張玲
[摘 要] 我國房產(chǎn)稅改革自2011年在上海、重慶試點(diǎn)以來一直備受關(guān)注,歷經(jīng)7年,全面推開房產(chǎn)稅改革勢在必行。一般認(rèn)為征收房產(chǎn)稅的目的有:增加財(cái)政收入,健全地方稅制;調(diào)控樓市,降低房價;調(diào)節(jié)社會分配,縮小貧富差距。文章通過對這三個方面的分析得出房產(chǎn)稅功能的實(shí)際情況與理論情況有差距。在對房產(chǎn)稅功能分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合滬渝試點(diǎn)的情況和國外房產(chǎn)稅實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)提出了五條建議,分別是培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種、建立完善的房產(chǎn)價值評估體系、給予地方更多稅收自主權(quán)、保障納稅人的表達(dá)權(quán)和推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。
[關(guān)鍵詞] 房產(chǎn)稅改革;功能分析;優(yōu)化路徑
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 043
[中圖分類號] F810.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194(2018)11- 0099- 03
1 問題的提出
2011年1月28日我國上海、重慶兩地開始了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),開創(chuàng)了向個人擁有住房征收財(cái)產(chǎn)稅的先河。房產(chǎn)稅改革一經(jīng)提出,就引發(fā)了民眾、學(xué)界和媒體的熱議,2018年3月4日十三屆全國人大一次會議發(fā)言人張業(yè)遂表示,目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作。全面推開房產(chǎn)稅改革勢在必行。
對于房產(chǎn)稅改革的目的,樓繼偉(2013)指出,完善房產(chǎn)稅等相關(guān)制度,有利于穩(wěn)定市場預(yù)期,引導(dǎo)居民形成合理的住房消費(fèi),也有利于為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。我國房產(chǎn)稅改革自2011年試點(diǎn)至今已過去了7年,開征房產(chǎn)稅實(shí)際上是否達(dá)到了上述目的?當(dāng)前要在全國推開房產(chǎn)稅改革可以從滬渝試點(diǎn)和國外房產(chǎn)稅制實(shí)踐中借鑒哪些經(jīng)驗(yàn)?這些問題依舊值得人們?nèi)ヌ接憽?/p>
2 我國房產(chǎn)稅改革的功能分析
學(xué)界關(guān)于房產(chǎn)稅改革的目的大體可歸于三個方面:一是增加財(cái)政收入,健全地方稅制;二是調(diào)節(jié)社會分配,縮小貧富差距;三是調(diào)控樓市,降低房價。
2.1 增加財(cái)政收入,健全地方稅制
房產(chǎn)稅的首要作用就是增加地方財(cái)政收入。房產(chǎn)稅自開征以來,一直是美國地方政府財(cái)政收入的主要來源。但我國學(xué)者郭宏寶(2011)認(rèn)為房產(chǎn)稅在我國成為地方主體稅種的道路還是很遙遠(yuǎn)的;并且存在著復(fù)雜的技術(shù)問題,評估和征管成本高(白彥峰,2012)。從房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)實(shí)踐來看,上海市2012 年公共財(cái)政收入為4 343. 5 億元,房產(chǎn)稅收入為92.6 億元①,占比約為2%;重慶市2012年公共財(cái)政收入為1 703.49億元,其中房產(chǎn)稅收入為27.43億元②,房產(chǎn)稅收入占公共財(cái)政收入的比重約為0.2%。可見,在滬渝試點(diǎn)中房產(chǎn)稅并沒有成為地方主體稅種,與發(fā)達(dá)國家的情況相去甚遠(yuǎn)。但是“土地財(cái)政”是不可持續(xù)的收入增長機(jī)制,政府不可能長期依靠賣地來維生,房產(chǎn)稅改革具有必要性。
2.2 調(diào)控樓市,降低房價
從理論上來看,房產(chǎn)稅一方面增加了住房持有者的成本,可能引導(dǎo)人們更多地選擇租房等其他方式,從而降低了購房需求,另一方面能夠打擊投機(jī)行為,從而從供求兩方面對房價產(chǎn)生影響。但這是理想化的模式,在我國房產(chǎn)稅對房價調(diào)控只能起到極其微弱的作用。房價上漲不只是一個純市場性的行為,僅僅依靠房產(chǎn)稅等政策難以達(dá)到預(yù)期效果(郭宏寶,2011)。因此即使房產(chǎn)稅增加了購房成本,也不會實(shí)質(zhì)性地帶來住房需求的下降,無法起到打擊投機(jī)的作用(劉劍文,2014),反而可能推動價格進(jìn)一步提高(張薇,2016)。但是也不能完全否認(rèn)房產(chǎn)稅改革影響房價的作用(賈康,2013)。
2.3 調(diào)節(jié)社會分配,縮小貧富差距
房產(chǎn)稅具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁的優(yōu)點(diǎn)。其調(diào)節(jié)社會分配的作用被學(xué)界普遍認(rèn)同。但是房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)分配作用的有效發(fā)揮很大程度上取決于稅制的精密性和科學(xué)性(劉劍文,2014),關(guān)鍵在于減免制度(Bowman,2008)。房產(chǎn)稅實(shí)際上對高收入群體的影響較小,房產(chǎn)稅只占其收入的一小部分,而對中低收入群體的影響較大,因此缺乏有效的稅制,尤其是減免制度的設(shè)計(jì),房產(chǎn)稅不僅無法調(diào)節(jié)社會財(cái)富,可能還會產(chǎn)生累退效應(yīng),從而導(dǎo)致貧富差距不斷加大(Lyonsetal,2007)。
