尹向東 朱江

摘要：系統(tǒng)梳理當前空間性規(guī)劃指標體系多頭制定、自成體系、內容交叉、互不銜接等矛盾沖突。結合自然資源統(tǒng)一管理的內涵要求，促進實現(xiàn)資源管理和空間管理的一體化，以資源統(tǒng)一管理、空間統(tǒng)一管控和要素系統(tǒng)治理為主要框架內容，構建統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃指標體系。

指標體系指由若干個相互聯(lián)系的統(tǒng)計指標所組成的有機體，構建指標體系是對總體抽象目標的量化分解，便于事物發(fā)展全過程的監(jiān)控、評價、調整和完善。作為規(guī)劃的一個重要組成部分，指標體系一方面是落實目標、戰(zhàn)略和任務，指導規(guī)劃實施的重要抓手，另一方面又是規(guī)劃評估、實施監(jiān)督及動態(tài)維護的重要工具。根據(jù)不同的規(guī)劃對象和作用，國家層面主要的空間性規(guī)劃，包括《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等分別構建了不同的規(guī)劃指標體系。

從20世紀80年代至今，我國城市的發(fā)展觀經歷了由單一到全面、由片面到完整的發(fā)展過程，經歷了經濟增長的發(fā)展觀、“經濟增長+社會變革”的發(fā)展觀和以人為中心的綜合發(fā)展觀三個階段，主要空間性規(guī)劃的指標體系（以城市總體規(guī)劃為主）也逐漸由地區(qū)生產總值等關注經濟發(fā)展的指標體系，逐步演變?yōu)樽⒅刭Y源節(jié)約、環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展和以人為中心綜合發(fā)展的指標體系。從各類空間規(guī)劃指標體系的綜合研究情況看，歷史上關于如何構建適應新變化、新要求的指標體系，研究成果已十分豐富，如針對城市總體規(guī)劃的指標體系，[1-4]面向生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)城市建設的指標體系等，[5-7]重點探討指標體系構建的原則、思路和技術方法等?；谏鷳B(tài)文明體制改革和“多規(guī)合一”背景，構建統(tǒng)一指標體系的研究仍主要集中在發(fā)現(xiàn)矛盾和問題的層次上，[8-9]有以國土資源為主要研究對象構建規(guī)劃指標體系的研究，[10]也有以承載力為先導探索構建“多規(guī)合一”的指標體系，[11]但對于統(tǒng)一自然資源管理、統(tǒng)一空間規(guī)劃體系等新背景、新形勢下的空間規(guī)劃如何構建統(tǒng)一指標體系的研究鮮有。

一、當前空間性規(guī)劃指標體系

現(xiàn)行規(guī)劃體系存在部門職責交叉重復、空間性規(guī)劃重疊沖突等問題，在設置不同主題指標體系基礎上，各類空間性規(guī)劃之間也存在指標體系多頭制定、自成體系、內容交叉、互不銜接等矛盾沖突，是“規(guī)劃打架”的主要表現(xiàn)之一。

（一）指標體系類型多樣

為適應多類型發(fā)展目標和宏觀政策的落實，滿足不同部門的管理考核需要，當前空間性規(guī)劃指標體系門類多樣，包括主體功能區(qū)規(guī)劃指標體系、城市總體規(guī)劃指標體系、土地利用總體規(guī)劃指標體系、林地保護規(guī)劃指標體系、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。指標體系的內容一般由各職能部門確定，主要服務于相關部門行政管理需要，代表著部門的核心管控體系和績效內容。如國家主體功能區(qū)規(guī)劃指標體系主要包括開發(fā)強度、城市空間比重、農村居民點、耕地保有量、林地保有量、森林覆蓋率等主要指標類型，是控制國土開發(fā)秩序的框架性安排;全國國土規(guī)劃綱要圍繞國土開發(fā)、保護和整治，提出耕地保有量、用水總量、國土開發(fā)強度、新增治理水土流失面積等規(guī)劃指標;土地利用總體規(guī)劃指標體系是實施一級土地發(fā)展權管控的資源計劃配置，[12]主要包括耕地、基本農田、建設用地、城鄉(xiāng)建設用地、新增建設用地及其占用耕地等。

（二）主要指標交叉重復

在同一城鄉(xiāng)全域范圍內，往往有著不同層級的規(guī)劃管理部門，他們掌握不同范圍和不同層次的規(guī)劃事權，因各自職能和理解的差異，常常出現(xiàn)規(guī)劃缺位、越位、錯位的現(xiàn)象。[13]因此，空間性規(guī)劃指標體系中存在較多的重復性或相似性的指標，如國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃、全國國土規(guī)劃綱要、“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有共同指標森林覆蓋率，主體功能區(qū)規(guī)劃、全國國土規(guī)劃綱要、全國土地利用總體規(guī)劃綱要有共同指標耕地保有量，開發(fā)強度、林地保有量、森林覆蓋率等指標內容也存在交叉和重疊。指標體系交叉重復的根本原因在于部門間事權重疊，涉及國家需要進行空間管控、資源管控的宏觀規(guī)劃均將耕地保有量、森林覆蓋率、開發(fā)強度等作為規(guī)劃的核心管控指標。

