摘 要：訴前程序是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序、必經(jīng)程序。當行政公益訴訟和民事公益訴出現(xiàn)競合時，應(yīng)優(yōu)先選擇行政公益訴訟的訴前程序，以利于直擊問題本身。在訴前程序中，檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出的檢察建議應(yīng)重在對行政行為進行定性，不必糾纏具體細節(jié)，這既節(jié)約成本，也給行政機關(guān)留有更多的處理空間。對訴前程序中行政機關(guān)是否“依法履行職責(zé)”要定性和定量分析、從行為本身與行為結(jié)果等方面綜合權(quán)衡，并根據(jù)不同案件作具體處理。此外，對少數(shù)特殊案件，可以不經(jīng)過訴前程序或采取特殊的訴前程序內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：訴前程序；行政公益訴訟；檢察監(jiān)督

中圖分類號：D915.18 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）06-0094-10

作者簡介：王春業(yè)，河海大學(xué)法學(xué)院教授 （江蘇 南京 210098）

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，在《行政訴訟法》第25條增加一款作為第四款，規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，并規(guī)定檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前，“應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議督促其依法履行職責(zé)”，這就是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”。具體而言，行政公益訴訟訴前程序是指檢察機關(guān)正式向法院提起行政公益訴訟之前而向行政機關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)的程序。

將訴前程序作為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前的一個獨立的、必經(jīng)的、前置的、法定的程序，既是具有公益訴訟制度國家普遍的經(jīng)驗，①而且在我國也有更為深刻之用意，因為行政公益訴訟的目的是“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽”。②通過訴前程序，一方面是對行政權(quán)行使的一種尊重；另一方面，促使行政機關(guān)盡力在提起行政公益訴訟之前糾正違法行為或依法履行其職責(zé)。

經(jīng)過兩年的試點，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)取得了較大成績，其訴前程序也發(fā)揮了極大作用，不僅高效率地解決了問題，而且通過訴前程序還節(jié)約了有限的司法資源，“這種非訴形式可以高效率、低成本地達到糾正違法行政行為之目的，不僅能給違法行政機關(guān)一個改過自新的機會，更好地化解社會矛盾，還能避免訴訟過程中人、財、物的浪費，維護國家機關(guān)的形象和利益”。王蕾：《行政公益訴訟程序問題研究》，《洛陽理工學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版） 2016年第5期。但由于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟及其訴前程序是個新的探索，在試點實踐中，也暴露出一些亟待解決的問題。盡管最高人民法院、最高人民檢察于2018年3月2日聯(lián)合制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》），2018年2月23日最高人民法院審判委員會第1734次會議、2018年2月11日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第73次會議通過，自2018年3月2日起施行。試圖對某些問題做了應(yīng)用性解釋，但對訴前程序中的一些問題仍然語焉不詳，實踐操作的難題仍然不少。為此，有必要進一步對相關(guān)問題進行研究，以便為實踐提供更為充分的理論指導(dǎo)。

一、訴前程序類型的選擇優(yōu)位

訴前程序包括行政公益訴訟的訴前程序和民事公益訴訟的訴前程序，在案件出現(xiàn)競合時，應(yīng)該選擇哪一種訴前程序類型，不僅涉及到運作上的較大差異，民事公益訴訟的訴前程序，檢察機關(guān)針對的是“相關(guān)機構(gòu)或組織”，檢察機關(guān)的責(zé)任是尋找符合提起民事公益訴訟條件的“相關(guān)機構(gòu)或組織”，而在確認沒有“相關(guān)機構(gòu)或組織”時才由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟；或在知道或找到了“相關(guān)機構(gòu)或組織”后要督促他們提起訴訟時，如果他們不提起訴訟，也需要確認他們“不提起訴訟”這一事實。而行政公益訴訟的訴前程序，檢察機關(guān)是通過向行政機關(guān)提出檢察建議的方式來督促其糾正違法行為或履行法定職責(zé)的，與民事公益訴訟只針對“相關(guān)機構(gòu)或組織”的訴前程序內(nèi)容而言，行政公益訴訟訴前程序所針對的是將可能作為行政訴訟被告的行政機關(guān)。而且也將影響后續(xù)可能提起的訴訟類型，因為不同的訴訟類型也將出現(xiàn)被告、管轄、訴訟程序、適用法律、判決形式等方面的差異。

這個問題在試點期間還沒有充分顯現(xiàn)，因為在試點期間，《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》最高人民檢察院于2015年7月發(fā)布，適用于試點的13個省、直轄市、自治區(qū)。（以下簡稱《試點方案》）與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》最高人民檢察院于2015年12月發(fā)布。（以下簡稱《實施辦法》）中，兩種公益訴訟在范圍上差別較大：民事公益訴訟試點的范圍是“污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域”，沒有“資源保護”事項，而且“環(huán)境污染”事項也不同于“生態(tài)環(huán)境”事項；行政公益訴訟試點的范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，沒有“食品藥品安全”，因此，兩者在范圍上的交集不多，行政與民事誰優(yōu)先的問題沒有顯現(xiàn)出來。而新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》則使兩種公益訴訟范圍出現(xiàn)了明顯的交集。按照《行政訴訟法》第25條第四款的規(guī)定，行政公益訴訟的范圍是：“生態(tài)環(huán)境和資源保護”、“食品藥品安全”、“國有財產(chǎn)保護”、“國有土地使用權(quán)出讓”；按照《民事訴訟法》第55條第二款的規(guī)定，民事公益訴訟的范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護”、“食品藥品安全”。不難發(fā)現(xiàn)，這兩種公益訴訟在范圍上的交叉之處是，都有“生態(tài)環(huán)境和資源保護”、“食品藥品安全”領(lǐng)域。問題來了：如果在這兩個領(lǐng)域中出現(xiàn)“損害社會公共利益的行為”，檢察機關(guān)使用行政公益訴訟的訴前程序還是民事公益訴訟的訴前程序呢？對此，《行政訴訟法》《民事訴訟法》都沒有作出進一步規(guī)定；同樣，《公益訴訟司法解釋》也沒有對此作出解釋，因此，如何選擇訴訟種類以及訴前程序類型，就需要進一步探討。

