程立麗
[摘? 要]近年來,以“農(nóng)村集體”為名的各類合作社迅猛發(fā)展,在一定程度上為壯大農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì),拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道,為農(nóng)民走上共同富裕之路起到了積極作用。但在發(fā)展過程中,還存在部分農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立“空殼社”套取國家資金,入股資本向大戶集中,“近親結(jié)對”等虛為“農(nóng)民名義”的現(xiàn)象。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)民合作社;農(nóng)民名義;關(guān)注
[中圖分類號]F320;F321.4? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426(2018)02-0062-04
一、我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基本情況
結(jié)合目前我國農(nóng)村實(shí)際發(fā)展情況,借鑒世界范圍內(nèi)主要發(fā)達(dá)國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,積極推廣農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該成為破解我國“三農(nóng)”問題的重要路徑選擇。農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織①。截至2016年底,我國依法登記成立的農(nóng)民合作社約179.4萬家,是2007年底施行《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》時(shí)的68倍,入社農(nóng)戶約占全國農(nóng)戶總數(shù)的44.4%。目前,我國農(nóng)民合作社呈現(xiàn)出“規(guī)模不斷擴(kuò)大,數(shù)量逐年增加,覆蓋面繼續(xù)拓寬,示范作用日漸增強(qiáng)”的蓬勃發(fā)展趨勢。
改革開放以來,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體也逐漸融入市場經(jīng)濟(jì),1978年以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營模式開展以來,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)被進(jìn)一步激活,農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到空前提高。但隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)顯然已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。20世紀(jì)80年代中期,我國政府通過試點(diǎn)支持的方式陸續(xù)開始探索農(nóng)民專業(yè)合作社。2002年12月《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》正式實(shí)施,農(nóng)民合作社模式通過法律的形式得到明確鼓勵(lì)和支持。2007年7月1日我國首部專門規(guī)范和發(fā)展農(nóng)民合作的法律——《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施。為配合《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》順利實(shí)施和推行,國家又陸續(xù)出臺了一系列優(yōu)惠政策,在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、金融服務(wù)、項(xiàng)目承擔(dān)、人才培養(yǎng)、用地、用電、倉儲運(yùn)輸?shù)确矫娼o予了大力支持。農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量和規(guī)模日益壯大,為深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革注入了新的活力。但在發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了部分“空殼”合作社,以“合作社”為名“擠占”國家政策、套取財(cái)政補(bǔ)貼等行為。同時(shí),還存在入股資本向“大戶集中”,村干部權(quán)力“尋租”,科技含量及附加值低等諸多困難。
二、農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)生和發(fā)展的重大意義
(一)有利于破解“三農(nóng)”發(fā)展難題,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
隨著世界經(jīng)濟(jì)全球一體化的迅速發(fā)展,我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品越來越多地在世界市場范圍內(nèi)流通。目前,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式,在一定程度上已不能很好滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。而“組織化程度高、規(guī)?;a(chǎn)經(jīng)營成本低”的農(nóng)民專業(yè)合作社,可以有效破解小農(nóng)經(jīng)濟(jì)抵御自然災(zāi)害與市場風(fēng)險(xiǎn)能力低的弊端,可以將分散的農(nóng)戶凝聚在一起,根據(jù)市場變化自主生產(chǎn)經(jīng)營,集中力量辦大事。同時(shí),也能有效實(shí)現(xiàn)規(guī)?;a(chǎn)和經(jīng)營,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
(二)有利于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,早日實(shí)現(xiàn)“脫困致富奔小康”的目標(biāo)