（三）指標數(shù)值沖突矛盾

國家主要空間性規(guī)劃對于相同的規(guī)劃指標基本能確保指標數(shù)值一致，但城市的主要空間性規(guī)劃除了規(guī)劃指標存在交叉重復，指標數(shù)值也普遍存在沖突矛盾。主要原因是城市的不同規(guī)劃指標采用的口徑或數(shù)據(jù)來源有差異，有些規(guī)劃指標通過自行研究確定，部分指標來自上級層次規(guī)劃的下達，如耕地和基本農田保護面積等，有些指標直接引用國家一定時期內的規(guī)范化要求。不同規(guī)劃由于規(guī)劃編制主體不同，規(guī)劃管控目標差異，規(guī)劃技術路線不同，由此導致指標間出現(xiàn)難以銜接一致的情況。

（四）空間管控指標較少

無論是國家綜合性的主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃，還是代表地方的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃的空間性、資源性內容較少，常見指標大多為開發(fā)強度、森林覆蓋率、耕地保有量等，但和經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相關的建設用地規(guī)模、永久基本農田等指標基本未能納入總體管控要求，尤其是保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全、倒逼發(fā)展質量和效益提升的表征資源環(huán)境承載的相關指標系統(tǒng)考慮不足，涉及空間發(fā)展、空間治理無據(jù)可依。

二、新時代自然資源統(tǒng)一管理的內涵要求

黨的十九屆三中全會審議通過、第十三屆全國人民代表大會審議批準國務院機構改革方案，同意設立中華人民共和國自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。完善空間規(guī)劃體系、推進系統(tǒng)治理是自然資源統(tǒng)一管理的基礎和要求，新時代自然資源統(tǒng)一管理重點體現(xiàn)在落實生態(tài)文明、統(tǒng)一管控體系、推進系統(tǒng)治理等方面。

（一）總體要求是落實生態(tài)文明

自然資源在生態(tài)保護建設中具有源頭和核心作用。早在2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：要“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權的機構”。統(tǒng)一自然資源管理必須尊重自然、順應自然、保護自然，必須保護好及合理開發(fā)利用好自然資源，必須深刻把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律。自然資源統(tǒng)一管理是落實生態(tài)文明理念、推進生態(tài)文明建設的應有之義。

（二）重點內容是統(tǒng)一管控體系

自然資源管理改革的關鍵目標是統(tǒng)一行使所有國土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。[14]由于部門職責交叉重復、部門規(guī)劃自成體系導致空間性規(guī)劃重疊沖突、缺乏銜接，由此導致開發(fā)管理混亂、土地資源浪費、建設成本增加、生態(tài)用地蠶食、環(huán)境保護失控等諸多問題，需構建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一完善國土空間規(guī)劃管控體系和統(tǒng)一的國土空間用途管制體系，著力解決自然資源和生態(tài)環(huán)境保護不力、開發(fā)利用粗放、監(jiān)管不利的局面。

（三）實施抓手是系統(tǒng)修復治理

解決改革開放40年以來自然資源開發(fā)利用中的普遍問題，按照山、水、林、田、湖是一個生命共同體的理念，對長期以來國土空間開發(fā)導致的陸地海洋、山上山下、地上地下、自然生態(tài)等損毀要素進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)自我調節(jié)、自我修補、自我平衡能力，維護生態(tài)平衡和持久生產力。系統(tǒng)修復治理是要改變原有各管理部門只顧及部門事權范圍事項，將各類自然資源、生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架之中，改變原有顧此失彼、造成系統(tǒng)性生態(tài)損傷的不利局面。

三、自然資源統(tǒng)一管理的指標體系

（一）指標體系設置原則

根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理的內涵要求，重點突出“資源管理”和“空間管控”，充分體現(xiàn)系統(tǒng)治理和空間結構優(yōu)化的要求，全方位引導自然資源和國土空間的合理開發(fā)與有效保護。

1.加強資源開發(fā)利用管理

依據(jù)社會經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構和布局、資源稟賦和環(huán)境質量改善要求等因素，設置資源管控總量指標，對水、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實施管控，嚴守資源消耗上限，強化資源消耗總量管控與消耗強度管理的協(xié)同。根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理的內涵要求，涉及空間的自然資源主要包括土地、礦產、海域海島、水、森林、草原等。結合空間規(guī)劃的目標要求，嚴守資源消耗上限，重點確定水總量控制目標和建設占用耕地、城鄉(xiāng)建設用地總量控制等指標。劃定資源保護紅線，重點落實國家最嚴格的耕地保護制度和生態(tài)保護制度，設定耕地保有量、林地保有量、基本草原面積、濕地保護面積等指標。提升資源利用效率，設定單位GDP能耗下降、單位GDP水耗下降、單位GDP地耗下降等指標。