也許有人認為，訴前程序的選擇問題，可以從條文上作出區(qū)分，例如，民事公益訴訟提起的前提是在上述領(lǐng)域中出現(xiàn)“侵害眾多消費者合法權(quán)益”等損害社會公共利益的行為，而行政公益訴訟是在上述領(lǐng)域中出現(xiàn)“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”情形。其實，在實踐中，“侵害眾多消費者合法權(quán)益”往往與“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”有密切關(guān)系。例如，在一些環(huán)境污染案中，污染企業(yè)未經(jīng)專業(yè)技術(shù)處理就向河道排放有毒化學(xué)物質(zhì)，給居民飲水安全造成重大危害，嚴重侵犯了社會公共利益，而環(huán)保部門本身負有查處的職責(zé)但沒有履行或疏于履行，此時，同一案件就具備民事公益訴訟和行政公益訴訟的雙重特征，也就涉及到訴前程序類型的選擇問題。如果這些行政機關(guān)積極履行法定職責(zé)，這些侵害是可以避免的；而“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，又常常是包括“眾多消費者合法權(quán)益”在內(nèi)的社會公共利益受侵害等重要原因，兩者很難分開。理論是灰色的，現(xiàn)實的案例遠比法律條文本身復(fù)雜得多，因此，如何適用兩種訴訟以及訴前程序的難題，就擺在了實務(wù)部門的面前。

當然，也有學(xué)者認為，檢察機關(guān)在選擇公益訴訟程序類型時，應(yīng)當以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外。只有在特殊條件滿足后，才能提起行政公益訴訟。湯維建：《行政公益訴訟與民事公益訴訟可相互轉(zhuǎn)化》，《檢察日報》2015年6月8日，第3版。由此也得出：在出現(xiàn)兩種訴前程序發(fā)生沖突時，優(yōu)先選擇民事公益訴訟的訴前程序。這種主張和理由是不能令人信服的。

本文認為，應(yīng)該提起何種訴訟形式，不可一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況作出選擇，可以采取以下標準進行訴訟程序類型的選擇：一是以侵害的對象來區(qū)分。如果侵害的是國家利益，必然是行政公益訴訟的范圍，因為民事公益訴訟只有“社會公共利益”受損而沒有“國家利益”受侵害，因此，其訴前程序也采取行政公益訴訟的訴前程序；如果損害的社會公共利益，則要再進一步結(jié)合其他方面作出選擇。當然，需要最高人民檢察院對“社會公共利益”、“國家利益”作出進一步的司法解釋，甚至可以作出一定的列舉，以指導(dǎo)實踐操作。二是查找出現(xiàn)損害的根源。只要有行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的原因而致?lián)p害的發(fā)生，應(yīng)當按照行政公益訴訟的程序進行，訴前程序也是行政公益訴訟的訴前程序。原因在于行政機關(guān)有職責(zé)依法行政，而當行政機關(guān)出現(xiàn)不依法行政時，作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)有責(zé)任督促，此時，檢察機關(guān)的訴前程序有利于實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的機制，而不能將此包袱推給其他“機關(guān)和組織”。三是權(quán)衡兩種訴訟的成本，特別是訴前程序的成本，以能盡快解決問題為宜。當民事公益訴訟更有利于解決問題時，就選擇民事公益訴訟；當行政公益訴訟有利于解決問題時，就選擇行政公益訴訟，由此，其訴前程序也采取相應(yīng)的程序。

