段冰冰

[摘? 要]落實全面從嚴治黨的要求，就要堅決整治各種“為官不為”現(xiàn)象，對庸政、懶政“動刀子”“出重拳”。防治“為官不為”是一個系統(tǒng)工程，制度建設是解決干部“為官不為”的重要著力點和有力保障。我們必須從干部的宣傳教育、交流培養(yǎng)、規(guī)范管理、監(jiān)督問責等多個方面入手，重點構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完善、有效管用的制度體系，用體制機制來規(guī)制“為官不為”行為，確保治理“為官不為”的科學化、常態(tài)化、規(guī)范化。

[關鍵詞]“為官不為”;長效治理;機制

[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）04-0041-05

防治“為官不為”是一個系統(tǒng)工程，制度建設是解決干部“為官不為”的重要著力點和有力保障。必須高度重視制度在思想作風建設中的作用，堅持問題導向，本著教育為本、培養(yǎng)為基、管理為要、問責為計的原則，構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完善、有效管用的制度體系，以制度確保治理“為官不為”的科學化、常態(tài)化、規(guī)范化。

一、加強宣傳教育，清除干部“為官不為”的思想根源

強烈的宗旨意識和堅強的理想信念是干部思想作風建設的重要前提，無論是腐敗分子、還是為官不為、懶政惰政，說到底都是總開關上出了問題，是傷根忘本的表現(xiàn)。所以，必須加強對干部的宣傳引導和政治教育，從源頭上培養(yǎng)好、塑造好干部的思想作風，掃除“為官不為”的思想根源。

（一）聚焦思想政治教育機制，堅定干部的理想信念

加強學習型黨組織建設是加強政治學習的前提和基礎。黨的十九大報告指出：“增強學習本領，在全黨營造善于學習、勇于實踐的濃厚氛圍，建設馬克思主義學習型政黨”。？眼1？演各級黨委（黨組）要將推進學習型黨組織建設列入重要議事日程。黨委的組織、宣傳部門和其他有關部門在黨委統(tǒng)一領導下，密切配合，抓好學習型黨組織建設工作，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝黨員干部頭腦、以最新方式增強學習效果，以學習型黨組織的創(chuàng)建和完善促進干部的理論學習。

規(guī)范日常學習制度是加強政治學習的重要手段。完善各級黨委（黨組）中心組學習模式，各級黨委（黨組）中心組要以制度推進確保日常學習效果，要持續(xù)堅持集中學習、個人自學、學習考勤、調查研究、年終述學等多項制度，倡導案例學習、實踐與應用性學習、聯(lián)組學習、聯(lián)組研討等有效方法，發(fā)揮領導干部帶頭學、真心學的示范效應，通過中心組學習強化理論武裝，指導實踐，推動工作。

（二）聚焦宣傳示范機制，引領干部的思想航向

典型干部率先垂范為引領干部思想航向和克服“為官不為”提供正向示范。組織部門要著手建立典型干部推薦、培育等制度，通過多種渠道挖掘和培訓典型干部。調整充實各級優(yōu)秀先進典型的評選范圍，開設諸如“從政為民先鋒”等干部類別的先進典型類別，利用這一途徑培育宣傳各級各類的干部典型。與此同時，不斷創(chuàng)新干部典型宣傳的方式方法，不斷提高干部典型宣傳的群眾感知度和社會影響力，最終實現(xiàn)以榜樣的典型示范影響和督促干部不斷提升自身的思想境界，有效克服“為官不為”思想。

此外，還要通過廣泛的宣傳，努力營造干部干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。宏觀上可以結合“兩學一做”和“不忘初心、牢記使命”主題教育活動做好新聞宣傳，同時依托官方微信、微博等新媒體平臺強化正面積極引導;微觀上可以結合具體的熱點工作和熱點事件做好主題新聞宣傳，真實反映各級干部的思想和心聲。通過輿論正面、真實、聚焦地宣傳，為提振和弘揚各級黨員干部凝心聚力、忠誠擔當?shù)木駹顟B(tài)創(chuàng)造環(huán)境氛圍。

二、加強交流培養(yǎng)，激活干部“為官要為”的動力源

干部的交流培養(yǎng)是干部成才的必備條件，它既關乎組織對于人才的需要，同時也與干部自身發(fā)展有著密切的聯(lián)系?？茖W合理的交流培養(yǎng)機制會拓展干部的發(fā)展空間，將干部的成長與組織的需要有效地結合起來，這自然就會激發(fā)干部內在的發(fā)展動力，客觀上促成干部保有干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔當?shù)膬仍趧恿?，有效避免“為官不為”思想和行為的產生。

