王瑾 楊可鑫

[摘 要] 窨井蓋缺失、破損等出現(xiàn)的“城市陷阱”問題反映出我國窨井蓋日常管理方面的困境。文章通過介紹國外發(fā)達(dá)國家的窨井蓋管理辦法，并總結(jié)國外管理辦法對我國的一些經(jīng)驗借鑒，包括明確的責(zé)任主體、獨立的監(jiān)督體系、完善的法律保障、先進(jìn)的技術(shù)輔助、快速的回應(yīng)機(jī)制、嚴(yán)密的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計等，旨在為解決“城市陷阱”問題提供有效的思路。

[關(guān)鍵詞] 窨井蓋；管理辦法；經(jīng)驗啟示

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 076

[中圖分類號] TU99 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0172- 04

1 研究背景

窨井蓋作為現(xiàn)代城市文明的重要組成部分，窨井蓋及其底下的世界承擔(dān)著諸多功能，一個簡單地窨井蓋就可以涉及市政、供電、煤氣、供水、熱力、廣電、聯(lián)建、網(wǎng)通、移動、電信、交警、公交、園林等10家以上的責(zé)任產(chǎn)權(quán)單位。隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展，城市的“下半身”即供水、熱力等各類市政地下管線設(shè)施日益增多，相對應(yīng)城市路面上的人孔窨井蓋也不斷增加。

近年來，由于城市路面窨井蓋管理不善，加之地質(zhì)因素、標(biāo)準(zhǔn)因素、人為因素以及技術(shù)問題等，出現(xiàn)了大量窨井蓋缺失、破損問題，造成全國范圍內(nèi)各類傷人、損車事件頻發(fā)，嚴(yán)重危害了市民的人身財產(chǎn)安全，造成不良的社會影響。表1總結(jié)了我國部分地區(qū)近6年來（2012-2017年）由于窨井蓋管理不當(dāng)而造成的人員不同程度的傷亡案例。

從表1可以看出這種地面上確實存在的“陷阱”不是近年來才有的新興現(xiàn)象，但是近年來發(fā)生的頻率之高、危害之大，引發(fā)了社會公眾的廣泛關(guān)注。這些窨井蓋傷人事件的發(fā)生，除了損及事發(fā)地方的城市形象和政府形象，主要是直接造成民眾生命財產(chǎn)損失以及心理層面的恐慌與擔(dān)憂。

“城市陷阱”問題體現(xiàn)出了城市中窨井蓋供給質(zhì)量及其日常管理方面的困境，反映我國部分地區(qū)缺乏對城市路面窨井蓋進(jìn)行制度、體制上的保護(hù)，缺乏良好的管理和維護(hù)措施，從窨井蓋的供給到管理，都產(chǎn)生了較多產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明等管理問題。職責(zé)范圍的不明確，直接導(dǎo)致了窨井蓋安裝后的管理、維修、養(yǎng)護(hù)無法有效到位，造成部門間的推諉扯皮。盡管這種“陷阱”的出現(xiàn)并非哪種行為主體的主觀故意，但它卻實實在在地與快速城市化帶來的諸多成就相伴而生、如影隨形。它除了“陷”住了直接受害者，其實也 “陷”住了事發(fā)地方的政府部門、公共管理者、施工方、潛在受害者乃至城市化本身。在一定意義上，“城市陷阱”如同一面鏡子，它的正面，映照的是城市建設(shè)的速度、規(guī)模與成就；它的反面，則投影出在城市管理等諸多方面的問題和急需要提升的空間。窨井蓋管理問題作為現(xiàn)代城市管理的一個重要部分越來越受到全國各地市政設(shè)施管理部門高度重視。相比之下，國外一些國家對于路面窨井蓋的管理相對完善，其經(jīng)驗做法對我國具有實用價值和現(xiàn)實意義。

2 我國城市窨井蓋管理中普遍存在的問題

2.1 購買主體復(fù)雜多元，窨井蓋生產(chǎn)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

從窨井蓋購買主體來看，包括政府、企業(yè)、個人，購買主體多元化，產(chǎn)品出售的限制約束少。從窨井蓋生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)來看，型號規(guī)格沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只根據(jù)用戶的要求和用途相應(yīng)生產(chǎn)，為自產(chǎn)自銷模式。在我國城市的主干道上分布的窨井蓋通常由供水公司、供電公司、供暖公司等國有屬性單位統(tǒng)一招投標(biāo)購買，產(chǎn)品質(zhì)量和維護(hù)均還不錯，而在城市的社區(qū)內(nèi)，窨井蓋的購買維護(hù)則統(tǒng)一由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，經(jīng)常導(dǎo)致購買之后不負(fù)責(zé)、管理維護(hù)不嚴(yán)密的問題，留下了一定的安全隱患，威脅著居民的人身安全。