當然，當既可以采取行政公益訴訟的訴前程序也可以采取民事公益訴訟的訴前程序時，本人建議，以采取行政公益訴訟的訴前程序為優(yōu)先。首先，公益訴訟范圍的專業(yè)性需要專業(yè)的行政機關(guān)出面解決問題。從“生態(tài)環(huán)境和資源保護”、“食品藥品安全”等領(lǐng)域的范圍看，這些領(lǐng)域都是專業(yè)性較強的領(lǐng)域，體現(xiàn)了較高的技術(shù)性和專業(yè)性，而在解決專業(yè)性很強的領(lǐng)域，行政機關(guān)最為熟悉、更為專業(yè)，也有更多從事這方面工作的人員，相反，以法律為主要知識背景的檢察人員往往并不內(nèi)行?！罢^行政機關(guān)是政策、技術(shù)專家，司法機關(guān)是法律專家”。傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》2016年第5期。而通過行政公益訴訟的訴前程序，就是要促進行政機關(guān)積極履職，讓專業(yè)的行政機關(guān)主動糾正違法行為或依法履行法律職責(zé)，充分發(fā)揮行政機關(guān)的積極性，發(fā)揮行政機關(guān)運用專業(yè)知識維護國家利益或社會公益的作用，更有利于實現(xiàn)糾錯的徹底性，更有利于問題的解決?？梢哉f，“行政，依其性質(zhì)及作用，最適于防治危險”。王澤鑒：《危險社會、保護國家與損害賠償法》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第2期。其次，行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先選擇也是對行政權(quán)的一種尊重。檢察權(quán)與行政權(quán)有著較為明顯的權(quán)力邊界，行政檢察監(jiān)督重在法律監(jiān)督，而不是對行政機關(guān)正常行政管理業(yè)務(wù)的干預(yù)。行政管理領(lǐng)域是行政權(quán)行使的專業(yè)領(lǐng)域，對違法行為或不履行行為的最主要糾正主體還是行政機關(guān)本身，行政機關(guān)應(yīng)該是主角，檢察機關(guān)只是起到督促作用而已。在可以由行政機關(guān)來處理而繞開了行政機關(guān)、直接尋找其他的“機關(guān)和組織”并進而可能由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，這本身也是對行政權(quán)的無視與不尊重。因此，通過行政公益訴訟的訴前程序，就是充分考慮到這兩種不同權(quán)力的分工，盡可能讓行政機關(guān)自己去主動糾正或履行，而不是由司法機關(guān)的包辦代替；體現(xiàn)了檢察權(quán)對行政權(quán)所保持的一種足夠的尊重和對權(quán)力邊界的恪守，體現(xiàn)了行政機關(guān)先行處理原則，體現(xiàn)了檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前的一種謹慎，以防止對行政權(quán)的行使造成不必要的干預(yù)。再次，行政公益訴訟訴前程序的科學(xué)設(shè)計更有利于高效快捷地解決問題。民事公益訴訟的訴前程序主要是檢察機關(guān)通過發(fā)公告的形式來尋找可以提起民事公益訴訟的原告，即“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，但這些“機關(guān)和有關(guān)組織”本身并不能解決正在受到損害的社會公共利益問題，還是要通過較為漫長的訴訟程序、通過法院的審判來達到社會公共利益的救濟；而行政公益訴訟的訴前程序，檢察機關(guān)直接督促相關(guān)行政機關(guān)依法履職，直接針對正在遭受損害的社會公共利益，直奔問題而去，由此減少了解決問題的中間環(huán)節(jié)，再加上行政機關(guān)一貫講究快捷高效的工作要求，更有利于盡快恢復(fù)被損害的社會公共利益，“這種前置程序極大地提高了檢察監(jiān)督工作效率，有利于社會矛盾的迅速化解”，毛斌：《論行政公益訴訟前置程序》，《中國檢察官》2016年第12期。也省去了提起訴訟的漫長期間。可見，“行政機關(guān)在專業(yè)性、靈活性和效率等方面具有明顯的優(yōu)勢，在法律事實的判斷上往往更加便利和準確”，王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。更決定了在出現(xiàn)訴訟類型重合時行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先選擇。

二、檢察建議詳略度及建議對象之權(quán)衡

相關(guān)法律及司法解釋只規(guī)定檢察機關(guān)在訴前程序中要向行政機關(guān)提出檢察建議，但對于檢察建議的具體內(nèi)容，則沒有作出更為明確的規(guī)定。例如，《行政訴訟法》第25條第四款只是原則性規(guī)定“應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議”，而沒有做出進一步細化；《公益訴訟司法解釋》也沒有對此作出解釋，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。如果再追溯到試點期間的情況，根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序主要是先向違法行為或行政不作為的行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行法定職責(zé)，并給予了行政機關(guān)1個月內(nèi)的時間進行處理。只有在行政機關(guān)不糾正違法行政行為或不依法履行法定職責(zé)、且侵害狀態(tài)仍在繼續(xù)時，檢察機關(guān)才提起行政公益訴訟。簡言之，訴前程序就是向行政機關(guān)提出檢察建議，實踐過程中，有些地方還嘗試著各種監(jiān)督方式，例如，對風(fēng)險較高的環(huán)節(jié)和部門，采取約談行政機關(guān)責(zé)任人；對有行政違法嫌疑的，向行政機關(guān)發(fā)出通知要求說明理由；甚至還出現(xiàn)向行政機關(guān)發(fā)出檢察令狀等方式，但按照法律的規(guī)定，訴前程序的內(nèi)容就是向行政機關(guān)提出檢察建議。 且沒有對檢察建議的具體內(nèi)容情況作出規(guī)定。

這里涉及到的主要問題是：第一，檢察機關(guān)的檢察建議需要詳細到什么程度？是具體地、明確地指明行政機關(guān)必須采取的行為，抑或只是泛泛地指出行政機關(guān)要履職的范圍，留給行政機關(guān)進行調(diào)研和采取處理措施？第二，檢察機關(guān)是否可以同時向幾個行政機關(guān)發(fā)出檢察建議？訴前程序所針對的行政機關(guān)與訴訟程序所針對的作為被告的行政機關(guān)是否要一致？