（一）聚焦中層干部交流培養(yǎng)機制，橫向拓寬干部發(fā)展空間

近些年來，黨政機關中的“中梗阻現(xiàn)象”越來越嚴重。所謂“中梗阻現(xiàn)象”是指在行政服務過程中，出現(xiàn)的按規(guī)定可以批準或辦理，但在具體操作中，中層管理人員因故拖著不作為、遲作為或亂作為，由此引發(fā)的“上下熱中間冷”、“上下通中間阻”的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的產生與中層干部崗位乏力、缺乏干事動力密切相關，所以相關干部管理部門必須盡力突破中層干部交流難的瓶頸，調動中層干部的積極性。管理部門要從擴大交流范圍、拓展交流方式、規(guī)范交流程序、強化交流保障等多個方面設計中層干部交流培養(yǎng)機制。該機制就交流范圍而言，可以將事業(yè)編制的人員也納入交流對象的范圍;就交流方式而言，要鼓勵更多的跨部門、跨系統(tǒng)間的縱向、橫向交流;就交流程序和保障而言，要通過規(guī)范操作程序、強化約束機制，嚴肅交流紀律、設立退回機制、完善跟蹤服務等方式保證制度的運行。中層干部交流培養(yǎng)機制對于提升中層干部的能力素質、拓展發(fā)展空間、加大流動使用具有重要意義，它必將一定程度地激發(fā)中層干部的工作積極性，減少職業(yè)倦怠感，客觀促使中層干部形成干事創(chuàng)業(yè)的精神狀態(tài)，遠離“為官不為”。

（二）聚焦新任人員委托培養(yǎng)機制，縱向打通人員流動通道

為加強干部隊伍建設，急需對新進的工作人員進行培訓、培養(yǎng)。為增強這種培養(yǎng)的有效性和針對性，打破條塊壁壘，暢通條塊互動路徑，可以嘗試實行“培養(yǎng)在機關（條線），使用在地方（塊上）”的培養(yǎng)方式。即根據(jù)地方實際需要、崗位要求和培訓人數(shù)，基層新進人員由管理部門統(tǒng)籌分批組織到相應機關的有關部門接受一定時間的崗位培訓，培訓結束后再由地方上來使用。該機制能夠較好地保證新進人員全面了解多層面、多級別的工作情況，一定程度上打通了委局與地方（條與塊）之間的人員和業(yè)務壁壘，從起點上暢通了人員之間流動的通道。

（三）聚焦干部保護與關愛機制，激發(fā)干部的內生動力。黨的十九大報告指出：“堅持嚴管與厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵1]在全面深化改革的大背景下，有時候確實會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，即有些干部的“為官不為”與政策的束縛有著一定的關系。由于多種因素的存在，一些政策可能暫時落后于現(xiàn)實需要，這就造成干部的主動作為會與一些現(xiàn)行政策的要求發(fā)生一定程度的沖突，所以，隨著全面深化改革的推進，干部容錯與保護機制的確立十分必要，對于政策較為模糊的情形給予明晰，出臺“黃燈”區(qū)間的干部保護措施和辦法，通過制度為干部主動作為提供保障。這有助于幫助干部處理好依法辦事與主動作為的關系，消除顧慮與推諉、統(tǒng)一思想，明確職責與風險，提高行政效能。此外還要打造干部文化關愛機制，加大文化凝聚力度，借用文化熏陶、環(huán)境氛圍、精神傳承等無形的力量來潛移默化地影響干部，提高大家的職業(yè)認同感，從深層動力上克服“為官不為”思想與行為。

三、加強干部管理，落實干部“為官必為”的機制

習近平強調，解決干部問題，根本在于嚴格管理標準、延伸管理鏈條、落實管理責任，使黨組織對每個黨員干部都做到情況明、問題清、措施實。所以，解決干部“為官不為”問題，必須建立一整套科學、有效的干部管理制度，形成用制度管權、按制度辦事，靠制度管人的系列機制。聚焦干部管理的關鍵環(huán)節(jié)，從任用、考核、效能建設等方面進行研究并形成機制，以精細化的系列管理制度防范領導干部的“為官不為”行為。