2.2 部分地區(qū)窨井蓋維修更新不及時

我國很多城市的窨井蓋為一次性直接安裝，并沒有使用年限，且商家只負(fù)責(zé)銷售，不負(fù)責(zé)后續(xù)維修。這就導(dǎo)致部分地區(qū)窨井蓋維修更新不及時。在由供水、供電及供暖等公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)，雖然都設(shè)立有負(fù)責(zé)專門巡邏的部門，定期對路面上的窨井蓋做一些檢查，但依然存在窨井蓋缺失、破損的現(xiàn)象。此外，在由私營部門負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)（如小區(qū)、公司企業(yè)），因為受其主要目標(biāo)和功能因素的影響，往往會出現(xiàn)檢查維護(hù)不到位，無人負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題解決不及時的情況，這就導(dǎo)致了“陷阱”的出現(xiàn)。

2.3 窨井蓋管理機(jī)構(gòu)缺乏責(zé)任意識，社會參與力量薄弱

一方面，各政府部門初期規(guī)劃不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，每個部門只關(guān)注自己負(fù)責(zé)的部分，在設(shè)計道路管線時經(jīng)常出現(xiàn)管線碰撞、管線交叉的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致窨井蓋數(shù)量的重復(fù)增加，一定程度上為“陷阱”的產(chǎn)生做了數(shù)量上的基礎(chǔ)。另一方面，目前窨井蓋行業(yè)缺乏專門性的團(tuán)體協(xié)會，第三部門在這一領(lǐng)域發(fā)揮的作用很小，未能起到紐帶、服務(wù)的作用。公民作為直接參與主體，參與窨井蓋管理的積極性不高，自覺性、理性化程度不夠。企業(yè)作為窨井蓋的生產(chǎn)者，未能良好地承擔(dān)社會責(zé)任，缺乏社會責(zé)任感。

2.4 窨井蓋管理缺乏法律保障和監(jiān)督體系

目前我國大部分城市窨井蓋管理缺乏監(jiān)督體系，窨井蓋的生產(chǎn)銷售權(quán)都是各商家自己負(fù)責(zé)，自主權(quán)大，行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管力度不足。政府未設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督部門，企業(yè)、第三部門、個人監(jiān)督的主體作用也微乎其微，行業(yè)內(nèi)外缺乏完整的監(jiān)督體系。在窨井蓋出問題時，并未有明確的法律追責(zé)。

3 發(fā)達(dá)國家窨井蓋管理辦法

國外發(fā)達(dá)國家甚至包括古巴、朝鮮這樣的發(fā)展中的社會主義國家，由于地下道路管線布局合理、規(guī)范，窨井蓋管理體系成熟，很少發(fā)生由于窨井蓋設(shè)施而導(dǎo)致的致害事故。經(jīng)過查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，美、日、歐等國家對城市窨井蓋管理均有一套成熟、完善的模式，確保不發(fā)生隱患，或者發(fā)生隱患第一時間能夠得到妥善處置。

3.1 日本——不問原因、一概追究責(zé)任

（1）明確責(zé)任主體：市和區(qū)、町各級別政府管理的下水道，在窨井蓋上分別采用市花、區(qū)花、町花加以區(qū)分，私家用地的下水道會在窨井蓋上標(biāo)有“私”字，通過窨井蓋的表面紋路以明確各行政主體的管轄范疇，識別責(zé)任主體。

（2）技術(shù)輔助：在窨井蓋上裝上衛(wèi)星定位系統(tǒng)。

（3）法律保障：《日本國家賠償法》以成文法形式確立了公共營造物致害的國家賠償責(zé)任，該法第二條規(guī)定，因道路、河川或其他公共營造物之設(shè)置或管理有瑕疵，給他人帶來損害時，國家或公共團(tuán)體，對該損害承擔(dān)賠償責(zé)任。此種瑕疵，只要在客觀上存在即可，至于發(fā)生的原因是人為還是自然力，瑕疵是不是導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的唯一原因，一概不問。表明日本確立公共設(shè)施致害的無過錯責(zé)任。

3.2 美國——國家承擔(dān)損害賠償責(zé)任

（1）市政主管：水、電、氣、污水、交通及電信，地下通道的管理統(tǒng)一歸市政管理。如果出現(xiàn)問題，責(zé)任完全在市政。

（2）技術(shù)輔助：在下水道窨井蓋下方安裝電子監(jiān)視器。

（3）法律保障：美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第二百六十條及其眾多免責(zé)條款看，國家承擔(dān)因其供給的設(shè)施維護(hù)不當(dāng)、欠缺安全性的損害賠償責(zé)任。

