張昊希

[摘? 要]“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”是我國深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容之一，也是政府自身改革的重要抓手。其目的是為了更好發(fā)揮政府作用，提高行政管理效率和激發(fā)社會活力。明確政府在市場、社會中的公共屬性地位，既包括政府向社會與市場放權(quán)，也包括上級政府向下級政府放權(quán)，對現(xiàn)行的社會利益關(guān)系的重構(gòu)和調(diào)整，是一項非常復(fù)雜和系統(tǒng)的改革，也是克服各種阻力和干擾的過程。在這一重大過程中，取得了十分重要的成效，為中國特色社會主義進入新時代奠定了基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]簡政放權(quán);制度改革;積極作用

[中圖分類號]D630? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）04-0031-05

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”是我國深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容之一，也是政府自身改革的重要抓手。伴隨著政府進一步簡政放權(quán)，改革對利益關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)進行了不斷地能動性調(diào)整，在此制度變遷過程中，必然會遭致來自政府各個層面上的內(nèi)在制約，從而阻滯改革進程。對簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素和積極作用進行系統(tǒng)和理性的分析與研究。更有助于進一步理解當(dāng)前簡政放權(quán)改革的特殊性，因而具有重要的理論意義及實踐價值。

一、簡政放權(quán)的意義

簡，作形容詞時，表示簡單的;作名詞時，表示竹簡;簡政放權(quán)中的“簡”字在這里是動詞，表示簡化，是指簡化以達精干高效目的;“政”是指政府部門管理的社會公共事務(wù)[1]?！昂喺奔粗妇喺?wù)、精簡機構(gòu)和人員，減少行政管理事務(wù)和簡便行政管理程序?！胺艡?quán)”即指政府解除對市場、社會和下級行政機關(guān)的約束，或者將權(quán)力下放給市場、社會和下級政府，將權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，賦予社會（公民）或市場。

簡政是改革的實質(zhì)，放權(quán)是行為的表現(xiàn)，二者相輔相成。簡政放權(quán)的關(guān)鍵在于對政府權(quán)力進行重新配置，劃分權(quán)力邊界，更加全面正確履行政府職能。使國務(wù)院與地方各級政府、市場與社會關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。把應(yīng)該交給市場、企業(yè)、中介機構(gòu)的事務(wù)交出去，確保市場資源配置的決定性作用，提升政府宏觀調(diào)控及公共服務(wù)水平。在本質(zhì)上是對政府、社會和市場三者關(guān)系的重新審視與定位。

簡政放權(quán)作為一場政府的自我革命，在黨的會議及報告中多次被提及，是深化政治體制改革的關(guān)鍵。在當(dāng)前的形勢下，簡政放權(quán)已經(jīng)進入到改革的深水區(qū)，為了適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展以及經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，通過對當(dāng)前我國簡政放權(quán)的意義進行研究，對進一步推進簡政放權(quán)至關(guān)重要。

1.理論意義

隨著改革實踐的深入，理論研究也隨之逐步完善。簡政放權(quán)作為當(dāng)前政府改革的關(guān)鍵抓手，如何能夠吸取以往歷次改革的經(jīng)驗教訓(xùn)、充分發(fā)揮其積極作用，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代化的政府，迫切需要科學(xué)理論的指導(dǎo)[2]。

從行政學(xué)歷史進程來看，1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)之研究》，標(biāo)志著行政學(xué)的產(chǎn)生，在此之前行政學(xué)一直包含在政治學(xué)之中。行政學(xué)的產(chǎn)生離不開特殊的時代背景，19世紀(jì)末，伴隨著西方主要資本主義國家向城市化、工業(yè)化國家的邁進，各種社會問題和政治問題也相繼產(chǎn)生，資本主義社會日趨復(fù)雜的各種矛盾使得原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時代的要求，因此，迫切需要一門學(xué)科來指導(dǎo)國家行政管理活動以使政府更好地履行其職能和完成其使命。[3]針對簡政放權(quán)的理論研究，已有成果大都建立在一些政策性的解讀以及就某單一問題的見解之上。通過本文的探究，希望為簡政放權(quán)系統(tǒng)化分析提供一定的研究視角，進一步豐富理論本身的建構(gòu)。

