qū)社會(huì)的新發(fā)展模式。一個(gè)基本的判斷是,郊區(qū)社會(huì)的鄉(xiāng)村振興必須在城市總體規(guī)劃體系中走通與城市“配套發(fā)展”的道路?！芭涮装l(fā)展”是城鄉(xiāng)融合發(fā)展在郊區(qū)社會(huì)中的一種突出內(nèi)涵。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必定有很豐富的內(nèi)涵,有多個(gè)層面和側(cè)面,其中包含了在功能定位上的配套,這種功能定位的配套色彩在郊區(qū)社會(huì)中體現(xiàn)的尤為突出。

郊區(qū)社會(huì)是一個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的人口流入型社會(huì),它的發(fā)展路徑和其他鄉(xiāng)村社會(huì)有所不同。通常來說,我們會(huì)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)的自主發(fā)展,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民組織起來或者依靠能人帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。但是在緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系中,鄉(xiāng)村自主發(fā)展的外部空間十分狹窄,自身?xiàng)l件也明顯不足。在郊區(qū)社會(huì),城市化的影響比普通鄉(xiāng)村地區(qū)更為深刻,不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人被城市吸納干凈,甚至村干部也不得不越來越依靠外派。集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)也發(fā)生了重要的蛻變,村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍采取了股份合作制的組織制度,這種組織制度在中國(guó)農(nóng)村的改革史一再被證明,不是一種適合激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的組織形式。

郊區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展更適合走一條“被領(lǐng)導(dǎo)”的配套發(fā)展道路。如果城市和鄉(xiāng)村不是一個(gè)利益共同體,郊區(qū)社會(huì)的“被領(lǐng)導(dǎo)”和“發(fā)展”之間就會(huì)有很大的沖突。但在一個(gè)城市內(nèi)部,郊區(qū)的“被領(lǐng)導(dǎo)”與“發(fā)展”之間是一種既有沖突性也有統(tǒng)一性的關(guān)系,而且統(tǒng)一性還很明顯。因此郊區(qū)是城市自己的郊區(qū),城市政府守土有責(zé),郊區(qū)是城市政府的責(zé)任范圍,在主觀上,城市政府肯定是希望積極發(fā)展好郊區(qū)的。實(shí)際上,當(dāng)初的蘇南和上海郊區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)大發(fā)展既是自主能動(dòng)性充分發(fā)揮的結(jié)果,也是配套發(fā)展模式的成功典范。集體企業(yè)依靠為城市工業(yè)企業(yè)做配套,獲得了穩(wěn)定的技術(shù)支持和銷售渠道,因此我們能理解蘇南模式為什么是別處難以模仿的。這種配套式發(fā)展也是有領(lǐng)導(dǎo)的,是在地方政府和鎮(zhèn)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)的。在這種被領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展模式下,從城市流出的優(yōu)質(zhì)資源首先配備在鎮(zhèn)級(jí)層面,因此在蘇南和上海郊區(qū)是鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的[32]。

作為中國(guó)受城市化影響最深的地區(qū),上海郊區(qū)社會(huì)一直在走一種配套發(fā)展的道路。當(dāng)前的上海郊區(qū)是1958年從江蘇省劃入的,最初的定位就是作為上海城市的農(nóng)副產(chǎn)品基地;到改革開放以后,集體企業(yè)的異軍突起使得郊縣成為農(nóng)村工業(yè)化的橋頭堡,這是郊縣彰顯自主發(fā)展能力的時(shí)代;集體的改制終結(jié)了郊區(qū)的自主發(fā)展時(shí)代,成為城市用地的蓄水池,在等待中出現(xiàn)了景觀滯后和發(fā)展滯后的問題?，F(xiàn)在,在城鄉(xiāng)關(guān)系空前緊密的時(shí)代,郊區(qū)鄉(xiāng)村將迎來一個(gè)歷史性的巨變?；蛘哒f,上海郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興將要走出一條“新配套發(fā)展之路”。最新《上海城市總體規(guī)劃2035》為上海的城市發(fā)展提出了一個(gè)很有前瞻性的戰(zhàn)略圖景,它在全球體系和長(zhǎng)三角一體化中定位上海,繼而在這個(gè)定位下來定位郊區(qū)。在這個(gè)圖景中,郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的聚落將被大規(guī)模地歸并,在為城市發(fā)展提供更多土地的同時(shí),實(shí)現(xiàn)自身的全面轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型之后的鄉(xiāng)村徹底地成為上海這個(gè)城市的一部分。在2004年以前,上海市政府每年會(huì)召開上海農(nóng)村工作會(huì)議,此后召開的是上海郊區(qū)工作會(huì)議。意味著郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)長(zhǎng)入城市,在結(jié)構(gòu)上成為城市網(wǎng)絡(luò)化的多中心的空間體系的有機(jī)組成部分,在功能上,將更加徹底地成為全球城市的配套功能區(qū)。