隨著農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)?;⑿б婊目焖侔l(fā)展,農(nóng)民脫貧致富奔小康的步伐大大加快,也有力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。同時(shí),農(nóng)民專業(yè)合作社也有利于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,加快城市化建設(shè)進(jìn)程。一方面,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)到合作社后,可以搬遷到務(wù)工的城市居住,能較好地解決以往農(nóng)民在“春耕、夏收、秋種”時(shí)節(jié)往返城市和鄉(xiāng)村奔波的局面。另一方面,有利于解決“三四線城市”房產(chǎn)去庫存的難題,加快中小城市建設(shè)的步伐。同時(shí),大量農(nóng)民進(jìn)城后,還將有利于農(nóng)村土地的整合,把一家一戶的宅基地變成耕地,提高土地利用率。
(三)有利于規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn),降低交易成本
隨著市場經(jīng)濟(jì)全球一體化的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品也必將參與到國際化市場競爭格局之內(nèi),市場競爭的程度也將會隨之愈演愈烈,農(nóng)民承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)將會逐步增大。單戶農(nóng)民將難以及時(shí)獲取市場信息,也很難根據(jù)季節(jié)和市場的需求,調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局。專業(yè)化經(jīng)營和管理的農(nóng)民專業(yè)合作社能利用自身的信息優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)抵御市場風(fēng)險(xiǎn),在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格方面還能掌握一定的議價(jià)權(quán)。實(shí)行專業(yè)分工的農(nóng)民合作社,能合理配置各種資源,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,降低生產(chǎn)成本。同時(shí),通過專業(yè)合作社的發(fā)展和帶動(dòng),能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)資本積累到一定程度后,部分農(nóng)民專業(yè)合作社還可以轉(zhuǎn)型為“生產(chǎn)加工型企業(yè)”,或與農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)建立良好的合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)“公司+合作社”運(yùn)營模式,積極打造區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品綠色品牌,擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的占有率。
三、國外合作社發(fā)展歷程
自1844年羅虛代爾公平先鋒社成功創(chuàng)辦以來,農(nóng)民合作社的發(fā)展歷程已經(jīng)過170多年,遍布世界160多個(gè)國家和地區(qū),農(nóng)民合作社市場經(jīng)營模式也成為發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的主要發(fā)展途徑。縱觀世界發(fā)達(dá)國家農(nóng)民合作社發(fā)展模式,由于國情和政策的差別,主要有三種模式:一是美加模式,即北美模式,主要以美國、加拿大為代表,其特點(diǎn)是以大農(nóng)場、大農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的跨區(qū)域綜合性合作社模式;二是歐洲模式,以法國、德國為代表,以專業(yè)合作社模式為主,其特點(diǎn)是專業(yè)性較強(qiáng),科技化程度高;三是日韓模式,即東方模式,以日本、韓國為代表,其特點(diǎn)是綜合性較強(qiáng)、政府行政管理影響大。
(一)以美國為代表的美加農(nóng)業(yè)合作社
1841年和1815年美國分別在威斯康星州和紐約州建立了兩個(gè)奶牛合作社。1922年被譽(yù)為“合作社大憲章”的《帕爾·沃爾斯太德法》出臺后,美國農(nóng)業(yè)合作社逐漸發(fā)展壯大。其特點(diǎn)主要為跨區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作,以共同銷售型農(nóng)業(yè)合作社為主,專業(yè)化程度高,產(chǎn)品的深加工能力強(qiáng),現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化特點(diǎn)突出,合作社生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品占比高。
(二)以法國為代表的歐洲農(nóng)業(yè)合作社
早在1884年法國政府就實(shí)施了《職業(yè)組合法》,在此法律框架的基礎(chǔ)上,農(nóng)民通過自愿互助的方式,成立了以葡萄種植、釀酒及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉儲、加工為基礎(chǔ)的各類職業(yè)合作社。在此發(fā)展過程中,法國根據(jù)實(shí)際情況又陸續(xù)出臺了一系列農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)政策,并于1960年出臺了《農(nóng)業(yè)方針法》,把組織性較弱的肉類加工、水果蔬菜等行業(yè)納入農(nóng)業(yè)合作社。隨之,集“生產(chǎn)、加工、銷售”三位一體的專業(yè)合作社陸續(xù)建立,于是規(guī)模大、競爭力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)合作社陸續(xù)開始了兼并重組活動(dòng)。分工較細(xì)、專業(yè)性較強(qiáng)的合作社規(guī)模不斷擴(kuò)大,銷售額逐步上升。1972年,法國政府又通過立法的形式給予了農(nóng)業(yè)合作社法人身份地位。1985年以來,法國農(nóng)業(yè)合作社通過自身調(diào)整,合作社提供原材料和產(chǎn)品銷售功能得以強(qiáng)化,規(guī)模得以進(jìn)一步擴(kuò)大,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中已成為一個(gè)競爭力較強(qiáng)的龐大經(jīng)濟(jì)體。
(三)以日本為代表的日韓農(nóng)業(yè)合作社