2.現(xiàn)實意義

改革從來都不是一帆風(fēng)順的，雖然簡政放權(quán)對政府甚至整個社會都是個大利好，但實際推行過程中，仍然出現(xiàn)了一些改革的阻力，影響了政策的推進以及既定目標(biāo)的實現(xiàn)。要確保簡政放權(quán)取得實際成效，重點在于對改革內(nèi)在制約因素作出客觀、冷靜的理性分析，并在此基礎(chǔ)上尋求化解和消除制約的有效對策。這樣有利于更為科學(xué)系統(tǒng)地進行頂層制度設(shè)計及戰(zhàn)略布局、有效地實行簡政放權(quán)改革的推進方式與路徑選擇，從而全面實現(xiàn)簡政放權(quán)的改革效益，進一步改善政府管理模式，提高政府效能。[4]

二、簡政放權(quán)過程中存在的問題

簡政放權(quán)，對推動全面改革、激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力、社會創(chuàng)造力和轉(zhuǎn)變政府職能等具有非常重要的引領(lǐng)帶動作用。有些政策含金量很高，強力釋放改革紅利，社會反響熱烈，評價積極，政府治理新模式呼之欲出[5]。比如取消和下放行政審批事項，既是行政體制改革的“當(dāng)頭炮”，也是經(jīng)濟體制改革的“先手棋”，推動了穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項政策措施的落實。[6]調(diào)動了地方行政體制改革探索的積極性和創(chuàng)造性，推動行政體制改革逐步走向深入。在實施的過程中積累了許多可復(fù)制、可推廣的寶貴經(jīng)驗，為簡政放權(quán)在全國范圍內(nèi)取得應(yīng)有的政策效果奠定了堅實的基礎(chǔ)。[7]

行百里者半九十。新一輪的行政體制改革能否順利推進并達成目標(biāo)，將影響甚至決定我國未來經(jīng)濟社會能否持續(xù)健康發(fā)展以及國家治理現(xiàn)代化的進程。改革是一個發(fā)展和沖突共有的博弈過程，在這個過程中必然引發(fā)一系列的問題。

1.數(shù)字游戲

根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，我國行政審批改革已經(jīng)完成既定目標(biāo)，如果單從數(shù)量上，貌似減少了很多，但是存在一些部門把簡政放權(quán)變成了一種“數(shù)字游戲”，把權(quán)力事項合并打包，以減少項目數(shù)量，簡單地把多個項目合并成一個，但這樣并不能使企業(yè)和社會真正松綁。有人把減少的事項數(shù)目比喻成香煙，減少的到底一根煙還是一包煙，亦或是一條煙，并沒有清晰明確的認(rèn)定，如何把握好這個“度”的問題，便是我們接下來改革的重點。

2.利益取舍

改革在一定程度上是一個先易后難的過程，簡政放權(quán)是“政府革自己的命”。在權(quán)力部門化、部門利益化存在的情況下，每一次改革都是涉及到政府部門和政府部門工作人員的自身利益問題，觸及權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整和利益的再分配。如今的改革已經(jīng)取得重大進展，許多的審批事項或下放或取消，而剩下的都是權(quán)力相對含金量更高的“硬骨頭”。加上部門對權(quán)力的追捧、人員對簡政放權(quán)的抵制情緒，也引發(fā)阻礙政府改革的行為，使得各項政策難以落實，出現(xiàn)上有政策下有對策的情況。

3.能力不足

下放權(quán)力接不住、用不好問題較普遍。對上級政府來說，在放權(quán)過程中沒有考慮到承接單位在人員編制、承接力量等方面的不足。大量行政審批事項下放后，一些地方政府的實際客觀能力明顯不足以及體制機制還未理順等種種因素制約，短時間內(nèi)難以形成承接的工作能力，造成了管理真空，消減了簡政放權(quán)的成效。這就導(dǎo)致雖然權(quán)力下放了，下級沒能很好地承接，耽誤了工作進程，降低了辦事效率。加之事權(quán)下放，編制、財權(quán)沒放，也造成事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)不匹配。

4.缺乏監(jiān)督

按照中央的要求，在權(quán)力取消或下放之后應(yīng)對市場和政府內(nèi)部加強監(jiān)管。雖然各級政府大都具有既放又管、放管結(jié)合的理念，但是有效的監(jiān)管機制、監(jiān)管方式方法還沒有完全建立，造成監(jiān)管漏洞。前置審批取消后，事中事后監(jiān)管跟不上。很多權(quán)力下放之后，就放之任之，不管不問，更談不上監(jiān)管，有違中央簡政放權(quán)的初衷。