（一）聚焦能上能下選人用人機制，克服懶政惰政

按照全面從嚴治黨、從嚴管理干部的要求，中共中央辦公廳已經印發(fā)了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題，推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環(huán)境。根據(jù)中央文件精神，干部能上能下，主要是解決干部下的問題，而干部的下除“不適宜擔任現(xiàn)職”這一項外，其他包括到齡退休、問責追究、違紀違法等五項都已有明確的文件或規(guī)定進行規(guī)范，而在“不適宜擔任現(xiàn)職”這一方面，目前缺乏可操作的制度性規(guī)范。

綜合研究“為官不為”的各種表現(xiàn)及原因，分析梳理“不適宜擔任現(xiàn)職”的各種表現(xiàn)，我們認為必須在管理環(huán)節(jié)上出臺“處理領導干部‘為官不為問題的相關辦法”。該辦法要對“為官不為”行為的全程進行細化設計，通過體制機制將處理領導干部“為官不為”問題的所有環(huán)節(jié)都囊括其中，形成工作閉環(huán)，確保工作得到有效落實。

1.確定“為官不為”行為在現(xiàn)實工作中的重要表現(xiàn)形態(tài)，即主要是指由于作風懶散、紀律渙散，缺乏履職能力、缺乏擔當精神導致領導干部在履職過程中表現(xiàn)出不想為、不敢為、不作為、不會為等情形。不想為，主要以“缺”字為核心，即領導干部缺乏從實際出發(fā)主動作為的意識、缺乏干事創(chuàng)業(yè)的熱情、缺乏吃苦耐勞的精神;不敢為，主要以“怕”字為核心，即領導干部怕?lián)熑味普喅镀?、怕出差錯而因循守舊、怕得罪人而好人主義;不作為，主要從工作本身出發(fā)，即因辦事拖拉而導致工作效率低下，因作風浮躁而導致工作推動缺乏實效，因脫離群眾而導致服務群眾不扎實;不會為，主要從客觀能力出發(fā)，即因知識業(yè)務水平有限導致工作打不開局面，因管理能力欠缺導致工作得不到有力推進，因領導能力不足導致解決復雜問題力不從心。

2.明確“為官不為”行為的發(fā)現(xiàn)機制，即確定可以通過哪些渠道和哪些方式來及時發(fā)現(xiàn)“為官不為”行為。具體發(fā)現(xiàn)渠道主要包括在干部考核、干部教育培訓、重點工作推進督查、巡察、審計、信訪舉報、新聞社會輿論監(jiān)督等渠道。發(fā)現(xiàn)機制主要包括定期發(fā)現(xiàn)和日常發(fā)現(xiàn)兩個機制。定期發(fā)現(xiàn)機制指可以建立干部監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度，每季度召開一次例會，成員單位包括上述工作渠道所涉及的有關部門，通過定期溝通，了解征求相關部門在各自職能范圍內所發(fā)現(xiàn)的問題線索。日常發(fā)現(xiàn)機制主要指在非聯(lián)席會議階段，各有關部門及各單位黨委（黨組）在日常工作中發(fā)現(xiàn)問題后需及時向組織部門移送問題線索。兩種發(fā)現(xiàn)機制各有側重，互相補充。

3.調查處理機制。即明確在發(fā)現(xiàn)“為官不為”問題之后如何開展調查核實以及如何進行處理的問題。調查核實主要通過個別訪談、聽取所在單位領導班子集體討論意見、查閱有關資料和向本人了解情況等方式進行，在調查核實過程中，一旦發(fā)現(xiàn)有關問題屬于問責情形或設計違紀違法的，應及時向有關部門移送。處理方式主要包括提醒、誡勉和調整現(xiàn)職。根據(jù)處理對象問題的嚴重程度，做出提醒或誡勉的處理方式，處理對象需要提交書面檢查，并規(guī)定了受到誡勉后需要承擔取消當年年度考核評優(yōu)、任期考核評優(yōu)和各類先進評選資格的后果。針對經提醒或誡勉后沒有改正，被認定為不適宜擔任現(xiàn)職的情況，再進行調整現(xiàn)職的處理，主要根據(jù)問題的嚴重程度，參考一貫表現(xiàn)和工作需要，進行平職交流、改任非領導職務、免職或降職等。

