丁斌

摘 要：開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投融資平臺(tái)的運(yùn)作密不可分，可以說(shuō)一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的成長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程，必然伴隨著政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展壯大以及平臺(tái)公司的作用發(fā)揮。開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)公司的設(shè)立和運(yùn)行管理模式不盡一致，需要結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行科學(xué)選擇。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)區(qū) 融資平臺(tái) 運(yùn)作模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）12（a）-019-02

開(kāi) 發(fā)區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用。自1984年9月中國(guó)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在大連獲批成立，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展到今天已經(jīng)有超過(guò)34年的歷史。根據(jù)《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版），截至目前，全國(guó)共有2543家開(kāi)發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)552家，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1991家。開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不僅與國(guó)家金融政策和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，同時(shí)與所處的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境、與投融資平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)作密不可分?？梢哉f(shuō)一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的成長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程，必然伴隨著政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展和壯大以及平臺(tái)公司的作用發(fā)揮。開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)公司的設(shè)立和運(yùn)行管理模式，也不盡一致?？偟膩?lái)說(shuō)，是以管委會(huì)直接管理一個(gè)平臺(tái)或幾個(gè)平臺(tái)的方式運(yùn)作，這就是“1+N”和“N+N”兩種模式。究竟兩張模式孰優(yōu)孰劣，各開(kāi)發(fā)區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行科學(xué)選擇。

1 “1+N”的融資平臺(tái)公司運(yùn)行管理模式

在“1+N”的融資平臺(tái)公司運(yùn)行管理模式下，有以下幾個(gè)代表性的開(kāi)發(fā)區(qū)。

1.1 西咸新區(qū)平臺(tái)公司“1+3”模式

西咸新區(qū)于2014年獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)而設(shè)立。為集中資源打造西咸新區(qū)，經(jīng)陜西省人民政府批準(zhǔn)，西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理管委會(huì)于2011年9月組建陜西西咸新區(qū)發(fā)展集團(tuán)有限公司，注冊(cè)資本100億元，資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)1100億元。其業(yè)務(wù)范圍主要是土地開(kāi)發(fā)和整理，基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)及水利工程建設(shè)、資本運(yùn)營(yíng)等。西咸集團(tuán)是西咸新區(qū)唯一的投融資平臺(tái)，依照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”發(fā)展思路，組建了西咸金控集團(tuán)、西咸文旅集團(tuán)和西咸城投集團(tuán)3個(gè)一級(jí)子公司，是西咸新區(qū)重要的資金承接平臺(tái)、金融服務(wù)平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)。

1.2 貴安新區(qū)平臺(tái)“1+5”模式

貴安新區(qū)于2014年獲得國(guó)務(wù)院設(shè)立批復(fù)。目前貴安新區(qū)管委會(huì)共出資設(shè)立五家國(guó)企，包括貴州貴安電子信息產(chǎn)業(yè)投資有限公司、貴州貴安綜合保稅區(qū)有限公司以及貴安新區(qū)開(kāi)發(fā)投資有限公司。這5家國(guó)企中，真正擔(dān)任貴安新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的運(yùn)作平臺(tái)和執(zhí)行層的是貴安新區(qū)開(kāi)發(fā)投資有限公司。開(kāi)投公司現(xiàn)有全資一級(jí)子公司12家，全資及控股二級(jí)子公司23家。開(kāi)投公司與西咸集團(tuán)類(lèi)似，以業(yè)務(wù)板塊為核心，形成“1+5”模式。一級(jí)子公司囊括置業(yè)投資、建設(shè)投資、產(chǎn)業(yè)投資、金融投資等板塊，各板塊下還有設(shè)立的不同運(yùn)營(yíng)公司。

1.3 天津?yàn)I海新區(qū)“1+12”

天津?yàn)I海新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司伴隨著濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放這一國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，于2008年正式組建成立。濱海建投集團(tuán)以投資建設(shè)為主線，以經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型為重心，以融資創(chuàng)新為保證，成為濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放建設(shè)的主力軍和排頭兵。自成立以來(lái)，濱海建投集團(tuán)不斷做大做強(qiáng)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，注冊(cè)資本金從1億元增加到300億元，總資產(chǎn)從不到100億元增加到近1900億元，資產(chǎn)負(fù)債率控制在60%以下。濱海建投集團(tuán)擁有涵蓋多個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的12家子公司，核心管理團(tuán)隊(duì)不足400人；業(yè)務(wù)涉及市政路橋、高速公路、軌道交通、區(qū)域開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，全面助力濱海新區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施。

2 “N+N”的融資平臺(tái)公司運(yùn)行管理模式

在“N+N”的融資平臺(tái)公司運(yùn)行管理模式下，有以下幾個(gè)代表性的開(kāi)發(fā)區(qū)。

2.1 浦東新區(qū)平臺(tái)“20+N”模式

上海浦東新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“浦東新區(qū)”）建設(shè)發(fā)展20多年來(lái)，始終肩負(fù)著落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略的重要使命。到2017年底，浦東新區(qū)國(guó)有企業(yè)合計(jì)資產(chǎn)總額為5768億元，直屬企業(yè)671家，其中監(jiān)管企業(yè)近20家，包括：上海陸家嘴（集團(tuán)）有限公司、上海金橋（集團(tuán)）有限公司、上海張江（集團(tuán)）有限公司、上海外高橋（集團(tuán)）有限公司、上海浦東發(fā)展（集團(tuán)）有限公司等近20家。