在借鑒歐洲和美加合作社模式的基礎(chǔ)上,日本結(jié)合自身國情走出了一條獨(dú)特的農(nóng)業(yè)合作之路。1947年日本出臺《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》,成立了日本農(nóng)協(xié),并自上而下建立了“全國農(nóng)協(xié)、縣級農(nóng)協(xié)、基層農(nóng)協(xié)”三級組織。其突出特點(diǎn)是政府行政管理和指導(dǎo)性強(qiáng),日本農(nóng)協(xié)在政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下開展工作,既代表農(nóng)民利益,又代表政府利益,是鏈接政府和農(nóng)民的橋梁。日本農(nóng)協(xié)克服了歐洲合作社自發(fā)產(chǎn)生到規(guī)范發(fā)展的漫長過程,在政府統(tǒng)一行政管理下,日本農(nóng)民絕大多數(shù)都成為了合作社成員,其保險(xiǎn)醫(yī)療、福利、教育等基本保障都有合作社承擔(dān),其生產(chǎn)資料和產(chǎn)品銷售也基本由農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)購統(tǒng)銷。
四、部分農(nóng)民專業(yè)合作社虛為“農(nóng)民名義”的主要表現(xiàn)
(一)“空殼”合作社虛為“農(nóng)民名義”套取國家資金
部分農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、少數(shù)基層干部沒有認(rèn)識到成立合作社的真正意義和目的。導(dǎo)致部分專業(yè)合作社在成立的初期就存在目的不清,動(dòng)機(jī)不純的思想傾向,致使以套取國家項(xiàng)目資金為目的“空殼社”大量涌現(xiàn)。目前我國農(nóng)民專業(yè)合作社還處于萌芽發(fā)展階段,配套的法律規(guī)范不到位,加之成立合作社手續(xù)簡、門檻低、不收費(fèi)、不年檢、不驗(yàn)資、無注銷機(jī)制、監(jiān)管缺失等一系列原因,導(dǎo)致部分合作社空殼虛行,成了滋生腐敗的溫床。部分合作社在申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助資金的過程中,與公務(wù)人員相互勾結(jié),騙取財(cái)政補(bǔ)助資金,然后進(jìn)行“利益”分成。如在某縣檢察院公布的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中,農(nóng)民專業(yè)合作社案件占涉農(nóng)案件立案總數(shù)的74%。另據(jù)2017年6月25日中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道:作為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的四川省蒼溪縣,友誼獼猴桃專業(yè)合作社假冒貧困戶的名義套取省級財(cái)政扶貧資金120萬元。
(二)入股資本向“大戶集中”,且“近親結(jié)對”現(xiàn)象嚴(yán)重
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,農(nóng)民合作社成立的宗旨為“促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。而現(xiàn)實(shí)操作中,部分農(nóng)民合作社違背了這一宗旨,導(dǎo)致入股資本向“大戶集中”,且“近親結(jié)對”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查,我國西部某縣親戚聯(lián)盟成立的合作社約占農(nóng)民合作社總數(shù)的50%,其中90%以上的合作社被“大戶”所控制。大多數(shù)社員都是直接將土地或草場以“流轉(zhuǎn)”的方式入股到合作社?!按髴艏小被颉敖H結(jié)對”成立農(nóng)民合作社在成立的初期尚能有效提高效率,快速實(shí)現(xiàn)讓“一部分人先富”的目標(biāo),但隨著國家實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)的臨近,此模式運(yùn)轉(zhuǎn)下的農(nóng)民合作社已不能很好適應(yīng)當(dāng)前政策的需求。因?yàn)樵诤献魃绠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上,大多數(shù)社員股權(quán)較少,民主決策機(jī)制很難有效發(fā)揮,導(dǎo)致普通社員對合作社經(jīng)營不關(guān)心、缺乏參與民主管理的積極性。另外,按照股權(quán)分紅的運(yùn)行機(jī)制,普通社員從中得到的紅利也微乎其微,很難實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。入股資本向“大戶”集中,缺失民主集中、民主決策的事務(wù)監(jiān)督機(jī)制,極易導(dǎo)致國家扶貧資金被擠占。
(三)“村干部”作為合作社負(fù)責(zé)人,在一定程度上極易導(dǎo)致權(quán)力尋租
據(jù)調(diào)查資料顯示,目前我國農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人中,約有40%的理事會成員為村干部,且村支部書記或村主任擔(dān)任理事長的居多,在一定程度上混淆了與農(nóng)村基層政權(quán)組織的關(guān)系,極易導(dǎo)致該類型的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行權(quán)力尋租,利用職務(wù)之便及自身與政府工作人員的關(guān)系,為自己所控制的合作社爭取國家扶持項(xiàng)目和資金。
(四)科技含量及附加值低,農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)匱乏
在我國,多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社還沒有形成規(guī)模效應(yīng)和品牌效應(yīng),還處在生產(chǎn)和銷售初級農(nóng)牧產(chǎn)品的起步階段,與發(fā)達(dá)國家農(nóng)民專業(yè)合作社相比,產(chǎn)品的科技含量及附加值都比較低。特別是在我國欠發(fā)達(dá)西部地區(qū),生產(chǎn)和銷售初級產(chǎn)品的農(nóng)民合作社約占80%以上,多為種植和養(yǎng)殖類型的合作社,深加工再生產(chǎn)的能力較低,也沒有形成獨(dú)具自身特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌,帶動(dòng)致富能力低。如在享有“糧倉肉庫”綠色品牌贊譽(yù)的新疆,大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社沒有充分挖掘這一獨(dú)特的自然資源優(yōu)勢,發(fā)展和經(jīng)營獨(dú)具自身特色的農(nóng)牧產(chǎn)品,幾乎處于生產(chǎn)和銷售只滿足當(dāng)?shù)匦枰霓r(nóng)牧產(chǎn)品,或生產(chǎn)銷售依靠數(shù)量維持運(yùn)營的初級農(nóng)產(chǎn)品。因其附加值較低,價(jià)格受國際國內(nèi)市場影響較大。以新疆塔額盆地為例,近年來玉米、油葵和番茄等農(nóng)作物受國際國內(nèi)市場價(jià)格影響極大,加之自身又缺乏深加工能力,導(dǎo)致部分合作社生產(chǎn)經(jīng)營困難。