對于第一個問題，關(guān)于檢察建議的詳略程度，不少專家或?qū)崉?wù)部門傾向于作出更為明確的建議，認為“檢察建議書要切實做到事實證據(jù)清楚、觀點清晰明確、建議合理可行”，韓耀元：《準確把握訴前程序基本特征 科學(xué)構(gòu)筑訴前程序工作機制》，《人民檢察》2015年第14期。似乎越明確越好，明確到幾乎可以要求行政機關(guān)按照檢察建議去做的程度。而且從實踐的試點情況看，也有這種傾向。例如，在《福建省惠安縣市政公用事業(yè)管理局怠于履行職責(zé)案》中，惠安縣檢察機關(guān)向惠安縣市政公用事業(yè)管理局發(fā)出的檢察建議是：一、對梅山垃圾填埋場滲瀝液因排流不暢造成周邊環(huán)境污染的情況進行排查、整改；二、加強對梅山垃圾衛(wèi)生填埋場的日常巡視，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，確保安全、環(huán)保，防止再次出現(xiàn)類似情況。同時，惠安縣市政公用事業(yè)管理局在回復(fù)中，提出的采取措施是：一是立即組織市政維護等相關(guān)人員進行現(xiàn)場勘察，提出修復(fù)方案后立即組織現(xiàn)場施工；二是督促縣環(huán)境衛(wèi)生管理處加強對梅山垃圾填埋場的日常管理，加強巡查，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行處理。詳見《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》，《檢察日報》2016年1月7日，第2版。這種做法雖然可以讓行政機關(guān)直接解決問題，及時糾正違法行政行為或依法履行法定職責(zé)，但也存在如下問題：一是檢察機關(guān)在提出檢察建議前，必須要做大量的準備工作，尤其是對事實部分的調(diào)查分析，甚至對可能造成的國家利益和社會利益侵害程度都要作出大量的調(diào)查，其成本是相當大的。如果按照能夠提起行政公益訴訟的條件來發(fā)出檢察建議，成本就更大了。因為按照《實施辦法》第33條規(guī)定，檢察機關(guān)調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況的方式有：“調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料”、“詢問行政機關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等”、“收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)”、“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見”、“委托鑒定、評估、審計”、“勘驗物證、現(xiàn)場”等。而實際上大部分案件通過訴前程序后最終都由行政機關(guān)自己得以糾正的，根本不會提交到法院，截止到2017年5月份，各試點地區(qū)檢察機關(guān)辦理訴前程序案件共6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個月回復(fù)期的有935件外，行政機關(guān)糾正違法或者主動履行職責(zé)的4358件，占75%。也就是說，3/4的行政機關(guān)在行政公益訴訟的訴前程序當中糾正了違法行為，履行了法定的職責(zé)。詳見《最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列回答關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定有關(guān)問題》，http：//www.weibo.com/5053469079/F9O3S50eX？mod=weibotime&type;=comment#_rnd1498573329829，2018-01-04.在這種情況下，檢察機關(guān)所做的這些工作實際上是多余勞動，浪費了大量的人力物力。尤其是隨著今后越來越多行政公益訴訟案件的提起，如此細致的工作將使本來人手就非常緊張的檢察機關(guān)民行部門目前，各檢察機關(guān)往往是民行合一，以民事監(jiān)督為主；而且民行機構(gòu)的工作人員數(shù)量少、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)也相對較低，難以應(yīng)對越來越專業(yè)化的數(shù)量龐大的行政監(jiān)督案件。不堪重負，更難以保障案件的質(zhì)量。二是對一種違法的行政行為該如何糾正以及行政不作為該如何作為，行政機關(guān)比檢察機關(guān)也許更有經(jīng)驗。檢察機關(guān)對事實的調(diào)查，往往會因為不內(nèi)行而忽略了一些事實，而行政機關(guān)按照檢察機關(guān)較為詳盡的檢察建議，也許會因此避開了一些重要的事實，該糾正的卻沒有得到糾正，這恰恰是檢察機關(guān)在付出巨大勞動后所不愿看到的現(xiàn)象。三是過于細化的檢察建議內(nèi)容存在著與行政訴訟程序中的舉證責(zé)任規(guī)則不相適應(yīng)的問題。在行政訴訟程序中，作為被告的行政機關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，即《行政訴訟法》第34條規(guī)定的，被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟盡管屬于一種特殊的行政訴訟，但其審理程序也同樣要遵循《行政訴訟法》關(guān)于證據(jù)方面的相關(guān)規(guī)則，也要實行被告承擔(dān)主要舉證責(zé)任原則。如果檢察機關(guān)在訴前程序的檢察建議中過于詳細，實際上是要求檢察機關(guān)承擔(dān)了被告行政行為違法的舉證責(zé)任了，這與行政訴訟的被告舉證規(guī)則相悖。

行政公益訴訟訴前程序中檢察機關(guān)向行政機關(guān)所提出的檢察建議，不同于訴訟等其他階段的檢察建議，關(guān)于檢察建議的內(nèi)容，最高人民檢察院2009年制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第四條規(guī)定，“檢察建議一般包括以下內(nèi)容：（一）問題的來源或提出建議的起因；（二）應(yīng)當消除的隱患及違法現(xiàn)象；（三）治理防范的具體意見；（四）提出建議所依據(jù)的事實和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；（五）被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限等其他建議事項”。應(yīng)有該階段的特點。該階段是讓行政機關(guān)自己查找并自我糾錯，重點是發(fā)揮行政機關(guān)自身糾錯的主觀能動性。因此，在檢察建議中，檢察建議的內(nèi)容可以不必過細，檢察建議的重點要在對行政行為的定性上下功夫，而不是在具體的細節(jié)上，具體細節(jié)問題留待確定需要提起行政公益訴訟時再進一步完善。這樣既可以減少檢察機關(guān)調(diào)查案件事實的成本，把精力放在少許幾個需要提起行政公益的案件上；同時也給行政機關(guān)在糾正違法行為或履行法定職責(zé)方面留有更多的空間。當下，有些檢察機關(guān)不僅明確指出了行政機關(guān)違法或不履行職責(zé)的具體法律依據(jù)，甚至將行政機關(guān)對相對人處罰的金額都作了具體要求，顯然有些過于詳細，應(yīng)將這些細致的事項交給行政機關(guān)來判斷。檢察機關(guān)只要指明行政機關(guān)某些違法現(xiàn)象即可，而無需事無巨細地進行列明。有時，模糊的指示更有利于糾正更多的錯誤。同時，要在檢察建議中增加督促以及相應(yīng)法律責(zé)任等更為嚴厲的用詞，明確行政機關(guān)不及時糾正違法行為或不依法履行職責(zé)，檢察機關(guān)將提起行政公益訴訟的表述，以增加檢察建議的威懾力。

實際上，對于行政機關(guān)的行政違法或行政不作為問題，大多數(shù)情況下是行政機關(guān)相關(guān)人員的一時疏忽或抱有僥幸心理所致，而不是一種故意行為。行政公益訴訟的訴前程序只起著告知作用，只是對行政機關(guān)的一個提醒，或者是一種警示，提醒行政機關(guān)對這種行為的放任可能會出現(xiàn)的嚴重后果，將遭到司法機關(guān)的審查，從而促使行政機關(guān)警醒，并及時自我糾正或履行。因此，當訴前程序的檢察建議送達到行政機關(guān)面前時，即使不作出具體列舉，行政機關(guān)也基本知曉了原委。因此，一個簡明扼要的檢察建議，就足以起到督促作用，促進行政機關(guān)自覺并積極地糾正違法行政行為或履行法定職責(zé)。