2.強化空間統(tǒng)籌與管控

在統(tǒng)一空間規(guī)劃體系背景下，規(guī)劃指標體系的設置應以空間管控為重點，將“三區(qū)三線”“開發(fā)強度”“用地規(guī)?！钡瓤臻g管控指標作為空間規(guī)劃最核心的管控指標，改革現(xiàn)行規(guī)劃體系中社會經濟發(fā)展與空間發(fā)展相互脫節(jié)的問題，強化各類指標的空間觀念?？臻g表征屬性主要包括空間格局優(yōu)化、空間開發(fā)強度、空間利用效率等內涵要求。根據(jù)空間管控與空間治理的目標與內涵要求，設定三類空間比例、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農田、開發(fā)強度（包括國土空間開發(fā)強度及三類空間各自的開發(fā)強度）、單位建設用地GDP產出等指標（表1）。

3.落實系統(tǒng)治理要求

落實總書記“要用系統(tǒng)論的思想方法看待問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個有機生命軀體，應該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林”，將自然資源管理和空間治理優(yōu)化一體化，真正貫徹落實“統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀”，提升空間治理能力，設定重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率、新增水土流失治理面積、新增沙化土地治理面積、建設用地復墾面積、礦山廢棄地復墾率等指標。

4.充分銜接當前空間性規(guī)劃

現(xiàn)行空間性規(guī)劃設置的指標體系代表了部門進行空間管控的核心，面向自然資源統(tǒng)一管理的指標體系設置應充分銜接當前的空間性規(guī)劃（表2）。在具體指標的選擇上，應充分考慮與國家當前各類空間性確定的指標體系協(xié)調銜接，吸收主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等的核心管控指標，充分反映國土空間開發(fā)、保護、整治要求，管控一級土地發(fā)展權，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地整治，促進國土空間合理開發(fā)與有效保護的全方位、精細化落實。與當前空間性規(guī)劃銜接，應繼承開發(fā)強度、耕地保有量、林地保有量、森林覆蓋率、濕地保護面積、基本農田保護面積、建設用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地、重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率、新增治理水土流失面積、新增沙化土地治理面積、自然岸線保有率等指標。

5.便于實施管理和監(jiān)督考核

作為規(guī)劃評估、實施監(jiān)督及動態(tài)維護的重要工具，規(guī)劃指標體系的設置需考慮指標的連續(xù)性與方便測度，要便于實施管理和監(jiān)督考核。一是選擇的指標是最具代表性的，代表了自然資源管理、空間管控及系統(tǒng)治理的核心要求，指標的監(jiān)控實施有助于自然資源和生態(tài)環(huán)境的逐步完善、優(yōu)化發(fā)展;二是選擇的指標是可量化的，現(xiàn)狀值和目標值能動態(tài)連續(xù)對照，便于規(guī)劃實施的動態(tài)考核評價;三是選擇的指標應兼具剛性與彈性，期望達到的目標值設置為預期性指標，必須堅守的底線設置為約束性指標。

（二）指標體系設置

遵循上述原則，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標體系應著重圍繞生態(tài)文明理念，重點突出資源管理和空間管控的要求，體現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理要求，搭建“分目標—路徑—指標”三級體系結構，面向統(tǒng)一的部門事權，構建統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃指標體系。

作為空間規(guī)劃目標的具體化，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標包括資源統(tǒng)一管理、空間統(tǒng)一管控和要素系統(tǒng)治理，充分體現(xiàn)了資源管理和空間管理的一體化。同時，指標體系亦是規(guī)劃評估、實施監(jiān)督的重要參考，可統(tǒng)一納入部門績效考核，以預期性指標的落實和約束性指標的控制為考核目標，設立考核評價的內容、程序、評分標準及獎懲規(guī)則，促進指標體系從抽象數(shù)據(jù)進入實施路徑，實現(xiàn)績效評估的精細化管理。此外，自然資源統(tǒng)一管理還包括自然資源的資產管理和自然資源的督查監(jiān)管，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標體系有待進一步完善，需要對自然資源資產評估、自然資源資產處理機制、自然資源增值收益分配、自然資源統(tǒng)一構建監(jiān)測、自然資源集約節(jié)約評價、自然資源資產離任審計等自然資源管理內容進一步研究，設定合理的指標，并納入到空間規(guī)劃指標體系中。

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責任編輯：王明洲