簡政放權(quán)后，事中事后監(jiān)管更加重要。但有的部門和人員習(xí)慣于以批代管、以費代管和以罰代管，對傳統(tǒng)方式熟門熟路，放權(quán)后就不知如何管，新辦法不多、新知識不夠。也有的地方借行政審批制度改革，將大量本應(yīng)屬于政府監(jiān)管的社會性規(guī)制事項主動棄權(quán)。[8]

三、簡政放權(quán)的改革路徑

做好簡政放權(quán)，首先要在思想上理解認(rèn)同。簡政放權(quán)，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。實現(xiàn)政府職能機構(gòu)轉(zhuǎn)變，就是要把權(quán)力交還給市場，減少政府的過度干預(yù)，更多的以人民群眾的需求為導(dǎo)向，改過去的由政府“端菜”，變?yōu)橛衫习傩铡包c菜”。[9]各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要從思想上讀懂簡政放權(quán)，把握好政商關(guān)系的“清”“親”原則，及時放權(quán)予市場、做好企業(yè)服務(wù)，為其提供一個寬松的環(huán)境，幫助市場形成功能更加多樣、產(chǎn)業(yè)更加集中、效益更加高效的良好狀態(tài)。

如果我們回顧黨的十八大以來簡政放權(quán)改革的發(fā)展歷程就不難看出，簡政放權(quán)改革從單一的強調(diào)“放”到主張“放管結(jié)合”，再到現(xiàn)在的“放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)”即“放管服”三管齊下?！胺拧钡暮诵氖钦巧ㄎ粏栴}，是要重新界定政府、市場、社會邊界和相互關(guān)系，難點是如何補缺位、糾錯位、控越位，讓政府歸位問題，考驗的是政府定力和推動改革的能力，目的是激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力?！肮堋钡暮诵氖钦芾磙D(zhuǎn)型問題，管理變革要適應(yīng)經(jīng)濟社會新常態(tài)、科學(xué)技術(shù)新進展和全面深化改革的新形勢，涉及管理體制、部門職責(zé)、政府層級、運行機制、技術(shù)平臺、法制保障等方方面面，目的是建設(shè)現(xiàn)代政府。“服”的核心是在“放”與“管”的全面深刻變化基礎(chǔ)上形成的治理理念、治理機制、治理體系，是治理能力現(xiàn)代化，“服”既是改革舉措，也是改革目標(biāo)，目的是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。[10]

1.體現(xiàn)法治精神，建設(shè)法制政府

“法者，治之端也”，依法行政是依法治國的核心內(nèi)容，簡政放權(quán)也是依法行政，是形成社會治理依法進行的政治基礎(chǔ)，需要一套完整、健全的法制作為支撐。通過簡政放權(quán)可以打破政府權(quán)限與責(zé)任不平衡的狀態(tài)，實現(xiàn)所賦權(quán)利與承擔(dān)責(zé)任相對等。并且，只有在公平公正的法治環(huán)境中，經(jīng)濟發(fā)展才能有序前進，市場行為才能有法可依、有法必依，防止尋租的產(chǎn)生。同時，面對政府個別部門的利益侵害，能夠通過訴諸法律的方式對自身合法權(quán)利和由簡政放權(quán)而來的合法收益予以有效保護。因此，簡政放權(quán)對構(gòu)建法制型政府具有推動作用。

2.深化政務(wù)公開，構(gòu)建陽光政府

在信息化社會下，政府越來越善于利用門戶網(wǎng)站、新聞媒體和新媒體等信息平臺將關(guān)于簡政放權(quán)的具體政策進行有效公開的傳播，打破基礎(chǔ)信息的壟斷與不平衡。讓下級政府、個人和作為市場主體的企業(yè)及時獲知與自身有關(guān)的事項，明確自身的權(quán)利與義務(wù)，從而提高行政效率，方便公民監(jiān)督。在這樣的基礎(chǔ)上，簡政放權(quán)將會得到很大程度的認(rèn)可和推進，有助于我們政府從管制型行政向陽光、服務(wù)型行政快步邁進，構(gòu)建新型政府。

3.全面深化改革，建設(shè)現(xiàn)代政府

一個好的政府，既非無為政府，也非全能政府，而是有限政府。[11]政府簡政放權(quán)目的之一就是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，把二者進行有機結(jié)合，實現(xiàn)政府及市場、社會職能的科學(xué)定位和權(quán)力歸位，順應(yīng)了全面深化改革的要求。使得政府管好該管的，下放該放的，抓大事、議長遠(yuǎn)、謀全局，規(guī)范政府與市場的權(quán)力界限，增強政府治理能力，提高政府效能，建設(shè)現(xiàn)代政府，促進市場的穩(wěn)定有序發(fā)展。[12]