五、對策建議
(一)借鑒國外發(fā)達(dá)國家合作社立法經(jīng)驗(yàn),嚴(yán)格規(guī)范合作社運(yùn)行模式
結(jié)合《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》,因地制宜,逐步出臺可供操作的相關(guān)配套措施,讓農(nóng)民專業(yè)合作社在法律和政策的框架下規(guī)范運(yùn)行。細(xì)化農(nóng)民專業(yè)合作社各項(xiàng)內(nèi)控制度,規(guī)范社員權(quán)利和義務(wù)。進(jìn)一步加大對套取國家資金合作社的懲罰力度,建立健全利益分配機(jī)制與民主監(jiān)督制度,保障“社員”權(quán)益不受侵害。如在合作社立法方面,美國國會和政府非常重視用法律的引導(dǎo)和規(guī)范作用,早在1926年美國就通過合作社市場法案(Cooperative Marketing Act)授權(quán)美國農(nóng)業(yè)部收集、分析農(nóng)業(yè)合作社資料,有效保證了合作社運(yùn)行統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性和規(guī)范性。
(二)加大管理力度,實(shí)施“寬進(jìn)嚴(yán)行”的管理措施
進(jìn)一步細(xì)化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,對農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施“寬進(jìn)嚴(yán)行”的管理政策,即在合理放寬農(nóng)民專業(yè)合作社成立門檻的基礎(chǔ)上,規(guī)范農(nóng)民合作社運(yùn)行機(jī)制。建議相關(guān)部門加大對合作社的事后監(jiān)管力度,提高農(nóng)民合作社年報(bào)、年報(bào)公示以及信息公示的及時(shí)性和真實(shí)性,建立“空殼合作社”或“休眠合作社”信息公示和舉報(bào)制度,把沒有真正經(jīng)營的合作社列入異常合作社名錄,并建議納入“征信管理系統(tǒng)”,對其負(fù)責(zé)人從工商登記、貸款準(zhǔn)入、旅游出行、高檔消費(fèi)等方面進(jìn)行限制,用監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)合作社的優(yōu)勝劣汰。
(三)實(shí)施合作社“去干部化”措施,加大“大學(xué)生村官”安置力度
加大對農(nóng)村基層組織改革力度,把村干部從農(nóng)民專業(yè)合作社中“解放”出來,讓專職村干部專心致志地處理村集體事務(wù)。建議加大對“大學(xué)生村官”的招考任用力度,把具有一定農(nóng)業(yè)專業(yè)技能的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生以國家公務(wù)員的身份安排到各鄉(xiāng)村,確保具有農(nóng)業(yè)專業(yè)技能的村干部數(shù)量不低于80%,讓村干部真正成為溝通政府和農(nóng)民的橋梁。這樣既可以緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)壓力,也可以提高村干部的整體素質(zhì),徹底破除村干部作為合作社負(fù)責(zé)人進(jìn)行權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象。
(四)加大農(nóng)業(yè)技術(shù)投入,積極打造富有地域特色的品牌
加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的技術(shù)投入力度,農(nóng)民專業(yè)合作社也應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢,建立“生產(chǎn)+科研”的管理模式,引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社與高校、科研院所、市場政策研究等部門建立合作伙伴關(guān)系,把科技轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。建議政府部門結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源實(shí)際情況,積極籌劃、有條不紊地做好當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧產(chǎn)品品牌創(chuàng)建工作。合理布局農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),積極引進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)備,全面提升特色農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。積極發(fā)揮合作社特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢,在縣域或鄉(xiāng)域內(nèi)申請注冊富有地域特色的農(nóng)牧產(chǎn)品商標(biāo),打響自己的綠色品牌,積極擴(kuò)大市場份額占有率。加強(qiáng)合作社與超市、酒店、學(xué)校及單位食堂等各類市場主體的對接,把田間、牧場、生產(chǎn)車間的整個(gè)生產(chǎn)流程從綠色施肥、農(nóng)藥合理使用、生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)用視頻的方式進(jìn)行實(shí)時(shí)播放,讓消費(fèi)者真正吃上“放心糧”和“放心肉”。
注釋:
①《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》,2007年7月1日起施行。
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