對于第二個問題，由于訴前程序要針對沒有依法履行職責(zé)的行政機關(guān)，以促使該行政機關(guān)盡快糾正違法行為或履行法定職責(zé)。但現(xiàn)實中，往往某一事項涉及到多個行政機關(guān)。例如，當某一行政行為需要上級行政機關(guān)批準時，就涉及到該行政機關(guān)及其上級行政機關(guān)，是否可以同時向該行政機關(guān)及其上級行政機關(guān)發(fā)出檢察建議？而向上級行政機關(guān)發(fā)出檢察建議時，對檢察機關(guān)的級別有無相應(yīng)要求？又如，當某一事項涉及幾個行政機關(guān)的職責(zé)時，在沂南縣水利局不履行河道采砂監(jiān)管法定職責(zé)案中，根據(jù)執(zhí)法權(quán)分配和該縣政府文件，制止盜采河砂行為、救濟環(huán)境公益需要由水利、公安、國土、交通等部門聯(lián)合執(zhí)法。詳見貴州省普安縣人民法院行政判決書（[2017]黔2323行初2號）。往往需要幾個行政機關(guān)共同配合執(zhí)法。檢察建議是發(fā)給一個主要的行政機關(guān)還是同時發(fā)給其他相關(guān)的行政機關(guān)？而當提起行政公益訴訟時，公益訴訟的被告以及數(shù)量是否要與訴前程序檢察建議所針對的行政機關(guān)完全相同？對此，法律及司法解釋沒有作出規(guī)定或解釋，實踐中多傾向于保守做法，即僅向一個最直接的行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。

對此，為達到更好效果，本文認為，對訴前程序可以采取更為靈活的處理方式。盡管訴前程序要與訴訟程序相銜接，但訴前程序畢竟不同于訴訟程序。與訴訟程序相比，訴前程序不是一個非常嚴格的程序，在所針對的行政機關(guān)上，不必與訴訟程序中作為被告的行政機關(guān)完全一致，也就是說，在訴前程序中檢察建議所發(fā)對象可能多于正式訴訟程序中被告的數(shù)量，兩者可以不一致。由于訴前程序更多的是促使行政機關(guān)自我糾錯，因此，將檢察建議發(fā)給所有的相關(guān)行政機關(guān)，更有利于促進履職。即檢察建議發(fā)送對象不僅是直接涉事的行政機關(guān)，還可以包括具有審批作用的上級行政機關(guān)；對于需要聯(lián)合執(zhí)法的，檢察建議可以發(fā)給所有相關(guān)行政機關(guān)。而當訴前程序沒有達到應(yīng)有效果時，訴訟對象則要選擇更為直接的行政機關(guān)，而其他關(guān)系不直接的行政機關(guān)，則無需作為行政公益訴訟的被告。同時，對上一級行政機關(guān)發(fā)檢察建議，也不一定必須由與之相對應(yīng)級別的檢察機關(guān)發(fā)出，因為，檢察建議畢竟只是建議，屬于非具有強制執(zhí)行力的法律文書，不必過于強調(diào)檢察機關(guān)與所發(fā)行政機關(guān)級別的對應(yīng)性。這種制度的設(shè)計，體現(xiàn)了訴前與訴訟的區(qū)別以及訴前程序更為務(wù)實的運用。

三、行政機關(guān)不履職之判斷與處理

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的前提是：在檢察機關(guān)履行了訴前程序后，行政機關(guān)仍然不依法履行職責(zé)或糾正違法行為。與《實施辦法》相比，《公益訴訟司法解釋》對行政機關(guān)的回復(fù)期限有所改進，即在《公益訴訟司法解釋》的第21條第二款中規(guī)定，“行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當在十五日內(nèi)書面回復(fù)?！迸c《實施辦法》中的規(guī)定相比，《公益訴訟司法解釋》一方面延長了行政機關(guān)的回復(fù)期限，即由一個月延長到兩個月期限，為行政機關(guān)留出更多履職時間；另一方面又規(guī)定了緊急情況下的回復(fù)期限，以保證特殊情況下及時對違法行政行為和受損的公共利益的救濟。

但有兩個問題需要探討：一是如何判斷行政機關(guān)是否履行了職責(zé)？換言之，判斷行政機關(guān)不履行職責(zé)的標準是什么？行政機關(guān)履行職責(zé)的程度如何衡量？二是對行政機關(guān)沒有回復(fù)或回復(fù)沒有達到滿意程度的，檢察機關(guān)是否需要多次、反復(fù)與行政機關(guān)進行溝通以促使其履行法定職責(zé)？

對于第一個問題，即對行政機關(guān)是否履職的判斷標準問題?！秾嵤┺k法》中曾使用的一個詞是“拒不”，但實踐中，很少有行政機關(guān)明確表示拒不處理或不回復(fù)的，而往往在對違法行政行為糾正或法定職責(zé)履行的程度上有所不同而已，對此應(yīng)當如何認定？《公益訴訟司法解釋》中刪除了“拒不”一詞，改用了“行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的”。問題是：行政機關(guān)回復(fù)后雖有糾正但糾正得不徹底，沒有達到檢察機關(guān)滿意的，算不算“不依法履行職責(zé)”情形？

檢察建議所針對的行政行為包括行政違法行為和行政不作為。對于行政機關(guān)違法行政行為，在檢察機關(guān)要求其糾正后，行政機關(guān)一般都能夠及時糾正，對其處理程度也相對容易作出判斷；但現(xiàn)實中，國家利益和社會公共利益受到侵害的，多是由行政機關(guān)的不作為行為在已經(jīng)公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》15個典型案例中，有14個都是行政機關(guān)怠于履行法定職責(zé)的案例。http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0107/c188502-28024697.html，2018-01-04.造成的。實踐中，難以判斷的也往往是對“不作為”情形的認定，因此，本文重點探討行政不作為時行政機關(guān)“不依法履行職責(zé)”情形的認定問題。