一味強調(diào)有限政府必然使得改革之初只強調(diào)“放”。實際上，我國各級政府，尤其是基層政府存在的最大的問題不是管太多，而且管不好。如果某個領(lǐng)域政府管不好，政府就當(dāng)甩手掌柜只會導(dǎo)致更大的問題，因為政府部門作為一個行動主體是相對成熟的，而我國的經(jīng)濟社會主體與公民個體都還很不成熟，如果一件事政府都管不好，很難想像公民個人、市場主體和社會團體能夠?qū)⑵涔芎谩?/p>

4.機構(gòu)規(guī)模精簡，提升行政效率

無論的行政學(xué)的產(chǎn)生，還是傳統(tǒng)公共行政理論以及新公共管理理論的產(chǎn)生發(fā)展，都表明行政學(xué)研究是典型的問題導(dǎo)向，不管是哪種理論，即使理論來源不同、理論主張不同、管理方式不同，但由政府無效引起的理論發(fā)展都以效率為研究重點，所有的行政學(xué)研究均立足于實踐需要，以追求效率為研究方向，可以說效率是行政學(xué)的最大主題，有效性也就成了政府必然的內(nèi)生要求。

簡政放權(quán)可以有效的對臃腫的政府機構(gòu)進行精簡，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，理順政府間關(guān)系，對職能進行劃分，減少部門職能交叉和重疊，減少推諉扯皮，去除不必要的麻煩。少管微觀、多管宏觀，放管結(jié)合，同時做好事前、中、后監(jiān)管，將人力、物力和財力用到更需要的地方。提高行政效率，建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相一致的新型權(quán)能政府。

5.改善政府形象，更好服務(wù)人民

“簡政放權(quán)”既是增強政府治理、建設(shè)現(xiàn)代政府的內(nèi)在要求，也是提升政府公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性，更好服務(wù)人民群眾的有效保障。通過政府簡政放權(quán)，明確職權(quán)范圍，政府不再大包大攬、不再相互推諉，有效防止出現(xiàn)不作為和亂作為。提高了辦事效率、公開市場招標(biāo)，防止暗箱操作等等，一改往日政府有些機構(gòu)辦事拖沓的形象，進一步維護社會公平正義。這樣的制度才讓政府更有公信力，發(fā)展更有質(zhì)量，治理更有水平，人民群眾更有獲得感。

6.釋放市場主體活力，增強內(nèi)生動力

黨的十八屆三中全會報告中把市場在資源中的配置提升到?jīng)Q定性的地位中來，通過簡政放權(quán)取消或者下放過去相當(dāng)多由公共權(quán)力配置資源的方式，促進資源的優(yōu)化配置，增進國民財富的創(chuàng)造，更加凸顯市場在資源配置中的地位，捋順政府與市場的關(guān)系。有利于克服政府權(quán)力部門化、部門利益化、利益行政化等問題，是激發(fā)市場主體內(nèi)在活力的必然選擇。

在國務(wù)院層面，行政審批事項大幅減少，已提前完成新一屆政府組建之初關(guān)于“5年內(nèi)砍掉國務(wù)院各部門1700多項行政審批事項的1/3”的鄭重承諾。而且2015年國務(wù)院層面全面終結(jié)了非行政許可審批事項，省級以下政府正在積極推進。著重改革商事制度，進一步理順政府與市場和企業(yè)的關(guān)系，通過全面實施“三證合一”“一照一碼”“先照后證”及其配套改革，取消最低注冊資本限制，實現(xiàn)注冊資本認(rèn)繳，取消企業(yè)年檢等制度創(chuàng)新與程序優(yōu)化降低企業(yè)開辦成本。此外，進一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費、政府性基金、經(jīng)營服務(wù)性收費和行政審批中介服務(wù)項目收費。通過清理違規(guī)設(shè)立的收費基金或經(jīng)營服務(wù)性收費，規(guī)范有法定設(shè)立依據(jù)的收費基金，編制并發(fā)布各級各類收費目錄清單，有效地減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，規(guī)范了市場秩序。[13]

通過以行政審批制度改革為主抓手的簡政放權(quán)改革活動，在一定程度上克服了政府向市場“亂伸手”的弊病，有利于增強企業(yè)信心，落實企業(yè)自主權(quán)，為市場松了綁，為企業(yè)添了力，給市場注入新的活力和發(fā)展動力，這也才可能真正發(fā)揮市場主體的在資源配置中的決定性作用。