從干部管理的角度看，通過機制化的懲戒“為官不為”行為，對干部形成約束，力求克服干部因各種原因導致的“為官不為”。與此同時，該辦法的實施還能從思想意識層面提醒、警示和教育干部，從而達到提振弘揚領導干部精氣神、激發(fā)干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)熱情與活力的目的。

（二）聚焦分層分類考核機制，實現(xiàn)獎優(yōu)懲劣

考核是克服干部“為官不為”，促使干部保持優(yōu)良思想作風的外在保障，科學的績效考核體系客觀上會督促干部勤政、善政，不能惰政、懶政。為不斷激發(fā)和提振各級黨員干部凝心聚力、忠誠擔當、攻堅克難的精神狀態(tài)，需要積極制定科學合理、分層分類的考核機制。第一，考核機制要以科學合理為目標，注重分類考核，考核內容因類別不同而各有側重。將各項工作按照工作的內容和性質進行類別區(qū)分，相似的領域進行同質考核，不同領域進行異質考核，避免統(tǒng)一考核帶來的不公平現(xiàn)象，只有讓考核能夠真實、客觀，考核的指揮棒作用才能有效地發(fā)揮;第二，考核機制要以任務驅動為導向，注重解決難題和補短板。問題導向是前進的動力，考核必須以解決問題為重點，注重與實際問題的解決掛起勾來，以推動重點工作落實為核心確定考核的指標。第三，考核機制要以完善獎懲為關鍵，注重同時提高獎勵和懲處的力度，提高獎優(yōu)懲劣的實效。獎優(yōu)懲劣是提高效能的重要手段，也是克服“為官不為”“懶政惰政”的必備措施，只有加大獎勵的力度，才能激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的內驅力，只有加大懲處的力度，才能使“為官不為”的人無處遁形。第四，考核機制要與個人考核相聯(lián)系，優(yōu)化建立更科學的個人考核評價體系。“為官不為”更多的是個人的行為，雖然它在群體中有一定的示范效應，甚至可能形成小團體氛圍，但它的根源在于黨員干部自身思想變化，所以，就考核而言，懲治“為官不為”必須將對單位考核其對個人考核結合起來，做細個人考評的科學體系，使得考核與個人的獎懲關系更為緊密，通過科學化的考評體系增強考核的威懾力，有效克服“為官不為”行為的產生和蔓延。

（三）聚焦行政效能建設，實行反向制約

便捷高效的行政效能是領導干部思想作風的外在表現(xiàn)，也是從反向入手，治理“為官不為”行為的反向制約手段。行政效能直接反映干部是否勤政、優(yōu)政，它關乎政府的公信力以及黨和政府的形象，更是群眾評價干部崗位表現(xiàn)和是否作為的重要依據(jù)。提高行政效能要從如下幾個方面入手：第一，推進行政權力標準化建設。隨著全面從嚴治黨和政府職能的轉變，權力必須被關進制度的籠子里已經成為共識，各級黨委及政府部門急需列出自己的權力清單，通過權力標準化建設，做到法無授權不可為、法定責任必須為。與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實工作中，太多條與塊、條與條、塊與塊之間存在著職責交叉、權責不清的問題，建議在可能的情況下，依法依規(guī)、科學合理、清楚明晰地界定各方的職責權限，減少不必要的推責，提高行政效能。第二，推進專業(yè)化職業(yè)化公務員隊伍建設。長期以來，我國公務員均按照綜合管理類進行管理，隨著經濟社會的發(fā)展，公務員隊伍建設必須應對新的挑戰(zhàn)，適應更高的要求。比如，專業(yè)技術類公務員“引不進、留不住、干不好”等問題突出，這都需要以深化公務員分類改革為抓手，推進公務員專業(yè)化職業(yè)化建設。要堅持依法分類，在公務員法確立的制度框架下將機關中履行專業(yè)技術職責和行政執(zhí)法職責的公務員劃分出來，實現(xiàn)綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類各類別公務員的分渠道發(fā)展。第三，推動信息化共享平臺建設。當前的許多工作中存在著信息不能共享，信息失靈的難題，條與條、條與塊之間的信息壁壘一直是制約行政效能和群眾滿意度的重要因素，建議能夠在更高層面上實現(xiàn)信息的橫向縱向共享。與此同時，還要積極利用信息化手段實現(xiàn)資源共享，最大可能地減少各類信息溝通會議和相關文字材料，避免文山會海，提高行政效能。第四，推進政府監(jiān)管工作、提升行政監(jiān)督實效。堅持明察暗訪制度，組織開展經常性的明察暗訪，以察訪督促服務效能的提高。深入開展開門評議、行風評議等活動，廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員和社會各界的意見和建議。制定出臺行政效能監(jiān)察實施辦法，全面深入開展行政效能監(jiān)察工作。