3 我國房產(chǎn)稅改革的優(yōu)化路徑
3.1 培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種
房產(chǎn)稅收入在西方發(fā)達(dá)國家地方財(cái)政收入中占比很大。美國以“寬稅基”為原則,其房產(chǎn)稅約占地方財(cái)政收入的30%,地方稅收收入的70%。而我國滬渝試點(diǎn)中稅基過窄,且以房屋原值作為計(jì)稅依據(jù),房產(chǎn)稅增收的功能大打折扣。因此,筆者認(rèn)為可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)大稅基,但考慮到我國特殊國情,不能照搬國外經(jīng)驗(yàn),在擴(kuò)大稅基的同時應(yīng)該適當(dāng)減少土地出讓金,并建立科學(xué)合理的減免制度,以減輕納稅人稅負(fù),更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)社會財(cái)富的功能。
3.2 建立完善的房產(chǎn)價值評估體系
大部分發(fā)達(dá)國家都采用房屋價值計(jì)征法,如美國、日本、加拿大、荷蘭、德國、西班牙等。這種方法的稅基較大,能夠?yàn)榈胤教峁┹^充分的稅源,并且較好地反映了納稅能力。而我國按照房屋原值計(jì)征使得稅基過窄,增收功能弱化。同時,按原值征稅還會使得不同年代的房產(chǎn)稅負(fù)存在明顯差距,引發(fā)了公平性問題。我國要建立完善的房屋價值評估體系,首先在評估機(jī)構(gòu)、人員方面,應(yīng)當(dāng)選擇專業(yè)、中立的評估機(jī)構(gòu),并嚴(yán)格篩選評估人員,對他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn);其次在評估指標(biāo)選擇上,應(yīng)該合理設(shè)置評估指標(biāo);再次,在評估信息方面,要建立透明公開的統(tǒng)一信息平臺;最后,在評估爭議處理上,允許納稅人表達(dá)訴求,并建立專門處理爭議的機(jī)構(gòu)。
3.3 給予地方更多稅收自主權(quán)
房產(chǎn)稅是地方稅,在西方國家,如美國、阿根廷、德國,都是由地方政府征管房產(chǎn)稅。稅收是納稅人為獲得政府提供的公共品和公共服務(wù)而支付的“文明的對價”,因此房產(chǎn)稅的征管應(yīng)該按照公共選擇機(jī)制進(jìn)行(任強(qiáng),2015)。我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、房價高低等方面存在較大差異,居民需求層次不同,不能采取“一刀切”的稅制。并且,地方政府相比于中央政府在征收房產(chǎn)稅時更加具有信息優(yōu)勢,征管效率更高。因此,我國應(yīng)該給予地方政府在稅率上更多的決定權(quán),可以由全國人大確定稅率的上限和下限,地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r靈活調(diào)整。
3.4 保障納稅人的表達(dá)權(quán)
我國應(yīng)當(dāng)給予納稅人充分的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先,在房產(chǎn)稅征收前應(yīng)通過聽證會、專家座談會等廣泛吸納民眾意見,在稅制確定過程中反映民眾訴求;其次,在房產(chǎn)稅管理方面應(yīng)推進(jìn)房產(chǎn)評估和減免、稅收使用等方面的信息公開,保障納稅人的監(jiān)督權(quán);最后,借鑒國外“用腳投票”機(jī)制,適當(dāng)放開我國的戶籍準(zhǔn)入制度,降低人口遷徙的成本和阻力(張思路,2012)。這樣一來,一方面能夠促使政府轉(zhuǎn)變職能,真正以民生為導(dǎo)向,自覺將稅收收入用于公共支出,在地方間形成良性競爭,另一方面民眾能夠更理性地對待房產(chǎn)稅改革,自覺納稅,最終在政府與居民之間形成財(cái)政收支的良性循環(huán)。
3.5 推進(jìn)房產(chǎn)稅立法
稅收法定不僅為其提供了合法性,而且能夠更好地統(tǒng)合公意,達(dá)到善治(劉劍文,2014)。我國正在推進(jìn)的房產(chǎn)稅改革仍然是由國務(wù)院主導(dǎo),地方行政機(jī)關(guān)具體發(fā)布行政指令全國人大的立法還處于缺失狀態(tài),雖然十三屆全國人大一次會議發(fā)言人張業(yè)遂表示正在制定房產(chǎn)稅法律草案,但不可否認(rèn)自試點(diǎn)以來房產(chǎn)稅改革長期缺少相關(guān)立法,不符合依法治國的要求。因此,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全國人大在房產(chǎn)稅立法上的作用,實(shí)現(xiàn)依法治稅。同時也需要看到房產(chǎn)稅立法是一個非常復(fù)雜的過程,需要給予較長時間去解決。因此在推進(jìn)人大立法的同時,也要鼓勵先行先試,在總結(jié)滬渝試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上增加試點(diǎn)城市,最終實(shí)現(xiàn)全面推開。
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