7.明確管轄范圍，發(fā)揮社會作用

簡政放權(quán)把屬于地方政府的權(quán)力下放給地方，地方政府該管的事讓地方管，不該管的交給社會組織進行管理。推行政府權(quán)力清單制度，讓機構(gòu)、職能、權(quán)限程序、責(zé)任法定化，讓政府工作部門及其工作人員厘清職責(zé)關(guān)系，更好地履職。不僅提高了地方的工作效率，調(diào)動了它們的積極性;減少對市場和企業(yè)的干預(yù)，放寬限制，有效地為企業(yè)松綁，也調(diào)動了企業(yè)的積極性，進一步明確了政府與杜會各自應(yīng)有職能，同時，政府有目的、有計劃地引導(dǎo)社會組織依法自治，促使社會有效承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，充分發(fā)揮社會自治的作用。使政府、企業(yè)和公民相互結(jié)合起來，創(chuàng)新社會治理。

8.推進民主政治，優(yōu)化公民參與

人民是歷史的創(chuàng)造者。簡政放權(quán)堅持以人為中心，讓公眾參與到政府改革的領(lǐng)域，以監(jiān)督、推動簡政放權(quán)的實際貫徹實施。使簡政放權(quán)在社會領(lǐng)域內(nèi)得到全方位的討論和參與，培養(yǎng)了公眾的責(zé)任意識，提高人民群眾的認(rèn)同感和參與度，充分調(diào)動人民群眾對經(jīng)濟社會建設(shè)的積極性和能動性，從而提高社會治理的社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平。是健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治的重要組成部分。

9.遏制腐敗高發(fā)，促進公正廉潔

“簡政放權(quán)是反腐倡廉的良藥”，腐敗現(xiàn)象是政府發(fā)展過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，同時也是黨和人民深惡痛絕的劣行之一。簡政放權(quán)既可以規(guī)范政府職能，扎好制度的籠子，又可以對各方面的權(quán)力進行分化與約束，打破利益集團的牽制。讓更多的政府投資、審批、許可、稅收、社會保障等領(lǐng)域在黨政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、人民監(jiān)督下進行，真正實現(xiàn)政府陽光穩(wěn)定、經(jīng)濟平穩(wěn)運行，營造出風(fēng)清氣正的良好社會氛圍。

10.確立科學(xué)發(fā)展，五位一體共贏

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。堅持深化改革，是決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路，“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”，在習(xí)近平新時代治國理政新思想的指導(dǎo)下，簡政放權(quán)促使政府職能進一步轉(zhuǎn)變，并明確政府的生態(tài)責(zé)任，堅持人與自然和諧共生，推進建立綠色GDP考評體系。只有在五位一體的戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，政府才能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能建設(shè)富強民主文明和諧美麗的中國，而“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。

大道至簡，明政善為。深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣，堅決披荊斬棘向前推進。簡政放權(quán)不是“不管”也不是“少管”，而是“科學(xué)管”“高效管”，要以建設(shè)有效政府為核心要義，明確政府行為的邊界，立足于政府掌握的資源，建立科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和改革方案，在制度強化的同時，重視政府能力建設(shè)。把握命脈，既管住市場秩序，也讓市場不失活力，讓市場主體茁壯成長、蓬勃發(fā)展。依法依規(guī)“放、管、服”把該放的放開放足，把該管的管住管好，努力解決政府干預(yù)過多、服務(wù)偏少問題。

不忘初心，方得始終。初心易得，始終難守?？傊?，簡政放權(quán)要基于政府和社會能做什么并且能夠做好來確定，凡是社會能夠做好的社會事務(wù)就交由社會去做，凡是社會做不好的社會事務(wù)則由政府承擔(dān)，二者相輔相成。只有在改革過程中，既要承認(rèn)放權(quán)對簡政的決定作用，又要注意發(fā)揮好簡政對放權(quán)的促進作用。只有把放權(quán)與簡政有機地結(jié)合起來，才能使政府切實向新政府轉(zhuǎn)變，逐步走向善治，打造共建共治共享的社會治理格局，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

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[12]張立榮.中外行政制度比較[M].北京：商務(wù)印書館，2000.

[13]劉承禮.簡政放權(quán)：實現(xiàn)地方治理目標(biāo)[J].行政管理改革，2016，（7）：39-44.

責(zé)任編輯? 宋桂祝