表明美國確立了公有公共設(shè)施致害的政府賠償責(zé)任，此項責(zé)任為過錯責(zé)任。

3.3 德國——嚴(yán)密設(shè)計、責(zé)任承包到位

（1）嚴(yán)密設(shè)計：在德國，井蓋設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)采用的是國際通用的EN124的標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)是在1994年6月6日由CEN（排水裝置技術(shù)委員會）批準(zhǔn)通過，適用各種材質(zhì)的井蓋。德國對井蓋和井口的配合公差之精密和嚴(yán)格，需要使用塊規(guī)來計量，保證了井蓋在汽車反復(fù)碾軋下不變形，不破碎，不產(chǎn)生噪音。

（2）承包居民：將窨井蓋等公共設(shè)施承包給附近的居民，這樣可以在發(fā)現(xiàn)損害后盡快上報市政部門。

（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)：德國成立窨井蓋監(jiān)管機(jī)構(gòu)，資金均來源于受監(jiān)督的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)向持有許可證的企業(yè)收取許可證費用和其他稅，用于自身運費，但所有收費必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)同意。

（4）法律保障：德國《國家賠償法》中規(guī)定：“公共權(quán)力主體對于因技術(shù)性設(shè)施之故障所生權(quán)利之侵害，亦負(fù)賠償之責(zé)?！?表明德國法上公有公共設(shè)施致害的責(zé)任基本上屬于過錯推定責(zé)任。

3.4 英國——窨井蓋刻上負(fù)責(zé)者名字

（1）責(zé)任到人：窨井蓋上一律刻有相關(guān)負(fù)責(zé)公司的名字，以便在市民發(fā)現(xiàn)安全隱患后立刻上報相關(guān)部門處理。

（2）定期巡查：定期派人巡視道路，包括檢查窨井蓋是否完好。

（3）回應(yīng)迅速：如果市民發(fā)現(xiàn)窨井蓋丟失，也可以撥打?qū)ｉT的熱線。負(fù)責(zé)的公司必須在24小時內(nèi)做出回應(yīng)。

（4）監(jiān)管獨立：采取垂直監(jiān)管模式，即成立一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自上而下的設(shè)立各地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，在全國機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)全國性的法律法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)力。

（5）法律保障：英國的《王權(quán)訴訟法》對公有公共設(shè)施的國家賠償責(zé)任未做明確規(guī)定，但承認(rèn)中央政府對財產(chǎn)的所有、占有和控制的危險責(zé)任。不過，英國也頒布了一些成文法，規(guī)范特定的公有公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任。表明英國法認(rèn)定公有公共設(shè)施致害的責(zé)任屬于過錯責(zé)任。

以上可以總結(jié)出來國外發(fā)達(dá)國家對于窨井蓋管理的一些經(jīng)驗，主要有：明確的責(zé)任主體、獨立的監(jiān)督體系、完善的法律保障、先進(jìn)的技術(shù)輔助、快速的回應(yīng)機(jī)制、嚴(yán)密的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。此外，在路面窨井蓋日常管理過程中，政府與企業(yè)、政府與公民的合作，多元社會主體在城市公共事務(wù)管理過程中起到重要作用，實現(xiàn)了自下而上的良性互動。

此外，從各國的立法可以看出，關(guān)于公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任，各國在歸責(zé)原則上有所差異，但大都是采取無過錯責(zé)任原則為主，其他責(zé)任原則為輔的歸責(zé)原則。無過錯責(zé)任，也稱無過失責(zé)任，是指當(dāng)公共設(shè)施致害時，只要是發(fā)生了實際損害，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而不問行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員在主觀上是否存有過錯。這對我國的公共設(shè)施致害的立法有借鑒意義，為解決窨井蓋問題致害的處理提供法律保障。

4 國外窨井蓋管理辦法的啟示

4.1 明確責(zé)任主體，統(tǒng)一窨井蓋生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

日本通過窨井蓋表面的紋路以明確各行政主體的管轄范疇，識別責(zé)任主體。以此為鑒，我國在窨井蓋管理中必須明確責(zé)任主體，做到每一個井蓋都有相應(yīng)的責(zé)任人，盡量做到責(zé)任人精準(zhǔn)到個人，以避免出現(xiàn)推諉扯皮、責(zé)任不清的現(xiàn)象發(fā)生。一方面，政府要統(tǒng)一窨井蓋的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，諸如窨井蓋的材質(zhì)、大小、形狀等，都要有明確的規(guī)定，由市政部門統(tǒng)一購買，在購買時要對每一個窨井蓋進(jìn)行質(zhì)量檢測，做到保質(zhì)保量合格的使用。另一方面，生產(chǎn)者可以通過在窨井蓋表面設(shè)計圖案、雕刻二維碼的形式，即體現(xiàn)個性藝術(shù)又能方便快捷。