四、加強監(jiān)督問責，筑牢干部“為官需為”的底線墻

加強監(jiān)督問責是從嚴治黨的必然要求，也為監(jiān)管干部“為官不為”筑起了牢固的底線。完善的監(jiān)督問責機制為干部的行為設好警示區(qū)和高壓線，用以確保干部依法行政、依規(guī)辦事，遠離違法違紀亂作為?，F(xiàn)實工作中我們要針對黨風廉政建設中存在的相關問題，堅持問題導向，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責機制建設，注重問題發(fā)現(xiàn)、問題管理、問題追責三個層面，從制度制定與執(zhí)行上推進全面從嚴治黨向基層延伸，全力抵制干部“為官不為”的行為。

（一）聚焦問題發(fā)現(xiàn)機制，源頭上實行嚴格控制

探索常態(tài)化的巡察工作機制。設立各級巡察機構，實行實體化運作，配齊配強巡察干部，加強對巡察工作的組織協(xié)調和服務保障?？梢钥紤]從各級紀檢機構和有關職能部門抽調業(yè)務精、作風硬的干部，組建若干巡察組，開展常態(tài)化巡察工作，實現(xiàn)在各級黨委一屆任期內完成對所屬單位巡察全覆蓋。制定或修訂相應的巡察工作辦法，為巡察工作提供制度保障。

做強派駐紀檢組。學習借鑒中央紀委紀檢派駐機構改革經驗做法，規(guī)范機構設置，核定職數(shù)，明確監(jiān)督范圍，做強派駐紀檢組。發(fā)揮“派”的權威與“駐”的優(yōu)勢，加強對駐在部門和歸口監(jiān)督部門領導班子及其成員的體外監(jiān)督，使派駐組成為駐在部門常設的巡察組。

（二）聚焦壓力傳導機制，過程上實現(xiàn)強化監(jiān)督

落實黨委主體責任，適當建立廉情抄告與回告制度。各級紀檢監(jiān)察相關部門，（如紀委監(jiān)察局、巡察辦、問責辦等）可以向黨委和政府領導班子成員進行抄告。抄告內容可以包括，相關單位黨？穴工？雪委、黨組履行黨風廉政建設主體責任、主要負責人履行“第一責任人”職責及班子成員履行“一崗雙責”的情況;相關單位領導班子成員重要涉紀信訪或違紀情況;相關單位重要廉情和作風效能建設情況等。定期分析干部思想作風建設，尤其是勤政廉政方面存在的問題。抄告主體可以對整改落實情況進行全程跟蹤督查，并將整改落實情況作為重要考核指標。

實行信訪反映“面對面”提醒談話制度。從關愛和保護干部的角度，可以就信訪反映的問題與領導干部開展“面對面”談話。運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對黨員干部身上思想作風方面的苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒，防止小問題演變成大問題。從目的和依據(jù)出發(fā)，對被談話人的范圍、談話內容、實施主體、審批程序、處理方式、材料歸檔等方面加以規(guī)范。

（三）聚焦責任追究機制，結果上實現(xiàn)嚴厲問責

建立和完善黨風廉政建設責任追究制度。將黨風廉政建設與責任追究直接掛勾，形成相應的制度。一方面要將新的形勢任務要求納入到制度設計中去，并要對責任追究的內容和標準進行細化和量化;另一方面建議同有錯無為問責制度有機結合起來，使對黨員干部的責任追究制度體系更加完整、更加全方位。

建立和完善逐級問責制度。建立效能分析與工作反饋平臺，定期與各綜合部門及相關責任單位進行工作對接，圍繞反饋的問題，督促相關單位提出整改措施。規(guī)范線索移送管理、拓寬線索來源渠道，指導基層問責部門按照干部和人員管理權限實行分級問責，建立監(jiān)察問責預警提示制度，對已發(fā)生的違紀違規(guī)問題即發(fā)現(xiàn)、即問責。

參考文獻：

[1]決勝全面小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

責任編輯? 張小莉