2.2 重慶兩江新區(qū)平臺(tái)“5+N”模式

重慶兩江新區(qū)于2010年5月獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，是國(guó)務(wù)院直接批復(fù)的第三個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)新區(qū)。新區(qū)管委會(huì)出資設(shè)立了多個(gè)平臺(tái)公司，采用的是“N+N”模式，第一個(gè)N代表的是政府直管的平臺(tái)公司；第二個(gè)N代表的是各個(gè)業(yè)務(wù)板塊的運(yùn)營(yíng)集團(tuán)平臺(tái)公司，平臺(tái)公司直接設(shè)立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)公司。運(yùn)營(yíng)集團(tuán)包括重慶兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司、重慶兩江金融發(fā)展有限公司等。兩江集團(tuán)是重慶市委、市政府為加快兩江新區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要區(qū)域開(kāi)發(fā)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建而設(shè)立的國(guó)有大型投資集團(tuán)。

2.3 安慶市平臺(tái)“3+N”模式

安慶市積極落實(shí)國(guó)家關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的政策倡導(dǎo)及要求，根據(jù)區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)資源情況進(jìn)行投融資主體的整合重組，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入融合。安慶市采用“3+N”模型，堅(jiān)持“資源跟著項(xiàng)目走，事權(quán)隨著產(chǎn)權(quán)走”、突出主業(yè)、精簡(jiǎn)高效的原則，組建同安控股、交投公司和金融公司三大投融資主體，主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目的資金籌措、國(guó)有資產(chǎn)綜合運(yùn)營(yíng)管理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資和股權(quán)投資等。

3 兩種不同模式的利弊分析

從目前開(kāi)發(fā)區(qū)以及新區(qū)平臺(tái)公司的運(yùn)作情況來(lái)看，平臺(tái)運(yùn)行管理模式都是隨著區(qū)域發(fā)展和管理復(fù)雜程度的提高而不斷發(fā)展和完善起來(lái)的。就其主流形式來(lái)說(shuō)，基本上可以分為兩大模式，即高度集權(quán)管理的模式（“1+N”模式）和集權(quán)與分權(quán)管理結(jié)合的模式（“N+N”模式），以下是對(duì)不同模式的利弊分析。

3.1 “1+N”模式的利弊分析

所謂“1+N”模式，即開(kāi)發(fā)區(qū)及新區(qū)通過(guò)一個(gè)平臺(tái)公司將其他資源和業(yè)務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一指揮，縱向管理由這個(gè)平臺(tái)公司一抓到底，只有一個(gè)平臺(tái)直接對(duì)政府負(fù)責(zé)。平臺(tái)運(yùn)行管理體系分明，表現(xiàn)為資本運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)層次。各層次的公司分工明確、獨(dú)立性小，管理權(quán)力集中于上一層管理部門(mén)的手中，這是一種高度集權(quán)的運(yùn)行管理模式。其核心是政府通過(guò)管理一個(gè)平臺(tái)，對(duì)其他公司進(jìn)行定位和統(tǒng)一管理，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本最大化運(yùn)營(yíng)和資源的最優(yōu)化利用。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是責(zé)任明確、決策迅速、指揮及時(shí)、管理成本低，通常適合于發(fā)展目標(biāo)單一、建設(shè)任務(wù)相對(duì)緩解，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理連續(xù)性和專(zhuān)業(yè)性較好的情況。但是這種模式的弊端在于權(quán)力相對(duì)集中，在決策和管理團(tuán)隊(duì)相對(duì)薄弱的情況下，容易造成工作延誤、失誤或管理混亂。特別是在開(kāi)發(fā)區(qū)及新區(qū)建設(shè)初期或運(yùn)行管理團(tuán)隊(duì)與能力不足的情況下，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，容易造成建設(shè)速度和管理效率的低下。

3.2 “N+N”模式的利弊分析

所謂“N+N”模式，即開(kāi)發(fā)區(qū)及新區(qū)通過(guò)幾個(gè)平臺(tái)公司將資源和業(yè)務(wù)進(jìn)行平行運(yùn)作和運(yùn)行管理。幾個(gè)平臺(tái)分別完成自身的體系構(gòu)建，包括相應(yīng)的職能定位、業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理。其運(yùn)行管理體系各有側(cè)重，分別差異化的構(gòu)建出資本運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)層次。各平臺(tái)公司的管理權(quán)力統(tǒng)一由開(kāi)發(fā)區(qū)及新區(qū)政府授予，對(duì)下集中進(jìn)行管理?！癗+N”模式是一種集分權(quán)結(jié)合的平臺(tái)運(yùn)行和管理模式，它在開(kāi)發(fā)區(qū)及新區(qū)政府與平臺(tái)公司之間層面，構(gòu)建出一對(duì)多的任務(wù)下達(dá)與運(yùn)行管理體系。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是在建設(shè)任務(wù)龐雜，政府項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理不可能面面俱到的情況下，進(jìn)行適度的決策和管理分權(quán)，以達(dá)到加快執(zhí)行、提高效率的目的。這種模式的不足在于，對(duì)平臺(tái)公司的初期組建和后續(xù)管理的工作量都相對(duì)較大，此外可能存在人為將新區(qū)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行分割的情況。

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