行政機關(guān)的不作為通常具有法定的構(gòu)成要件：一是行政機關(guān)具有法律上的職責(zé)；二是行政機關(guān)沒有履行該法定職責(zé)；三是行政機關(guān)不履行法定職責(zé)屬于主觀上不為而非客觀上不能為。然而，理論上的明確并不表明實踐上的認定就沒有障礙。首先，行政機關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)是什么，僅限于法律法規(guī)還是包括規(guī)章以及規(guī)范性文件？對檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議沒作回應(yīng)，檢察建議內(nèi)容是否可以作為“不作為”的認定依據(jù)？對此，實踐中存有不同看法。其次，不作為需要達到什么樣程度？實踐中，行政機關(guān)履行了一部分，但沒有全面履行是否屬于不作為？行政機關(guān)向污染企業(yè)發(fā)出了限期整改通知書，但沒有后續(xù)的跟進措施，企業(yè)整改也未實際到位，是否構(gòu)成不作為？ 胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。特別是行政機關(guān)的完全履行有賴于上級機關(guān)的批準，或有賴于相對人的配合，或其他機關(guān)的配合，而行政機關(guān)僅僅履行了自己所能做的部分，是否認定為不作為？ 再次，檢察機關(guān)對行政機關(guān)不作為的認定是對行為的認定還是對結(jié)果的認定？

第二個問題是關(guān)于檢察建議是否是認定行政不作為的依據(jù)問題。行政機關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)只能是法律法規(guī)以及不違反法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，其他規(guī)范形式則不能作為依據(jù)來使用。檢察建議顯然不能作為行政機關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)，盡管行政機關(guān)不予回復(fù)可能會引起檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律程序，但這也需要與行政機關(guān)本身不履行法律規(guī)定的職責(zé)相結(jié)合。關(guān)于檢察機關(guān)對行政機關(guān)的不作為認定是結(jié)果認定還是行為認定問題。有學(xué)者認為“判斷行政機關(guān)是否履職應(yīng)秉持行為標準而非結(jié)果標準”，劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2018年第1期。這種主張實際上是值得商榷的。采取行為標準還是結(jié)果標準，要根據(jù)案件的具體情況來具體分析。

實際上，對行政機關(guān)是否“依法履行職責(zé)”要作出定性和定量分析，既要看行為的本身，也要看行為的結(jié)果；既要有一個相對統(tǒng)一的標準，也要根據(jù)不同案件做具體處理?？蓮囊韵聨追矫鎸π姓C關(guān)是否“依法履行職責(zé)”問題作出判斷：一是從行政機關(guān)的行為看，行政機關(guān)有沒有正在糾正主要違法行為或有沒有正在履行重要職責(zé)，有沒有明確規(guī)定自我糾錯的期限，有沒有建立長效的處理機制等。此時，不僅要看行政機關(guān)有沒有及時向違法的單位或個人發(fā)出糾正違法行為的決定，還要看進一步采取措施的后續(xù)情況，而不是行政機關(guān)發(fā)出《責(zé)令限期改正違法行為通知書》后就完事了。因此，其處理程度有一個延遲的過程。對此類案件，要求行政機關(guān)要主動地向檢察機關(guān)匯報履行職責(zé)的情況和進度以及各階段的情況，使檢察機關(guān)對行政機關(guān)履行職責(zé)情況有一個全面了解，以掌握其處理的程度，而不僅僅是等待最后一起匯報。二是從危害的實際結(jié)果看，行政機關(guān)有沒有使危害狀態(tài)得以制止，有沒有消除危害后果，“判斷行政機關(guān)是否履行職責(zé)，以及是否應(yīng)當從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當符合一個總體的標準，即行政機關(guān)未能通過其行政行為及時制止損害的發(fā)生，國家和社會公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)”。沈開舉、邢昕：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。在此過程中，檢察機關(guān)可以跟蹤監(jiān)督，對處理情況進行回訪，以掌握整個過程的真實情況，防止行政機關(guān)敷衍檢察機關(guān)以避免被訴諸法院；防止行政機關(guān)只有整改的行為卻沒有整改的實效。三是在對行政機關(guān)處理程度認定方式上，檢察機關(guān)有必要聘請相關(guān)專業(yè)機構(gòu)和專家對行政機關(guān)處理損害的情況進行實時評估，要引入“專家輔助人”制度，對專業(yè)性、技術(shù)性問題以及行政機關(guān)“依法履行職責(zé)”的情況進行必要的評估；還可以引入聽證程序，就行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)舉行聽證，以更好地判斷行政機關(guān)的履職情況。