(三)走通新配套發(fā)展之路的關(guān)鍵議題

新配套發(fā)展之路會(huì)更加注重整體規(guī)劃,但郊區(qū)社會(huì)的未來并不能徹底地依賴規(guī)劃。規(guī)劃即使真的能夠落實(shí),也不能回答所有的問題,未來的道路還是需要探索。通過實(shí)地調(diào)研,我們體會(huì)到,在新的配套發(fā)展的總體思路中,還需要回答四個(gè)基本問題。

第一,究竟怎樣的郊區(qū)生活才是更美好的?在多方雜處和土客替代的基本人口格局下,在全球城市的圖景中,郊區(qū)文化形態(tài)或者生活形態(tài)呈現(xiàn)出一種茫然和紊亂,究竟上海郊區(qū)生活形態(tài)將要變成怎樣的?沒有人能夠預(yù)先回答。一般性地講,這種新的郊區(qū)生活形態(tài)應(yīng)該包含兩種“融合”:城鄉(xiāng)融合與土客融合。既要優(yōu)化緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系中的兩棲家庭生活模式,實(shí)現(xiàn)深度的和更高水平的城鄉(xiāng)生活融合。也要結(jié)合集體和社區(qū)這兩種組織形式,協(xié)調(diào)好本地人的集體和常住人口的社區(qū)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)戶籍人口社區(qū)向常住人口社區(qū)的有序轉(zhuǎn)型。

第二,究竟怎樣的農(nóng)業(yè)組織形式才是更合理的?當(dāng)前,上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系還沒有理順,在將承包地地權(quán)從農(nóng)戶手中上收以及從外來農(nóng)戶手上回收之后,究竟要發(fā)展怎樣的組織形式,這樣的組織形式又要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè),這樣的基本問題亟需在探索中得到解答。郊區(qū)的農(nóng)業(yè)組織形式必須解決兩個(gè)基本問題:其一,如何將外來勞動(dòng)力和本地土地及政策資源更加緊密地結(jié)合起來。當(dāng)前在農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部存在大量的將土地轉(zhuǎn)租給外來戶家庭經(jīng)營(yíng)的情況,合作社與外來戶之間缺乏緊密的利益聯(lián)接。其二,如何不斷地提高本地農(nóng)民從耕地承包權(quán)和宅基地使用資格權(quán)中得到的收益,當(dāng)前上海郊區(qū)的財(cái)政支農(nóng)力度很大,在全國(guó)排在前列,但相對(duì)而言,本地農(nóng)民實(shí)際獲得的比例還不夠高。

第三,究竟怎樣的集體經(jīng)濟(jì)組織更具有發(fā)展能力。在新配套發(fā)展之路中,集體經(jīng)濟(jì)組織必將擔(dān)負(fù)樞紐性的功能。多種所有制的經(jīng)營(yíng)主體需要和集體經(jīng)濟(jì)組織合作,才能對(duì)接村集體的土地和房屋等資源,將資源變資產(chǎn);政府和村兩委也需要通過集體經(jīng)濟(jì)組織將新的發(fā)展紅利轉(zhuǎn)化成農(nóng)民的收入,提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在當(dāng)前的組織架構(gòu)中,集體經(jīng)濟(jì)組織普遍地實(shí)行了股份合作制的改造,且是作為集體福利制度存在的,意味著它不能承擔(dān)任何的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),那么,這樣的組織如何才能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的要求呢?

第四,究竟怎樣的戰(zhàn)斗堡壘更堅(jiān)強(qiáng)?農(nóng)村基層黨組織是郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的戰(zhàn)斗堡壘。配套發(fā)展是一場(chǎng)深刻的發(fā)展轉(zhuǎn)型,它需要有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo),在郊區(qū)社會(huì)中,這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者在基層只能是基層黨組織。當(dāng)前,上海郊區(qū)基層治理體系還有待強(qiáng)化和優(yōu)化,一種生動(dòng)活潑的基層黨建格局還有待形成。

如果上海郊區(qū)社會(huì)的發(fā)展能夠有效地回答這四個(gè)基本的問題,并將配套發(fā)展的道路走通,將為全國(guó)郊區(qū)社會(huì)的鄉(xiāng)村振興提供先行先試的重要經(jīng)驗(yàn)。