4.2 窨井蓋定期巡查，及時更新維修

國外發(fā)達(dá)國家設(shè)立窨井蓋巡查機(jī)制，定期派人巡視道路，檢查窨井蓋是否完好，若出現(xiàn)破損馬上進(jìn)行更新維修。在這方面，我國還不夠完善，道路上有時出現(xiàn)窨井蓋破損，且破損的程度大小不等，缺少專業(yè)人員進(jìn)行維修和更換。為了及時處理問題井，政府相關(guān)部門可以同企業(yè)、第三部門進(jìn)行合作，確保有足夠數(shù)量的人員定期對路面窨井蓋進(jìn)行檢查，還可輔助衛(wèi)星定位系統(tǒng)或電子監(jiān)控系統(tǒng)，時刻關(guān)注窨井蓋的使用狀況，對出現(xiàn)問題的窨井蓋及時進(jìn)行更換維修。此外，還要加強(qiáng)宣傳，提高公民的參與意識，設(shè)立專門的熱線電話、微信公眾號等，為市民發(fā)現(xiàn)窨井蓋丟失、破損提供反映途徑，同時還要迅速地予以回應(yīng)并定期的公開維修信息，讓公眾放心，提升公眾的主人翁地位。

4.3 制定完善的法律賠償，提供相應(yīng)的制度保障

法律存在的目的即為維護(hù)秩序。日本、美國、德國和英國都有窨井蓋相關(guān)的法律保障，其共同點是國家對公共基礎(chǔ)設(shè)施致害有明確的賠償責(zé)任。日本確立公共設(shè)施致害的無過錯責(zé)任，只要客觀上的瑕疵導(dǎo)致人員損害或傷亡，就必須做出相應(yīng)的賠償。而我國到目前還沒有專門的法律保障，缺少相關(guān)的賠償責(zé)任。因此，加緊制定窨井蓋建設(shè)、維修以及致害賠償?shù)确蓷l例是十分迫切和必要的。我國各級地方政府應(yīng)單獨制定窨井蓋管理的相關(guān)法律法規(guī)，從窨井蓋的生產(chǎn)到使用，對每一環(huán)節(jié)都做出明確的規(guī)定，尤其要以法律的形式明確責(zé)任單位，對于窨井蓋破損、丟失而導(dǎo)致的人民生命財產(chǎn)安全受損事件，要明確賠償條件、賠償金額以及賠償責(zé)任主體等。

4.4 設(shè)立獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會力量的參與

英國和德國對于窨井蓋的管理都設(shè)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其中英國的監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立于國家其他機(jī)關(guān)，采取垂直監(jiān)管模式，即成立一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自上而下的設(shè)立各地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，在全國機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)全國性的法律法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)力。然而，我國還缺乏專門的窨井蓋監(jiān)督機(jī)構(gòu)，社會各主體參與力量薄弱，積極性普遍較低。為此，我國各級地方政府應(yīng)該設(shè)立獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其組織人員可以由第三部門、企業(yè)以及個人組成，賦予他們一定的監(jiān)督權(quán)，同時對他們的行為進(jìn)行監(jiān)督，完善行政監(jiān)督體系。政府、企業(yè)、第三部門與個人既是治理的參與者，也要成為被監(jiān)督的對象，且要相互監(jiān)督，并將這種體制內(nèi)外的互相監(jiān)督問責(zé)制融入績效考核中，以達(dá)到效益的最大化。

5 總 結(jié)

窨井蓋作為重要的公共產(chǎn)品，其供給質(zhì)量要滿足公眾需要，保障公眾安全。然而，近年來我國窨井蓋致害事件頻頻發(fā)生，使政府在公眾心目中的形象有所降低，窨井蓋引發(fā)的“城市陷阱”問題是城市治理的重點和難點，甚至關(guān)系到整個城市治理體系的完整性、規(guī)范性與有效性。在一定意義上，“城市陷阱”如同一面鏡子，它的正面，映照的是城市建設(shè)的速度、規(guī)模與成就；它的反面，則投影出城市發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量與監(jiān)管力度、城市管理的精致度與精細(xì)度、城市規(guī)劃的預(yù)見性與科學(xué)性等諸多方面的提升空間。在窨井蓋管理方面，日本、美國、德國和英國具有獨特、有效的方法，包括明確責(zé)任主體、制定相應(yīng)法律條文、運用先進(jìn)的技術(shù)手段、設(shè)立獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、窨井蓋承包給居民等等。這些措施有效地解決了城市窨井蓋缺失、破損的問題，有效防止民眾生命財產(chǎn)損失和減少心理層面的恐慌與擔(dān)憂。因此，不斷總結(jié)國外發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的治理辦法，并根據(jù)本地區(qū)的實際情況采取相應(yīng)的措施，對窨井蓋的管理乃至城市治理都具有現(xiàn)實意義。

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