對于第二個問題，即在訴前程序期間，對行政機關(guān)沒有及時履行職責(zé)或履行職責(zé)不充分的情況，檢察機關(guān)是否需要多次與行政機關(guān)加強溝通、多次協(xié)商，以促進其抓緊糾錯？實踐中，一些專家傾向于多次協(xié)調(diào)，即“檢察機關(guān)可以根據(jù)具體工作需要繼續(xù)開展溝通交流、后續(xù)監(jiān)督工作，積極督促或支持相關(guān)主體行使法定權(quán)利、履行法定職責(zé)”；即使行政機關(guān)沒有及時回復(fù)，或回復(fù)時沒有達到檢察機關(guān)要求的，檢察機關(guān)也不要放棄進行溝通的努力，即“如確有必要，檢察機關(guān)也可以進一步強化溝通協(xié)調(diào)與督促力度”。韓耀元：《準確把握訴前程序基本特征 科學(xué)構(gòu)筑訴前程序工作機制》，《人民檢察》2015年第14期。實踐中，這種情形也較為多見，例如，在“射陽縣檢察院督促射陽縣環(huán)保局、射陽縣合德鎮(zhèn)政府、射陽縣農(nóng)業(yè)委員會履行職責(zé)案”中，該縣檢察機關(guān)就“多次組織職能單位溝通會辦”，“召集環(huán)保局、農(nóng)委、合德鎮(zhèn)政府及耦耕堂村等單位負責(zé)人就檢察建議的落實情況舉行聯(lián)席會，聽取各行政單位就環(huán)境公益訴訟檢察建議的推進落實情況，商討聯(lián)合整治方案”。詳見《江蘇檢察機關(guān)公益訴訟典型案例匯總》，http：//www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201610/t3046863.shtml，2018-02-03.如果將訴前程序做到這種程度，會產(chǎn)生以下不良后果：一是對行政機關(guān)的威懾力大為降低。行政公益訴訟作為對行政機關(guān)違法行為或不依法履行職責(zé)的一種檢察監(jiān)督，由檢察機關(guān)來提起，具有較大的威懾力，通過訴前程序，行政機關(guān)一般都能及時糾正自己的錯誤。目前之所以許多案件在訴前程序就得到較好解決，與作為提起主體的檢察機關(guān)可能提起行政公益訴訟的威懾力不無相關(guān)，但如果檢察機關(guān)在訴前程序上過多地與行政機關(guān)不斷協(xié)商，會給行政機關(guān)造成是檢察機關(guān)在央求行政機關(guān)的錯覺，認為檢察機關(guān)不會提起公益訴訟，不認為是檢察機關(guān)對行政權(quán)的一種尊重，長此以往，必然影響檢察監(jiān)督的威懾力，不利于該項制度的良性發(fā)展。實際上，此時的“提起訴訟程序”是一把達摩克利斯之劍，使行政機關(guān)時刻明白，不及時糾正行政違法行為或不履行法定職責(zé)，將面臨被提起行政公益訴訟的可能。而總是不斷與行政機關(guān)尋求協(xié)商、溝通，檢察建議就難以擺脫以往被看做“紙老虎”的尷尬境地。為此，當行政機關(guān)不能及時“依法履行職責(zé)”時，檢察機關(guān)要果斷地拿提起訴訟的武器，讓行政機關(guān)嘗到“達摩克利斯之劍”的威力，反過來會增強訴前程序的效果。二是極易造成久拖不訴現(xiàn)象。允許在到期后可以繼續(xù)與行政機關(guān)進行協(xié)商、溝通，必然會出現(xiàn)超期協(xié)商現(xiàn)象。對行政機關(guān)提起行政公益訴訟，畢竟是得罪行政機關(guān)的事情，可能為某些檢察機關(guān)或檢察人員不及時啟動訴訟程序提供可乘之機，造成一些較為棘手的案件久拖不訴，使得國家利益或社會公共利益不能得到及時救濟。為此，必須明確行政機關(guān)“不依法履行職責(zé)”時，檢察機關(guān)以及相關(guān)檢察人員必須在規(guī)定的時限內(nèi)提起行政公益訴訟，不可拖延，更不能以所謂的需要與行政機關(guān)繼續(xù)協(xié)商溝通為由而影響行政公益訴訟的提起。三是顛倒了訴前程序與訴訟程序的關(guān)系。在行政公益訴訟中，訴前程序盡管很重要，但畢竟是以訴訟程序為前提的。換言之，與訴訟程序相比，訴前程序是次要的程序，是為訴訟程序服務(wù)的。而在行政公益訴訟中，如果過于強調(diào)訴前的協(xié)商與溝通，在訴前程序上花費過多的時間和精力，就是一種本末倒置的做法，是不可取的。因此，在訴前程序階段，檢察機關(guān)要爭取主動權(quán)，不必總是主動、多次地找行政機關(guān)去協(xié)商或溝通，而應(yīng)當要求行政機關(guān)來找檢察機關(guān)，即行政機關(guān)如果認為兩個月的期限不足以處理完畢相關(guān)事務(wù)，確實需要延長處理期限的，應(yīng)當向檢察機關(guān)提出延長的申請，并由檢察機關(guān)進行審查，以決定是否延長。行政機關(guān)沒有及時將處理結(jié)果回復(fù)檢察機關(guān)又沒有提出延期理由的，檢察機關(guān)可以直接提起行政公益訴訟，而不必與之進行再協(xié)商與溝通，無需遷就行政機關(guān)。當然，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后，如果行政機關(guān)能徹底糾正違法行為或履行了法定職責(zé)的，檢察機關(guān)也可以撤訴，或變更訴訟請求。

四、特殊訴前程序的例外處理

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序的規(guī)定只是針對普通情況下的案件，但也有例外，對于一些特殊案件，是否都要經(jīng)過訴前程序以及如何運用訴前程序，也需要做出具體分析。這些特殊問題主要有：第一，是不是所有的行政公益訴訟案件都要有訴前程序？有沒有例外情形？例外情形該如何處理？第二，緊急情況下訴前程序是否僅限于向行政機關(guān)提出檢察建議？有沒有其他方式可以采取？

1.可以不必經(jīng)過訴前程序的情形

通常的訴前程序是針對行政機關(guān)可以糾正的違法行為，或行政機關(guān)不履行時督促其履行仍有現(xiàn)實意義的事項。而對于那些由于違法行為已經(jīng)造成了國家利益或社會公共利益嚴重受損而無法挽回，或行政機關(guān)的繼續(xù)履行或糾正已經(jīng)沒有實質(zhì)意義的案件，如果嚴格按照《行政訴訟法》以及《公益訴訟司法解釋》中關(guān)于行政公益訴訟訴前程序來做，可能效果不好，必須采取特殊的方式來對待。對此類案件，可以不必經(jīng)過訴前程序，或免除訴前程序，而由檢察機關(guān)直接向法院提起行政公益訴訟。此時提起行政公益訴訟的目的，不是為制止違法行為，而是通過確認行政行為的違法或無效，以達到對今后類似案件警示作用或?qū)ο嚓P(guān)利益的賠償或補償。對此，《公益訴訟司法解釋》只規(guī)定了提起訴訟后的情形，《公益訴訟司法解釋》第24條規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當判決確認違法。而沒有對此類案件的訴前程序問題作出規(guī)定。為此，需要司法解釋作出進一步明確，以指導(dǎo)司法實踐。

2.可以采取其他方式作為訴前程序內(nèi)容的情形

對嚴重危害正在進行且迫切需要盡快制止的案件，采取通常的訴前程序難以達到制止的效果，即使按照《公益訴訟司法解釋》關(guān)于緊急情況下的行政機關(guān)回復(fù)的要求，《公益訴訟司法解釋》第21條第二款規(guī)定，“出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當在十五日內(nèi)書面回復(fù)”。也難以挽回公共利益所受到的損害。對此，“訴前禁令”在英美法系國家，“訴前禁令”多被稱為“臨時性禁令”（ Preliminary injunction），適用于那些有足夠證據(jù)顯示在對方當事人得到通知或者獲得對此申請的聽審之前原告將遭受直接的并且難以彌補的損害的場合。See Elaine W.Shoben， Case and Problems on Remedies， the Foundation Press，Inc. 1989，p.171.做法可以作為訴前程序內(nèi)容的借鑒。在我國，“訴前禁令”最初主要適用于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和海事特別程序，后被一些地方在試點中引入到環(huán)境公益訴訟之中，2010年11月25日，昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，對訴前禁令問題做了規(guī)定。類似于但又不同于民事訴訟的訴前保全措施。一般情況下，“訴前禁令”適用于：當出現(xiàn)緊急情況，如果不及時制止某些行為，將嚴重危及環(huán)境安全、可能造成環(huán)境難以恢復(fù)、加重對環(huán)境破壞的，公益訴訟人可以向法院申請“禁止令”；法院經(jīng)審查認為確有必要的，可以發(fā)出“禁止令”，責(zé)令被告立即停止相應(yīng)行為，并由公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。參見李義鳳《論環(huán)境公益訴訟中的“訴前禁令”》，《河南社會科學(xué)》2013年第6期。為此，可以將“訴前禁令”引入到某些特殊案件的行政公益訴訟的訴前程序中，并對“訴前禁令”作出一定的改造，由申請法院發(fā)出改為由檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出“訴前禁令”：即當出現(xiàn)緊急情況，如果不及時制止某些行為，將嚴重危害國家利益和社會公共利益時，檢察機關(guān)為避免危害后果的進一步擴大，在訴前程序階段，應(yīng)該首先要求行政機關(guān)采取緊急措施盡快制止危害的蔓延，以防止事態(tài)的發(fā)展，然后再為訴前程序的其他內(nèi)容以及提起行政公益訴訟做好準備。

當然，對于不必經(jīng)過訴前程序或采取特殊訴前程序的情形，法律或司法解釋必須作出明確列舉，一方面可以及時解決特殊問題的訴前程序問題，另一方面也可以有效防止檢察機關(guān)濫用這個權(quán)力，并可能導(dǎo)致現(xiàn)有的訴前程序形同虛設(shè)。

余 論

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的試點期間，訴前程序發(fā)揮了很大作用，甚至說是主要作用，使得大部分案件在訴前程序得以順利解決，維護了國家利益和社會公共利益。而產(chǎn)生如此大作用的原因是檢察機關(guān)的特殊地位，那就是檢察機關(guān)所擁有的職務(wù)犯罪的自偵權(quán)力。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件來源是從其“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的”，而以往檢察機關(guān)履行職責(zé)的情形包括“履行職務(wù)犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”，這些都是發(fā)揮檢察機關(guān)威懾力的領(lǐng)域，尤其是與職務(wù)犯罪的查處犯罪相結(jié)合，足以對行政機關(guān)的違法行為或不作為構(gòu)成了強大的震懾力，這種威懾力也足以促使行政機關(guān)在訴前階段主動糾錯。而且如果檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作人員“涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線索的，還可以及時移送職務(wù)犯罪偵查部門；發(fā)現(xiàn)其他刑事犯罪線索的，應(yīng)當及時移送偵查監(jiān)督部門”，這又將行政公益訴訟與追究職務(wù)犯罪相聯(lián)系。然而，隨著國家監(jiān)察體制改革的全面實施，將檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能劃歸各級監(jiān)察委員會，作為檢察機關(guān)最具有震懾力的權(quán)力已經(jīng)不存在了，訴前程序能否再具有試點期間的效果，就不得不重新考慮。檢察機關(guān)要看到這種現(xiàn)實，并采取積極的應(yīng)對措施。本文建議，檢察機關(guān)應(yīng)該積極推動將行政公益訴訟情況納入到行政機關(guān)年度考核體系，將行政機關(guān)在該年度被檢察機關(guān)提起行政公益訴訟案件的數(shù)量以及敗訴情況，作為對政府考核的指標之一，被提起的數(shù)量多且行政機關(guān)敗訴的，對行政機關(guān)形成不利的評價。同時，檢察機關(guān)要積極與各級監(jiān)察委員會聯(lián)系，及時將提起行政公益訴訟中行政機關(guān)敗訴的案件抄報給各級監(jiān)察委員會，便于監(jiān)察委員會及時發(fā)現(xiàn)行政違法與犯罪問題，以此促進行政機關(guān)重視訴前程序，在訴前就積極主動糾正違法行為和履行法定職責(zé)，由此促進訴前程序順利推進，也促進行政公益訴訟的良性發(fā)展。

（責(zé)任編輯：徐遠澄）